odpowiedź_na_wniosek.pdf
|
Regionalna Izba Obrachunkowa 15-085 Białystok, ul. J.K. Branickiego 13 tel. 85 748-46-20, fax 85 148-46-30
Białystok, 2021.06.16 RIO.I.0132-3/21
Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska
ul. Ursynowska 22/2
02-605 Warszawa
Odpowiadając na wniosek z dnia 11 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji RIO w Białymstoku dotyczącej instytucji funduszu sołeckiego przekazuję Państwu w załączeniu folder zawierający dokumenty z lat 2018-2021 (przy czym do dnia dzisiejszego w 2021 r. nie wydawano pism odnoszących się do tego zagadnienia).
Jednocześnie pragnę poinformować, że w przypadku wystąpień pokontrolnych odstąpiono od wskazanej przez Państwo we wniosku formy skanu na rzecz plików Word, ze względu na to, że ustalenia dotyczące funduszu sołeckiego stanowią tylko jeden z elementów kontroli kompleksowej i wchodzą w skład bardzo obszernych wystąpień pokontrolnych z tych kontroli. Skanowanie całych wystąpień stanowiłoby nakład pracy nieadekwatny do celu. Format Word ułatwi zaś Państwu odszukanie fragmentów dotyczących funduszu sołeckiego. Ponadto treść wszystkich przekazanych Państwu wystąpień pokontrolnych dostępna jest na
stronie BIP RIO w Białymstoku.
|
pismo_do_Wojewody-Ciechanowiec.pdf
|
tegionaina lz0a Obrachunkowa 15-085 Biatystok, ul Branickiego 13 tel. 085 748-46-20, fax 085 748-46-30
Białystok, 13 listopada 2019 r.
RIO.I.063-5/2019
REGIONALNĄ IZBA
w BIAŁYMSTGNJ UNKOWA 2019 -1[- 1'3
WYSŁANO
Pan Bohdan Paszkowski Wojewoda Podlaski
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Ciechanowiec za 2018 r. i inne wybrane okresy Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku stwierdziła nieprawidłowości w zakresie realizacji funduszu sołeckiego wyodrębnionego w budżecie gminy na 2018 r., skutkujące m.in. brakiem możliwości uznania — w ocenie Izby — części poniesionych wydatków za wydatki wykonane w ramach funduszu, a w efekcie za wydatki, które gmina mogła ująć we wniosku o częściowy ich zwrot, złożonym Panu Wojewodzie w 2019 r.
Ocenie pod kątem zgodności z ustawą z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) poddano dokumentację wszystkich sołectw w zakresie przestrzegania art. 5 ust. | ustawy. Zbadano w tym zakresie prawidłowość — w świetle statutów sołectw — przeprowadzonych zebrań wiejskich, na których uchwalono wnioski.
Kontrola wykazała w przypadku części sołectw brak wymaganej statutami sołectw liczby osób niezbędnych dla ważności zebrań wiejskich podejmujących uchwały w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego. Statuty sołectw przyjęte przez Radę Miejską w Ciechanowcu uchwałą Nr 31/V/03 z dnia 31 marca 2003 r. (ze zmianami) stanowią w $ 9 ust. I, że zebranie wiejskie jest ważne, gdy wzięło w nim udział co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa. Zasadę tę powtórzono w $ 15 ust. 1 statutów, określającym wymogi ważności zebrania w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Natomiast w $ 15 ust. 2 przewidziano, że w przypadku braku 1/5 mieszkańców na zebraniu wyborczym, wybory przeprowadza się na następnym zebraniu w tym samym dniu, po upływie co najmniej 30 minut od wyznaczonej godziny rozpoczęcia zebrania w pierwszym terminie bez względu na liczbę osób uczestniczących. Możliwość skutecznego przeprowadzania zebrania w II terminie — mimo braku wymaganego quorum — została zatem
przewidziana tylko w przypadku zebrań wyborczych. W innych sprawach sołectwa statuty nie
przewidują żadnej możliwości przeprowadzenia ważnych zebrań bez względu na liczbę obecnych mieszkańców (tj. przy liczbie mniejszej niż 1/5). Z dokumentacji złożonej przez 15 sołectw w związku z uchwaleniem przeznaczenia funduszu sołeckiego na 2018 r. (Antonin, Bujenka, Czaje Bagno, Koce Basie, Kozarze, Łempice, Malec, Pobikry, Radziszewo Sieńczuch, Radziszewo Sobiechowo i Radziszewo Stare, Skórzec, Wojtkowice Glinna, Wojtkowice Stare, Winna Chroły i Zadobrze) i zestawienia przygotowanego przez pracowników Urzędu Miejskiego w Ciechanowcu wynika, że na zebraniach wiejskich, na których uchwalano wnioski, nie była obecna wymagana statutami liczba mieszkańców. W świetle postanowień statutów, ze względu na frekwencję (poniżej 1/5 mieszkańców), zebrania wiejskie wymienionych sołectw nie były władne do podejmowania ważnych uchwał w tej sprawie, a zatem uchwalenie przez nie wniosków w sprawie przeznaczenia środków funduszu naruszało art. 5 ust. | ustawy o funduszu sołeckim. Nie można zatem — w ocenie Izby — wydatków poniesionych na podstawie tych wniosków uznać za wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego. Zrealizowano bowiem wnioski, które według dokumentacji i postanowień statutów nie były uchwalone przez prawomocne zebrania wiejskie. Wnioski te powinny zatem zostać odrzucone przez Burmistrza Ciechanowca.
Łącznie, z powodu opisanych wyżej nieprawidłowości, w ocenie Izby za wydatki wykonane w 2018 r. w ramach funduszu sołeckiego nie mogła być uznana kwota 159.725,70 zł. Częściowy zwrot wydatków ze środków budżetu państwa otrzymany przez gminę Ciechanowiec w formie dotacji byłby niższy — w przypadku potwierdzenia interpretacji Izby przez Pana Wojewodę, jako organ przekazujący dotację — o 45.628,84 zł.
Zwracam się z uprzejmą prośbą o poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o stanowisku zajętym przez organ dotujący w omawianej sprawie i wynikających stąd skutkach finansowych.
W załączeniu przekazuję kserokopię dokumentacji dotyczącej przedstawionych wyżej ustaleń w zakresie funduszu sołeckiego gminy Ciechanowiec na 2018 r.:
- wyciąg z protokołu kontroli (str. 46-47), - zestawienie frekwencji na zebraniach wiejskich, na których uchwalono wnioski na 2018 r., przygotowane przez UM w Ciechanowcu oraz dokumentację zebrań wiejskich sołectw
wymienionych w niniejszym piśmie.
|
pismo_do_Wojewody-Drohiczyn.pdf
|
Regionalna Izba Obrachunkowa 15-085 Białystok, uł, LiŻ, Branickiego 13 tel. 85 748-46-20, fax 85 148-46-30
Białystok, 28 stycznia 2019 r.
RIO.I.063-6/2018
REGIONALNA IZBA OBRACHUNKOWA| w BIAŁYMSTOKU
2019 -01- 28 Pan ocz aa U | Bohdan Paszkowski Wojewoda Podlaski
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Drohiczyn za 2017 r. i inne wybrane okresy Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku stwierdziła liczne nieprawidłowości w zakresie realizacji funduszu sołeckiego wyodrębnionego w budżecie gminy na 2017 r., skutkujące m.in. brakiem możliwości uznania — w ocenie Izby — części poniesionych wydatków za wydatki wykonane w ramach funduszu, a w efekcie za wydatki, które gmina mogła ująć we wniosku o częściowy ich zwrot, złożonym Panu Wojewodzie w 2018r.
Ogólnej ocenie pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) poddano całość dokumentacji obrazującej określenie przeznaczenia funduszu sołeckiego na 2017 r. W przypadku wybranych sołectw analizie poddano też dokumentację wydatków wykonanych w ramach funduszu. W trakcie kontroli sporządzone zostało przez badaną jednostkę zestawienie wydatków dotyczących poszczególnych sołectw, które zostały zakwalifikowane do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego za 2017 r. i ujęte we wniosku złożonym Panu Wojewodzie przez Burmistrza Drohiczyna. Na podstawie kwot z tego zestawienia ustalono potencjalne skutki finansowe opisanych niżej nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli RIO, które w ocenie Izby uniemożliwiają zaliczenie części wydatków do wydatków wykonanych w ramach funduszu:
a) stwierdzono, że wydatki w ramach funduszu ponoszono m.in. na podstawie wniosków podpisanych przez sołtysów oraz dokumentacji zebrań wiejskich podpisanej przez
przewodniczącego i protokolanta zebrania, które zawierały w treści szereg dopisków
dokonanych innym charakterem pisma, mających wpływ na ocenę prawidłowości wniosków lub zmieniających decyzje udokumentowane protokołami zebrań wiejskich. Na podstawie analizy dokumentacji można wnioskować, że w każdym z opisanych niżej przypadków dopisków dokonywała ta sama osoba. Kontrola poszczególnych dokumentów prowadzi do wniosku, że w ich treści dopisano:
- sołectwo Arbasy — treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć i uzasadnienia,
- sołectwo Bryki — treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć, oszacowania ich kosztów oraz uzasadnienia,
- sołectwo Bujaki — całą treść (oprócz podpisu przewodniczącego i protokolanta) protokołu z zebrania wiejskiego z dnia 29 września 2017 r. w sprawie zmiany pierwotnego wniosku sołectwa na 2017 r. oraz całą treść (oprócz podpisu sołtysa) wniosku z 29 września 2017 r. zmieniającego pierwotny wniosek,
- sołectwo Bużyski — dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” do protokołu zebrania wiejskiego oraz wniosku; oprócz tego do wniosku dopisano uzasadnienie i oszacowanie kosztów przedsięwzięć,
- sołectwo Chechłowo — wszystkie przedsięwzięcia w protokole zebrania wiejskiego (tj. remont świetlicy i organizację dożynek; protokolant i przewodniczący zebrania nie wpisali osobiście żadnych zadań jako uchwalone przez zebranie) oraz uzasadnienie we wniosku,
- sołectwo Chutkowice — dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” we wniosku (zadania takiego brak w protokole zebrania wiejskiego; po dopisku powstała sprzeczność między protokołem zebrania i wnioskiem) oraz dane dotyczące oszacowania kosztów we wniosku,
- sołectwo Kłyzówka — dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” we wniosku, lecz tylko w części dotyczącej oszacowania kosztów (zadania takiego brak w protokole zebrania wiejskiego; po dopisku powstała sprzeczność między protokołem zebrania i wnioskiem); ponadto przerobiono we wniosku szacowane koszty zakupu krzewów na plac zabaw z 2.372,73 zł na 2.072,73 zł, a kwotę 300 zł dopisano jako koszty organizacji dożynek, - sołectwo Koczery — treść wniosku w zakresie uzasadnienia,
- sołectwo Łopusze — dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” do protokołu zebrania wiejskiego oraz treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć, uzasadnienia i oszacowania kosztów przedsięwzięć,
- sołectwo Miłkowice Janki — treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć,
- sołectwo Miłkowice Maćki — treść wniosku w zakresie uzasadnienia,
- sołectwo Minczewo — wszystkie przedsięwzięcia w protokole zebrania wiejskiego (tj. wyposażenie placu zabaw i organizację dożynek; protokolant i przewodniczący zebrania nie wpisali osobiście żadnych zadań jako uchwalone przez zebranie) oraz opis przedsięwzięć, uzasadnienie i oszacowanie kosztów przedsięwzięć we wniosku,
- sołectwo Skierwiny — dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” do protokołu zebrania wiejskiego oraz wniosku; oprócz tego do wniosku dopisano oszacowanie kosztów przedsięwzięcia dotyczącego organizacji dożynek,
- sołectwo Smarklice — opis przedsięwzięć i uzasadnienie we wniosku,
- sołectwo Sytki — treść wniosku w zakresie uzasadnienia,
- sołectwo Wierzchuca Nagórna — treść wniosku w zakresie uzasadnienia.
W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym dokumentacji funduszu sołeckiego na 2017 r. Burmistrz Drohiczyna stwierdził, że (...) dokumenty zostały wypełnione zgodnie z ustawą o funduszu sołeckim pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym. W/w dokumenty nie mają znamion modyfikacji czy poprawek i są wypełnione odręcznym pismem w odpowiednich pozycjach. W związku z czym nie było podstaw do ich odrzucenia. Z kolei na pytanie kto i w jakim celu dokonywał dopisków w treści protokołów zebrań i wniosków sołectw kontrolującym przedłożono jedynie wyjaśnienie podpisane przez inspektora ds. księgowości budżetowej Urzędu Miejskiego. Według wyjaśnienia Protokoły z zebrań i wnioski sołectw dotyczące funduszu sołeckiego sporządzane są podczas zebrań wiejskich, w których nie uczestniczą przedstawiciele Urzędu Miejskiego w Drohiczynie, zatem nie jest znana osoba, która dokonywała dopisków ani ich cel.
Odnosząc się do treści wyjaśnień wskazać należy, że styl dokonania dopisków uzasadnia tezę, iż dokonane zostały one przez tą samą osobę. Okoliczność, że miały one miejsce na dokumentach dotyczących 16 sołectw nakazuje poddać w wątpliwość, iż były one dokonywane podczas zebrań wiejskich. Treść podpisanego przez Burmistrza wyjaśnienia pozostaje w sprzeczności z wyjaśnieniem podpisanym przez inspektora ds. księgowości budżetowej. Jeżeli bowiem przyjąć — jak sugeruje inspektor ds. księgowości budżetowej — że dopiski powstały podczas zebrań wiejskich, to musiałyby istnieć w momencie złożenia przez sołtysów dokumentacji do Urzędu. Wówczas wykazane wyżej niezgodności między protokołami zebrań a wnioskami powinny być ustalone na etapie badania dokumentacji w Urzędzie jako sprzeczne z ustawą o funduszu sołeckim (art. 5 ust. 2-4), co powinno
skutkować odrzuceniem wniosków (art. 5 ust. 5). Tymczasem w wyjaśnieniu Burmistrz zajął
stanowisko, iż dokumentacja jest prawidłowa, a dodatkowo nie zawiera znamion modyfikacji czy poprawek.
Wydatki na realizację wniosków sołectw, w treści których dopisano elementy wymagane przepisami art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim (uzasadnienie, opis przedsięwzięć, oszacowanie kosztów), a bez których wniosek powinien zostać odrzucony, oraz wnioski, co do których brak danych, aby zebranie wiejskie określiło jakiekolwiek przeznaczenie środków (wynika ono tylko z treści dopisanej do protokołu) lub zostało ono zmienione przez dopiski opiewały na łączną kwotę 119.170,90 zł (w kwocie tej nie uwzględniono wydatków na realizację „częściowo odrzuconego” wniosku sołectwa Wierzchuca Nagórna w wysokości 377,01 zł, doliczonych do kwoty podanej niżej w pkt b)); b) w trzech przypadkach (sołectwa: Lisowo, Miłkowice Paszki, Wierzchuca Nagórna) Burmistrz dokonał „częściowego odrzucenia” wniosków sołectw w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego, z uwagi na fakt, iż jedno z wnioskowanych zadań nie było zadaniem własnym gminy (przedsięwzięcia te dotyczyły robót na drogach powiatowych). Na podstawie „częściowo odrzuconych” wniosków jako wydatki wykonane w ramach funduszu wykazano 977,01 zł (Lisowo i Miłkowice Paszki po 300 zł oraz Wierzchuca Nagórna 377,01 zł). Ustawa o funduszu sołeckim nie przewiduje instytucji częściowego odrzucenia wniosku. W przypadku niezgodności wniosku z ustawą, Burmistrz powinien odrzucić wniosek w całości informując o tym sołtysa, zaś sołectwo posiada prawo do ponownego uchwalenia wniosku lub podtrzymania odrzuconego wniosku;
c) przyjęto do realizacji wniosek sołectwa Śledzianów obejmujący m.in. organizację imprezy mieszkańców wsi Śledzianów (szacowany koszt 2.691,56 zł). Jak wynika z okazanych dokumentów potwierdzających dokonanie wydatku, fakturą nr 1/2017 z dnia 2 stycznia 2017 r. na kwotę 2.600 zł udokumentowano wydatek na „usługę kateringową” — opis na fakturze „Usługa kateringowa za zabawę noworoczną (przekreślone i wpisane „integracyjną ”) mieszkańców wsi Śledzianów. Koszty z Funduszu Sołeckiego wsi Śledzianów". Z wyjaśnień złożonych przez inspektora ds. gospodarki komunalnej, ochrony środowiska i spraw obronnych Urzędu Miejskiego w Drohiczynie wynika, że impreza została poprzedzona spotkaniem mieszkańców, na którym zdecydowano o remoncie świetlicy, a mieszkańcy zobowiązali się nieodpłatnie „wnieść robociznę w czasie trwania prac remontowych”. Ostatecznie wkład mieszkańców został oszacowany na poziomie 120 roboczogodzin. Ponadto z wyjaśnień wynika, iż Organizacja imprezy integracyjnej i zebrania w tym okresie miało na
celu dobitne pokazanie mieszkańcom potrzeby wykonania remontu świetlicy i ich udziału w
tych pracach. W ocenie Izby nie mieści się w zakresie zadań własnych gminy „pokazywanie” mieszkańcom potrzeby wykonywania prac fizycznych na rzecz gminy, w związku z którym to „pokazywaniem” zakupuje się ze środków publicznych bliżej nieokreśloną usługę konsumpcyjną. Opis faktury i czas poniesienia wydatku wskazuje, iż w praktyce z funduszu
sołeckiego sfinansowano usługę gastronomiczną podczas zabawy sylwestrowej/noworocznej.
Łącznie, z powodu opisanych wyżej nieprawidłowości, w ocenie Izby za wydatki wykonane w 2017 r. w ramach funduszu sołeckiego nie mogła być uznana kwota 122.747,91 zł (119.170,09 zł + 977,01 zł + 2.600 zł). Częściowy zwrot wydatków ze środków budżetu państwa otrzymany przez gminę Drohiczyn w formie dotacji byłby niższy — w przypadku potwierdzenia interpretacji Izby przez Pana Wojewodę, jako organ przekazujący dotację — o 42.905,30 zł (122.747,91 zł x 34,954%).
Zwracam się z uprzejmą prośbą o poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o stanowisku zajętym przez organ dotujący w omawianej sprawie i wynikających stąd skutkach finansowych.
W załączeniu przekazuję kserokopię dokumentacji dotyczącej zaprezentowanych wyżej ustaleń w zakresie funduszu sołeckiego gminy Drohiczyn na 2017 r.: - wnioski sołectw i dokumentację zebrań wiejskich ze stwierdzonymi dopiskami i przeróbkami, - dokumentację dotyczącą „częściowego odrzucenia” wniosków sołectw, - fakturę dokumentującą wydatek na imprezę mieszkańców sołectwa Śledzianów, - wyjaśnienia złożone przez Burmistrza Drohiczyna oraz pracowników Urzędu Miejskiego. - zestawienie wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego poszczególnych sołectw, - zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego wniesione przez Burmistrza Drohiczyna 20 grudnia 2018 r., - uchwała Kolegium RIO w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2019 r. w sprawie oddalenia
zastrzeżeń
Ponadto informuję, że w dniu dzisiejszym złożyłem zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w Siemiatyczach w związku ze stwierdzeniem dokonywania dopisków i przeróbek na dokumentacji funduszu sołeckiego, wskazujących na możliwość popełnienia czynu
określonego w art. 270 $ 1 Kodeksu karnego.
A "WYTTESĄ
|
pismo_do_Wojewody-Powiat_Suwalski.pdf
|
c
Regionalna Izba Obrachunkowa 15-085 Białystok, ul. J.K. Branickiego 13 Białystok, 18 czerwca 2020 r.
tel. 85 748-46-20, fax 85 748-46-30
RIO.1.063-4/2020
IZBA OBRACHUNKOWA w BIAŁYMSTOKU
2020 -06- 18
Pan Bohdan Paszkowski Wojewoda Podlaski
Sau0otj Gaue
Przekazuję do ewentualnego wykorzystania ustalenia kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu suwalskiego w zakresie gospodarowania przez Starostę Suwalskiego nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w tym pozyskiwania dochodów z tego tytułu.
W ramach kontroli dochodów z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa poddano analizie m.in. wpływy realizowane od estońskiej firmy Osaiihing Aldar Eesti z siedzibą w Rakvere z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w obrębie Budzisko. Jak wynika z ustaleń kontroli, firma prowadzi działalność w branży handlowo-spożywczej. Osalihing Aldar Eesti posiada w użytkowaniu wieczystym część działek Skarbu Państwa spośród oddanych w użytkowanie wieczyste powiatowi suwalskiemu na podstawie zarządzeń Nr 84 i 85/2013 Wojewody Podlaskiego z dnia 17 maja 2013 r. Zarządzeniami tymi ówczesny Wojewoda Podlaski wyraził zgodę na oddanie w drodze bezprzetargowej przez ówczesnego Starostę Suwalskiego na rzecz powiatu suwalskiego prawa użytkowania wieczystego 8 działek w obrębie Budzisko oraz sprzedaży na rzecz użytkownika posadowionych na tych działkach budynków i budowli. Zarządzeniami Wojewoda ustalił bonifikatę od opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w wysokości 80%, natomiast w zakresie sprzedaży budynków i budowli wyraził zgodę na ich sprzedaż za cenę stanowiącą 0,3% wartości rynkowej. W zakresie warunków udzielenia bonifikaty od opłat rocznych w zarządzeniach Wojewody wskazano, że warunkiem tym jest przeznaczenie nieruchomości „„(...) na uaktywnienie promocji turystycznej i gospodarczej Suwalszczyzny, a
w szczególności województwa podlaskiego i warmińsko mazurskiego i innych województw
Polski wschodniej”. Akt notarialny ustanawiający na rzecz powiatu prawo użytkowania wieczystego oraz przenoszący własność budynków i budowli został zawarty w dniu 31 lipca 2013 r. W akcie powtórzono zacytowany wyżej warunek udzielenia bonifikaty. Opłatę roczną ustalono w wysokości 2% wartości gruntów wynoszącej 900.100 zł. Po zastosowaniu bonifikaty w wysokości 80% opłata wyniosła 3.600,40 zł. Cenę za przeniesienie własności budynków i budowli ustalono na 27.241,80 zł (0,3% od wartości zabudowy wynoszącej 9.080.600 zł).
Uchwałą Nr LXXIII/231/2016 z dnia 14 listopada 2016 r. Zarząd Powiatu Suwalskiego przeznaczył do sprzedaży prawo użytkowania wieczystego części działek składających się na nieruchomości otrzymane w 2013 r. w użytkowanie wieczyste od Skarbu Państwa. Przeprowadzono 2 przetargi nieograniczone na zbycie prawa użytkowania wieczystego 3 działek o łącznej powierzchni 1,7327 ha, zakończone wynikiem negatywnym. Cena wywoławcza przedmiotu zbycia wynosiła w pierwszym przetargu łącznie 5.619.700 zł, w drugim została obniżona do 2.900.000 zł. W dniu 29 czerwca 2017 r. Zarząd Powiatu w Suwałkach podjął uchwałę w sprawie przeznaczenia nieruchomości do zbycia w drodze rokowań za 2.250.000 zł (40,04% wartości), za którą dokonano zbycia na rzecz Osaiihing Aldar Eesti. Kontrola nie wniosła uwag do formalnej strony procedury prowadzenia przetargów i rokowań.
Aktem notarialnym z dnia 19 grudnia 2017 r. powiat dokonał sprzedaży prawa własności zabudowy i prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz Osaiihing Aldar Eesti. W treści aktu nie zawarto postanowień odnoszących się do zasad wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste (ich aktualnej wysokości) oraz do przeznaczenia nieruchomości określonego przez Wojewodę Podlaskiego przy oddaniu jej powiatowi w użytkowanie wieczyste na preferencyjnych warunkach. W odniesieniu do braku postanowień określających przeznaczenie nieruchomości obecny Starosta Suwalski W. Kowalewski (pełniący funkcję Wicestarosty w 2017 r.) wyjaśnił, że (...) przy sprzedaży użytkowania wieczystego poinformowano nabywcę o celu przeznaczenia nieruchomości i obowiązujących stawkach za użytkowanie wieczyste (ogłoszenie o przetargu). Opłata roczna wiąże także nabywcę przez cały czas trwania prawa nabywcy do czasu jej aktualizacji. Ponadto wskazał, że (...) Wojewoda Podlaski nie był informowany o zamiarze dokonają przez powiat suwalski zbycia prawa użytkowania wieczystego. Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu prawnego. Mając na względzie charakterystykę podmiotu, na który przeniesiono prawo użytkowania
wieczystego (zagraniczny przedsiębiorca handlowo-spożywczy), zwrócono się do Starosty o
wyjaśnienie, w jaki sposób zabezpieczono realizację celu, na jaki Wojewoda oddał nieruchomość powiatowi na preferencyjnych warunkach. Starosta stwierdził m.in., że (...) nie był zobowiązany do zawarcia w akcie notarialnym sprzedaży użytkowania wieczystego zabezpieczenia na wypadek zmiany przeznaczenia nieruchomości bowiem w tym zakresie obowiązuje przepis art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przewidujący tryb postępowania przy zmianie celu przeznaczenia nieruchomości. Nadmieniam również, że w najbliższym czasie Starosta dokonana analizy celu, na jaki jest obecnie wykorzystywana nieruchomość i ewentualnie dokona wypowiedzenia bonifikaty za opłaty roczne dla obecnego użytkownika wieczystego. Z wyjaśnień wynika zatem, że Starosta Suwalski nie posiada wiedzy o rzeczywistym sposobie i celu wykorzystywania nieruchomości przez użytkownika wieczystego. Powoduje to m.in. brak możliwości stwierdzenia, czy uzasadnione jest stosowanie wobec użytkownika wieczystego dotychczasowej stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w wysokości 2%, właściwej dla nieruchomości gruntowych związanych z działalnością turystyczną (w przypadku wykorzystywania nieruchomości np. na działalność handlową właściwa byłaby stawka 3%). Kontrola wykazała, że zbycie przez powiat suwalski w 2017 r. prawa użytkowania wieczystego części działek otrzymanych w użytkowanie wieczyste w 2013 r. nie wiązało się z wypowiedzeniem bonifikaty przyznanej powiatowi w 2013 r. przez Wojewodę Podlaskiego. Za 2018 i 2019 r. firmę Osaiihing Aldar Eesti obciążano opłata roczną w wysokości uwzględniającej 80% bonifikaty, co w ocenie Izby było niezgodne z art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.). Przepis ten stanowi, że właściwy organ wypowiada udzieloną bonifikatę, jeżeli osoba, której oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste, przed upływem 10 lat, licząc od dnia ustanowienia tego prawa, dokonała jego zbycia lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty. Regulacji tej nie stosuje się jedynie w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby bliskiej, między j.s.t. oraz między j.s.t. a Skarbem Państwa — art. 73 ust. 7 ustawy. Sam fakt zbycia przez powiat w 2017 r. na rzecz zagranicznego przedsiębiorcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa nabytego przez powiat w 2013 r. wypełnił zatem w ocenie Izby dyspozycję art. 73 ust. 6 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i powinien skutkować wypowiedzeniem przez ówczesnego Starostę Suwalskiego S. Ołdakowskiego bonifikaty od opłat rocznych w
wysokości 80%, przysługującej powiatowi suwalskiemu. p
Skutek finansowy nieuprawnionego stosowania bonifikaty od opłat rocznych pobieranych od Osaiihing Aldar Eesti odpowiada według ustaleń kontroli rocznemu zaniżeniu opłat o 12.752,72 zł, co za lata 2018-2019 daje kwotę zaniżenia dochodów na poziomie 25.505,44 zł (z tego 19.129,08 zł dochodów budżetu państwa i 6.376,36 zł dochodów budżetu powiatu).
Opłaty roczne pobierano w latach 2018-2019 w wysokości 3.188,18 zł, co daje bonifikatę w wysokości 80% od opłaty ustalonej na poziomie 15.940,90 zł. Pismem z dnia 13 listopada 2019 r. dokonano „aktualizacji opłaty rocznej” od 1 stycznia 2020 r., wypowiadając dotychczasową opłatę. Łączna powierzchnia gruntu pozostającego w użytkowaniu wieczystym Osaiihing Aldar Eesti zmniejszyła się z 1,7327 ha do 1,6982 ha. Jak wynika z treści pisma z 13 listopada 2019 r., zmniejszenie powierzchni było następstwem decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 20 maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-61 na odcinku koniec obwodnicy Suwałk — granica państwa.
Opłata obowiązująca od 1 stycznia 2020 r., wynikająca z wypowiedzenia z 13 listopada 2019 r., została obliczona jako 2% aktualnej wartości gruntu wynikającej z operatu szacunkowego + podatek VAT, tj. w wysokości łącznej 14.132,70 zł. W treści pisma brak odniesienia do ewentualnej bonifikaty, zatem od 2020 r. nie jest już ona uwzględniana w wysokości opłaty rocznej, co potwierdza brak podstaw do jej stosowania w latach 2018-2019. Ponadto przeczy wyjaśnieniom Starosty, że dopiero po dokonana analizy celu, na jaki jest obecnie wykorzystywana nieruchomość dokonane zostanie ewentualne wypowiedzenie bonifikaty.
W piśmie wypowiadającym dotychczasową opłatę wskazano, że zaktualizowana wartość opłaty przekracza ponad dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty, w związku z czym zastosowanie ma mechanizm obliczania wysokości opłaty z art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłatę na 2020 r. ustalono w wysokości 7.687,06 zł brutto (jako dwukrotność kwoty 3.843,53 zł), co wskazuje, że zastosowanie art. 77 ust. Ża ustawy było błędne, ponieważ odniesiono opłatę ustaloną od 2020 r. bez bonifikaty do wcześniej pobieranej opłaty z 80%-ową bonifikatą. Przepis ten ma zaś zastosowanie w przypadku ponad dwukrotnego wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z jej aktualizacji a nie z zaprzestania uwzględniania bonifikaty.
Z ustaleń kontroli i załączonej dokumentacji nie wynika jasno przyczyna rozbieżności
między kwotą pobieraną w latach 2018-2019, tj. 3.188,18 zł, a przyjętą jako podstawa
ustalenia dwukrotności opłaty w roku 2020 i jej wysokości w 2021 r. po zastosowaniu mechanizmu z art. 77 ust. 2a ustawy, tj. 3.843,53 zł. Przyjęta kwota uzasadnia jednakże dostatecznie wniosek o zaniżeniu opłat w latach 2020 i 2021 z powodu braku przesłanek do zastosowana mechanizmu obliczeń określonego w art. 77 ust. 2a ustawy. W każdym z tych lat opłata roczna powinna wynosić brutto 14.132,30 zł, zatem zaniżenie wpływów z tego tytułu wynosiło 6.445,64 zł za 2020 r. i 3.222,82 zł za 2021 r. — łącznie 9.668,46 zł.
Na podstawie ustaleń kontroli [Izba wystosowała do Starosty Suwalskiego w dniu 1 czerwca 2020 r. wystąpienie pokontrolne, którym zalecono w szczególności: - podjęcie działań w celu usunięcia skutków zaniżenia wpływów z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa przez Osaiihing Aldar Eesti, spowodowanych niezastosowaniem art. 73 ust. 6 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i bezpodstawnym zastosowaniem od 2020 r. art. 77 ust. 2a tej ustawy, wynoszących według ustaleń kontroli 35.173,90 zł; - niezwłoczne podjęcie działań w celu ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się w użytkowaniu wieczystym Osaiihing Aldar Eesti, mając na względzie ewentualne podjęcie działań w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na podstawie przepisów art. 73 ust. 2, 2d i 2fustawy
o gospodarce nieruchomościami.
ZASTĘPCA PREZESA Regłónalnej Izby Obrachunkowej | w Białymstoku
Ls Tzołpiński
NACZELNIK wy BEAR )NTROLI drR
AC] c EH kocko
U
|
pismo_do_Wojewody-UM_Zambrów.pdf
|
Regionalna Izba pannie 5 Bi iego
15-085 Białystok, ul. Branic
tel. 085 748-46-20, fax 085 748-46-30
Białystok, 3 czerwca 2019 r.
RIO.I.063-4/2019
REGIONALNA IZBA OBRACHUNKOWA w BIAŁYMSTOKU
2019 -06- 03
Pan Bohdan Paszkowski Wojewoda Podlaski
Saso awe Hojnoelo
Mając na względzie przepisy art. 86 i art. 96 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017r. poz. 2234, ze zm.) przekazuję Panu Wojewodzie poniższe uwagi celem ewentualnego wykorzystania.
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Zambrów przeprowadzonej w okresie od 4 października 2018 r. do 24 stycznia 2019 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku stwierdziła, że mimo wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936) Rada Miasta Zambrów nie dostosowała wynagrodzenia U Burmistrza Zambrowa do obowiązujących przepisów. Na obowiązek wyeliminowania stanu sprzecznego z prawem w tym zakresie wskazywał Pan Wojewoda pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r., skierowanym m.in. do Przewodniczącego Rady Miasta Zambrów. Burmistrz Zambrowa Kazimierz Dąbrowski ponownie uzyskał mandat do sprawowania funkcji organu wykonawczego miasta, w wyniku czego nawiązany został z nim nowy stosunek pracy z wyboru (ślubowanie zostało złożone przez Kazimierza Dąbrowskiego przed Radą Miasta w dniu 20 listopada 2018 r.). Mimo nawiązania nowego stosunku pracy Rada Miasta dotychczas nie wypełniła obowiązku ustalenia wynagrodzenia Burmistrza (uchwała w tej sprawie nie została przyjęta na sesji w dniu 28 grudnia 2018 r.; według danych zawartych w BIP ustalenie wynagrodzenia Burmistrza nie było po 28 grudnia 2018 r. przedmiotem prac Rady), w efekcie czego — wedle danych, które Izba posiadała na czas zakończenia kontroli — Burmistrzowi
wypłacane jest wynagrodzenie w wysokości przekraczającej limit dopuszczony prawem. W
związku z poczynionymi ustaleniami Izba wystosowała do Burmistrza Zambrowa zalecenia pokontrolne, które miały prowadzić do wyeliminowania stanu sprzecznego z prawem oraz usunięcia skutków dotychczasowych naruszeń.
Z ustaleń kontroli, treści zastrzeżeń pokontrolnych złożonych przez Burmistrza Zambrowa do wystąpienia pokontrolnego RIO, faktu braku odpowiedzi Burmistrza do dnia dzisiejszego na zalecenia objęte zastrzeżeniami oddalonymi przez Kolegium Izby, a także z retoryki wystąpień radnych miasta Zambrów i Zastępcy Burmistrza Zambrowa na sesji Rady Miasta w dniu 28 grudnia 2018 r. (nagranie obrad jest dostępne w BIP miasta Zambrów) wynika, że zamiarem organów miasta jest utrzymywanie stanu sprzecznego z obowiązującym prawem w zakresie wynagrodzenia Burmistrza. W ocenie Izby sytuacja ta może wypełniać znamiona powtarzającego się naruszenia prawa, o którym mowa w art. 96 ustawy o samorządzie gminnym.
W załączeniu przekazuję kserokopię:
- wystąpienia pokontrolnego wystosowanego do Burmistrza Zambrowa w dniu 15 lutego 2019r.,
- zastrzeżeń Burmistrza Zambrowa do wystąpienia pokontrolnego RIO w Białymstoku z dnia 15 lutego 2019 r.,
- uchwały Kolegium RIO w Białymstoku z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie rozpatrzenia
zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego wniesionych przez Burmistrza Zambrowa.
|
pismo-Związek_Gmin_Wiejskich.pdf
|
Regionalna Izba O
A brachunkow. i 15-085 Bi iłystok, ul, J.K. Branickiego ia Biatystak;, ZIZARNA
tel. 85 748-46-20, fax 85 748-46-30
RIO.I.6201-4/19
Pan REGIONALNA IZBA OBRACHUNKOWA w BIAŁYMSTOKU
2019 -03- 04
WYSŁANO
RÓ o Związku Gmin Wiejskich
Grzegorz Jakuć
Przewodniczący Zarządu
Województwa Podlaskiego
Odpowiadając na pismo z dnia 14 lutego 2019 r., którym zwraca się Pan do RIO w Białymstoku — w imieniu gmin wiejskich i miejsko-wiejskich stowarzyszonych w Związku Gmin Wiejskich Województwa Podlaskiego — o wskazanie najczęściej popełnianych błędów przy wydatkowaniu środków przeznaczonych na fundusz sołecki oraz interpretację pojęcia wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego — mając na celu zapobieżenie ewentualnym nieprawidłowościom, w szczególności skutkującym koniecznością zwrotu do budżetu państwa dotacji uzyskanej jako częściowy zwrot wydatków wykonanych w ramach funduszu — przedstawiam poniżej stanowisko RIO w Białymstoku w tych sprawach.
Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku podziela Pana zdanie, iż brak w przepisach ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) definicji pojęcia „wydatków wykonanych w ramach funduszu” jest jednym z głównych problemów stosowania tej ustawy. Ustalenie znaczenia tego pojęcia jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania instytucji funduszu sołeckiego. Uwzględniając dyrektywy wykładni celowościowej, a także dorobek literatury oraz orzecznictwa regionalnych izb obrachunkowych, RIO w Białymstoku przyjmuje, że wydatkami wykonanymi w ramach funduszu sołeckiego na potrzeby ustalenia kwoty, od której gminie przysługuje dotacja z budżetu państwa tytułem częściowego zwrotu poniesionych wydatków, są „wydatki wykonane zgodnie z prawidłowo uchwalonym, sporządzonym i złożonym wnioskiem sołectwa, z uwzględnieniem zmian prawidłowo wprowadzonych w jego treści”. Taką interpretację (z zastrzeżeniem braku w 2012 r. możliwości dokonywania zmian wniosków) przyjęła Krajowa Rada RIO zatwierdzając program koordynowanej kontroli funduszu
sołeckiego przeprowadzonej przez r.i.o. w 2012 r.
Izba stoi na stanowisku, że za wydatki wykonane w ramach funduszu nie mogą być uznane te wydatki, których poniesienie odbyło się w związku z naruszeniem podstawowych regulacji ustawy o funduszu sołeckim. Ogólne nieprawidłowości, które RIO w Białymstoku uznaje za dyskwalifikujące wydatki jako poniesione „ww ramach funduszu”, można wyspecyfikować, przy uwzględnieniu przepisów ustawy, w następujących grupach:
1. Dotyczące uchwalenia wniosku:
- wniosek nie został uchwalony przez zebranie wiejskie, ale jego treść została sformułowana np. przez samego sołtysa, bez zwoływania zebrania wiejskiego, lub mimo zwołania zebrania nie został formalnie uchwalony (z dokumentacji zebrania nie da się ustalić, jak była jego decyzja); za nieuchwalony przez zebranie wiejskie należy też uznać wniosek, z którego wynikają inne przedsięwzięcia niż z dokumentacji zebrania wiejskiego (uchwały i protokołu); - wniosek został uchwalony przez zebranie wiejskie zwołane lub przeprowadzone z naruszeniem przepisów statutu sołectwa (np. w zakresie quorum wymaganego dla jego ważności czy okresu, jaki powinien upłynąć od czasu ogłoszenia o zebraniu);
- wniosek został uchwalony w następstwie inicjatywy zgłoszonej w sposób nieprzewidziany przepisami art. 5 ust. 2 ustawy, np. propozycję wniosku zgłosiło 10 mieszkańców sołectwa lub wśród 15 zgłaszających wniosek nie wszyscy byli mieszkańcami sołectwa, a z dokumentacji nie wynika, aby sołtys lub rada sołecka zaaprobowali tę propozycję,
- wpływ na treść wniosku wywarły organy gminy, np. poprzez udokumentowane naciski na decyzję zebrania o przeznaczeniu środków (m.in. kierowanie pism o „żądanym” przeznaczeniu środków).
Przedstawione wyżej uwagi odnoszą się też do składanych w trakcie roku budżetowego wniosków o zmianę wniosku oraz wnoszonych w procedurze odwoławczej wniosków ponownie uchwalonych na podstawie art. 5 ust. 7 i 8 ustawy.
2. Dotyczące terminu złożenia wniosków:
- pierwotny wniosek został doręczony przez sołtysa wójtowi (burmistrzowi) po 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy,
- wniosek w sprawie zmiany wniosku został doręczony przez sołtysa wójtowi (burmistrzowi) przed uchwaleniem budżetu na rok budżetowy lub po 31 października roku budżetowego,
- wniosek ponownie uchwalony lub podtrzymanie wniosku odrzuconego przez wójt (burmistrza) wniesiono z naruszeniem terminu z art. 5 ust. 6 i 8 ustawy.
3. Dotyczące przedsięwzięć ujętych we wniosku:
- przedsięwzięcie określone we wniosku nie spełnia wymagań stawianych przez art. 2 ust. 6
ustawy, tj. nie należy do zadań własnych gminy, nie służy poprawie warunków życia
mieszkańców lub jest niezgodne ze strategią rozwoju gminy. W szczególności przypisanie nieprawidłowości dotyczy przypadków realizacji zadań niebędących zadaniami własnymi gminy (np. wniosek sołectwa przewiduje nakłady na drogi powiatowe lub na realizację obowiązków spoczywających na właścicielu każdej nieruchomości). Izba zwraca też uwagę na konieczność wykazania we wnioskach sołectw należytego związku między planowanymi przez sołectwa różnego rodzaju imprezami” czy innego rodzaju „miękkimi” przedsięwzięciami a realizacją zadań własnych gminy, kwestionując w szczególności przedsięwzięcia, których finansowanie — przy braku wykazania należytego związku z zadaniami własnymi gminy — polega jedynie na nabywaniu bliżej nieokreślonych usług konsumpcyjnych, określanych jako „catering”, „usługa gastronomiczna”; - przedsięwzięcie dotyczy nakładów na nieruchomości poza obszarem sołectwa a nie jest przedsięwzięciem wspólnym w rozumieniu art. 6 ustawy. 4. Dotyczące formalnej poprawności wniosku: - wniosek nie zawiera uzasadnienia; - wniosek nie zawiera oszacowania kosztów; - wniosek przewiduje koszty realizacji przedsięwzięcia (przedsięwzięć) w kwocie wyższej niż kwota postawiona do dyspozycji sołectwa na dany rok; - wniosek zawiera kilka przedsięwzięć, których koszty w sumie przekraczają przypadającą sołectwu kwotę lub alternatywne przedsięwzięcia (w takiej sytuacji nie wiadomo kto i w jakim trybie ma dokonać wyboru ich realizacji); - wniosek zawiera oszacowanie kosztów w sposób oczywisty zaniżone w celu zachowania jego formalnej poprawności. 5. Dotyczące zgodności wydatków z prawidłowym wnioskiem sołectwa: - wydatki poniesiono na inne zadanie niż wynikające z wniosku sołectwa obowiązującego w czasie realizacji wydatków, - we wniosku złożonym Wojewodzie ujęto jako wydatki wykonane w ramach funduszu kwotę wyższą dla danego sołectwa od łącznej kwoty zawartej we wniosku sołectwa na realizacje zawartych w nim przedsięwzięć. 6. Dotyczące kasowego wykonania wydatków: - we wniosku złożonym Wojewodzie ujęto jako wydatki kwoty, które nie zostały kasowo zrealizowane do 31 grudnia roku budżetowego.
Szczegółowe ustalenia kontroli RIO w Białymstoku dotyczące zagadnienia funduszu sołeckiego począwszy od 2011 r. dostępne są w BIP Izby w zakładce „Działalność Izby”,
„Działalność kontrolna”, w treści poszczególnych wystąpień wystosowanych do wójtów i
burmistrzów po kontrolach kompleksowych. W zakresie mającym wpływ na kwestię uznania wydatków za wykonane w ramach funduszu ustalenia dotyczyły co do zasady nieprawidłowości o wyżej wymienionym charakterze.
Pragnę przy tym podkreślić, że RIO w Białymstoku stwierdzając naruszenie przepisów ustawy o funduszu sołeckim skutkujące wydaniem zaleceń pokontrolnych nie rozstrzyga jednocześnie o obowiązku zwrotu przez gminę otrzymanej z budżetu państwa dotacji tytułem zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu. Na podstawie ustaleń kontroli Izba kieruje odpowiednie pismo (wraz z załączoną dokumentacją) do Wojewody Podlaskiego — jako podmiotu udzielającego dotacji — informujące o okolicznościach wskazujących na istnienie podstaw do podjęcia w stosunku do danej gminy działań określonych w art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), wraz z prośbą o poinformowanie RIO o zajętym w danej sprawie stanowisku. Ostateczna ocena zaistnienia podstaw
do zwrotu dotacji należy zatem do Wojewody Podlaskiego.
WYDZI LKOMTROLI
|
Uchwała_Kolegium_fundusz_sołecki.pdf
|
kto (- 000/-F2[ lo
UCHWAŁA Nr 4/78/20
z dnia 3 lutego 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w składzie: Przewodniczący: Dariusz Renczyński Członkowie: Ewa Czołpińska
Paweł Gałko
Katarzyna Gawrońska Agnieszka Gerasimiuk Małgorzata Sokół-Kreczko Małgorzata Rutkowska Marcin Tyniewicki
Maria Wasilewska
Na podstawie art. 11 ust. I pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2137) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.)
po rozpatrzeniu w postępowaniu nadzorczym uchwały Nr XI/74/19 Rady Gminy Jaświły z dnia 30 grudnia 2019 r. o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie środków stanowiących fundusz sołecki w budżecie Gminy Jaświły na 2021 rok
postanawia:
uznać, że powyższa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 2 ust. 4 ustawy o funduszu sołeckim (Dz. U. z2014r. poz. 301 oraz z2010r. nr217, poz. 1427) poprzez zawarcie w $1 uchwały zapisów o niewyodrębnieniu funduszu sołeckiego w budżecie gminy Jaświły na 2021 rok i w związku z tym postanawia stwierdzić jej nieważność
Uzasadnienie
W dniu 2 stycznia 2020 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku wpłynęła uchwała Nr XI/74/19 Rady Gminy Jaświły z dnia 30 grudnia 2019 r. o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie środków stanowiących fundusz sołecki w budżecie Gminy Jaświły na 2021 rok
Działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2137), tut. Izba objęła uchwałę postępowaniem nadzorczym, zawiadamiając Radę pismem z dnia 27 stycznia
2020 r. o terminie posiedzenia Kolegium RIO w Białymstoku wyznaczonym na dzień 3 lutego 2020 r.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku na posiedzeniu w dniu 3 lutego 2020 r. stwierdziło, co następuje.
Rada Gminy w uchwale postanowiła o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie środków stanowiących fundusz sołecki w budżecie Gminy Jaświły na 2021 rok . Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014r. poz. 301 oraz z 2010r. nr217, poz. 1427) uchwała o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie wyłącznie do roku budżetowego następującego po roku, w którym została podjęta. Powyższa uchwała została podjęta w 2019 roku zatem zgodnie z obowiązującym prawem postanowienia $1 uchwały są niewłaściwe i naruszają prawo.
POUCZENIE
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, którą można wnieść (za pośrednictwem RIO w Białymstoku, ul. Branickiego 13) w terminie 30 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia.
oh cy Kolegium Darilśz R3nczyński Otrzymuje:
Rada Gminy Jaświły
|
zal-Gmina_Augustów2020.docx
|
Białystok, 2021.02.10
RIO.V.6001-5/20
Pan Zbigniew Buksiński Wójt Gminy Augustów
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Augustów za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Augustów na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Ustalenia kontroli dotyczące sposobu wykonywania wobec Pana Wójta czynności z zakresu prawa pracy (poza nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy oraz ustalaniem wynagrodzenia) wykazują, że upoważnienia do dokonywania tych czynności udzielił Pan i dla Zastępcy Wójta i dla Sekretarza Gminy. Nie zostało natomiast określone, kto w pierwszej kolejności ma wykonywać wobec Pana te czynności. Stwierdzony stan faktyczny może istotnie utrudniać ustalenie osoby odpowiedzialnej w sytuacji zaniechania wykonania poszczególnych obowiązków z zakresu prawa pracy wobec Pana Wójta – str. 4 protokołu kontroli.
Badając zagadnienia organizacyjne stwierdzono, iż w § 5 pkt 3 Statutu Gminy Augustów określono, że Wójt prowadzi rejestr gminnych jednostek organizacyjnych. Nie udokumentowano, do dnia kontroli tego zagadnienia, aby był prowadzony taki rejestr. W trakcie kontroli, w dniu 19 listopada 2020 r. Sekretarz Gminy sporządziła rejestr, ze wskazaniem stanu na dzień 1 czerwca 2019 r. Rejestr uzupełniony o brakującą jednostkę – Zespół Obsługi Ekonomicznej Szkół Gminy Augustów – i podpisany przez Pana Wójta przedłożono następnego dnia. Rejestrem nie objęto jednak Centrum Kultury i Biblioteki Gminy Augustów w Żarnowie (gminnej instytucji kultury) – str. 5 protokołu kontroli. Należy wskazać, że gminna instytucja kultury posiada wszelkie cechy gminnej jednostki organizacyjnej w świetle art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.). W obrębie zagadnień organizacyjnych dokonano też oceny podstaw funkcjonowania gminnej instytucji kultury – str. 6-8 protokołu kontroli. Rada Gminy Augustów dokonała połączenia z dniem 1 stycznia 2017 r. Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki w jedną instytucję kultury pn. Centrum Kultury i Biblioteka Gminy Augustów w Żarnowie (CKiB) oraz nadała jej statut. W § 5 uchwały wskazano, że CKiB uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru gminnych instytucji kultury. W zakresie realizacji prawem określonych obowiązków rejestrowych stwierdzono w pierwszej kolejności, że nie została wyznaczona osoba upoważniona przez organizatora do dokonywania wpisów, zmian wpisów oraz wykreśleń wpisów w rejestrze, co narusza § 8 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189). W księdze rejestrowej CKiB w kolumnie „Imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu” figuruje Pan Wójt. Ustalono jednakże, że w dniu 19 listopada 2019 r. Sekretarz Gminy dokonała wpisu do księgi rejestrowej w dziale III dotyczącym złożenia do rejestru sprawozdania finansowego, nie posiadając upoważnienia do dokonywania wpisów. Wbrew wymaganiom § 2 przywołanego rozporządzenia MKiDN rejestr instytucji kultury nie był prowadzony w postaci elektronicznej. Kontrolującemu okazano rejestr prowadzony ręcznie, który dodatkowo nie zawierał niektórych danych określonych przepisami § 3 rozporządzenia i odnosił się do stanu faktycznego sprzed połączenia gminnych instytucji kultury, tj. sprzed 2017 r. W trakcie kontroli, w dniu 20 listopada 2020 r., przedłożono kontrolującemu rejestr instytucji kultury gminy Augustów sporządzony w dniu 19 listopada 2020 r. w wersji elektronicznej, założony dla obecnie istniejącej instytucji CKiB. Uchybienie w zakresie sposobu dokonania wpisów w tym rejestrze przedstawiono na str. 7 protokołu kontroli. Na stronie BIP w zakładce „instytucje kultury” została zamieszczona księga rejestrowa CKiB oraz informacja o sposobie udostępniania danych zawartych w rejestrze. Nie został natomiast zamieszczony rejestr instytucji kultury (BIP aktualny na dzień 19 listopada 2020 r.). Wskazać należy, że zamieszczenie na stronie BIP organizatora księgi rejestrowej nie wynika z obowiązujących przepisów. Zgodnie z § 10 rozporządzenia MKiDN rejestr, informację o rejestrze oraz sposobie udostępniania danych w nim zawartych zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie organizatora. W wyniku czynności kontrolnych w dniu 20 listopada 2020 r. dokonano zmiany w BIP organizatora w ten sposób, że usunięto z BIP księgi rejestrowe instytucji kultury a w to miejsce zamieszczono rejestr instytucji kultury. Analiza podstaw władania nieruchomościami przez Centrum Kultury i Biblioteki Gminy Augustów w Żarnowie wykazała, że zarówno nieruchomość położona w Nettcie Folwark, jak też nieruchomość położona w Żarnowie użytkowane są przez CKiB na podstawie umów użyczenia zawartych na czas nieokreślony. Gmina oddała nieruchomości w bezpłatne użyczenie na cele statutowe. Jednocześnie przekazane nieruchomości, o łącznej wartości 829.205,95 zł, zostały wyksięgowane z ewidencji środków trwałych Urzędu i ujęte w ewidencji księgowej CKiB. Mając na względzie, że gmina Augustów jest właścicielem nieruchomości oddanych w użyczenie, to zgodnie z art. 48 k.c., należy uznać, iż w świetle zasad wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 15 i ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r. poz. 217), ich wartość powinna znajdować się nadal w księgach Urzędu Gminy Augustów, a nie księgach CKiB jako biorącego w użyczenie. Skarbnik Gminy jako podstawę wyksięgowania tych nieruchomości z ksiąg Urzędu przedłożyła opinię prawną radcy prawnego (opinia nie posiada daty oraz podpisu radcy), według której na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy o rachunkowości nieruchomości powinny być wyksięgowane z ewidencji Urzędu ponieważ wystąpił jeden z warunków określonych w art. 3 ust. 4, a mianowicie umowa została zawarta na czas nieokreślony a przedmiot umowy użyczenia został dostosowany do potrzeb korzystającego. Odnosząc się do przywołanych wyżej przepisów ustawy o rachunkowości RIO w Białymstoku wskazuje jednak, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 15 in fine jedynie środki trwałe oddane do używania na podstawie umowy najmu, dzierżawy lub leasingu zalicza się do aktywów trwałych jednej ze stron umowy, zgodnie z warunkami określonymi w ust. 4. Natomiast wprowadzenie do wyliczenia w art. 3 ust. 4 stanowi, że wymóg wystąpienia przynajmniej jednego warunku uzasadniającego przeniesienie środka trwałego do ksiąg korzystającego dotyczy umowy, zgodnie z którą jedna ze stron, zwana dalej „finansującym”, oddaje drugiej stronie, zwanej dalej "korzystającym", środki trwałe lub wartości niematerialne i prawne do odpłatnego używania lub również pobierania pożytków na czas oznaczony – str. 159-160 protokołu kontroli.
Ocena zakresów czynności pracowników Urzędu Gminy wykazała, że nie wszystkie z nich odzwierciedlają stan faktyczny w kwestii wykonywanych obowiązków: a) pobieranie opłaty skarbowej, odprowadzanie pobranych kwot do banku, sporządzanie raportów kasowych i przekazywanie ich do wraz z załącznikami do księgowości zostało przypisane zakresem czynności z dnia 1 grudnia 2017 r. wskazanemu w protokole kontroli inspektorowi UG. Treść zakresu czynności wskazuje na zawężenie go tylko do czynności związanych z pobieraniem opłaty skarbowej, podczas gdy w praktyce kasjer realizuje też wszystkie inne operacje gotówkowe – str. 34 protokołu kontroli, b) żadnemu pracownikowi nie został przydzielony formalnie obowiązek dokonywania naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, zatem nie można ustalić osoby odpowiedzialnej za to zagadnienie. Zakresem czynności pracownicy wskazanej w protokole kontroli powierzono jej jedynie „prowadzenie spraw zakładowej działalności socjalnej”; kontrolującemu wyjaśniono, że od 2020 r. pracownica ta zajmuje się także naliczaniem odpisu, zatem wymaga to doprecyzowania w jej zakresie czynności – str. 125 protokołu kontroli. Aktualny zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności powinien być określony dla każdego pracownika, jak wskazano w standardach kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Za opracowywanie projektów podziału zadań i zakresów czynności na stanowiskach pracy odpowiedzialna jest Sekretarz Gminy, zgodnie z posiadanym zakresem czynności – str. 11 protokołu kontroli.
Badając zagadnienia dotyczące kontroli dowodów księgowych i operacji finansowych ustalono, że w 2019 r. w Urzędzie Gminy zastosowanie miały zasady wprowadzone zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2014 r. a od 1 stycznia 2020 r. obowiązują nowe regulacje wprowadzone zarządzeniem Pana Wójta z dnia 29 października 2019 r. Zgodnie z przyjętymi procedurami dokument księgowy przed ujęciem w księgach rachunkowych podlega kontroli merytorycznej, co oznacza m.in., że operacja gospodarcza jest celowa oraz legalna; od 1 stycznia 2020 r. dodano do opisu celów kontroli merytorycznej zapis „i znajduje potwierdzenie w budżecie jednostki”. Taki zapis sugeruje potwierdzenie zgodności z planem wydatków, który jest elementem budżetu. Należy wskazać, że zgodność operacji gospodarczej z budżetem (planem wydatków) nie może być celem kontroli merytorycznej, gdyż zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) należy do elementów kontroli wykonywanej przez głównego księgowego. Dodatkowo art. 54 ust. 3 tej ustawy stanowi, że dowodem dokonania przez głównego księgowego wstępnej kontroli, o której mowa w ust. 1 pkt 3, jest jego podpis złożony na dokumentach dotyczących danej operacji „obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo”, tj. obok podpisu osoby upoważnionej do kontroli merytorycznej. Nie określono w regulaminie organizacyjnym (przy opisie zadań przypisanych poszczególnym stanowiskom), ani też w zakresach czynności pracowników, kto jest odpowiedzialny za sprawdzanie dowodów księgowych pod względem merytorycznym. Skarbnik Gminy wyjaśniła, że pracownicy posiadają upoważnienia Wójta do zatwierdzania dowodów pod względem merytorycznym. Treść przykładowo przedstawionych przez Skarbnika upoważnień brzmi: „upoważniam (…) do załatwiania spraw w imieniu Wójta Gminy w zakresie: – wydatkowania środków finansowych dot. zadań na stanowisku pracy”; z przedstawionego upoważnienia nie wynika zatem dostatecznie jasno, że jego przedmiotem jest kontrola dowodów księgowych pod względem merytorycznym. Przepisami wewnętrznymi przewidziano też kontrolę zgodności dokumentu z planem, którą prawidłowo przypisano zakresami czynności Skarbnikowi i Zastępcy Skarbnika. Jak wynika z ustaleń kontroli, podpis tych pracowników ma być udokumentowaniem kontroli wstępnej. W § 11 pkt 4 przyjętych zasad kontroli dowodów określono zaś, że „kierując się zasadą istotności wydatki do kwoty 500 zł zwolnione są z kontroli wstępnej”. Należy wskazać, że powoływanie się na zasadę istotności – przewidzianą ustawą o rachunkowości – nie ma w tym wypadku uzasadnienia, ponieważ obowiązek wykonywania kontroli wstępnej wynika z art. 54 ust. 3 ustawy o finansach publicznych a jej celem jest m.in. zapewnienie rzetelności dokumentacji operacji oraz zgodność wynikających z niej zobowiązań z planem finansowym. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje wyjątków od zasady zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków do wysokości limitów określonych w planie finansowym ze względu na kwotę wydatku. Ustalono, że w praktyce kontrola wstępna jest dokonywana w odniesieniu do wszystkich dokumentów dotyczących wydatków – str. 15-16 protokołu kontroli. Dokonano sprawdzenia prawidłowości zatwierdzania i kontroli dowodów księgowych, co zostało opisane na str. 16-18 protokołu kontroli. Ustalono, że: a) polecenia księgowania (PK) nie posiadają podpisu na dowód ich sprawdzenia. Sprawdzenie tego rodzaju dowodu powinno gwarantować w szczególności, że dany rodzaj operacji podlega udokumentowaniu w formie PK, dokument został prawidłowo wystawiony przez osobę do tego upoważnioną i wypełniony w sposób kompletny i prawidłowy. Zgodnie z § 4 pkt 1 lit. c) zasad kontroli dokumentów księgowych do dowodów księgowych wewnętrznych zalicza się m.in. polecenie księgowania PK. Natomiast zgodnie z § 8 pkt 1 zasad kontroli dokument księgowy przed ujęciem w księgach rachunkowych podlega kontroli. Stwierdzono również, że dowody PK nie posiadają daty wystawienia, co jest wbrew wewnętrznym zasadom kontroli i przepisowi art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości, według których dowód księgowy powinien zawierać datę dokonania operacji, a gdy dowód został sporządzony pod inną datą – także datę sporządzenia dowodu; b) w dwóch przypadkach (w przyjętej do kontroli próbie) stwierdzono brak podpisu na dowód zatwierdzenia operacji do wypłaty. Dotyczyło to zwrotu kwoty 4.500 zł w związku z rezygnacją przez mieszkańca z montażu instalacji solarnej oraz kwoty 26 zł stanowiącej zwrot nadpłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pozostaje to w sprzeczności z § 21.1 zasad kontroli dokumentów, według którego polecenie przelewu wystawia się na podstawie zatwierdzonych do wypłaty faktur, rachunków lub innych dokumentów. Polecenia przelewu sporządzane są po otrzymaniu dowodów księgowych stanowiących podstawę zapłaty.
W dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości nie została określona data rozpoczęcia eksploatacji programów komputerowych stosowanych do prowadzenia ksiąg rachunkowych, co pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – str. 19-20 protokołu kontroli;
Badając poprawność prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), stwierdzono, że: a) przyjęto zasadę oznaczania dowodów księgowych numerem pozycji dziennika (pkt 19 techniki prowadzenia ksiąg rachunkowych). Pozycja dziennika nadawana była wyciągowi bankowemu i wynikającym z niego operacjom; zapisy poszczególnych operacji wynikających z wyciągu były dodatkowo oznaczone – np. 552 (numer ogólny wyciągu)/1/2/3…itd. (nr kolejny pozycji). Jest to sprzeczne z art. 14 ust. 2 ustawy, według którego zapisy księgowe w dzienniku muszą być kolejno numerowane – str. 21 protokołu kontroli; b) poszczególne dowody księgowe, stanowiące podstawę operacji na rachunkach bankowych udokumentowanych wyciągami, posiadały nadany numer taki jak numer wyciągu oraz numer kolejny pozycji. Numery te w większości nie odpowiadały jednak numerom zapisów w dzienniku – np. wyciąg bankowy nr 51, faktura opłacona w tym wyciągu nr 51/5 na kwotę 77,07 zł, zapisy w księgach dotyczące tej faktury: nr 51/7 kwota 13,59 zł i nr 51/8 kwota 63,48 zł. Stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy księgi rachunkowe uznaje się za sprawdzalne, jeżeli umożliwiają stwierdzenie poprawności dokonanych w nich zapisów, a w szczególności udokumentowanie zapisów pozwala na identyfikację dowodów i sposobu ich zapisania w księgach rachunkowych na wszystkich etapach przetwarzania danych. Sposób dokonywania zapisów w dzienniku powinien umożliwiać ich jednoznaczne powiązanie ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi – str. 21 protokołu kontroli; c) nie ujmowano w księgach rachunkowych naliczenia odpisu na ZFŚS obrazującego koszty odpisu oraz istnienie zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej. Ponadto stwierdzono, że zaliczając do kosztów kwoty odpisu przelewane w trakcie roku na rachunek ZFŚS stosowano bezpodstawnie różne konta kosztów: 404 „Wynagrodzenia”, 405 „Ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia” lub 409 „Pozostałe koszty rodzajowe”. Prawidłowe księgowanie operacji związanych z naliczeniem i przekazaniem odpisu na rachunek ZFŚS powinno przebiegać następująco: naliczenie odpisu na początek roku Wn 405 – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki”, przelew odpisu z rachunku ZFŚS Wn 240 – Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki” i wpływ środków na rachunek ZFŚS Wn 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” – Ma 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych”. Przy tak prowadzonej ewidencji w przypadku nieprzekazania całej kwoty odpisu na koniec roku wystąpi w księgach zobowiązanie – str. 22 protokołu kontroli; d) na przykładzie zwrotu kwoty 4.500 zł wpłaconej w roku wcześniejszym na montaż kolektorów słonecznych (w związku z rezygnacją z inwestycji przez właściciela nieruchomości) stwierdzono, że kontrolowana jednostka stosowała bezpodstawnie zapisy ujemne do ewidencji tej operacji gospodarczej, wbrew zasadom funkcjonowania kont wynikającym z załącznika nr 3 do rozporządzenia. Jak wynika z przedstawionych na str. 23 księgowań, zapisów ujemnych dokonywano na kontach 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, 225 „Rozrachunki z budżetami” i 760 „Pozostałe przychody operacyjne”; podobnie błędnie, przy zastosowaniu zapisów ujemnych, zaewidencjonowano rozliczenie kosztów energii cieplnej na kontach 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” i 401 „Zużycie materiałów i energii” – str. 24-25 protokołu kontroli, e) na koncie 130 prowadzono ewidencję niezgodnie z zasadami jego funkcjonowania określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, co skutkowało wykazaniem obrotów wyższych od zrealizowanych przez Urząd Gminy dochodów i wydatków budżetowych. Przyczyną takiego stanu rzeczy było prowadzenie w ramach konta 130 wymienionych w protokole kontroli subkont, które nie służyły ewidencji operacji obrazujących realizację dochodów lub wydatków budżetu – wbrew zasadom funkcjonowania konta 130 wynikającym z załącznika nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z którymi przy braku rachunku bieżącego Urzędu konto 130 może służyć do ewidencji operacji dotyczących dochodów i wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku budżetu, a więc w takiej sytuacji otwieranie subkont mających służyć ewidencji operacji „bez klasyfikacji” nie ma uzasadnienia; wśród kont prowadzonych w ramach konta 130, które bezpodstawnie wykazywały obroty na koniec 2019 r. znajdowały się także dwa konta służące powielaniu operacji z rachunku split payment otwartego do rachunku budżetu i ewidencjonowanego na koncie 133-001, które wykazywały identyczne obroty po 6.902,81 zł (konta 130-RR i 130-RV) – str. 23-24 protokołu kontroli; f) wystąpiły rozbieżności między ewidencją analityczną i ewidencją syntetyczną do konta 221, wynoszące 15.634,47 zł, których źródłem było wykazanie w ewidencji syntetycznej jednostronnych sald (ustalonych jako per saldo należności i nadpłat wynikających z ewidencji analitycznej). Narusza to art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej; dane w sprawozdaniu Rb-27S wykazano w rzetelnej wysokości, na podstawie ewidencji analitycznej – str. 25 protokołu kontroli; g) w przypadku niektórych rodzajów należności nie była prowadzona do konta 221 ewidencja analityczna w podziale na dłużników, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia i zakładowym planie kont. Ewidencji analitycznej według dłużników nie prowadzono na kontach: 221-7 „wpłaty za dzieci z innej gminy uczęszczające do oddziału przedszkolnego” – 3 dłużników; 221-11 „użytkowanie wieczyste” – 4 dłużników; 221-11 „dzierżawa” – 9 dłużników; 221-23 „rozliczenia zaliczki na solary” – 2 dłużników – str. 25-26 protokołu kontroli, h) na koncie syntetycznym 020 „Wartości niematerialne i prawne” ujęto w 2019 r. zakupione oprogramowanie dla stanowiska obsługi rady gminy o wartości 1.120 zł; ustalono, że kwota 1.120 zł nie została wprowadzona do ewidencji analitycznej do konta 020, co spowodowało niezgodność z ewidencją syntetyczną, naruszającą art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Z ustaleń kontroli wynika też, że ujęcie na koncie syntetycznym 020 wartości oprogramowania wynoszącej 1.120 było niezgodne z zakładowym planem kont jednostki, w którym przyjęto, że wartości niematerialne i prawne o wartości poniżej 10.000 zł ujmowane są wyłącznie w ewidencji ilościowej – str. 162-163 protokołu kontroli, i) ewidencję analityczną do konta 310 „Materiały” (ewidencja ilościowo-wartościowa połączona z miesięcznym rozliczaniem zużycia) prowadzono w szczegółowości niezgodnej z art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o rachunkowości, ponieważ była ona prowadzona wyłącznie na poszczególne jednostki OSP. Na stan konta analitycznego otwartego dla danej OSP składała się zbiorcza wartość etyliny i oleju napędowego w pojazdach i urządzeniach oraz opału. Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy w przypadku prowadzenia ewidencji ilościowo-wartościowej wyodrębnia się w niej dla każdego składnika aktywów obrotowych obroty i stany w jednostkach naturalnych i pieniężnych. Ponadto stwierdzono, że nie zostały opracowane zasady rozliczania opału służącego do ogrzewania pomieszczeń OSP; brak pisemnych dowodów na ustalenie zużycia. Wyjaśniono podczas kontroli, że informacja o zużyciu ilościowym opału w danym miesiącu pozyskiwana była w sposób nieudokumentowany (np. telefonicznie) od pracowników OSP – str. 164-165 i 167 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli sprawozdawczości za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) stwierdzono, że: a) zaniżono kwotę wykazaną w kol. 8 „Dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S za 2019 r. o 135.617,50 zł – wykazano 34.696.547,37 zł zamiast 34.853.072,87 zł. Zasady wykazywania danych w kol. „Dochody otrzymane” określają przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 27-28 protokołu kontroli, b) zaniżono kwotę wykazaną w kol. 8 „Zobowiązania ogółem” sprawozdania Rb-28S za 2019 rok o 262,72 zł – wykazano 193.400,23 zł zamiast 193.662,95 zł. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że w sprawozdaniu Rb-28S omyłkowo wykazano persaldo konta 201, zaniżając w ten sposób zobowiązania o 262,72 zł. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej w kolumnie „Zobowiązania ogółem” wykazuje się wszystkie bezsporne zobowiązania niespłacone według stanu na koniec okresu sprawozdawczego – str. 30 protokołu kontroli.
Wyniki kontroli gospodarki środkami pieniężnymi w kasie zostały opisane na str. 34-35 protokołu kontroli. W tym zakresie zastosowanie miała instrukcja kasowa wprowadzona przez Pana Wójta zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2014 r. W instrukcji znalazły się rozbieżne ustalenia dotyczące kwoty gotówki podlegającej odprowadzeniu do banku: - w § 5 pkt 4 instrukcji określono, że gotówkę wpłaconą do kasy należało odprowadzać do banku na bieżąco jeśli wpłacona kwota przewyższa 1.000 zł i nie rzadziej niż na koniec każdej dekady miesiąca, - w § 8 pkt 14 instrukcji określono, że wpłat na rachunek bankowy dokonuje się, gdy wpłacona kwota opłaty przekroczy 500 zł, nie rzadziej jednak niż w terminach sporządzania raportów kasowych. Ponadto stwierdzono, że w jednostce sporządzane są dwa odrębne raporty kasowe: raport rozchodowy i raport przychodowy z tytułu opłaty skarbowej (§ 8 pkt 1 lit. f) instrukcji). Numeracja dla obu rodzajów raportów kasowych była równoległa i taka sama (nie stosowano żadnych wyróżników), co stanowi okoliczność utrudniającą wymagane ustawą o rachunkowości jednoznaczne powiązanie zapisów w ewidencji księgowej z raportami kasowymi, gdyż istnieją dwa dowody księgowe o takim samym numerze identyfikacyjnym.
Kontrolą objęto prawidłowość gospodarki drukami ścisłego zarachowania, która została uregulowana instrukcją wprowadzoną zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2011 r. Analiza postanowień instrukcji w kontekście praktyki gospodarki drukami wykazała, że nie są objęte ewidencją przewidziane instrukcją takie druki, jak „kasa wypłaci” KW (nie są w praktyce używane), raporty kasowe i arkusze spisu z natury. Natomiast ewidencją zostały objęte karty przydziału, które nie zostały wymienione w instrukcji. Ponadto karty te (według ewidencji jest ich 8) znajdują się w posiadaniu pracownicy zatrudnionej na stanowisku ds. ewidencji ludności i spraw wojskowych, podczas gdy jako odpowiedzialny za prawidłową gospodarkę, ewidencję i zabezpieczenie druków ścisłego zarachowania został przez Pana wyznaczony inspektor UG, który jest jednocześnie kasjerem. W związku z tym wskazać też należy, że w przypadku druków służących dokumentowaniu operacji kasowych prowadzenie ich ewidencji przez kasjera prowadzi do sytuacji nieakceptowalnej z punktu widzenia standardów kontroli zarządczej – standard C.14. „Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych” w zakresie podziału obowiązków – gdyż ta sama osoba prowadzi ewidencję ich przychodu i wydania oraz dokonuje za ich pomocą operacji – str. 38-39 protokołu kontroli.
Kontrola pozyskiwania dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste wykazała, iż podstawą wysokości opłat pobieranych w 2019 r. była wartość nieruchomości określona operatami szacunkowymi wykonanymi w 2007 r. W przyjętym przez Pana Wójta w dniu 14 lutego 2019 r. planie wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości na lata 2018-2020 przewidziano aktualizację opłat rocznych za użytkowanie wieczyste na 2018 r. Wynika stąd, iż w 2019 r. zawarto uregulowanie niezgodne z prawdą, ponieważ w 2018 r. aktualizacja nie miała miejsca. W wyjaśnieniu wskazał Pan, iż nieprawidłowość stanowiła błąd pisarski a aktualizacja została przewidziana na 2020 r. Do dnia kontroli opłata nie była zaktualizowana. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 1990) wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Mając na uwadze czas ostatniej aktualizacji, jej przeprowadzenie należy uznać za niezbędne – str. 96-99 protokołu kontroli.
W wyniku analizy dochodów z przekształcania prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040 ze zm.) stwierdzono, iż użytkownik wieczysty, który zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy począwszy od 1 stycznia 2019 r. stał się właścicielem tych gruntów, wniósł za 2019 r. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 136 zł (przed wydaniem przez Pana Wójta zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie; wydanie zaświadczenia miało miejsce w dniu 17 września 2019 r.) oraz jednorazową opłatę przekształceniową w kwocie 1.360 zł. Wniesiona opłata roczna powinna podlegać zaliczeniu z urzędu na poczet opłaty jednorazowej, o czym organ powinien zawiadomić dotychczasowego użytkownika wieczystego, a powstałą nadpłatę zwrócić w ciągu 30 dni od dnia wydania zaświadczenia, jak to wynika z art. 8a przywołanej ustawy – przepis ten wszedł w życie w dniu 15 sierpnia 2019 r. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r., na podstawie art. 20 pkt 6 w zw. z art. 30 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1309). W efekcie kwota 136 zł podlega zwróceniu byłemu użytkownikowi wieczystemu – str. 98-99 protokołu kontroli.
Badanie prawidłowości procedury wynajmowania nieruchomości wykazało nieprzestrzeganie postanowień uchwały Nr XII/99/08 Rady Gminy Augustów z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Augustów oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata w zakresie ustalenia wysokości wadium w przetargu ustnym nieograniczonym na najem lokalu użytkowego – str. 101 protokołu kontroli. Przyjęto kwotę wadium w wysokości 500 zł (14% ceny wywoławczej), podczas gdy zgodnie z § 21 ust. 3 uchwały wadium ustala się w wysokości 3-miesięcznego czynszu dla danego lokalu, określonego według wywoławczej stawki czynszu. Zgodnie z tym przepisem, wadium powinno wynosić 8.638,17 zł netto. Z udzielonego wyjaśnienia wynika, iż przy wyliczaniu kwoty wadium kierowano się przepisami rozporządzenia, a zapis § 21 ust. 3 uchwały nie jest w praktyce stosowany. Należy wskazać, że przepisy powszechnie obowiązujące nie regulują wysokości wadium w przetargach na najem lub dzierżawę nieruchomości, ponieważ określają tylko procedurę zbycia nieruchomości – § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490, ze zm.). Zatem w przypadku określenia uchwałą zasad w tym zakresie, powinny być one stosowane. Jeżeli jednak w uchwale nie będzie regulacji dotyczących wadium, to posiada Pan swobodę zarówno co do ustalania wysokości wadium w przetargach na najem i dzierżawę, jak i co do samego jego żądania – str. 104-105 protokołu kontroli.
Stwierdzono niewykonanie zalecenia wystosowanego przez Izbę po ostatniej kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2016 r., którym zarekomendowano dostosowanie treści umowy dzierżawy zawartej w dniu 30 grudnia 2003 r. z POLKOMTEL (wielokrotnie aneksowanej) do zasad określonych przez Radę Gminy w zakresie trybu przedłużania czasu trwania umowy na kolejne okresy. Z Pana odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń wystosowanych w 2016 r. wynikało, że zobowiązał Pan odpowiedzialnego pracownika m.in. do zmiany zapisów w umowie niezgodnych z obowiązującą uchwałą Rady Gminy. Nieprawidłowość polegała na zawarciu w umowie zastrzeżenia, iż po upływie okresu obowiązywania ostatniego aneksu umowa będzie automatycznie przedłużana na kolejne 3-letnie okresy, chyba że którakolwiek ze stron, nie później niż na 6 miesięcy przed upływem okresu obowiązywania umowy, w formie pisemnej pod rygorem nieważności, złoży oświadczenie o braku woli przedłużenia obowiązywania umowy. Umowa w tym zakresie nie jest zgodna z § 20 ust. 3 pkt 1 uchwały w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości… określającym, iż dotychczasowemu najemcy lub dzierżawcy przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lub dzierżawy na dalsze okresy, jeżeli spełni wymienione warunki, m.in. złoży pisemny wniosek w czasie trwania dotychczasowej umowy, nie później niż na miesiąc przed wygaśnięciem umowy. Akta sprawy nie zawierały wniosków wynajmującego o przedłużenie umowy – str. 104 protokołu kontroli.
W zakresie pozyskiwania dochodów z opłaty za zajęcie pasa drogowego stwierdzono nieprawidłowość polegającą na ustalaniu wysokości opłaty niezgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.), zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stwierdzono, iż w 6 decyzjach wydanych w 2019 r. oraz w 5 decyzjach wydanych w latach 2017-2018 ustalono opłatę przyjmując faktyczną powierzchnię zajęcia przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia, mimo że była ona mniejsza niż 1 m2, co w ogólnym rozrachunku spowodowało zaniżenie dochodów z tego tytułu w latach 2017-2020 o 55,49 zł – str. 114-117 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych i doprowadziła do następujących ustaleń. Kontrola powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej wykazała występowanie różnorodnych rodzajowo nieprawidłowości, takich jak: a) brak złożenia deklaracji przez stowarzyszenie wskazane w treści protokołu na str. 62, które jako właściciel działek o łącznej powierzchni 977 m2 oraz budynku zobowiązane jest do jej złożenia. Wskazane nieruchomości były przedmiotem umowy bezpłatnego użyczenia na rzecz gminy Augustów z przeznaczeniem na cele społeczno-kulturalne. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.) podatnikiem podatku od nieruchomości zobowiązanym do złożenia deklaracji jest właściciel nieruchomości – w tej sytuacji stowarzyszenie. W dalszej kolejności należy rozważyć czy przedmiotowa nieruchomość, jako przeznaczona na cele społeczno-kulturalne, nie korzysta ze zwolnienia na mocy obowiązującego aktu prawa miejscowego, czego skutki należałoby wykazać w sprawozdaniu Rb-PDP za 2019 r. Mając na uwadze powyższe, brak jest pewności co do kompletności objęcia podatkiem od nieruchomości wszystkich występujących na terenie gminy Augustów podmiotów będących osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej. Zważywszy na fakt, iż jednym z podstawowych zadań jednostki samorządu terytorialnego jest gromadzenie dochodów z ustawowo wskazanych źródeł, obowiązkiem kierownika jednostki (wójta), jako podmiotu odpowiedzialnego za całość gospodarki finansowej, zgodnie z art. 53 ustawy o finansach publicznych jest podejmowanie wszelkich możliwych czynności, aby dochody były pozyskiwane z uwzględnieniem przymiotów: powszechności, kompletności oraz prawidłowości. Szczególnie przepis art. 272 Ordynacji podatkowej zobowiązuje do podjęcia niezbędnych działań, które dałyby racjonalne zapewnienie, iż wszyscy zobowiązani do uiszczania danej należności (powszechność) wywiązali się z obowiązków nałożonych ustawami podatkowymi. Brak kompletnej ewidencji zobowiązanych podmiotów jest zjawiskiem niepożądanym, które może prowadzić do naruszenia zasady powszechności opodatkowania, a w konsekwencji do uszczuplenia należności publicznoprawnych; b) brak kompletowania dokumentów źródłowych w postaci danych geodezyjnych stanowiących podstawę do weryfikacji wykazanych w deklaracjach podatkowych gruntów i ich prawidłowego opodatkowania oraz innych dokumentów źródłowych, stanowiących podstawę wykazanych w deklaracjach danych odnośnie powierzchni użytkowej budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz wartości budowli. Deklaracja na podatek od nieruchomości oraz charakter danych w niej zawartych jest obszarem, w którym organ podatkowy został uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie art. 272 § 3 Ordynacji podatkowej. Weryfikacja dokumentacji będącej podstawą sporządzenia deklaracji pozwala ograniczyć ryzyko związane z samoobliczeniem wysokości zobowiązań podatkowych przez podatników, a także daje możliwości skorygowania deklaracji podatkowej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I Sa/Gd 671/16). Zatem pożądane w tej kwestii byłoby podjęcie możliwych czynności zmierzających do zebrania materiału dowodowego a jednocześnie będącego podstawą danych zawartych w deklaracji – str. 63 protokołu kontroli; c) nieprawidłowe sporządzenie deklaracji złożonej przez podatnika o nr 080/0016, w której wykazano powierzchnię budynków mieszkalnych oraz budynków pozostałych bez wykazania gruntów związanych z tymi budynkami. Zgodnie z uzyskanymi podczas kontroli danymi geodezyjnymi, podatnik jest właścicielem gruntów o pow. 0,28 ha w tym: Ps III o pow. 0,14 ha, Bi o pow. 0,116 i N o pow. 0,024 ha. Oznacza to, iż podatnik nie złożył deklaracji na podatek rolny i nie został opodatkowany kwotą 19 zł za 2019 r. Skutki finansowe obejmą także lata, które nie uległy przedawnieniu, tj. 2015-2019 w potencjalnej kwocie 76 zł. Odnośnie gruntów Bi oraz N należy zwrócić uwagę, że najprawdopodobniej skorzystają one ze zwolnienia na mocy art. 55 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1347), zgodnie z którym kościelne osoby prawne są zwolnione od opodatkowania nieruchomości lub ich części, stanowiących własność tych osób lub używanych przez nie na podstawie innego tytułu prawnego na cele niemieszkalne, z wyjątkiem części zajmowanej na wykonywanie działalności gospodarczej – str. 63 protokołu kontroli; d) nieprawidłowe sporządzenie deklaracji przez dwóch podatników wskazanych na str. 63 protokołu kontroli, poprzez wykazywanie przedmiotów opodatkowania zwolnionych na mocy uchwały Rady Gminy Augustów w rubryce „przedmioty do opodatkowania”, natomiast rubrykę przeznaczoną dla przedmiotów zwolnionych pozostawiono niewypełnioną. Ponadto kontrola wykazała nieprawidłowość w postaci złożenia kilku deklaracji przez jeden podmiot, tj. oddzielną na przedmioty do opodatkowania oraz kolejną, gdzie wykazano wyłącznie przedmioty zwolnione lub składania odrębnych deklaracji na poszczególne przedmioty opodatkowania korzystające ze zwolnienia. Nieprawidłowość dotyczyła 4 podatników wskazanych na str. 64 protokołu kontroli. Świadczy to o niepełnym przeprowadzaniu czynności sprawdzających w stosunku do składanych deklaracji, wbrew art. 272 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Następnym obszarem poddanym kontroli, w którym stwierdzono uchybienia, była prawidłowość sporządzenia deklaracji gminnej na podatek od nieruchomości oraz podatek leśny. W przypadku pierwszej należności stwierdzono nieprawidłowość w postaci wykazania w rubryce przeznaczonej „przedmiotom zwolnionym” gruntów i budynków z przeznaczeniem na potrzeby działalności OSP, które korzystają ze zwolnienia z opodatkowania na mocy Uchwały Rady Gminy Augustów. Nieruchomości te zostały przekazane przez gminę (właściciela) w bezpłatne użyczenie na mocy stosownych umów, co powoduje przeniesienie obowiązku podatkowego. Ponadto do opodatkowania wykazano 0,1059 m2 gruntów pozostałych znajdujących się pod budynkiem wynajmowanym przez ośrodek zdrowia, wskazany na str. 66 protokołu kontroli. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z właścicielem, Agencją Nieruchomości Rolnych lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości lub jest bez tytułu prawnego. W przypadku nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego zasadą jest więc opodatkowanie posiadacza zależnego, w tym przypadku OSP i ośrodka zdrowia. W stosunku do ośrodka zdrowia, stwierdzono też, iż przedmiotem umowy były wyłącznie budynki (brak gruntu). Należy zauważyć, iż przekazanie w użytkowanie budynków jest równoznaczne z przeniesieniem posiadania gruntów, na których są posadowione. W zakresie podatku leśnego stwierdzono brak deklaracji gminnej. Jednostka jest właścicielem lasu o pow. 0,6536 ha w wieku poniżej 40 lat, zatem korzystającego ze zwolnienia na mocy art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 888), jednak zgodnie z art. 6 ust. 6 tej ustawy nie zwalnia to z obowiązku złożenia deklaracji – str. 65-66 protokołu kontroli. Uchybienia stwierdzono także w łącznym zobowiązaniu pieniężnym. Stwierdzono niezłożenie korekt informacji na podatek od nieruchomości przez 4 podatników, wskazanych na str. 67-68 protokołu kontroli, co stanowi naruszenie art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zgodnie z którym osoby fizyczne są obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub od dnia zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w ust. 3. Ponadto brak wezwań do złożenia korekt świadczy o nieprzeprowadzaniu czynności sprawdzających, nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V tej ustawy. Z kolei w podatku rolnym stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wymiaru podatku w grupie obejmującej 10 podatników. Polegały one na wprowadzeniu do systemu komputerowego błędnej klasyfikacji gruntowej bądź powierzchni gruntów oraz opodatkowywaniu gruntów sklasyfikowanych jako „Lzr - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych”, które korzystają z ustawowego zwolnienia na mocy art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333). Wskutek nieprawidłowości w tym zakresie w latach 2017-2019 zaniżono podatek o 123 zł oraz zawyżono o 135 zł – str. 71-73 protokołu kontroli. Kontrola w przedmiocie prawidłowości udzielania ulgi inwestycyjnej wykazała, iż do jej wyliczenia podatnikowi, który – jak ustalono na podstawie danych z systemu informacyjnego Ministerstwa Finansów, podatki.gov.pl – jest czynnym podatnikiem VAT, ujęto wysokość poniesionych kosztów o wartości brutto. Nieprawidłowość spowodowała potencjalne zawyżenie kwoty ulgi o 4.803,02 zł. Uwzględnienie wydatku inwestycyjnego w kwocie netto lub brutto zależy od tego, czy podatnik podatku rolnego jest podatnikiem VAT i ma w związku z tym prawo do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony. Kwota ulgi wyliczona na podstawie kwoty netto bądź brutto, powinna być poparta odpowiednią dokumentacją. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z regulacji Artykułu 7 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, że do celów obliczania intensywności pomocy i kosztów kwalifikowalnych stosuje się kwoty przed potrąceniem podatku lub innych opłat. Koszty kwalifikowalne uzasadnia jasna, szczegółowa i aktualna dokumentacja. Natomiast jeżeli na gruncie przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2020 r. poz. 106) podatnik podatku rolnego nie ma prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony, a zatem nie odzyska podatku wliczonego do ceny zakupionego towaru, należy wówczas uwzględnić wydatki inwestycyjne w kwocie brutto – str. 74-76 protokołu kontroli. Poddanie badaniu zagadnień dotyczących prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych wykazało błąd w postaci zastosowania nieprawidłowej stawki podatku w stosunku do naczep, gdzie do obliczenia użyto dmc naczepy/przyczepy, zamiast dmc zespołu pojazdów. Nieprawidłowość dotyczyła 4 naczep należących do dwóch podatników i spowodowała zaniżenie podatku w kontrolowanym okresie o łączną kwotę 1.625 zł. W trakcie kontroli podatnicy złożyli korekty deklaracji, a na ich koncie dokonano przypisu należnego podatku – str. 79 protokołu kontroli.
Badanie dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wykazało jednorazowy przypadek (str. 87 protokołu kontroli), gdzie podatnik złożył deklarację na 2019 r. w dniu 27 grudnia 2018 r. wskazując, iż na nieruchomości będzie przebywał w miesiącach od maja do końca sierpnia. Dokonano wymiaru opłaty wyłącznie za wskazane miesiące w wysokości 136 zł. Świadczy to o naruszeniu art. 6m ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, ze zm.), zgodnie z którym w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Oznacza to, iż przy każdej zmianie swojego pobytu na danej nieruchomości, podatnik zobowiązany jest do złożenia nowej deklaracji. W związku z obowiązującą od 2018 r. na terenie gminy stawką ryczałtową dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, należy zweryfikować status wskazanej nieruchomości i rozważyć podstawę objęcia jej stawką ryczałtową w wysokości 200 zł. Potencjalne uszczuplenie należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tego tytułu wyniosło 64 zł. Ponadto podatnik w dniu 21 stycznia 2020 r. złożył nową deklarację na 2020 r. wykazując, iż nieruchomość będzie wykorzystywana sezonowo i został objęty ryczałtem. Nieprawidłowości ustalono również w zakresie sprawozdania Rb-PDP za 2019 r., co polegało na tym, iż w kolumnie nr 4 nie wykazano kwoty 880 zł wynikającej ze złożonej deklaracji na podatek od nieruchomości na 2019 r. przez podatnika o nr ewid. 080/0014. W deklaracji wykazano budowle służące do odprowadzania ścieków i wody o wartości 44.000,52 zł, które spełniają przesłanki do skorzystania ze zwolnienia na mocy § 1 pkt 2 uchwały Nr IX/56/2015 Rady Gminy Augustów. W dalszej kolejności stwierdzono, iż w kolumnie nr 3 dotyczącej obniżenia górnych stawek podatków nienależnie wykazano kwotę 423,16 zł, wynikającą z uwzględnienia garaży o pow. 68,30 m2 stanowiących własność gminy i służących potrzebom mieszkaniowym. Nieruchomość została przekazana w trwały zarząd i opodatkowana na mocy deklaracji podatkowej złożonej przez trwałego zarządcę – str. 93 protokołu kontroli.
Analiza regulaminów wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Augustów – wprowadzonego w 2009 r. i obowiązującego do końca 2019 r. oraz wprowadzonego od stycznia 2020 r. – opisana na str. 119-120 protokołu kontroli, wykazała, że w załączniku nr 1 „Wykaz stanowisk pracowniczych, w tym pracowników zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych, szczegółowe wymagania kwalifikacyjne, kwoty wynagrodzenia zasadniczego” wskazane zostały stanowiska występujące w kontrolowanej jednostce, wymagania kwalifikacyjne oraz minimalny i maksymalny poziom wynagrodzenia dla danego stanowiska (regulamin z 2009 r.) a w regulaminie z 2020 r. maksymalny poziom wynagrodzenia (kwotowo). Nie zostały zaś ustalone kategorie zaszeregowania dla poszczególnych stanowisk, które stanowiłyby podstawę obliczenia przyjętego maksymalnego wynagrodzenia – według takiej zasady, jak przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.) przewidują dla wynagrodzenia minimalnego, co wynika z § 1 pkt 5 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia oraz I Tabeli załącznika nr 3 do rozporządzenia i kol. 3 II Tabeli załącznika nr 3 do rozporządzenia. W załączniku nr 1 do regulaminu wynagradzania w poz. minimalny/maksymalny poziom wynagrodzenia (odpowiadającej kol. 3 II Tabeli załącznika nr 3 do rozporządzenia) wskazano jedynie kwoty, pomijając kategorie zaszeregowania. W konsekwencji ustalając wynagrodzenie pracownikom nie przypisywano im kategorii zaszeregowania, lecz wskazywano tylko kwotę wynagrodzenia zasadniczego. W ocenie Izby ustalając w regulaminie wynagradzania maksymalne wynagrodzenie zasadnicze – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) – należy mieć na względzie zasady określone rozporządzeniem dla wynagrodzenia minimalnego. Wskazać też należy, że wyłącznie kwotowe określenie wynagrodzenia zasadniczego przyjęto rozporządzeniem w stosunku do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i powołania, których nie obejmuje regulamin wynagradzania. Kontrola prawidłowości ustalenia wysokości wynagrodzeń pracownikom na podstawie regulaminu wynagradzania wykazała, że wskazanemu w protokole kontroli pracownikowi wynagrodzenie za listopad i grudzień 2019 r. zostało przyznane niezgodnie z obowiązującym wówczas regulaminem, co skutkowało wypłaceniem wynagrodzenia wyższego niż to wynikało z regulaminu o kwotę 696 zł. W wyjaśnieniu w tej sprawie wskazał Pan, że W tym czasie przygotowywany był nowy Regulamin wynagradzania pracowników samorządowych i omyłkowo, opierając się już na znowelizowanym regulaminie, zostało przyznane wynagrodzenie – str. 122-123 protokołu kontroli.
Kolejnym zagadnieniem objętym kontrolą była prawidłowość naliczania i odprowadzania odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych – str. 125-127 protokołu kontroli. Kontrola wykazała, że na koniec 2019 r. nie dokonano korekty wysokości odpisu (w okresie między sierpniem a grudniem 2019 r. wystąpiła zmiana przeciętnej liczby zatrudnionych), co skutkowało przekazaniem odpisu na rachunek ZFŚS w kwocie zawyżonej o 1.197,10 zł – szczegółowe obliczenia zamieszczono w protokole kontroli. Naruszono tym samym § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349), według którego podstawę naliczania odpisu stanowi przeciętna planowana w danym roku kalendarzowym liczba zatrudnionych u pracodawcy, skorygowana w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych. Analiza danych ewidencji księgowej dotyczącej ZFŚS wykazała, że na dzień 31 grudnia 2019 r. środki na rachunku ZFŚS (saldo Wn konta 135) wynosiły 1.513,86 zł, należności od pracowników z tytułu pożyczek udzielonych z ZFŚS (saldo Wn konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”) – 3.296 zł, zaś wartość Funduszu (saldo Ma konta 851 „Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych”) – 4.328,86 zł. Wynika stąd, że na koniec 2019 r. stan pasywów Funduszu był wyższy od stanu aktywów o 481 zł. Taka sama różnica wynikała z bilansu otwarcia na 2019 r. Ustalono, że dotyczyła ona podatku dochodowego od świadczeń pracowniczych z 2016 r., który został przekazany z rachunku bieżącego zamiast z rachunku ZFŚS. W wyniku kontroli w dniu 30 grudnia 2020 r. dokonano przekazania tej kwoty z rachunku ZFŚS na rachunek budżetu. Na dzień 31 grudnia 2020 r. aktywa i pasywa dotyczące ZFŚS wykazywały już zgodność.
Kontrola stosowania klasyfikacji budżetowej, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), wykazała nieprawidłowe kwalifikowanie w 2019 r. kosztów podróży służbowych odbywanych przez pracowników na szkolenia, które ujmowane były do par. 4110 „Podróże służbowe krajowe”, zamiast do par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej” – str. 128 protokołu kontroli.
Ocenie poddano prawidłowość rozliczania kosztów podróży służbowych – str. 127-130 protokołu kontroli. Pracownicy w badanej próbie odbywali podróże służbowe jedynie samochodami niebędącymi własnością pracodawcy. Stwierdzono, że zostały z nimi zawarte umowy na używanie pojazdu niebędącego własnością pracodawcy do celów podróży służbowych. Należy wskazać, że zawieranie tego typu umów nie ma uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), na wniosek pracownika pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży krajowej lub podróży zagranicznej samochodem osobowym, motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy. Podstawą określenia środka transportu jest zatem wówczas akceptacja wniosku pracownika. Brak podstaw do zawierania takich umów wynika również stąd, że nie można nimi w jakikolwiek sposób „zobowiązać” pracownika do udostępnienia samochodu prywatnego do celów służbowych, tj. de facto do bliżej nieokreślonych podróży służbowych, do odbycia których zostanie w przyszłości delegowany. Jedynie ryczałt za używanie przez pracownika pojazdu niebędącego własnością pracodawcy w celach służbowych do jazd lokalnych następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, na warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.) – § 1 ust. 1 rozporządzenia. Do podróży służbowych odbywanych samochodami prywatnymi pracowników miały zastosowanie stawki określone zarządzeniem Pana Wójta z dnia 31 grudnia 2013 r.: - w § 2 pkt 1 zarządzenia wskazano, że Wójt może wyrazić zgodę na użycie przez pracownika samochodu prywatnego; wówczas za przejazd tym samochodem ustala stawkę od 0,68 zł/km do 0,8358 zł/km – z zarządzenia nie wynikają żadne przesłanki różnicowania tej stawki, - w § 2 pkt 3 wskazano, że Wójt może wyrazić zgodę na użycie przez pracownika samochodu prywatnego w celu innym niż szkolenie poza teren gminy Augustów według stawki określonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. Stwierdzono, że w praktyce Pan Wójt oraz Zastępca Wójta do rozliczania kosztów podróży odbywanych samochodem prywatnym przyjmowali stawkę 0,8358 zł. Pozostali pracownicy rozliczali zaś koszty podróży odbywanych samochodem prywatnym w wysokości 0,68 zł (bez względu na cel podróży). Obowiązujące rozporządzenie MPiPS z dnia 29 stycznia 2013 r. nie różnicuje stawki za 1 km przebiegu pojazdu według zajmowanego stanowiska (Wójt, Zastępca Wójta) czy też celu podróży (np. szkolenie), lecz jedynie według pojemności skokowej silnika. W wyjaśnieniu złożonym do protokołu kontroli w sprawie stosowanej praktyki wskazał Pan, że od 2020 r. do rozliczania kosztów podróży służbowej z wykorzystaniem samochodów prywatnych przyjmowana jest jednolita stawka w wysokości 0,8358 zł za 1 km dla wszystkich pracowników. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że przyjęte rozwiązanie powinno wynikać z regulacji wewnętrznych, które nie zostały dostosowane do przyjętych w praktyce rozwiązań. Kontrola wykazała nieprawidłowości w wypełnianiu rozliczeń kosztów podróży służbowych, polegające na niewskazywaniu godziny rozpoczęcia (wyjazdu) i zakończenia podróży służbowej (przyjazdu), co ma decydujące znaczenie m.in. w kontekście ustalania wysokości diety lub ryczałtu za jazdy lokalne w przypadku osób rozliczających ryczałty. W przyjętej do kontroli próbie stwierdzono 5 rozliczeń kosztów podróży bez wskazania godzin rozpoczęcia i zakończenia podróży, z tego 1 Zastępcy Wójta i 4 Pana Wójta (zarówno Pan Wójt, jak i Pana zastępca nie pobierają ryczałtów za używanie samochodu prywatnego w celach służbowych do jazd lokalnych). Kontrola ujawniła też 1 przypadek braku podpisu osoby zlecającej wyjazd na poleceniu wyjazdu, co narusza przepisy wewnętrzne Urzędu oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia MPiPS z 29 stycznia 2013 r.
Analiza zagadnień dotyczących prawidłowości ustalenia prezentowanych w sprawozdawczości wydatków dotyczących kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami wykazała, że do kosztów obsługi administracyjnej nie przyjęto odpisu na ZFŚS dokonanego na pracownika zajmującego się tymi zagadnieniami (wynagrodzenie pracownika ujęto prawidłowo w kosztach). Zgodnie z art. 6r ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2020 r. poz. 1439, ze zm.) z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują m.in. koszty obsługi administracyjnej, do których należy zaliczyć wszystkie koszty zatrudnienia pracowników obsługujących system. Wydatki z tego tytułu podlegają prezentacji w rozdz. 90002 „Gospodarka odpadami komunalnymi” – str. 132 protokołu kontroli.
Kontrolą objęto udzielanie zamówień publicznych na podstawie obowiązujących do 31 grudnia 2020 r. przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1986, ze zm.). Analiza postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na przebudowę odcinka drogi gminnej nr 102640B Bargłów-Netta I-Białobrzegi dł. 3000 m wykazała, że jako kryteria oceny ofert przyjęto: cenę – 60% i długość gwarancji – 40% (punktowane okresy od 3 do 5 lat, przy czym 40 pkt w przypadku zaoferowania gwarancji o długości co najmniej 5 lat). Kontrola wykazała, że w dokumentacji postępowania i umowie nie określono jednoznacznie zakresu uprawnień zamawiającego z tytułu gwarancji. Instytucja gwarancji w Kodeksie cywilnym jest regulowana przepisami art. 577-581 odnoszącymi się do gwarancji przy sprzedaży – w stosunku do umów o roboty budowlane przepisy te stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 577 § 1 zd. 1 k.c. udzielenie gwarancji następuje przez złożenie oświadczenia gwarancyjnego, które określa obowiązki gwaranta i uprawnienia kupującego w przypadku, gdy rzecz sprzedana nie ma właściwości określonych w tym oświadczeniu. Z kolei w myśl art. 5771 § 1 i 2 k.c. gwarant formułuje oświadczenie gwarancyjne w sposób jasny i zrozumiały. Oświadczenie gwarancyjne zawiera podstawowe informacje potrzebne do wykonywania uprawnień z gwarancji, w szczególności nazwę i adres gwaranta lub jego przedstawiciela w Rzeczypospolitej Polskiej, czas trwania i terytorialny zasięg ochrony gwarancyjnej, uprawnienia przysługujące w razie stwierdzenia wady, a także stwierdzenie, że gwarancja nie wyłącza, nie ogranicza ani nie zawiesza uprawnień kupującego wynikających z przepisów o rękojmi za wady rzeczy sprzedanej. Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu kwestia aktualnych (obowiązujących od dnia 25 grudnia 2014 r.) uprawnień zamawiającego wynikających wprost z przepisów k.c., regulujących instytucję rękojmi za wady fizyczne i prawne przedmiotu umowy o roboty budowlane – art. 656 § 1 w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 zd. 1 k.c. Zabezpieczają one z mocy prawa roszczenia zamawiającego dotyczące wad wykonanych robót, która to odpowiedzialność w przypadku wad nieruchomości (a zatem i wykonanych na niej robót budowlanych – istotą robót budowlanych jest bowiem przekształcanie nieruchomości) jest ponoszona przez wykonawcę przez okres 5 lat od dnia wydania rzeczy. W konsekwencji zasady oceny ofert w tym postępowaniu w zakresie terminu gwarancji (przy braku należytego określenia jej zakresu) nie zabezpieczały zamawiającemu dodatkowych korzyści poza wynikającymi już z przepisów prawa uprawnieniami z rękojmi. Mogły zaś potencjalnie prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku jakiejkolwiek innej korzyści dla zamawiającego – przewidywały bowiem możliwość zaoferowania różnego okresu gwarancji (od 3 do 5 lat; nieprzekraczającego okresu rękojmi), co spowodowałoby różnice w punktacji mogące skutkować wyborem oferty istotnie droższej. Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych obowiązującego do 31 grudnia 2020 r. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogły choćby potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści dla zamawiającego lub korzyściach, których nie można obiektywnie uznać za adekwatnie rekompensujące potencjalnie wyższe wydatki na realizację zamówienia, świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Należy przy tym podkreślić, że Prawo zamówień publicznych nie nakazywało bezwzględnie, aby kryteria pozacenowe musiały posiadać wagę co najmniej 40%. Prawo zamówień publicznych nie znosi też obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zasada ta musi być uwzględniania przy formułowaniu wagi i warunków kryteriów pozacenowych. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Pan Wójt wskazał, że Ustalając kryteria kierowaliśmy się art. 91 ust. 2, iż kryteriami oceny ofert są cena lub koszt lub koszt i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia. Przy ustalaniu kryteriów oceny ofert w przedmiotowym postepowaniu kierowałem się zasadą, ze waga w kryterium cena nie może być większa niż 60 %, co nie stoi w sprzeczności z treścią art. 91 ust. 2a ustawy Pzp. Cytowany wyżej przepis dopuszcza jedynie możliwość stosowania ceny jako jedynego kryterium, lecz nie wyklucza możliwości stosowania innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia. Dodania wymaga, iż na podstawie art. 246 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019, ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2021 r., zamawiający publiczni, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2, oraz ich związki mogą zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert albo jako kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określą w opisie przedmiotu zamówienia wymagania jakościowe odnoszące się jedynie do co najmniej głównych elementów składających się na przedmiot zamówienia. Złagodzono też obowiązujące do końca 2020 r. wymaganie w odniesieniu do kosztów cyklu życia produktu – obowiązek wykazania w załączniku do protokołu postępowania, w jaki sposób zostały one uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia, został zniesiony. Zastosowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60% jest więc obecnie uzależnione od określenia przez zamawiającego w opisie przedmiotu zamówienia wymagań jakościowych odnoszących się do co najmniej głównych, a nie jak do tej pory „wszystkich” elementów składających się na przedmiot zamówienia. Zgodnie z definicją najkorzystniejszej oferty zawartą w art. 239 ust. 2 Prawa zamówień publicznych obowiązującego od 1 stycznia 2021 r. najkorzystniejsza oferta to oferta przedstawiająca najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny lub kosztu lub oferta z najniższą ceną lub kosztem. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki nadal będzie więc świadczyć o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad ustawy. W praktyce kryterium gwarancji nie miało wpływu na wybór oferty, ponieważ wybrano ofertę najtańszą, a wszyscy wykonawcy zaproponowali 5-letni okres gwarancji – str. 147-152 protokołu kontroli.
Analiza omówionego wyżej zamówienia publicznego na przebudowę odcinka drogi gminnej Bargłów-Netta I-Białobrzegi oraz zamówienia na usługę polegającą na odbiorze i transporcie odpadów zebranych selektywnie od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy Augustów wykazała, że według protokołów tych postępowań czynności wykonywały komisje przetargowe w składach trzyosobowych (przewodniczący i 2 członków). W obu postępowaniach powołano się na zarządzenie Pana Wójta Nr OR.0050.198.2013 z dnia 31 maja 2013 r. w sprawie powołania stałej komisji przetargowej. Zarządzeniem tym powołał Pan stałą komisję w składzie pięcioosobowym, wyznaczając jej przewodniczącego oraz 4 członków i wskazując, że komisja przetargowa działa zgodnie z zarządzeniem Nr 131/08 Wójta Gminy Augustów z dnia 6 sierpnia 2008 r. w sprawie organizacji, składu, trybu pracy oraz zakres obowiązków członków komisji przetargowej. Natomiast z treści zarządzenia Nr 131/08 wynika, że Wójt ustalił dwie alternatywne możliwości dotyczące powoływania komisji przetargowej: komisja przetargowa powoływana jest w składzie co najmniej trzyosobowym (§ 2 pkt 1) lub kierownik zamawiającego może powołać stałą komisję przetargową (§ 2 pkt 2). Zatem należy stwierdzić, że prowadzenie tych postępowań przez komisje w składzie trzyosobowym posiada – w świetle zarządzeń z 6 sierpnia 2008 r. i 31 maja 2013 r. – cechy funkcjonowania komisji stałej w niepełnym składzie. Ponadto zgodnie z zarządzeniem z 2008 r. powołując komisję przetargową kierownik zamawiającego wskazuje przewodniczącego komisji oraz sekretarza komisji (§ 3 pkt 2) i niezwłocznie po powołaniu komisji przekazuje przewodniczącemu komisji przetargowej decyzję o składzie komisji przetargowej oraz materiały niezbędne do przeprowadzenia postepowania. W świetle zarządzenia z 2008 r. nie został wiec wyznaczony sekretarz komisji – str. 133-134 i 148 protokołu kontroli. Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego (str. 141-147 protokołu kontroli), regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) wykazała, że na 34 sołectwa, które złożyły pierwotnie wnioski, nie poniesiono żadnych wydatków na realizację przedsięwzięć 3 sołectw; według wniosków szacowane przez sołectwa koszty ich realizacji to łącznie 36.643,07 zł. Ze złożonego przez Pana Wójta wyjaśnienia w tej sprawie wynika, że Sołectwa złożyły wnioski na fundusz sołecki wskazując następujące zadania: 1) Sołectwo Czarnucha (Góry) – wyasfaltowanie drogi w miejscowości Czarnucha przeznaczając na to kwotę 11.086,67 zł, 2) Sołectwo Mazurki – przebudowa dróg gminnych we wsi Mazurki za kwotę 14.469,73 zł, 3) Sołectwo Uścianki – przebudowa dróg gminnych, kwota 11.086,67 zł. Zadania nie zostały zrealizowane ponieważ mieszkańcy wsi zrezygnowali z realizacji zadań wskazanych we wnioskach a także nie zostały złożone korekty wniosków. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby istniała dokumentacja potwierdzająca formalną rezygnację sołectwa z realizacji pierwotnie zgłoszonych przedsięwzięć. W świetle przepisów art. 7 ust. 1 i 4 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim podstawą zmiany ustaleń zawartych w pierwotnie złożonym wniosku, przyjętym przez Pana Wójta do realizacji, powinna być decyzja podjęta przez zebranie wiejskie, przedłożona nie później niż do dnia 31 października danego roku budżetowego. Należy bowiem wskazać, że istotą funduszu sołeckiego jest powinność realizacji przez organy gminy przedsięwzięć, które zostały zgodnie z ustawą uchwalone i zgłoszone przez sołectwa.
Kolejnym obszarem poddanym kontroli była gospodarka pozostałymi składnikami majątku. W obowiązujących w Urzędzie Gminy zasadach rachunkowości wprowadzonych zarządzeniem Pana Wójta z dnia 31 grudnia 2017 r. dokonano podziału pozostałych środków trwałych (tj. o wartości nie przekraczającej 10.000 zł) na środki trwałe małocenne ujmowane wyłącznie w ewidencji ilościowej oraz środki trwałe niskocenne o charakterze rodzajowo opisanego drobnego sprzętu, który nie podlega ewidencji ani ilościowej ani wartościowej. Nie została jednak określona kwota, poniżej której zakupione wyposażenie będzie ujmowane do środków małocennych, tj. nie będzie obejmowane ewidencją na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” a jedynie ewidencją ilościową – str. 157-158 protokołu kontroli. Ustalono, że wyposażenie znajdujące się w Urzędzie Gminy o łącznej wartości 111.368,31 zł zostało w dniu 30 kwietnia 2019 r. przyjęte na konto 013 a następnie, w tym samym dniu, przeniesione na podstawie PK sporządzonego przez Zastępcę Skarbnika do ewidencji pozaksięgowej z adnotacją „zgodnie z polityką rachunkowości”. W świetle przedstawionych wyżej regulacji wewnętrznych należy wnioskować, iż zostało ono uznane za środki trwałe małocenne, co powinno skutkować przeniesieniem tych składników do ewidencji ilościowej. Według przepisów wewnętrznych ewidencję ilościową tych przedmiotów prowadzi pracownik na stanowisku ds. zaopatrzenia wsi w wodę, w sposób umożliwiający identyfikację każdego przedmiotu oraz miejsca ich użytkowania i osób za nie odpowiedzialnych. Stwierdzono, że pracownikowi zatrudnionemu na tym stanowisku w obowiązującym zakresie czynności z dnia 1 września 2015 r. nie przypisano obowiązku prowadzenia ewidencji środków trwałych małocennych. Pracownik ten wyjaśnił do protokołu kontroli, że ewidencji takiej nie prowadził. Ewidencja ilościowa środków trwałych małocennych była natomiast prowadzona od 1 stycznia 2018 r. przez Zastępcę Skarbnika, co przewidziano zakresem czynności. Kontrola wykazała, że omawiane pozostałe środki trwałe o łącznej wartości 111.368,31 zł nie zostały wprowadzone do ewidencji ilościowej. Według wyjaśnienia Zastępcy Skarbnika Wyposażenie na kwotę 111.368,31 zł zostało zakupione jako pierwsze wyposażenie do nowego budynku Urzędu Gminy w 2018 r. i ujęte na koncie 080-27 środki trwałe w budowie. Po odebraniu budynku w roku 2019 przeksięgowano wyposażenie na konto 013-01-8 pozostałe środki trwałe, a następnie przeksięgowano do ewidencji ilościowej w dniu 30.04.2019 r. Ze względu na natłok obowiązków służbowych pominięto wprowadzenie wyposażenia do ewidencji ilościowej. Zobowiązano pracownika odpowiedzialnego od 1 września 2020 r. za prowadzenie pozabilansowej ewidencji ilościowej do uzupełnienia i stałej aktualizacji ewidencji ilościowej wyposażenia Urzędu Gminy. Od września 2020 r. pozabilansowa ewidencja ilościowa rzeczowych składników majątkowych o niskiej wartości jednostkowej prowadzona jest przez inspektora na stanowisku ds. naliczania i odprowadzania podatku VAT, zgodnie z aneksem do zakresu czynności z dnia 1 września 2020 r., i dotyczy środków trwałych małocennych nabytych od września 2020 r. – str. 161-162 protokołu kontroli.
Sprawdzenie prawidłowości wypełniania kart drogowych i rozliczania paliwa w OSP, na przykładzie pojazdu Mercedes Benz Typ Atego, wykazało, że nie było ustalane rzeczywiste zużycie paliwa, tj. jako wynik odniesienia liczby kilometrów przejechanych miedzy tankowaniami do ilości faktycznie zużytego w tym czasie paliwa. Zużycie paliwa obliczane było teoretycznie – na podstawie liczby przejechanych kilometrów i normy zużycia paliwa ustalonej dla danego samochodu. Należy wskazać, że przyjęta norma zużycia nie stanowi podstawy ustalania wielkości zużycia lecz służy porównaniu z rzeczywistym zużyciem w celu stwierdzenia ewentualnych rozbieżności (przepałów lub oszczędności). Dodać należy, że według ustaleń zawartych na str. 166-167 protokołu kontroli karty drogowe zawierają dane o dacie i ilości zatankowanego paliwa, które w połączeniu z podaniem stanu licznika na moment tankowania zapewnią możliwość ustalenia rzeczywistego zużycia. Kontrola prawidłowości przeprowadzenia, udokumentowania i rozliczenia inwentaryzacji majątku trwałego oraz rzeczowych aktywów obrotowych wykazała, że: a) w załączniku nr 5 do zasad (polityki) rachunkowości określono, że przeprowadzenie inwentaryzacji w drodze weryfikacji, wyjaśnienie ewentualnych różnic, ich rozliczenie i dokonanie związanych z tym zapisów w księgach rachunkowych zostało delegowane dla głównego księgowego jednostki. Ustalenia te są rozbieżne z postanowieniami zawartymi w zasadach przeprowadzania i rozliczenia inwentaryzacji wprowadzonych zarządzeniem nr 7/2011 z dnia 18 lutego 2011 r. W ich treści określono, że weryfikację stanów ewidencyjnych przeprowadzają pracownicy prowadzący ewidencję księgową podlegającą weryfikacji – konta analityczne bądź syntetyczne, a kontrolę nad prawidłowością przeprowadzonej weryfikacji stanów ewidencyjnych sprawują bezpośredni przełożeni pracowników. W praktyce stosowano ustalenia zawarte w zasadach przeprowadzania i rozliczenia inwentaryzacji z 2011 r. – str. 45-46 protokołu kontroli; b) nierzetelnie została przeprowadzona na dzień 31 grudnia 2019 r. weryfikacja wartości niematerialnych i prawnych, bowiem według dokumentacji wskazano, że przychód na koncie 020 był zerowy i stan konta na koniec 2019 r. wynosił 62.363,64 zł, co było niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ na koncie syntetycznym 020 ujęto kwotę 1.120 zł, o czym była wyżej mowa w niniejszym wystąpieniu. Wynika stąd, że wyniki inwentaryzacji były oparte tylko o ewidencję analityczną, bez porównania ich z danymi ewidencji syntetycznej; podpis pod weryfikacją złożyła Zastępca Skarbnika – str. 163 protokołu kontroli; c) inwentaryzacja drogą spisu z natury została spisana na 47 arkuszach, spośród których: - na 11 arkuszach brak jest podpisu osoby dokonującej wyceny, - na 29 arkuszach brak jest podpisu osoby wskazanej jako materialnie odpowiedzialna (przy czym należy zastrzec, że w odniesieniu do większości składników ze względu na ich charakter nie można mówić o „materialnej odpowiedzialności” pracownika w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy), - na 4 arkuszach brak jest podpisu przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej, - na wszystkich 47 arkuszach brak jest podpisu osoby dokonującej ich sprawdzenia. Zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 3 zasad przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji czynności rozliczeniowe obejmują sprawdzenie dowodów i dokumentacji inwentaryzacyjnej pod względem formalnym, merytorycznym i rachunkowym oraz dokonanie wyceny. Przewodniczącemu komisji inwentaryzacyjnej (osoba ta nie jest już pracownikiem Urzędu) została przypisana kontrola prawidłowości spisu, natomiast wycena spisanych składników majątku głównemu księgowemu. Nadzór nad rozliczeniem inwentaryzacji został przypisany zakresem czynności Zastępcy Skarbnika. Obowiązek potwierdzenia podpisami stanów inwentarzowych składników majątku ujętych w arkuszach spisowych przez osoby uczestniczące w inwentaryzacji wynika z § 8 ust. 6 zasad przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji – str.166-167 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Skarbniku Gminy, stosownie do przepisów art. 54 ustawy o finansach publicznych i zakresu czynności. Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Wskazanie spośród Zastępcy Wójta i Sekretarza Gminy osoby wykonującej czynności z zakresu prawa pracy wobec Pana Wójta, a drugiej z tych osób tylko jako upoważnionej do dokonywania tych czynności podczas nieobecności upoważnionego w pierwszej kolejności, mając na uwadze możliwość ustalenia osoby odpowiedzialnej za ewentualne nieprawidłowości. 2. Objęcie rejestrem gminnych jednostek organizacyjnych Centrum Kultury i Biblioteki Gminy Augustów w Żarnowie. 3. Wyznaczenie osoby upoważnionej do dokonywania wpisów, zmian wpisów oraz wykreśleń wpisów w rejestrze instytucji kultury. 4. Zweryfikowanie zakresów czynności pracowników pod kątem faktycznie wykonywanych zadań, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, dotyczących w szczególności gospodarki kasowej, naliczania odpisu na ZFŚS, prowadzenia ewidencji ilościowej małocennych środków trwałych, prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania. 5. W zakresie opracowania procedur kontroli dowodów księgowych i ich funkcjonowania: a) usunięcie z przyjętego opisu treści kontroli pod względem merytorycznym postanowienia sugerującego, że jej przedmiotem ma być m.in. zgodność operacji z budżetem, b) jednoznaczne powierzenie pracownikom obowiązków dotyczących przeprowadzania kontroli dowodów księgowych pod względem merytorycznym, c) usunięcie regulacji przewidującej, że wydatki do kwoty 500 zł zwolnione są z kontroli wstępnej głównego księgowego, d) zapewnienie, aby wszystkie dowody stanowiące podstawę wypłaty środków były formalnie zatwierdzone do wypłaty. 6. Określenie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości: a) daty rozpoczęcia eksploatacji programów stosowanych przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych, b) kwoty, poniżej której pozostałe środki trwałe – jako małocenne – są ujmowane tylko w ewidencji ilościowej. 7. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez: a) zapewnienie przeniesienia wartości nieruchomości oddanych w bezpłatne użyczenie gminnej instytucji kultury z jej ksiąg rachunkowych do ksiąg Urzędu Gminy, b) dokonywanie zapisów księgowych na podstawie dowodów PK zawierających datę ich wystawienia oraz udokumentowanie czynności ich sprawdzenia, c) zapewnienie kolejnej numeracji zapisów w dzienniku, d) oznaczanie zapisów księgowych i dowodów księgowych numerami w sposób zapewniający jednoznaczne powiązanie dowodów z dokonanymi zapisami, e) ujmowanie w księgach na początku roku operacji naliczenia odpisu na ZFŚS oraz prowadzenie ewidencji naliczenia i przekazania odpisu w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, f) bieżące uzgadnianie stanu aktywów i pasywów ZFŚS oraz wyjaśnianie i rozliczanie ewentualnych różnic, g) zaprzestanie dokonywania zapisów ujemnych, niezgodnych z zasadami funkcjonowania poszczególnych kont; dokonywane zapisów operacji gospodarczych po odwrotnych stronach kont, jeżeli przepisy prawa nie przewidują dla danej operacji zapisu ujemnego, h) zapewnienie zgodności obrotów konta 130 (otwartych w jego ramach subkont) z kwotami odpowiednio zrealizowanych dochodów i wydatków budżetu; w tym celu zaniechanie prowadzenia subkont służących powielaniu z rachunku budżetu operacji niestanowiących dochodów lub wydatków, mając na uwadze, że powielanie tego rodzaju operacji na koncie 130 jest sprzeczne z zasadami jego funkcjonowania określonymi przepisami prawa dla sytuacji niedysponowania przez Urząd Gminy wyodrębnionym rachunkiem bieżącym, i) wykazywanie na koncie syntetycznym 221 rzetelnego dwustronnego salda obrazującego zgodny z ewidencją analityczną stan należności i nadpłat, j) prowadzenie ewidencji analitycznej według poszczególnych dłużników dla wszystkich rodzajów należności ujmowanych na koncie 221, k) zapewnienie zgodności między danymi ewidencji analitycznej i syntetycznej na koncie 020 oraz prowadzenie ewidencji na tym koncie zgodnie z zasadami przyjętymi przepisami wewnętrznymi; ewentualnie dokonanie zmiany tych zasad, jeżeli nie odpowiadają faktycznym potrzebom jednostki, l) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 310 poprzez wyodrębnienie dla każdej jednostki OSP danych o wartości i stanach poszczególnych składników aktywów obrotowych (etylina, olej napędowy, opał). 8. W zakresie sprawozdawczości: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, b) wykazywanie rzetelnych danych o stanie zobowiązań w sprawozdaniu Rb-28S, c) wykazywanie rzetelnych danych w sprawozdaniu Rb-PDP. 9. W zakresie gospodarki środkami pieniężnymi w kasie: a) wyeliminowanie rozbieżności między przepisami instrukcji kasowej dotyczącymi kwoty gotówki wymagającej odprowadzenia do banku, b) zapewnienie oznaczania raportów kasowych i raportów opłaty skarbowej numerami identyfikacyjnymi w sposób umożliwiający ich odróżnienie. 10. Wyeliminowanie rozbieżności między instrukcją w sprawie ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania a stanem faktycznym w zakresie rodzajów druków objętych ewidencją w Urzędzie Gminy. 11. Przeprowadzenie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste (jeżeli nie została przeprowadzona do czasu wydania niniejszego wystąpienia). 12. Dołożenie większej staranności w zakresie treści danych zawartych w programie wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości oraz opracowywanie go we właściwym czasie, mając na uwadze, że w 2019 r. przyjęty został program, który miał obejmować m.in. rok 2018. 13. Zwrócenie byłemu użytkownikowi wieczystemu wskazanemu na str. 100 protokołu kontroli kwoty 136 zł, o którą zawyżono kwotę podlegającą wpłacie jako jednorazowa opłata za przekształcenie. 14. Rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały uchylającej w treści uchwały Nr XII/99/08 Rady Gminy Augustów z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości… przepis określający wymaganą wysokość wadium w przetargach na najem i dzierżawę nieruchomości, mając na uwadze, że według złożonych wyjaśnień nie jest on stosowany, zaś przepisy prawa nie wymagają regulowania tej kwestii przez Radę Gminy. 15. Dostosowanie treści umowy dzierżawy zawartej z POLKOMTEL do przepisów prawa miejscowego określających zasady przedłużania umów. 16. Prawidłowe ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych. Podjęcie działań w celu zmiany opłat ustalonych w decyzjach zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, które zostały zaniżone z powodu naruszenia art. 40 ust. 10 ustawy. 17. Zapewnienie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości. 18. Dokonywanie systematycznych czynności sprawdzających w stosunku do składanych deklaracji na podatki lokalne, w szczególności kompletowanie niezbędnych materiałów źródłowych będących podstawą wykazywanych danych w deklaracjach podatkowych. 19. Prawidłowe sporządzanie deklaracji gminnej na podatek od nieruchomości oraz na podatek leśny, mając na względzie przepisy regulujące podmiot, na którym spoczywa obowiązek podatkowy. 20. Bieżące egzekwowanie od podatników obowiązku składania informacji podatkowych na podatek od nieruchomości i ich korekt. 21. Wyeliminowanie wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli nieprawidłowości przy wymiarze podatku rolnego osobom fizycznym, podatku od środków transportowych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 22. Udzielanie ulg w podatku rolnym w prawidłowej wysokości, mając na względzie wskazane przepisy prawa wspólnotowego oraz krajowego. 23. Ustalenie w regulaminie wynagradzania pracowników Urzędu Gminy maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego z uwzględnieniem kategorii zaszeregowania dla poszczególnych stanowisk. 24. Dołożenie większej staranności w zakresie zachowania zgodności wynagrodzenia przyznanego pracownikowi z obowiązującym regulaminem wynagradzania. 25. W zakresie odpisów na ZFŚS: a) dokonywanie na koniec roku korekty wysokości odpisu do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych, b) zmniejszenie odpisu na 2021 r. o kwotę 1.197,10 zł, odpowiadającą jego zawyżeniu w 2019 r. 26. Klasyfikowanie w par. 4700 wydatków dotyczących zwrotu kosztów podróży służbowych odbywanych przez pracowników na szkolenia. 27. W zakresie odbywania podróży służbowych i rozliczania ich kosztów: a) zaniechanie zawierania umów z pracownikami na używanie pojazdu niebędącego własnością pracodawcy do odbywania podróży służbowych, b) zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych określających wysokość stawki za odbywanie podróży służbowych samochodami prywatnymi pracowników, w celu dostosowania ich do praktyki stosowanej od 2020 r., wynikającej z wyjaśnienia Pana Wójta, c) zapewnienie, aby wszystkie rozliczenia kosztów podróży służbowej zawierały dane o godzinie rozpoczęcia i zakończenia podróży. 28. Ujmowanie w rozdz. 90002 wszystkich wydatków dotyczących zatrudnienia pracowników obsługujących system gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym odpisu na ZFŚS. 29. W zakresie udzielania zamówień publicznych: a) zwrócenie uwagi przy ustalaniu kryteriów oceny ofert, aby zapewniały one wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób (warunki) wykonywania zamówienia może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca, b) określanie na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego kwestii dotyczących okresu i warunków gwarancji mających stanowić kryterium oceny ofert (zwłaszcza o znaczącej wadze), w taki sposób, aby jednoznacznie zapewniały one dla zamawiającego dodatkowe korzyści względem uprawnień z rękojmi wynikających wprost z przepisów k.c., c) przestrzeganie regulacji wewnętrznych dotyczących powoływania i funkcjonowania komisji przetargowej, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia. 30. Realizowanie przedsięwzięć zawartych we wnioskach sołectw zgodnych z przepisami ustawy o funduszu sołeckim. W przypadku zamiaru rezygnacji przez sołectwo z realizacji przedsięwzięć zawartych w złożonym wniosku – egzekwowanie przez Pana Wójta przedstawienia uchwały zebrania wiejskiego w sprawie zmiany wniosku, polegającej na rezygnacji z wcześniej uchwalonych przedsięwzięć. 31. Objęcie ewidencją ilościową zakupionego wyposażenia Urzędu Gminy o łącznej wartości 111.368,31 zł. 32. W zakresie rozliczania paliwa oraz opału w jednostkach OSP: a) ustalanie zużycia paliwa według rzeczywistego, a nie normatywnego, poziomu zużycia oraz porównywanie faktycznego zużycia z przyjętą normą w celu stwierdzenia ewentualnych przepałów lub oszczędności, b) opracowanie pisemnych zasad rozliczania zużycia opału służącego do ogrzewania pomieszczeń OSP, mając na uwadze w szczególności udokumentowanie danych o zużyciu i potwierdzenie ich pisemnie przez osoby materialnie odpowiedzialne. 33. W zakresie inwentaryzacji: a) wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami zasad (polityki) rachunkowości oraz zasad przeprowadzania i rozliczenia inwentaryzacji w zakresie osób odpowiedzialnych za przeprowadzanie inwentaryzacji drogą weryfikacji sald, b) zobowiązanie osób przeprowadzających inwentaryzację drogą weryfikacji sald do dołożenia większej staranności, w tym do porównywania wyników zarówno z ewidencją analityczną, jak i syntetyczną, c) zapewnienie opatrywania wszystkich arkuszy spisu z natury podpisami osób biorących udział w procesie inwentaryzacji, wymaganymi regulacjami wewnętrznymi. O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Grabowo2020.docx
|
Białystok, 2020.06.22 RIO.IV.6001-1/20
Pan Andrzej Piętka Wójt Gminy Grabowo
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grabowo za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Grabowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Kontrola zagadnień dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy wykazała, że nie została opracowana przez Pana Wójta dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości dla jednostek obsługiwanych przez Urząd Gminy. Na podstawie uchwały Nr XI/79/16 Rady Gminy Grabowo z dnia 17 czerwca 2016 r. Urząd Gminy jest jednostką obsługującą szkoły, w tym w zakresie rachunkowości. Z kolei na podstawie porozumień z dnia 1 marca 2017 r. Urząd pełni funkcję jednostki obsługującej również dla instytucji kultury. Stosownie do art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) na Urzędzie Gminy spoczywa zatem realizacja wszystkich obowiązków dotyczących rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, w tym opracowanie dokumentacji opisującej przyjęte w tych jednostkach zasady rachunkowości, stanowiącej element rachunkowości na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) – str. 3 protokołu kontroli.
Analiza regulacji wewnętrznych opisujących zasady rachunkowości przyjęte dla budżetu gminy i Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej – w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342) – wykazała, że: a) w zakresie ewidencji pozabilansowej postanowiono, iż w tej formie ewidencjonowane są środki trwałe w likwidacji. Nie określono bliżej, na jakiej podstawie. Zasady funkcjonowania kont bilansowych 011 „Środki trwałe” oraz 013 „Pozostałe środki trwałe” przewidują, że na stronie Ma tych kont ujmuje się „wycofanie środków trwałych z używania na skutek likwidacji”. Zakończenie i udokumentowanie likwidacji środka trwałego stanowi więc podstawę usunięcia go z ewidencji bilansowej, natomiast przebieg procesu likwidacji nie jest zdarzeniem pozwalającym na usunięcie składnika z ewidencji bilansowej (przeniesienia go do pozabilansowej) – str. 5 protokołu kontroli; b) w zakresie zasad sporządzania sprawozdania Rb-27S zawarto błędne, niestosowane w praktyce postanowienie, że „przy wykazywaniu subwencji oświatowej do poz. „wykonane” dodaje się subwencję, która wpłynęła w grudniu danego roku sprawozdawczego i dotyczyła stycznia roku kolejnego i odejmuje się subwencję, która wpłynęła w grudniu roku poprzedniego i dotyczyła roku sprawozdawczego.” Postanowienie to dotyczy faktycznie sposobu ustalania wielkości dochodów otrzymanych z tytułu części oświatowej subwencji ogólnej. Skarbnik wyjaśniła, że zapis ten jest efektem omyłki pisarskiej – str. 5-6 protokołu kontroli; c) w zasadach prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 011 wskazano możliwe do zastosowania warianty a nie faktyczny sposób prowadzenia ewidencji: „w specjalnych księgach lub na luźnych kartach ręcznie lub komputerowo”. W praktyce ewidencja prowadzona jest w księdze inwentarzowej – str. 6 protokołu kontroli; d) w zakładowym planie kont Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej bezpodstawnie przewidziano prowadzenie konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, ponieważ w praktyce stosowane jest rozwiązanie polegające na realizacji wszystkich dochodów bezpośrednio na rachunku budżetu, w którym konto 222 w ewidencji Urzędu nie może mieć zastosowania. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 6-7 protokołu kontroli, mimo wprowadzenia do ZPK konta 222, zawarto zapis, że w związku z wpływem dochodów bezpośrednio na rachunek budżetu, konto 222 nie występuje; e) w opisie konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” wskazano błędnie, iż miałyby być na nim ujmowane również operacje dotyczące środków (przekazanych lub otrzymanych) na rachunki dysponentów niższego i wyższego stopnia. Podział na dysponentów środków (główny, drugiego i trzeciego stopnia) nie występuje w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki budżetowe gminy realizują wydatki ze środków otrzymanych bezpośrednio z rachunku budżetu, poprawnie rozliczanych za pośrednictwem konta 223 w ewidencji budżetu, a nie w ewidencji Urzędu. Oprócz tego – mimo postanowień dostosowanych do faktycznego sposobu zorganizowania obsługi bankowej w zakresie wydatków, tj. prowadzenia odrębnego rachunku bankowego dla wydatków księgowanego na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” – zawarto sformułowanie niezgodne z rzeczywistością, w myśl którego „W Urzędzie Gminy nie występuje wyodrębniony rachunek jednostki w związku z tym konto 223 zastępuje się kontem Ma 130, które przeksięgowuje się na koniec roku na konto 800” – str. 7 protokołu kontroli; f) opis operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT nie odzwierciedla rzeczywistego sposobu dokonywania rozliczeń. Nieprawidłowe postanowienia szczegółowo zaprezentowano w protokole kontroli. Między innymi przewidziano, że zapis Wn 222 – Ma 130/subkonto dochodów ma odzwierciedlać operację odprowadzenia dochodów do budżetu w kwocie zawierającej wpływy z VAT. Jak wyżej wskazano, dochody gromadzone są bezpośrednio na rachunku budżetu, zatem nie może następować ich odprowadzenie na rachunek budżetu. Przewidziano ponadto – wbrew stosowanej, właściwej, praktyce – transfery środków (z i do jednostek budżetowych) w przypadkach, jeżeli w danym okresie rozliczeniowym z cząstkowych deklaracji VAT-7 wynika obowiązek przekazania środków pieniężnych celem uregulowania zobowiązania VAT do US lub gdy w danym okresie rozliczeniowym z cząstkowej deklaracji jednostki wynika kwota nadwyżki VAT naliczonego nad VAT należnym. Postanowienia te nie mają zastosowania w praktyce, gdyż jednostki ujmują dochody w ewidencji i sprawozdawczości w kwotach brutto, przekazując je do budżetu razem z VAT należnym. Ewentualne zwroty VAT przypadające gminie jako podatnikowi VAT z urzędu skarbowego zarachowywane są do dochodów w ewidencji Urzędu, natomiast przelewy VAT do zapłacenia do US są wydatkami Urzędu Gminy w par. 4530 „Podatek od towarów i usług (VAT)” – str. 8-9 i 23-24 protokołu kontroli.
W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont …, stwierdzono, że: a) na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” prowadzono rozliczenia dotyczące rozrachunków, które nie powinny być na nim ujmowane w świetle załącznika nr 3 do rozporządzenia. Na koniec 2019 r. na koncie tym ujęte były zobowiązania określone jako „odpis na Izbę Rolniczą” – 113,74 zł i „zwrot za dowóz dziecka” – 4.733,50 zł. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, rozrachunki te powinny być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 22 protokołu kontroli; b) nie dokonywano bieżącej analizy rozliczeń ujętych na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu, wynikających z odsetek dopisanych przez bank w latach ubiegłych do rachunku sum depozytowych – według stanu na 31 grudnia 2019 r. konto to wykazywało odsetki naliczone od depozytów w wysokości 165,23 zł (odpowiadało naliczonym odsetkom pomniejszonym o koszty obsługi rachunku). Z ksiąg nie wynika, od jakich depozytów odsetki zostały naliczone, gdyż ujmowane były w ewidencji analitycznej na jednym koncie zbiorczym. Uchybiono więc zasadom funkcjonowania kont zespołu 2 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z którymi ewidencja szczegółowa powinna umożliwić ustalenie przebiegu rozliczeń oraz stanu należności, rozliczeń, roszczeń spornych. Skarbnik Gminy poinformowała, że odsetki oraz koszty obsługi rachunku naliczane są (proporcjonalnie) w odniesieniu do poszczególnych depozytów i rozliczane z danym kontrahentem w momencie zwrotu depozytu – str. 27 protokołu kontroli; c) nie jest prowadzone konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”, mimo że kontrola wykazała istnienie należności posiadających cechy uzasadniające dokonanie odpisu na podstawie przepisów art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 27 protokołu kontroli; dotyczy to w szczególności należności za dostarczanie wody od dłużnika wskazanego na str. 62-63 protokołu kontroli, wobec którego stwierdzona była już bezskuteczność egzekucji; d) na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” ujęto m.in. kwotę 15.538,53 zł, która stanowiła wartość utwardzenia wjazdów (zjazdów) oraz wykonania przepustów pod zjazdami. W kwocie tej nie uwzględniono kosztów robocizny wykonanej przez pracowników Urzędu Gminy, które należało wycenić i uwzględnić w poniesionych nakładach. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 080 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, do inwestycji należy zaliczyć poniesione koszty dotyczące środków trwałych w budowie w ramach prowadzonych inwestycji zarówno przez obcych wykonawców, jak i we własnym zakresie. Przepisy zawarte w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowią zaś, iż środki trwałe w budowie wycenia się w wysokości ogółu kosztów pozostających w bezpośrednim związku z ich nabyciem lub wytworzeniem, co w stwierdzonym stanie faktycznym oznacza powinność uwzględnienia w wycenie kosztów zatrudnienia pracowników wykonujących pracę przy realizacji zadania i przeniesienia ich odpowiedniej kwoty z kont zespołu 4 na konto 080 – str. 116 protokołu kontroli.
Kontrola sprawozdawczości budżetowej sporządzonej za 2018 r. (str. 19-23 protokołu kontroli) w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393) wykazała, że: a) w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. w kol. 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 20.527.201,96 zł, podczas gdy zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, należało wykazać kwotę 20.759.300,96 zł, a więc o 232.099 zł wyższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zaprezentowano na str. 13 protokołu kontroli. W trakcie kontroli sporządzono korektę sprawozdania, b) kwota 3,10 zł dotycząca dochodów przypadających gminie w związku z realizacją przez Urząd Gminy dochodów z zadań zleconych, wykazana w sprawozdaniu Rb-27ZZ jako „dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” została błędnie wykazana w sprawozdaniu Rb-27S jako dochody wykonane w par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”, zamiast w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami”. W trakcie kontroli sporządzono odpowiednią korektę sprawozdania – str. 14 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli prawidłowości rozliczenia z wykonawcami wniesionego przez nich zabezpieczenia należytego wykonania umowy w świetle postanowień art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.) i zawartych umów, stwierdzono przetrzymywanie niektórych kwot ponad ustalone terminy: a) kwota 2.410 zł wniesiona przez wykonawcę zadania „Modernizacja oświetlenia”, stanowiąca 30% z kwoty zabezpieczania w wysokości 8.031 zł wniesionej w 2005 r., powinna być zwrócona w 2008 r. Skarbnik poinformowała, że nie dokonano zwrotu tej kwoty, ponieważ próby kontaktu z firmą nie odniosły skutku. Ustalono na podstawie publikacji na stronie internetowej, iż firma z dniem 1 lipca 2015 r. zawiesiła działalność. Zważywszy na tę okoliczność, a także na treść art. 118 k.c., w trakcie kontroli przekazano tę kwotę na rachunek budżetu i zaliczono do dochodów budżetu – str. 25 protokołu kontroli; b) kwota 3.250,30 zł wniesiona przez wykonawcę zadania „Remont świetlicy wiejskiej w Ciemiance i remont świetlicy wiejskiej w Surałach”, stanowiąca 30% z kwoty zabezpieczania w wysokości 10.834,34 zł, powinna być zwrócona w 2017 r. Skarbnik poinformowała, że zwroty zabezpieczeń dokonywane są na podstawie informacji od merytorycznego pracownika o upływie terminu jego przechowywania. Sprawy z zakresu inwestycji, w tym rozliczeń z wykonawcami, należały do obowiązków byłego Sekretarza, w związku z czym nie uzyskano wyjaśnienia odnośnie powodu nieprzekazania informacji o obowiązku zwrotu tego zabezpieczenia. Zwrotu dokonano w trakcie kontroli – str. 26 protokołu kontroli.
Analiza danych zamieszczonych w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Grabowo na lata 2020-2029, w wersji obowiązującej na dzień kontroli, wykazała, że prognozowane w latach 2020-2022 sumy prezentowane w kolumnie „Dochody majątkowe” były wyższe od sum tych dochodów prezentowanych w uszczegółowiających ją kolumnach „ze sprzedaży majątku” i „z tytułu z dotacji”. Różnica na 2020 r. wynosiła kwotę 1.342 zł i wynikała z planowanych na 2020 r. dochodów w par. 0760 „Wpływy z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego…”. Natomiast na 2021 r. wynosiła ona kwotę 73.042 zł a na 2022 r. – 75.000 zł. Z dokumentacji dostępnej w RIO w Białymstoku wynika, że w wyniku zmiany WPF dokonanej uchwałą Rady Gminy Grabowo z dnia 29 maja 2020 r. rozbieżność ta w zakresie 2022 r. została usunięta, natomiast na rok 2021 występuje nadal we wskazanej wyżej kwocie. Z kolei prognozowane w WPF dotacje na inwestycje miałyby prawie w całości pokrywać planowane wydatki inwestycyjne, zaś w latach 2027-2028 miałyby być większe od planowanych wydatków inwestycyjnych po 42.545 zł. Skarbnik Gminy nie potrafiła wyjaśnić przyjęcia takich proporcji między dochodami a wydatkami – str. 31 protokołu kontroli.
Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego (str. 32-37 protokołu kontroli), regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) wykazała, że uchwałą Nr III/12/15 z dnia 30 stycznia 2015 r. Rada Gminy Grabowo wyraziła zgodę na wyodrębnienie funduszu sołeckiego. W 2019 r. nie zrealizowano żadnych wydatków w ramach funduszu sołeckiego, mimo, że w 2018 r. poinformowano sołtysów o wysokości środków, zaś na podstawie złożonych przez sołectwa wniosków wskazano w uchwale budżetowej na 2019 r., że w ramach funduszu sołeckiego wydatkowana będzie kwota 487.960,03 zł. Z tabeli zawartej w protokole kontroli wynika, że 27 sołectw na 33, które złożyły pierwotne wnioski, złożyło w 2019 r. wnioski o ich zmianę, polegające na rezygnacji ze wszystkich przedsięwzięć. W przypadku pozostałych sołectw pozostały jednak aktualne wnioski, z których wynikały przedsięwzięcia na łączną kwotę 113.256,70 zł. Według złożonego przez Pana Wójta wyjaśnienia Niezrealizowanie w 2019 roku wydatków w zakresie Funduszu Sołeckiego wyniknęło z trudnej sytuacji finansowej gminy (…) Gmina realizując politykę zmniejszenia wydatków budżetowych w 2019 r. ograniczyła je do wydatków niezbędnych do funkcjonowania gminy i wynikających z zawartych umów (…). Przedstawiona przez Pana argumentacja nie w pełni znajduje uzasadnienie w danych o wykonaniu budżetu za 2019 r. W pierwotnej wersji uchwały budżetowej na 2019 r. planowano deficyt w wysokości 1.000.000 zł. Po zmianach dokonanych w trakcie roku zaplanowano nadwyżkę w wysokości 244.056,14 zł, zaś faktyczne wykonanie budżetu skutkowało wygenerowaniem nadwyżki w wysokości 719.673,84 zł. Była ona wyższa od planowanej o kwotę zbliżoną do sumy wydatków pierwotnie przewidzianych we wnioskach sołectw i znacznie wyższa od kwoty przewidzianej na realizację tych przedsięwzięć, które zawarte były we wnioskach sołectw, które przed 31 października 2019 r. nie złożyły wniosków w sprawie rezygnacji z realizacji wcześniej zgłoszonych przedsięwzięć. Analiza realizacji obowiązków określonych ustawą o funduszu sołeckim wykazała natomiast, że informację o wysokości przypadających danym sołectwom środków, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy oraz o wysokości kwoty bazowej (Kb) przekazał Pan Wojewodzie Podlaskiemu dopiero w dniu 30 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim informacja ta powinna być przekazana w terminie do dnia 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy (w tym przypadku do 31 lipca 2018 r.). Artykuł 3 ust. 5 ustawy stanowi zaś, że nieprzekazanie przez wójta informacji w terminie skutkuje utratą przez gminę prawa do zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu w danym roku budżetowym. Pismem z dnia 3 października 2018 r. PUW poinformował Pana, że „zwrot Gminie Grabowo w 2020 roku z budżetu Państwa części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2019 roku byłby niezgodny z obowiązującym stanem prawnym.” Poziom należnego gminie zwrotu z budżetu państwa wydatków wykonanych w 2019 r. w ramach funduszu sołeckiego wynosiłby 19,653%, co w przypadku poniesienia całości wydatków na realizację wniosków w ich pierwotnej treści skutkowałoby utratą dochodów w wysokości około 95.000 zł, natomiast po uwzględnieniu tylko tych wniosków, co do których sołectwa nie zrezygnowały formalnie w trakcie roku z realizacji przedsięwzięć, skutkowałoby to utratą dochodów w wysokości około 22.200 zł. Okoliczności te uprawdopodobniają ich związek z powszechnym zaniechaniem realizacji przedsięwzięć w ramach funduszu sołeckiego. Na rok 2020 fundusz sołecki nie został wyodrębniony, stosownie do uchwały Rady Gminy Grabowo z dnia 29 marca 2019 r. niewyrażającej zgody na jego wyodrębnienie w 2020 r.
Analiza dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości wykazała, że stawki czynszu nie były waloryzowane: a) w przypadku dzierżawy działki pod punkt skupu żywca zaniechano waloryzacji czynszu w latach 2016-2020 pomimo, że postanowienia obowiązujących w tym okresie umów (zawieranych na okres 3 lat) przewidywały prawo do corocznej aktualizacji czynszu dzierżawnego o 3% w stosunku do wysokości obowiązującego czynszu; b) od kontrahenta ORANGE Polska S.A. wynajmującego lokal użytkowy w budynku Urzędu Gminy nie aktualizowano czynszu od 2011 do 2020 r. Podstawą najmu jest umowa z dnia 1 czerwca 1996 r. (z aneksem z dnia 28 grudnia 2010 r.), która – mimo zawarcia jej na czas nieoznaczony – nie zawiera w swojej treści postanowień odnoszących się do waloryzacji czynszu. Spadek siły nabywczej pieniądza za lata 2011-2020 wyniósł ok. 9,20%. Zaniechanie waloryzacji czynszu w związku ze spadkiem siły nabywczej pieniądza i niezabezpieczenie w umowie odpowiednich postanowień dotyczących waloryzacji czynszu pozostaje w sprzeczności m.in. z art. 50 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu, art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) zobowiązującym organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, a także art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) zobowiązującym jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych. Zagadnienie to było już przedmiotem zaleceń pokontrolnych RIO w Białymstoku po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grabowo. Izba wnioskowała wówczas o modyfikację umów z najemcami lokali użytkowych w ten sposób, by określały one zasady waloryzacji czynszu. W niektórych przypadkach nie zastosowano się do zalecenia w ogóle, w innych zaś częściowo, wskazując w umowach wymienionych w protokole kontroli, że „Po upływie roku kalendarzowego wysokość czynszu dzierżawnego może być renegocjowana bez obowiązku wypowiedzenia.” W praktyce również i ten zapis nie stanowił podstawy do waloryzacji najemcom stawek czynszu w okresie od 2017 do 2020 r. Wskaźnik inflacji w tym okresie wyniósł łącznie 3,9% – str. 42 i 47-50 protokołu kontroli. Kontrola terminowości uiszczania czynszu za dzierżawę działki pod punkt skupu żywca wykazała, że nie naliczano i nie ujmowano w księgach odsetek za opóźnienie w zapłacie, czym naruszono art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, zgodnie z którym należne jednostce odsetki powinny być przypisane w księgach w momencie zapłaty lub w wysokości należnej na koniec kwartału. W trakcie kontroli przypisano odsetki należne za 2019 r. w kwocie 22,43 zł, które zostały uregulowane – str. 42-43 protokołu kontroli. Odsetki nie były naliczane i ewidencjonowane również w przypadku najemcy lokalu biurowego w budynku Urzędu Gminy. W trakcie kontroli najemca wpłacił 0,93 zł tytułem odsetek za 2019 r. – str. 49 protokołu kontroli.
W zakresie przestrzegania obowiązków związanych ze sporządzaniem i podawaniem do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do najmu i dzierżawy, określonych przepisami art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzono brak dowodów na ich realizację w przypadku zawarcia kolejnej umowy dzierżawy na okres 3 lat z T-MOBILE oraz umowy najmu, na taki sam, okres lokalu użytkowego w budynku Urzędu Gminy – str. 44 i 48 protokołu kontroli.
Kontrola dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała przypadek bezumownego zajmowania lokalu socjalnego i garażu. Umowa najmu lokalu socjalnego wygasła z dniem 1 stycznia 2013 r. a umowa najmu garażu z dniem 1 listopada 2015 r. Do dnia kontroli nie podejmowano żadnych czynności zmierzających do opróżnienia tych pomieszczeń, poprzestając tylko na naliczaniu wartości dotychczasowych miesięcznych opłat w ramach odszkodowań za „bezumowne korzystanie”, które to należności nie były regulowane przez dłużników. Ze złożonych w tej sprawie wyjaśnień nie wynika, aby podejmowano czynności egzekucyjne w celu wydania obiektów wykorzystywanych bezumownie, ani też dlaczego czynności takie nie są podejmowane. Jedynie w przypadku garażu wystosowano w dniu 1 lutego 2016 r. pismo wzywające do opuszczenia i wydania lokalu. Kwestie dotyczące czynności egzekucyjnych podejmowanych w celu opróżnienia lokalu regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611). Ponadto jak stanowi art. 18 ust. 1 tej ustawy, osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego są obowiązane do dnia opróżnienia lokalu co miesiąc uiszczać odszkodowanie. Redakcja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego może mieć postać wyłącznie stanu przejściowego a nie permanentnego – str. 45-46 protokołu kontroli. W wyniku analizy prawidłowości stawek czynszu stosowanych wobec najemców lokali mieszkalnych wskazanych na str. 46-47 protokołu kontroli stwierdzono stosowanie od dnia 17 lipca 2019 r. zawyżonej stawki czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej, czego przyczyną było niedostosowanie naliczenia czynszu do wysokości czynników zwiększających stawkę podstawową czynszu zmienionych uchwałą Nr VIII/50/19 Rady Gminy Grabowo z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2019-2023. W załączniku nr 2 do uchwały „Zasady polityki czynszowej” dokonano zmniejszenia z 10% do 5% czynnika podwyższającego „za położenie budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej liczącego do 4 lokali mieszkalnych”, co jednak nie miało odzwierciedlenia w odpowiednich zmianach naliczenia czynszu. Skutkiem tego za okres do końca 2019 r. najemcy 2 lokali zapłacili nienależny czynsz na łączna kwotę odpowiednio 10,35 zł i 7,85 zł – str. 46-47 protokołu kontroli.
Kontrola procedury zbywania nieruchomości wykazała, że we wszystkich zbadanych postepowaniach w sprawie zbycia 6 nieruchomości w drodze przetargowej nie okazano dowodów świadczących o spełnieniu obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o wyniku przetargu. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490) właściwy organ podaje do publicznej wiadomości, wywieszając w siedzibie właściwego urzędu, na okres 7 dni, informację o wyniku przetargu – str. 55 protokołu kontroli. Ponadto nie wykonano obowiązku z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu – wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Z informacji uzyskanej od pracownika prowadzącego zagadnienia sprzedaży nieruchomości wynika, że na długo przed zawarciem aktów notarialnych nabywcy uregulowali całość należności za nabyte nieruchomości i w związku z tym przyjęto, że nie ma zagrożenia dla dokonania czynności sprzedaży nieruchomości. W ocenie Izby fakt ten nie znosi jednak obowiązku formalnego powiadomienia – str. 56 protokołu kontroli.
Analiza dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego wykazała w przypadku decyzji z dnia 23 lipca 2019 r. zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia przez Podlaską Sieć Internetową Sp. z o.o. zawyżenie wysokości opłaty za 2019 r. o 0,30 zł. Przyczyną było przyjęcie do wyliczenia opłaty błędnej liczby dni – 179, podczas gdy proporcjonalne ustalenie opłaty w 2019 r. obliczone przy uwzględnieniu faktycznej liczby dni zajęcia pasa powinno skutkować naliczeniem jej za 175 dni – str. 57-58 protokołu kontroli.
W wyniku badania windykacji należności z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdzono, że w przypadku dłużnika wskazanego w protokole kontroli dopuszczono do przedawnienia należności głównej za wodę w łącznej kwocie 1.322,76 zł. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 63 protokołu kontroli, przedawnienie stwierdził Sąd Rejonowy w Łomży w wyniku rozpatrzenia pozwu złożonego przez gminę 17 maja 2019 r. o zapłatę należności głównej w wysokości 2.123,95 zł za okres od grudnia 2014 r., oddalając powództwo w części objętej upływem terminu przedawnienia. Dopuszczając do upływu terminu przedawnienia naruszono art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązujący jednostkę sektora finansów publicznych do terminowego podejmowania wobec dłużników czynności zmierzających do wyegzekwowania zobowiązania – str. 63 protokołu kontroli.
Kontroli poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru podatków i opłat, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Zbadano 4 decyzje w sprawie zmiany wymiaru podatku rolnego, na podstawie których dokonano przypisu w wysokości 114 zł oraz odpisu na kwotę 972 zł. Analizując zgromadzone materiały stwierdzono, że wydane decyzje nie uwzględniają wszystkich elementów uzasadnienia oraz nie powołano w nich art. 254 Ordynacji podatkowej jako podstawę prawną dokonania zmiany decyzji. Ponadto nie uwzględniają one wszystkich elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego ( Ordynacji). Natomiast zgodnie z brzmieniem pkt w art. 210 § 1, integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony Ordynacji. Natomiast z treści art. 210 § 4 ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 67-68 protokołu kontroli. Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać: - tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika; - eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu. Jednocześnie ustalono, że kontrolowana jednostka nie prowadząc ewidencji w wymaganym formacie (powinna zawierać dane dotyczące przedmiotów opodatkowania), narusza dodatkowo wskazania § 5 rozporządzenia – str. 74-75 protokołu kontroli.
W wyniku analizy uchwały Rady Gminy Grabowo Nr IX/39/2011 z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości, stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 pkt 1-3 uchwały z treścią art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zwolnienie od podatku budynków i gruntów pozostałych wymienionych tymi przepisami grup podatników. Przywołany art. 7 ust. 3 ustawy, stanowiący delegację do stanowienia prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe, jakie zastosowała w § 1 ust. 1 pkt 1-3 wymienionej uchwały Rada Gminy Grabowo, tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznacza obecnie – w aktualnym stanie interpretacji tego przepisu, wynikającym także z orzeczeń WSA – przekroczenie ustawowej delegacji określonej w przywołanych przepisach – str. 75-76 protokołu kontroli.
Badanie zagadnień dotyczących prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości doprowadziło do stwierdzenia, że podatnikom wskazanym na str. 76 protokołu kontroli, decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r. wadliwie dokonano wymiaru podatku w kwocie 863,10 zł za grunty pozostałe. Z ustaleń kontroli wynika, że podatnik prowadzi działalność gospodarczą, zatem prawidłowo należało wymierzyć podatek od nieruchomości za związane z prowadzoną działalnością gospodarczą grunty o powierzchni 6.887 m2 w kwocie 6.060,56 zł. Również w przypadku podatnika opisanego na str. 77 protokołu kontroli stwierdzono nieprawidłowości w deklarowaniu przedmiotów opodatkowania związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Podatnik zadeklarował w deklaracji za 2020 r. budowle o wartości początkowej 255.762,33 zł, a tym samym podatek w kwocie 5.115 zł. W czasie kontroli wezwany do złożenia wyjaśnień podatnik zmienił deklarację i zadeklarował podatek za budowle o wartości 885.028 zł w kwocie 17.701 zł. Różnica to kwota 12.586 zł. Jednocześnie do wyjaśnienia pozostaje kwestia wartości innego rodzaju budowli wymienionych w protokole kontroli. Stwierdzono również, że nie wyegzekwowano prawidłowych deklaracji za rok 2019 i lata wcześniejsze.
Kontrolą objęto także zagadnienia dotyczące windykacji zaległości podatkowych. Ustalono, że zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na dzień 31 grudnia 2019 r. wynosiły 20.202,97 zł (w tym zaległości z lat ubiegłych 1.726,01 zł). W 2019 r. wystawiono 52 upomnienia w tej należności na kwotę 9.558,56 zł (w tym koszty upomnień w kwocie 603,20 zł). Wystawiono też 7 tytułów wykonawczych na ogólną kwotę 2.097,21 zł. Zaległość na dzień kontroli nieobjęta tytułami wykonawczymi to 15.391,47 zł (w tym z 2019 r. 1.305,27 zł). W stosunku do tych zaległości nie wszczęto egzekucji oraz nie podjęto działań windykacyjnych zmierzających do ich wyegzekwowania. Ustalenia wskazują na niedopełnienie przez wierzyciela obowiązków wynikających z przepisów z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) – str. 80 i 81-82 protokołu kontroli.
W zakresie wydatków ponoszonych na system gospodarowania odpadami komunalnymi ustalono, że w rozdziale 90002 „Gospodarka odpadami komunalnymi” zaniechano wykazania kosztów wynagrodzeń pracowników obsługujących system. Nieujęcie wydatków stanowiących koszty funkcjonowania systemu w rozdziale 90002 stanowi naruszenie przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), zgodnie z którymi w rozdziale 90002 ujmuje się wszystkie wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010), tj. m.in. dotyczące obsługi administracyjnej systemu (art. 6r ust. 2 pkt 3 ustawy). Należy wskazać, że niewłaściwe sklasyfikowanie tych wydatków, poprzez pominięcie ich w rozdziale 90002, zniekształca dane sprawozdawcze w zakresie stosunku dochodów z opłat za gospodarowanie odpadami do wydatków na funkcjonowanie systemu – str. 61-62 protokołu kontroli. Niewłaściwą klasyfikację budżetową zastosowano również w przypadku wydatków ponoszonych na przeprowadzanie badań i wydawanie opinii w zakresie uzależnienia od alkoholu – zamiast do par. 4300 „Zakup usług pozostałych” należało je zakwalifikować do par. 4390 „Zakup usług obejmujących wykonanie ekspertyz, analiz i opinii…” – str. 100 protokołu kontroli.
Z ustaleń kontroli wynika, że środki Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych przeznaczono m.in. na prowizję bankową od wypłaty świadczeń dla emerytów i operację tę zaliczono w ciężar Funduszu. Jest to niezgodne z art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1 i art. 10 ustawy z dnia 4 września 1996 r. o Zakładowym Funduszu Świadczeń Socjalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1352), według których środki Funduszu przeznacza się na działalność socjalną, zaś pracodawca administruje środkami Funduszu, co wiąże się z obowiązkiem ponoszenia kosztów związanych z funkcjonowaniem ZFŚS, w tym również opłat związanych z dokonywanymi operacjami bankowymi. Podczas kontroli na rachunek Funduszu przekazano wymienioną kwotę – str. 104-105 protokołu kontroli.
Analiza prawidłowości sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół prowadzonych przez gminę Grabowo, pod kątem przestrzegania przepisów art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6, 6a i 7 Karty Nauczyciela oraz uchwały Nr XXV/153/06 Rady Gminy Grabowo z dnia 13 marca 2006 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez Gminę Grabowo, ujawniła istnienie błędu w treści uchwały, polegającego na niewłaściwym umiejscowieniu (zamienieniu) liczby godzin tygodniowego wymiaru zajęć po obniżce dla dyrektora szkoły posiadającej do 14 oddziałów oraz 15 i więcej oddziałów. Według uchwały dyrektor szkoły z większą liczbą oddziałów ma realizować wyższy wymiar godzin niż dyrektor szkoły o mniejszej liczbie oddziałów, co sprzeciwia się celowi instytucji obniżania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. W praktyce, pomimo błędu w uchwale, stosowano – niewynikającą co prawda literalnie z uchwały, lecz zgodną z celem obniżki – zasadę, że wraz ze wzrostem liczby oddziałów w szkole zmniejsza się wysokość pensum – str. 86-89 protokołu kontroli. Kontrola wydatków ponoszonych z tytułu wynagrodzeń nauczycieli pełniących funkcje kierownicze wykazała, że decyzją Pana Wójta dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Surałach do 31 sierpnia 2019 r. przyznany został dodatek z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu nad nauczycielem kontraktowym. Jest to niezgodne z art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela określającym, że nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze, a w szkołach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a ustawy, opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel kontraktowy, w tym zajmujący stanowisko kierownicze – str. 89 protokołu kontroli.
W wyniku analizy prawidłowości danych wykazanych przez Pana Wójta w sprawozdaniu z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2019 r. stwierdzono następujące błędy: a) do wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli stażystów zaliczono wypłacone w listopadzie 2019 r. stażyście tzw. „świadczenie na start” w wysokości 1.000 zł. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela, do wynagrodzeń nauczycieli nie zalicza się świadczenia, o którym mowa w art. 53a ustawy. Zawyżono zatem wydatki na wynagrodzenia nauczycieli stażystów o 1.000 zł – str. 91 protokołu kontroli, b) w stosunku do jednego nauczyciela stażysty, zatrudnionego w okresie od 1 do 31 października 2019 r. na 0,22 etatu, w wyniku błędu rachunkowego wykazano strukturę okresu wrzesień-grudzień jako 0,02 etatu zamiast 0,06 etatu – str. 91 protokołu kontroli, c) w przypadku nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem w trakcie miesiąca do wymiaru etatu bezpodstawnie przyjmowano za każdy dzień nieświadczenia 1/30 wymiaru, podczas gdy zgodnie z zasadami wynikającymi z § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.) oraz z pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia zawierającego objaśnienia, przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli przyjmując za miesiąc 30 dni w sytuacjach, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy. Z przepisów tych wynika zatem, że w innych przypadkach nieświadczenia pracy i niepobierania wynagrodzenia za część miesiąca zasada ta nie ma zastosowania. Wymiar etatu w przypadkach, w których m.in. stosunek pracy rozpoczął się (zakończył) w trakcie miesiąca, powinien następować według zasad ogólnych, z zastosowaniem uregulowań zawartych w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 927) stanowiących, że w celu obliczenia wynagrodzenia, ustalonego w stawce miesięcznej w stałej wysokości, za przepracowaną część miesiąca, jeżeli pracownik w tym miesiącu był nieobecny w pracy z innych przyczyn niż niezdolność do pracy spowodowana chorobą, i za czas tej nieobecności nie zachowuje prawa do wynagrodzenia miesięczną stawkę wynagrodzenia dzieli się przez liczbę godzin przypadających do przepracowania w danym miesiącu i otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę godzin nieobecności pracownika w pracy z tych przyczyn. Tak obliczoną kwotę wynagrodzenia odejmuje się od wynagrodzenia przysługującego za cały miesiąc – zasadę tę stosuje się także w przypadku obliczania wynagrodzenia pracownika, ustalonego w stawce miesięcznej w stałej wysokości, gdy okres pozostawania pracownika w stosunku pracy nie obejmuje pełnego miesiąca. W efekcie błędnego ustalania wymiaru etatów z opisanej wyżej przyczyny zaniżenie struktury zatrudnienia nauczycieli dyplomowanych w okresie styczeń-sierpień 2019 r. wyniosło 0,01 etatu – str. 91-94 protokołu kontroli. W trakcie kontroli została sporządzona korekta sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2019 r. uwzględniająca przedstawione ustalenia. W ich wyniku dodatnia różnica między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli a średnioroczną liczbą etatów i średnich wynagrodzeń w przypadku nauczyciel stażystów zmniejszyła się o 1.534,01 zł, natomiast w przypadku nauczycieli dyplomowanych zmniejszyła się o 448,26 zł. Ustalenia kontroli nie spowodowały powstania obowiązku wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających.
Kontrola zagadnień związanych z udzielaniem zamówień publicznych w pierwszej kolejności wykazała, że plan zamówień publicznych, o którym mowa w art. 13 a ust. 1 Prawa zamówień publicznych sporządzony na 2019 r. nie był opublikowany na stronie BIP Urzędu Gminy. Obowiązku w tym zakresie dochowano natomiast na 2020 r. – str. 106 protokołu kontroli. Badając dokumentację powykonawczą przebudowy drogi w miejscowości Ciemianka stwierdzono, że kierownik budowy złożył oświadczenie, według którego pełni funkcję kierownika przebudowy drogi w miejscowości Czachy. Miejscowość taka nie znajduje się w gminie Grabowo (znajduje się w gminie Radziłów) – str. 115 protokołu kontroli. W przedmiarach robót dotyczących przebudowy drogi w miejscowości Ciemianka nie wskazano numerów specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót zawierających wymagania dla danej pozycji przedmiaru. Wymóg tego wskazania wynika z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129) wydanego na podstawie art. 31 ust. 4 Prawa zamówień publicznych – str. 112 protokołu kontroli. Dokumentację zrealizowanych robót budowlanych poddano kontroli także na okoliczność jej zgodności ze stanem faktycznym ustalonym podczas oględzin efektów wykonanych zadań, stwierdzając, że w kosztorysie powykonawczym przebudowy drogi w miejscowości Bagińskie ujęto pozycję ,,regulacja pionowa studzienek do zaworów wodociągowych sztuk 6 o wartości 720,00 zł netto’’. Faktycznie okazano 3 zawory. Nie stwierdzono 3 zaworów o wartości 360 zł netto (442,80 zł brutto). Świadczy to o nierzetelnym wykonawstwie, takim samym nadzorze i odbiorze.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Opracowanie przez Pana Wójta dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości dla każdej z jednostek obsługiwanych przez Urząd Gminy. 2. Zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez: a) usunięcie zapisu przewidującego obejmowanie ewidencją pozabilansową „środków trwałych w likwidacji”, stosownie do uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, b) wyeliminowanie przedstawionego w części opisowej wystąpienia błędu w opisie zasad ustalania dochodów otrzymanych w sprawozdaniu Rb-27S, c) uregulowanie techniki prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 011 zgodnie ze stosowaną praktyką, d) wykreślenie z zakładowego planu kont Urzędu konta 222, niemającego zastosowania w związku z realizacją wszystkich dochodów bezpośrednio na rachunku budżetu, e) usunięcie z opisu konta 223 w ewidencji Urzędu postanowień przewidujących księgowanie na nim rozliczenia środków z dysponentami niższego i wyższego stopnia oraz błędnego zwrotu o niewystępowaniu w Urzędzie Gminy rachunku wydatków, zacytowanego w części opisowej wystąpienia, f) doprowadzenie do zgodności ze stosowaną praktyką przyjętego opisu ewidencji operacji dotyczących centralnego rozliczenia podatku VAT. 3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) ujmowanie na koncie 240 rozrachunków dotyczących zobowiązań z tytułów wskazanych w części opisowej wystąpienia, błędnie dotychczas ujmowanych za pośrednictwem konta 201, b) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 240 w sposób umożliwiający powiązanie naliczonych odsetek z odpowiednimi kwotami przechowywanych depozytów, c) dokonywanie na koncie 290 odpisów aktualizujących należności posiadające cechy wypełniające którąś z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; stosowanie zapisów Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 dla odpisu należności głównej i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 dla odpisu naliczonych od niej odsetek, d) zaliczanie do kosztów inwestycji wartości robocizny pracowników, poprzez przeniesienie odpowiednio wycenionych kwot z kont zespołu 4 na konto 080, e) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału przypadających gminie odsetek od nieuregulowanych w terminie należności. 4. W zakresie sprawozdawczości budżetowej: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S wszystkich dochodów stanowiących udział gminy w realizacji dochodów z zadań zleconych w par. 2360. 5. Zapewnienie, aby informacje dotyczące okoliczności stanowiących podstawę zwrotu wykonawcy zamówienia publicznego zabezpieczenia należytego wykonania umowy były niezwłocznie przekazywane do księgowości przez pracownika prowadzącego sprawy związane z realizacją zamówień publicznych. 6. Dokonanie analizy zasadności występujących w dalszym ciągu rozbieżności w treści WPF między danymi w kolumnie „Dochody majątkowe” i w uszczegółowiających ją kolumnach „ze sprzedaży majątku” i „z tytułu z dotacji” oraz między prognozowanymi do pozyskania kwotami dotacji majątkowych a wydatkami inwestycyjnymi. Wprowadzenie stosownych zmian w WPF eliminujących te rozbieżności lub poinformowanie w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń o zasadności ich występowania, jeżeli ich przyczyna jest uzasadniona. 7. W przypadku ponownego wyrażenia przez Radę Gminy zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego: a) przestrzeganie obowiązku terminowego przekazywania Wojewodzie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim, co jest warunkiem uzyskania przez gminę prawa do zwrotu z budżetu państwa części wydatków wykonanych w ramach funduszu, b) realizowanie wszystkich przedsięwzięć zawartych we wnioskach złożonych przez sołectwa zgodnie z przepisami ustawy o funduszu sołeckim. 8. Waloryzowanie czynszów za dzierżawę gruntów i najem lokali użytkowych w związku ze spadkiem siły nabywczej pieniądza. W tym celu wprowadzenie odpowiednich postanowień do obowiązujących umów najmu i dzierżawy. 9. Przestrzeganie obowiązków w zakresie sporządzania i podawania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem i dzierżawę. 10. Niezwłoczne podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania opróżnienia lokalu socjalnego oraz garażu, zajmowanych przez dłużników bez tytułu prawnego. 11. Zmniejszenie czynszu najemcom dwóch lokali mieszkalnych, którym został on zawyżony z powodu niezastosowania uchwalonej przez Radę Gminy nowej, niższej wysokości czynnika „za położenie budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej liczącego do 4 lokali mieszkalnych”. Rozliczenie z najemcami czynszu pobranego dotychczas w zawyżonej wysokości. 12. W zakresie procedury sprzedaży nieruchomości: a) zapewnienie dokumentacji świadczącej o realizacji obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o wyniku przetargu, b) pisemne powiadamianie osoby ustalonej w przetargu jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. 13. Wskazanie odpowiedzialnemu pracownikowi na dołożenie większej staranności przy ustalaniu liczby dni zajęcia pasa drogowego na potrzeby obliczenia proporcjonalnej opłaty za niepełny rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. 14. Podejmowanie działań egzekucyjnych wobec dłużników należności cywilnoprawnych w czasie zapewniającym uniknięcie sytuacji upływu terminu przedawnienia. 15. Przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wymogów stawianych decyzjom podatkowym. 16. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwe prowadzenie ewidencji podatkowej. 17. Rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały dotyczącej zwolnień w podatku od nieruchomości, kierując się obowiązującymi zasadami kreowania zwolnień o charakterze przedmiotowym przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. 18. Zachowanie prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Wyegzekwowanie kompletnych i prawidłowych deklaracji w przypadkach opisanych w protokole kontroli. 19. Przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie kompletności i terminowości prowadzenia działań windykacyjnych w stosunku do zaległości podatkowych. 20. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej, w szczególności ujmowanie wydatków na wynagrodzenia pracowników obsługujących system gospodarowania odpadami w rozdz. 90002. 21. Pokrywanie ze środków budżetu kosztów obsługi bankowej ZFŚS. 22. Przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały Nr XXV/153/06 z dnia 13 marca 2006 r., polegającej na usunięciu błędu w jej postanowieniach przedstawionego w części opisowej wystąpienia, dotyczącego obniżania wymiaru godzin dyrektorom szkół. 23. Zaniechanie powierzania funkcji opiekuna stażu nauczycielom na stanowiskach kierowniczych. 24. W zakresie analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli: a) zaniechanie zaliczania „świadczenia na start” wypłacanego nauczycielom stażystom na podstawie art. 53a Karty Nauczyciela do wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli, mając na uwadze, że nie stanowi ono składnika wynagrodzenia, b) zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za przygotowanie danych o średniorocznej liczbie etatów nauczycieli do uwzględnienia zwartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących ustalania wymiaru etatu w przypadku nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy w trakcie miesiąca. 25. Dołożenie większej staranności przy weryfikacji prawidłowości treści dokumentacji stanowiącej podstawę wykonania robót budowlanych lub potwierdzającej ich wykonanie, mając na uwadze ustalenia zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli. 26. Zobowiązanie osób biorących udział w nadzorowaniu i odbiorze robót budowlanych do dołożenia większej staranności przy weryfikacji ich wykonania zgodnie z dokumentacją. Wyegzekwowanie od wykonawcy zwrotu kwoty 442,80 zł odpowiadającej wynagrodzeniu wypłaconemu za roboty, których realizacji nie stwierdzono podczas oględzin.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Janów2018.docx
|
Białystok, 2018.11.22
RIO.I.6001-8/18
Pan Jerzy Pogorzelski Wójt Gminy Janów
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Janów za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Janów na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono szereg nieprawidłowości, w tym istotnych, opisanych w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Wszystkie stwierdzone nieprawidłowości dotyczą okresu sprawowania funkcji Wójta Gminy Janów przez Czesława Jana Kiejko, który zajmował to stanowisko do czasu zakończenia czynności kontrolnych.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Analiza dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała, że: a) w polityce rachunkowości przyjętej zarządzeniem Nr 26/2017 Pana Wójta Gminy z dnia 24 sierpnia 2017 r. nieprawidłowo określono, iż przeksięgowania z konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” dokonuje się na podstawie rocznego sprawozdania finansowego. Należy wskazać, iż wydatki przeksięgowuje się z konta 223 na podstawie sprawozdania budżetowego Rb-28S – str. 7 protokołu kontroli, b) w polityce rachunkowości przyjęto wzajemnie wykluczające się regulacje w zakresie gospodarki materiałowej. Z jednej strony postanowiono, iż odpisuje się w koszty wartość materiałów bezpośrednio po ich zakupie i dokonuje się korekty kosztów o wartość zinwentaryzowanych zapasów materiałów nie później niż na dzień bilansowy, a z drugiej, że jednostka prowadzi ewidencję obrotu materiałowego jako ewidencję analityczną do konta 310 „Materiały” – str. 172 protokołu kontroli, c) w planie kont Urzędu Gminy figuruje konto 853 „Fundusze celowe” służące do ewidencji stanu, zwiększeń i zmniejszeń funduszy celowych oraz innych funduszy specjalnego przeznaczenia. Z uwagi na fakt, że w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego fundusze celowe aktualnie nie funkcjonują, nie mogą wystąpić operacje księgowane z kontem 853; w praktyce nie stwierdzono operacji na tym koncie – str. 7 protokołu kontroli.
Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów i dowodów stanowiących ich podstawę, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że: a) na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” nie dokonano technicznego zapisu ujemnego dla operacji na kwotę 1.205,19 zł oznaczającej zwrot niewykorzystanej przez pracownika części zaliczki. W efekcie obroty konta 130 zostały zawyżone o tę kwotę, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – str. 26-27 protokołu, b) nie prowadzono konta 222 „Rozliczenie z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu, które jest niezbędne dla ewidencji dochodów zrealizowanych przez jednostki budżetowe na ich rachunkach bankowych i odprowadzonych do budżetu (np. dochodów GOPS z tytułu zwrotu nienależnych świadczeń wypłaconych w latach wcześniejszych) – str. 32-33 protokołu kontroli, c) rachunek w kwocie 70 zł za badania lekarskie pracownika z dnia 29 grudnia 2017 r., opłacony 15 stycznia 2018 r., nie został wykazany jako zobowiązanie na koniec 2017 r. i koszt 2017 r., wbrew zasadzie memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy – str. 29 protokołu kontroli, d) nieprawidłowo sporządzano dowody zbiorcze obrazujące przypis należności w ewidencji syntetycznej. Na przykład pod datą 31 grudnia 2017 r. zaksięgowano na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” przypis należności z czynszu oraz za odprowadzanie ścieków na podstawie polecenia księgowania, do którego załączono rejestr sprzedaży za dany miesiąc. Z rejestru wynika tylko kwota zbiorcza, bez wyszczególnienia faktur, jako dokumentów źródłowych obrazujących powstanie należności. Zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy w przypadku zapisów zbiorczych służących do dokonania łącznych zapisów zbioru dowodów źródłowych należy w dowodzie zbiorczym pojedynczo wymienić wszystkie dowody źródłowe – str. 30 protokołu kontroli, e) nie prowadzono rozliczeń z kontrahentami za pośrednictwem kont rozrachunkowych, w szczególności konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, co narusza przepisy załącznika nr 3 do rozporządzenia. Ustalenie to poczyniono m.in. na przykładzie rozliczeń z P.U.H. Kampol, który to wykonawca w związku z realizacją zamówienia publicznego wystawił w 2017 r. 22 faktury – str. 163-164 protokołu kontroli, f) wartość ewidencyjną zbytej w dniu 16 sierpnia 2017 r. nieruchomości nr 484/3, wynoszącą 396,80 zł, wyksięgowano zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 011 „Środki trwale” w księgach 2018 r. (pod datą 15 stycznia 2018 r.), zamiast w księgach 2017 r. W efekcie księgi na koniec 2017 r. wykazywały nierzetelny stan funduszu i środków trwałych. Nieusunięcie tej nieprawidłowości w księgach 2017 r. świadczy też o nieprawidłowo przeprowadzonej weryfikacji sald na koniec 2017 r. – str. 61 protokołu kontroli, g) pod datą 15 lutego 2018 r. wyksięgowano wartość ewidencyjną całego budynku na działce nr 483/1 mimo, iż do tego dnia 1 lokal mieszkalny w tym budynku nie został jeszcze zbyty. Pozostawał on własnością gminy także w czasie prowadzenia kontroli. Wskazany stan narusza m.in. przepisy art. 22 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którymi dowody księgowe powinny być rzetelne, to jest zgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentują, a dokonane w księgach zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty – str. 63 protokołu kontroli, h) na koncie 221 nie ujęto na koniec roku należności z tytułu podatków realizowanych na rzecz gminy przez urzędy skarbowe w wysokości 61 zł, które wykazano w rocznym sprawozdaniu Rb-27S (kwota ta wynikała z informacji o dochodach budżetu gminy pobieranych przez urzędy skarbowe). Ponadto kwotę tę w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S Urzędu wykazano wyłącznie jako należności pozostałe do zapłaty, natomiast w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S zarówno jako należności do zapłaty i jako zaległości, co świadczy o naruszeniu zasady sporządzenia sprawozdania zbiorczego na podstawie sprawozdań jednostkowych – str. 29 protokołu kontroli, i) występowała niezgodność między ewidencją syntetyczną i analityczną do konta 221-2, ponieważ w ewidencji analitycznej prowadzonej według kontrahentów nie były przypisywane odsetki od zaległości z tytułu użytkowania wieczystego; odsetki te były zaś przypisywane w ewidencji syntetycznej. Kwota niezgodności na 31 grudnia 2017 r. wynosiła 136,56 zł. Naruszono tym samym art. 16 ust. 1 ustawy. Ponadto ustalono, że nie zostały naliczone (ani w ewidencji analitycznej ani w syntetycznej) odsetki za nieterminowe płatności opłat na kwotę 13,32 zł, wbrew przepisom § 8 ust. 5 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia (obecnie § 11 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r.) oraz art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) zobowiązującego jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych – str. 46-47 i 59-60 protokołu kontroli. Zaniechanie naliczania odsetek od nieterminowych wpłat oraz odsetek od nieopłaconych zaległości stwierdzono także w przypadku czynszów najmu i dzierżawy. Suma nienaliczonych odsetek ustalonych w trakcie kontroli dla kontrahentów, opisanych na str. 47-54 i 65-67 protokołu kontroli, wynosi 154,45 zł, j) dla 6 dzierżawców nie była prowadzona ewidencja analityczna do konta 221, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – str. 47 protokołu kontroli, k) kwota należności z tytułu czynszów najmu i dzierżawy na koniec 2017 r. w ewidencji syntetycznej wynosiła 14.942,24 zł i w takiej wysokości wykazano ją w kol. 9 sprawozdania Rb-27S za 2017 r. (w tym wykazano zaległości w kwocie 14.941,42 zł w kol. 10 oraz nadpłaty w kol. 11 na kwotę 0,82 zł). Analiza kartotek ręcznych stanowiących ewidencję analityczną wykazała należności na łączną kwotę 14.946,49 zł (różnica 4,25 zł). Na podstawie analizy poszczególnych należności składających się na kwotę 14.946,49 zł możliwe było jednoznaczne potwierdzenie, że kwota 12.160,15 zł stanowiła zaległości, a 504,27 zł należności niewymagalne (zatem dane sprawozdania Rb-27S nie były prawidłowe). W zakresie pozostałej kwoty należności stwierdzenie upływu terminu płatności na dzień sprawozdawczy nie było możliwe, ponieważ termin płatności z umów zawartych z tymi kontrahentami wynosił 14 dni od dnia otrzymania faktur, a jednostka nie posiada potwierdzeń ich doręczenia – str. 47-54 protokołu kontroli, l) kontrolowana jednostka nie posiada rejestru decyzji w sprawie naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego. W ewidencji księgowej wpłaty są ujmowane bez przypisów (Wn 130 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”). Tym samym na podstawie ewidencji nie można stwierdzić, czy w 2017 r. wpłynęły wszystkie należne dochody z tego tytułu. Należności z tytułu dochodów przypadające na dany rok należy ująć na koncie 221. Zgodnie z art. 40 ust. 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) opłaty roczne wynikające z decyzji wydanych w latach wcześniejszych powinny być wnoszone do 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok, co wskazuje, że należności z tego tytułu należy przypisywać na początku roku budżetowego, przed terminem płatności – str. 74 protokołu kontroli, ł) w styczniu 2018 r. przelano do urzędu skarbowego podatek VAT wynikający z deklaracji VAT-7 gminy za grudzień 2017 r. w kwocie 1.390 zł (zgodnej z deklaracją VAT-7). Analiza sald na koniec 2017 r. wykazała, że wynikające z deklaracji zobowiązanie w kwocie 1.390 zł nie było w całości odzwierciedlone w księgach. Na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu wykazano bowiem zobowiązanie w wysokości 1.252,79 zł. Zobowiązanie uwidocznione w ewidencji budżetu nie obejmowało kwoty 138 zł, odpowiadającej podatkowi VAT podlegającemu zapłaceniu przez gminę do urzędu skarbowego za grudzień 2017 r. na podstawie danych dotyczących podatku należnego ze sprzedaży Zespołu Szkół w Janowie – str. 30-31 protokołu kontroli, m) w skład salda konta 013 „Pozostałe środki trwałe” wchodziła na koniec 2017 r. wartość takich składników jak: kosa spalinowa z oprzyrządowaniem (3.750 zł), motopompa (23.000 zł), pompa szlamowa (6.061,97 zł), 2 pompy MS1 (po 5.429 zł każda), tlenomierz OXI (4.141,81 zł). Z uwagi na wartość i czas przyjęcia do używania składniki te powinny być ujęte na koncie 011 „Środki trwałe” i objęte stopniowym umorzeniem, jako posiadające wartość przekraczającą 3.500 zł – str. 175-176 protokołu. Należy wskazać, że obecnie na koncie 011 – jako umarzane stopniowo środki trwałe finansowane z wydatków majątkowych – mają być ujmowane środki trwałe o wartości przekraczającej 10.000 zł, przyjęte do używania począwszy od 1 stycznia 2018 r. – art. 11 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych… (Dz. U. z 2017 r. poz. 2175). Zatem wskazane wyżej składniki o wartości przekraczającej 3.500 zł, jako przyjęte do używania przed końcem 2017 r., powinny zostać przeniesione z konta 013 na konto 011, n) wykazany na koniec 2017 r. w księgach Urzędu stan środków pieniężnych na koncie 139 „Rachunek depozytów” wynoszący 807,48 zł nie wynikał z salda żadnego rachunku bankowego ani z bankowego potwierdzenia. W wyniku kontroli ustalono, że pozostające na rachunku bankowym depozytowym środki w wysokości 807,48 zł w dniu 17 lutego 2015 r. przekazano na rachunek budżetu i zaliczono do dochodów, nie dokonując jednak księgowania tej operacji na koncie 139 prowadzonym dla rachunku depozytowego. Stosownego księgowania dokonano dopiero w trakcie kontroli – str. 21-22 i 24 protokołu kontroli. Stwierdzony stan faktyczny, polegający na utrzymywaniu od 2015 r. nierealnego salda rachunku bankowego, świadczy o rażących zaniedbaniach obowiązków w zakresie porównania, wyjaśnienia i rozliczenia w księgach różnicy z danymi zamieszczonymi w otrzymywanych potwierdzeniach salda rachunków bankowych, wbrew przepisom art. 27 ustawy o rachunkowości, o) z bankowego potwierdzenia sald z dnia 2 stycznia 2018 r. wynika, iż oprócz rachunku budżetu na dzień 31 grudnia 2017 r. gmina posiadała także 7 innych rachunków bankowych, z których 3 miały salda, tj.: rachunek, na którym ewidencjonowano zaległe wpłaty mieszkańców za przydomowe oczyszczalnie ścieków (8.689,54 zł), rachunek ZFŚS (56,60 zł) oraz rachunek dokształcania młodocianych (11 zł). Jedynie na rachunku ZFŚS wystąpiły obroty w trakcie roku. Z danych zawartych na str. 21-22 i 24 protokołu kontroli – obrazujących salda kont zespołu 1 na koniec 2017 r. – wynika, że kwoty 8.689,54 zł i 11 zł nie były ujęte w księgach rachunkowych. Wpłaty mieszkańców za przydomowe oczyszczalnie ścieków w związku z już rozliczoną inwestycją należy przyjąć na dochody gminy. W złożonym wyjaśnieniu w sprawie nie objęcia tych rachunków ewidencją księgową Skarbnik Gminy wyjaśniła m.in., że rachunek bankowy założony na potrzeby wpłat mieszkańców partycypujących (…) nie był objęty ewidencją księgową Urzędu Gminy, dlatego, że wpłaty dokonywane były pozabudżetowo (…) Pomimo nie prowadzenia ewidencji księgowej dla tego rachunku bankowego, pracownik księgowości prowadził analitykę dokonywanych wpłat i na bieżąco monitorował obroty (…) Rachunek bankowy założony na potrzeby dokształcania młodocianych służył do pozabudżetowej ewidencji otrzymywanego dofinansowania (…) W budżecie gminy nie wprowadzano planu dochodów ani planu wydatków dla realizacji tego zadania (…) dlatego założono jedynie rejestr, gdzie na bieżąco kompletowano dokumenty związane z tym zadaniem, p) wśród rachunków nie uwidocznionych w księgach rachunkowych znajdował się także rachunek określony jako „Imprezy kulturalno-oświatowe gminy Janów”. Rachunek ten nie był też wykazany w bankowym potwierdzeniu sald na koniec roku. Stan środków na tym rachunku na dzień 31 grudnia 2017 r. wyniósł 729,18 zł. Na rachunek wpływały głównie środki od sponsorów (darczyńców), a pokrywano z niego wydatki związane głównie z organizacją Dni Janowa. Stwierdzono, że w dniu 3 lutego 2017 r. z rachunku bieżącego wydatków Urzędu Gminy przelano na ten rachunek kwotę 8.000 zł (Wn 240-9 – Ma 130 bez klasyfikacji), a 27 czerwca 2017 r. zwrócono na rachunek bieżący kwotę 5.000 zł (Wn 130 – Ma 240-9 bez klasyfikacji). Nie dokonano przy tym technicznego zapisu ujemnego na koncie 130, w wyniku czego obroty konta 130 zostały zawyżone po stronie Wn o 5.000 zł a po stronie Ma o 8.000 zł. Przelana z rachunku Urzędu Gminy kwota została przeznaczona na częściowe sfinansowanie zakupu alkometru za 11.685 zł na potrzeby wyposażenia posterunku Policji w Janowie (faktura z dnia 29 grudnia 2016 r. opłacona 3 lutego 2017 r.). Analiza okazanych wyciągów bankowych do rachunku „Imprezy…” wykazała, że saldo początkowe na dzień 3 lutego 2017 r. wyniosło 4.074 zł a po wpłacie z rachunku wydatków Urzędu zwiększyło się do 12.074 zł, po czym dokonano opłacenia faktury. Ponadto środki z przeznaczeniem na zakup alkometru w wysokości 5.000 zł wpłacił w dniu 7 lutego 2017 r. darczyńca. Z zaprezentowanych ustaleń wynika, że zakup alkometru odbył się poza budżetem, ewidencją i sprawozdawczością. Ani dochody z tytułu darowizny, ani wydatki na zakup alkometru nie zostały uwzględnione w danych obrazujących realizację budżetu gminy. Środki w wysokości 5.000 zł przetrzymywane były na tym rachunku przez blisko 5 miesięcy, po czym przekazano je na rachunek Urzędu. Jak wynika z ustaleń kontroli, w następstwie bezpodstawnego zasilenia tego rachunku środkami budżetu powstały nierealne salda strony Wn kont 240-9 w ewidencji Urzędu i 223-3 w ewidencji budżetu (jak wynika z ustaleń kontroli, w dniu 10 sierpnia 2018 r. salda te uległy likwidacji w wyniku przelania kwoty 3.000 zł z rachunku „Imprezy…”. W sprawie powodów przelania kwoty 8.000 zł z rachunku Urzędu na rachunek „Imprezy…” Skarbnik wyjaśniła, iż Stanowiła ona dofinansowanie do zakupu alkometru dla Posterunku Policji w Janowie. Zakup alkometru był inicjatywą mieszkańców i miał być całościowo sfinansowany z wpłat darczyńców na ten cel, jednak po otrzymaniu faktury przez Urząd Gminy na koncie specjalnego przeznaczenia , czyli Imprez…. nie było dostatecznej kwoty na jej opłacenie. Darczyńcy się wycofali i nie dokonali wcześniej zadeklarowanych ustnie kwot. Kierownik jednostki uznał, że tymczasowo zakup zostanie sfinansowany ze środków budżetu, a po ewentualnych wpłatach od sponsorów, środki zostaną zwrócone do budżetu. Wpłata nastąpiła jedynie na 5.000 zł i kwota ta została przeksięgowana do budżetu. W dalszej kolejności wpływały środki od sponsorów, ale na organizację cyklicznej imprezy „Dni Janowa” i były bezpośrednio przeznaczane na organizację tej imprezy. Po rozliczeniu środków na Dni Janowa nie było funduszy na tym koncie, aby zwrócić pozostała kwotę (3000 zł). Dalej Skarbnik wyjaśnia, że Z perspektywy czasu należy stwierdzić ,iż całość zakupu należało pokryć z wydatków Urzędu Gminy, a ewentualne wpłaty od sponsorów zaliczyć jako zwrot wydatków dokonanych przez Urząd – str. 22-26 protokołu kontroli. Ustalono, że pracownik Urzędu Gminy sporządzała za każdy rok „rozliczenie konta” zawierające stan środków na początek roku, rodzaj wpływów, wyszczególnienie wydatków i stan środków na koniec roku. Pod wyciągi do rachunku „Imprezy…” załączano dokumenty źródłowe, na których znajdują się dokonane przez pracowników Urzędu adnotacje o sprawdzeniu formalno-rachunkowym i merytorycznym oraz zatwierdzenie do wypłaty przez Wójta i Skarbnika. Podsumowując powyższe ustalenia stwierdzić należy, że operacje na rachunku bankowym dotyczące imprez organizowanych przez gminę powinny być zaliczone do dochodów (wpływy) lub wydatków (wypływy) budżetu. Organizowana przez gminę impreza dla mieszkańców stanowi jedną z form realizacji zadań własnych gminy, m.in. w zakresie kultury czy promocji gminy – art. 7 ust. 1 pkt 9 i 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.). Jej finansowanie powinno zatem być uwidocznione w księgach, planach finansowych i sprawozdawczości. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1530) darowizny na rzecz gminy stanowią jedno ze źródeł dochodów własnych gminy. Z kolei finansowanie realizacji zadań określonych w odrębnych przepisach następuje poprzez ponoszenie wydatków z budżetu gminy – art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Podobny wniosek należy sformułować w odniesieniu do zakupu alkometru – jeżeli gmina dokonuje zakupu tego urządzenia, to stanowi to wydatek budżetu, a nie bliżej nieokreślone rozliczenia z podmiotami prywatnymi będącymi według wyjaśnienia inicjatorami tego rodzaju zakupu. Cel wydatku, gromadzenie środków na rachunku gminy oraz występowanie Urzędu Gminy jako nabywcy przesądza o konieczności sfinansowania tego rodzaju zadania w ramach budżetu. Jeżeli zaś wystąpiłyby przypadki wniesienia na rachunek założony przez gminę darowizny, której przeznaczenie nie należy do zakresu zadań gminy, jej wpływ powinien zostać potraktowany jako środek depozytowy na koncie 139, a następnie środki powinny być przekazane podmiotowi właściwemu dla realizacji celu wskazanego przez darczyńcę.
Kontrola sprawozdawczości budżetowej sporządzonej za 2017 r., przeprowadzona w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazała, że: a) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S za 2017 r. wykazano należności pozostałe do zapłaty w kwocie 147.107,27 zł, w tym wymagalne 123.243,76 zł. Kwota należności pozostałych do zapłaty nie wynika z salda strony Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, które wynosiło na koniec 2017 r. 172.279,17 zł. Kontrola wykazała, że w kwocie należności wykazanych w sprawozdaniu bezpodstawnie pominięto – w świetle zasad sporządzania sprawozdania Rb-27S określonych załącznikiem nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r., a obecnie załącznikiem nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r. – zaległości podatkowe zabezpieczone hipoteką (saldo Wn subkonta 221-4) w kwocie 25.232,90 zł. Ponadto wykazano w sprawozdaniu Rb-27S, lecz nie ujęto na koncie 221, należności z tytułu podatków realizowanych na rzecz gminy przez urzędy skarbowe w kwocie 61 zł. W wyjaśnieniu złożonym w sprawie nie wykazania w sprawozdaniu Rb-27S zaległości podatkowych zabezpieczonych hipoteką Skarbnik Gminy stwierdziła, że (…) Część kwot, na które została założona hipoteka (2.557 zł), występują w należnościach podatkowych (dotyczą 5 lat wstecz), jednak pozostała kwota - 25.232,90 zł dotyczy późniejszych lat, aniżeli 5 lat wstecz i dochodzenie tych kwot ze strony Urzędu jest niemożliwe, jedynie w przypadku wykupu hipoteki. Należności zahipotekowane wykazywane są w całości w sprawozdaniu RB-N, jednak w sprawozdaniu RB-27S występują tylko te, które nie przekraczają 5 lat wstecz. Według opinii osób przeprowadzających różne szkolenia podatkowe ujmowanie w sprawozdaniu RB-27S tych należności mija się z celem, gdyż bezpodstawnie zawyżają należności jednostki. Sugerowano, aby ujmować je w należnościach w momencie ewentualnego wykupu hipoteki – str. 11-12 protokołu kontroli. Odnosząc się do treści wyjaśnienia wskazać należy, że zarówno § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 39 do obowiązującego do końca 2017 r. rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r., jak i § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 36 do obowiązującego obecnie rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r., stanowią wprost, iż w kolumnie „Należności” wykazuje się zaległości podatkowe zabezpieczone hipoteką. W konsekwencji zaległości te podlegają też wykazaniu jako należności pozostałe do zapłaty, ponieważ w kolumnie tej wykazuje się różnicę między kwotami wykazanymi w kolumnie „Należności” oraz kwotami wykazanymi w kolumnach „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” i „Potrącenia” z uwzględnieniem nadpłat (§ 3 ust. 1 pkt 8 wymienionych wyżej załączników do rozporządzeń. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 wymienionych załączników jako zaległości netto podlegają wykazaniu należności pozostałe do zapłaty, których termin płatności minął i mogą być egzekwowane. Stosownie zaś do art. 70 § 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.) nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu. Przepis ten przesądza więc o możliwości egzekucji zaległości, a zatem o obowiązku wykazania ich w sprawozdaniu Rb-27S, b) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S w kol. 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 18.350.325,78 zł, podczas gdy zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do mającego zastosowanie do sporządzenia tego sprawozdania rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r., należało wykazać kwotę 18.349.991,99 zł, a więc o 333,79 zł niższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zaprezentowano na str. 13-14 protokołu. Począwszy od 2018 r. zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” wynikają z § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r., c) zaległości dotyczące dochodów z tytułu odprowadzania ścieków wykazano w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. w wysokości wyższej od faktycznej o 287,28 zł. Wskazana kwota była należnością niewymagalną na dzień sprawozdawczy – str. 54 protokołu kontroli, d) część zobowiązań w łącznej kwocie 17.361,89 zł została wykazana w sprawozdaniu Rb-28S za 2017 r. jako niewymagalne, mimo że ich termin płatności przypadał przed dniem sprawozdawczym. Stosownie do § 9 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. w kolumnie „Zobowiązania wymagalne” sprawozdania Rb-28S należało wykazać zobowiązania, których termin zapłaty minął przed upływem okresu sprawozdawczego, a nie są ani przedawnione, ani umorzone (obecnie kwestię tę reguluje § 8 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r.). Ponadto zobowiązania wymagalne z tytułu wydatków podlegały wykazaniu w sprawozdaniu Rb-Z na koniec IV kwartału 2017 r., stosownie do § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym powodów opóźnień w zapłacie Skarbnik Gminy stwierdziła, że 2 faktury z 9 grudnia 2017 wpłynęły do Urzędu Gminy w dniu 3 stycznia 2018 r., dlatego pracownik księgowości nie miał możliwości opłacenia ich w terminie przewidzianym w fakturze, a ponadto faktura Nr 90/2017 z dnia 12.12.2017 roku z terminem płatności 26.12.2017 roku wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 29.12.2017 roku, dlatego pracownik księgowości nie miał możliwości opłacenia jej w terminie przewidzianym w fakturze. Dodatkowo pracownik merytoryczny do spraw drogownictwa przekazał ją do komórki księgowości w dniu 10.01.2018 roku. Zapłaty dokonano w dniu 15.01.2018 roku. Faktura Nr ISW/79/2017 z dnia 07.11.2017 roku z terminem płatności 21.11.2017 roku wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 13.11.2018 roku. [powinno być „13.11.2017 roku”] Pracownik merytoryczny do spraw gospodarki komunalnej przekazał ją do komórki księgowości w dniu 10.01.2018 roku – str. 27-28 protokołu kontroli, e) roczne sprawozdanie jednostkowe Rb-28S Urzędu Gminy za 2017 r. sporządzono z datą 9 lutego 2018 r., czyli po terminie wynikającym z części E załącznika nr 44 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r., który został określony na 1 lutego. Skarbnik wyjaśniła, że (…) Sprawozdanie roczne wraz z zobowiązaniami sporządzono i podpisano w dniu 09.02.2018 roku. W tym okresie trwała rekrutacja na stanowisko inspektora do spraw księgowości, między innymi do prowadzenia (księgowania) wydatków UG. Czynności związane z zatrudnieniem nowego pracownika przyczyniły się do tego, że sprawozdanie, chociaż było przygotowane w terminie ustawowym, przedłożone do podpisu dla kierownika jednostki zostało w dniu 09.02.2018 roku. Wpływ na zwłokę w podpisaniu miał również fakt, że Pan Wójt w dniach 05-06.02.2018 roku przebywał w delegacji służbowej i nie był obecny w pracy. Pragnę zaznaczyć jednak, ze był to incydent jednorazowy, wszystkie miesięczne sprawozdania sporządzane były w ustawowych terminach. – str. 14-15 protokołu kontroli, f) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-Z według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. zobowiązania długoterminowe wykazano w wysokości 6.121.799,40 zł. Z tej kwoty 6.121.246 zł wynika z konta 134 „Kredyty bankowe” a 553,40 zł stanowi zobowiązanie z tytułu zakupu na raty telefonów komórkowych. Zobowiązanie w takiej kwocie nie wynika z ksiąg rachunkowych. Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że suma zobowiązań z tego tytułu w rzeczywistości powinna być wyższa o 18,20 zł – str. 16 protokołu kontroli, g) zbiorcze sprawozdanie Rb-34S za 2017 r. sporządzono wyłącznie na podstawie danych wynikających ze sprawozdania jednostkowego, w którym jako jednostkę sporządzającą wskazano Szkołę Podstawową w Janowie, mimo że taka jednostka budżetowa nie funkcjonuje. Oświatowymi jednostkami budżetowymi gminy Janów był natomiast Zespół Szkół Samorządowych w Janowie (od 1 września 2017 r. jako Zespół Szkolno-Przedszkolny) oraz Szkoła Podstawowa w Białousach. Według uchwały Nr XXVII/188/10 Rady Gminy Janów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych Gminy Janów gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym, źródeł tych dochodów i ich przeznaczenia oraz sposobu i trybu sporządzania planu finansowego, dokonywania zmian w tym planie i ich zatwierdzania, na wyodrębnionym rachunku bankowym, dochody gromadzą – wymienione w § 1 uchwały jako samorządowe jednostki budżetowe gminy Janów – Szkoła Podstawowa w Janowie, Gimnazjum Publiczne w Janowie oraz Szkoła Podstawowa w Białousach. Rada Gminy nie dokonywała dotychczas zmian w tej uchwale. Ani SP w Janowie, ani Gimnazjum nie były w okresie objętym kontrolą i nie są obecnie odrębnymi jednostkami budżetowymi, zatem nie mogą być wskazane jako jednostki gromadzące środki na wyodrębnionym rachunku – szkoły te wchodziły w skład jednostki budżetowej pod nazwą Zespół Szkół Samorządowych w Janowie. Z kolei mimo wskazania w uchwale na SP w Białousach (odrębną jednostkę budżetową obecnie objętą obsługą przez ZS-P w Janowie), dla jednostki tej nie sporządzano sprawozdania jednostkowego Rb-34S (z ustaleń kontroli należy wnioskować, że wyodrębniony rachunek dla SP w Białousach nie został otwarty). Ponadto analiza sprawozdania Rb-34S oraz pozostałej dokumentacji załączonej w tym zakresie do protokołu kontroli wykazuje stosowanie nieprawidłowej klasyfikacji budżetowej dochodów. Mimo żywienia dzieci uczęszczających do przedszkola nie stwierdzono dochodów w par. 0670 „Wpływy z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego”. Wszystkie dochody z żywienia ujęto w par. 0830 „Wpływy z usług”, wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.). Ponadto w par. 0830 wykazano też dochody z najmu sali oraz powierzchni pod automat do sprzedaży. Dochody te powinny być wykazane w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych…” – str. 18-19 protokołu kontroli, h) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S GOPS wykazano dochody wykonane w kwocie 18.895,45 zł, z czego 14.894,76 zł jako dochody gminy związane z realizacją zadań zleconych w par. 2360. W jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu Gminy bezpodstawnie powielono kwotę 14.894,76 zł w tych samych podziałkach klasyfikacji budżetowej. W sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S jako dochody wykonane z tego tytułu ujęto rzeczywistą kwotę 14.894,76 zł (nie dokonano zatem jej zdublowania). Sprawozdanie zbiorcze nie jest jednak w efekcie zgodne z danymi sprawozdań jednostkowych, wbrew wymaganiom § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. (obecnie § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r.) – str. 20 protokołu kontroli, i) kolejna niezgodność między sprawozdaniami jednostkowymi Rb-27S a sprawozdaniem zbiorczym za 2017 r. dotyczyła dochodów wykazanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S GOPS na łączną kwotę 4.063,69 zł, które nie zostały wykazane w sprawozdaniu zbiorczym. Ustalono, iż są to zwroty na rachunek GOPS nienależnie wypłaconych w latach wcześniejszych świadczeń wraz z odsetkami. Środki te w całości zostały przekazane na rachunek budżetu (bez zaliczenia do dochodów w ewidencji budżetu, mimo zaprezentowanych wyżej danych sprawozdania Rb-27S GOPS), a następnie odprowadzone do PUW w Białymstoku. Środki te powinny być wykazane jako dochody 2017 r. w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S, natomiast ich przekazanie na rachunek PUW powinno stanowić wydatek, który należało ująć w ewidencji i sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Gminy – str. 19-20 protokołu kontroli, j) należności i zaległości wynikające ze sprawozdania jednostkowego Rb-27S GOPS wynosiły 210.433,15 zł, natomiast zaległości w części B sprawozdania Rb-27ZZ GOPS wynosiły 210.182,61 zł. Między kwotami wykazanymi w tych sprawozdaniach wystąpiła różnica w kwocie 250,54 zł, co było niezgodne z § 6 ust. 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. (obecnie § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r.) – str. 20 protokołu kontroli.
Na podstawie ewidencji do konta 134 „Kredyty bankowe” ustalono, że w 2017 r. rozchody z tytułu spłaconych rat kredytów wynosiły 877.086 zł. Spłat dokonywano generalnie w terminach i kwotach wynikających z zawartych umów. Jedynie w przypadku kredytu, którego ostatnia rata przypadająca do spłaty w grudniu 2017 r. miała wynosić 14.860 zł, stwierdzono dokonanie spłaty niezgodnie z umową, tj. w kwocie 14.800 zł zamiast 14.860 zł. W związku z tym na koniec roku na koncie 134-5 widnieje saldo Ma w kwocie 60 zł oznaczające wymagalne zobowiązanie z tytułu kredytu, który powinien być spłacony do końca 2017 r. – str. 34 protokołu kontroli.
Analiza planowanych i ponoszonych wydatków na obsługę długu wykazała, że w okresie od lipca do grudnia 2017 r. poniesiono wydatki w kwocie 70.526,24 zł z tytułu comiesięcznie opłacanych przez gminę odsetek na podstawie not banku BPS SA. Umową zawartą z tym bankiem w dniu 29 czerwca 2017 r. zaciągnięto kredyt w kwocie 4.000.000 zł. Z ustaleń kontroli wynika, iż kwota opłacanych w 2017 r. odsetek nie jest zgodna z ich wysokością określoną umową. Obowiązujące na dzień jej zawarcia oprocentowanie, wynikające ze stawki WIBOR 3M (1,73%) i marży banku (0,90%) powinno wynosić 2,63%. W związku z tym, iż kwota długu nie zmniejszyła się w podanym okresie (spłata I raty miała miejsce w marcu 2018 r.) odsetki za okres lipiec-grudzień 2017 r. powinny wynieść około 52.600 zł (4.000.000 zł x 2,63% : 2) – str. 36 protokołu kontroli.
Kontrola procedury uchwalenia budżetu i sporządzania planów finansowych przez jednostki organizacyjne gminy wykazała, że działając na podstawie art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poinformowano kierownika Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Turystyki w Janowie o „przyjętej kwocie wydatków budżetowych na działalność ośrodka i biblioteki”, zaś po uchwaleniu budżetu – na podstawie art. 249 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – poinformowano kierownika GOKSiT o „ostatecznej kwocie wydatków budżetowych na 2017 rok”. Należy zauważyć, iż w przypadku ośrodka kultury powinna to być informacja o kwocie dotacji podmiotowej, bo w takiej formie instytucja kultury otrzymuje środki finansowe od gminy. Informacja o środkach na wydatki przekazywana jest wyłącznie gminnym jednostkom budżetowym – str. 37 protokołu kontroli.
W przedmiocie kompletności wymaganych prawem aktów stanowiących podstawę gospodarowania nieruchomościami ustalono, że gmina nie posiada aktualnego planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, który zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) powinien być opracowany na okres trzech lat. Ostatni plan wykorzystania zasobu nieruchomości został sporządzony na lata 2014-2016 – str. 178 protokołu kontroli.
Kontrola dochodów z majątku gminy wykazała, że gmina Janów pozyskuje wpływy za media i garaże od właścicieli 9 lokali mieszkalnych położonych w budynku tzw. „Domu Nauczyciela”. Ustalono, że z właścicielami lokali w tym budynku nie podpisano żadnych umów na dostarczanie mediów; fakturowanie odbywa się bezumownie po telefonicznym podaniu stanu liczników. Stwierdzony stan faktyczny przesądza, że gmina nieformalnie dostarcza media wspólnocie mieszkaniowej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716, ze zm.). Stosownie do art. 20 ust. 1 tej ustawy, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Z informacji zawartych w protokole kontroli wynika, że na dzień zakończenia czynności kontrolnych nie podjęto uchwały o wyborze zarządu wspólnoty. Zarząd wspólnoty powinien być reprezentantem wspólnoty przy zawarciu z gminą umowy w sprawie dostarczania mediów – str. 48 protokołu kontroli. Kontrolującym nie okazano żadnej dokumentacji, z której wynikałyby pobierane przez gminę opłaty za garaże od właścicieli lokali w „Domu Nauczyciela” (mając na uwadze wyodrębnienie własności lokali w tym budynku założyć należy możliwość, że są one pobierane przez gminę bezpodstawnie, ponieważ stanowią własność właścicieli lokali). Z kolei w przypadku garaży wynajmowanych przez gminę najemcom lokali przy ul. Parkowej ustalono, że ich najem wynikał z umów, które wygasły w 2015 r. Stosowane są stawki z wygasłych umów – str. 48-49 protokołu kontroli. Analizie poddano też wysokość opłat za ogrzewanie pobieranych przez gminę od właścicieli lokali w „Domu Nauczyciela” oraz od najemców. Stosowane stawki za centralne ogrzewanie zostały ustalone uchwałą Nr XVII/111/12 Rady Gminy Janów z dnia 28 grudnia 2012 r., którą wprowadzono miesięczną opłatę dla budynków ogrzewanych przez gminę w wysokości 3,81 zł brutto/m². Koszty centralnego ogrzewania nie były przez gminę weryfikowane, mimo zalecenia wystosowanego po poprzedniej kontroli kompleksowej, o treści: „rozliczanie z najemcami lokali mieszkalnych opłat wniesionych za c.o. z faktycznymi kosztami wytworzenia energii cieplnej. Rozliczenie z najemcami opłat za c.o. wniesionych w 2013 r. względem wszystkich kosztów ogrzewania faktycznie poniesionych przez gminę w 2013 r. mając na uwadze, że uwzględnienie tylko kosztów zakupu drewna w stosunku do ogrzewanej powierzchni powinno skutkować – według ustaleń kontroli – dopłatą dla najemców w łącznej wysokości 9.990,55 zł.” W odpowiedzi Wójt wskazał, że zobligowano pracownika odpowiedzialnego za zakup drewna do prawidłowego rozliczenia kosztów i zużycia drewna do ogrzewania poszczególnych budynków oraz dokonano korekty rozliczenia zużycia drewna do ogrzewania budynku z lokalami mieszkalnymi. Dodatkowo należy wskazać, że zapisy w umowach najmu lokali mieszkalnych przy ul. Parkowej wyraźnie wskazywały, że opłata za c.o. będzie regulowana według kalkulacji wynajmującego; opłaty pobierane zaliczkowo podlegają rozliczeniu po upływie roku kalendarzowego. Brak dokonywania jakichkolwiek rozliczeń świadczy o tym, że nie traktowano wpłat za c.o. jako wniesionych zaliczek na poczet faktycznych kosztów centralnego ogrzewania – nie dokonywano rozliczeń kosztów wytworzenia ciepła i wniesionych wpłat z najemcami lokali mieszkalnych. Praktyka taka jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, ze zm.), która w art. 9 ust. 2 stanowi, iż wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości kwoty wnoszonych przez najemców opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Z wyjaśnienia złożonego przez Wójta podczas niniejszej kontroli wynika, że Pracownik odpowiedzialny merytorycznie został zobligowany do sporządzenia takiej kalkulacji. Polecenie zostało przekazane w formie ustnej. Nie miałem świadomości, że nie zostało wykonane, nie prowadziłem w tym zakresie czynności sprawdzających. Dopiero w trakcie kontroli okazało się, że polecenie nie zostało zrealizowane. Zleciłem wówczas sporządzenie rozliczenia, którego dokonała Pani Skarbnik. Obowiązek corocznego sporządzania takiej kalkulacji zostanie wpisany do zakresu obowiązków dla pracownika zajmującego się naliczaniem opłat czynszowych. Ze sporządzonej w trakcie kontroli kalkulacji z dnia 23 lipca 2018 r. wynika, że stosowana stawka była wyższa od rzeczywiście poniesionych kosztów. Jak wynika z ustaleń kontroli, Wójt podjął decyzję o zwrocie nadpłaconych opłat za ogrzewanie w łącznej wysokości 2.874,25 zł poprzez odpisy z bieżących opłat – str. 48-51 protokołu kontroli.
Ponadto w zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych ustalono, że czynsze za lokale mieszkalne nr 1 i 2 przy ul. Browarnej 5 były naliczane od powierzchni mniejszej niż powierzchnie przyjęte do sprzedaży tych lokali w 2017 r. na podstawie ewidencji budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe: czynsz za lokal nr 1 był naliczany od powierzchni 61,24 m2 (w ewidencji budynków 64 m2), zaś za lokal nr 2 od powierzchni 56,2 m2 (w ewidencji budynków jest 76,8 m2). Zaniżona powierzchnia wynikała z zawartych umów najmu tych lokali. Ponadto działając niezgodnie z przepisami uchwały Nr XXIII/145/13 Rady Gminy Janów z dnia 5 listopada 2013 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Janów na lata 2013-2019 ustalono zawyżoną stawkę za m2 powierzchni lokalu nr 1 tj. w wysokości 2,40 zł/m2 zamiast 2,34 zł/m2. Błąd wynikał z niewłaściwego zastosowania czynników podwyższających i obniżających czynsz przyjętych w uchwale. W sumie za okres od 1 stycznia 2015 r. do zakończenia stosunków najmu łączne uszczuplenie dochodów gminy z tytułu zaniżenia powierzchni lokali mieszkalnych przy ul. Browarnej 5, po skompensowaniu z błędnie ustaloną stawką za lokal nr 1, wynosi 1.833,26 zł. W wyjaśnieniu złożonym przez pracownika odpowiedzialnego za przygotowywanie umów najmu lokali mieszkalnych wskazano, że Przedmiotem umowy najmu lokalu mieszkalnego Nr 2 przy ul. Browarnej 5 była powierzchnia 56,20 m2. Na kondygnacji, gdzie znajdował się w/w lokal było pomieszczenie, które nie było przedmiotem umowy i najemca z niego nie korzystał, natomiast do sprzedaży lokalu przyjęto całą kondygnację wraz z w/w pomieszczeniem” oraz „Umowa najmu… [lokalu nr 1] nie była sporządzana przeze mnie (…) została sporządzona w roku 1994 i taka też powierzchnia została przyjęta do naliczania czynszu. Nie miałem żadnych informacji o zmianie powierzchni wynajmowanego lokalu. Wskazać należy, że pracownik składający wyjaśnienie jest odpowiedzialny za ustalanie stawek czynszu i brak weryfikacji w zakresie faktycznej powierzchni lokali świadczy o niedopełnieniu obowiązków w tym zakresie. Powierzchnie obu lokali zostały potwierdzone przez Starostę Powiatu Sokólskiego zaświadczeniem z dnia 8 lutego 2017 r. i wskazana tam powierzchnia dotyczyła powierzchni użytkowej lokali, zaś pomieszczenia dodatkowe przynależne do tych mieszkań wymieniono odrębnie. W dokumentacji ze sprzedaży nieruchomości oraz w operatach szacunkowych również posługiwano się powierzchnią tożsamą z danymi z ewidencji budynków. Konkludując można stwierdzić, że po otrzymaniu danych z ewidencji Starostwa należało dokonać stosownej korekty naliczenia czynszu – str. 51 i 65-66 protokołu kontroli. W zakresie wynajmowania lokali mieszkalnych gminnych w budynku przy ul. Parkowej w Janowie stwierdzono na próbie kontrolnej (2 umowy), że stosowana od 2013 r. stawka czynszu najmu nie została wprowadzona w drodze wypowiedzenia dotychczasowej stawki. Nie okazano stosownych wypowiedzeń. W umowach najmu zawarto ponadto zapis, iż o zmianie czynszu wynajmujący musi zawiadomić najemcę nie później niż 7 dni przed wejściem w życie uchwały w tym zakresie. Zgodnie z art. 8a ust. 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów… termin pisemnego wypowiedzenia wysokości czynszu wynosi 3 miesiące, zatem treść umów jest niezgodna z ustawą – str. 67-68 protokołu kontroli.
W zakresie zawierania umów najmu dwóch lokali użytkowych w budynku Urzędu Gminy na działalność ubezpieczeniową stwierdzono brak zgody Rady Gminy wyrażonej w uchwale na zawarcie kolejnych umów najmu z tymi samymi podmiotami, w sytuacji gdy łączny czas trwania najmu przekraczał 3 lata. Naruszono tym samym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym – str. 66-67 protokołu kontroli.
Kontrola dochodów z najmu i dzierżawy wykazała również, że na fakturach wystawianych kontrahentom były zamieszczane terminy płatności stanowiące ostatni dzień miesiąca, mimo iż z niektórych umów termin płatności upływał 10 dnia miesiąca lub 14 dnia od otrzymania faktury. Jednostka wysyłała faktury bez potwierdzenia ich odbioru, co uniemożliwia stwierdzenie dochowania terminów płatności wynikających z umów, a w konsekwencji ustalenie czy należności były wymagalne czy też nie na koniec 2017 r. (3 kontrahentów) oraz w jakiej wysokości powinny być naliczone odsetki. Taki stan został stwierdzony również podczas poprzedniej kontroli kompleksowej, w wyniku której zalecono Wójtowi „wskazywanie w fakturach terminu płatności czynszu za najem i dzierżawę zgodnie z postanowieniami umów. Wystawianie faktur w czasie umożliwiającym przestrzeganie postanowień umów.” W odpowiedzi Wójt wskazał, że zobowiązano pracownika do przestrzegania zasad dotyczących wystawiania faktur w zakresie zgodności terminu płatności czynszu z postanowieniami zawartymi w umowach z najemcami i dzierżawcami. Jak wynika z ustaleń kontroli, zalecenie nie jest przestrzegane. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku najemcy lokalu mieszkalnego nr 1 przy ul. Browarnej 5, dla którego termin płatności czynszu wynosił do 10 dnia każdego miesiąca, faktura za czynsz została wystawiona za styczeń w dniu 23 stycznia 2017 r. co uniemożliwiało jej terminowe opłacenie – str. 52-53 protokołu kontroli.
Jedna z zaległości za najem na koniec 2017 r., wynikająca z faktury 27/2017/UG z dnia 9 sierpnia 2017 r., dotyczyła bezumownego korzystania z energii elektrycznej potrzebnej do zasilania punktu sprzedaży lodów w okresie czerwiec-lipiec 2017 r. (kwota 630,90 zł) – str. 54 protokołu kontroli. Wskazać należy, że kwestia ta poboru energii elektrycznej powinna zostać uregulowana stosowną umową określającą podstawowe zasady rozliczeń.
Kontrola wykazała, że na koniec 2017 r. zaległości za odprowadzanie ścieków pochodzące sprzed 2017 r. stanowiły kwotę 13.276,47 zł. W 2018 r. (według stanu na 31 lipca 2018 r.) opłacono je w kwocie 6.658,51 zł. Ustalono, że dla zaległości na łączną kwotę 10.170,91 zł upłynął na koniec 2017 r. trzyletni termin przedawnienia wynikający z art. 118 Kodeksu cywilnego. Nie stwierdzono, aby były prowadzone wobec zalegających działania windykacyjne, których podjęcie skutkowałoby przerwaniem biegu przedawnienia, stosownie do przepisów art. 123 § 1 k.c. Na podstawie okazanej dokumentacji stwierdzono, że podjęte przez kontrolowaną jednostkę działania ograniczały się do wysyłania wezwań do zapłaty, które to czynności nie przerywają biegu przedawnienia w świetle art. 123 § 1 k.c. Stwierdzony stan faktyczny narusza art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązujący jednostki sektora finansów publicznych do terminowego podejmowania czynności zmierzających do wykonania zobowiązania przez dłużnika. Z podanej kwoty należności przedawnione na koniec 2017 r. a nieopłacone do 31 lipca 2018 r. wynosiły 5.493,02 zł, zaś należności przedawnione na koniec 2017 r. i opłacone na 31 lipca 2018 r. wyniosły 4.677,89 zł – str. 54-59 protokołu kontroli. Ustalono, że obowiązki w zakresie poboru, ewidencji i egzekucji opłaty za ścieki odprowadzone do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych gminy zostały przypisane wskazanemu w protokole kontroli inspektorowi Urzędu Gminy zakresem czynności z dnia 29 września 2003 r. Nie stwierdzono zaś, aby obowiązki w zakresie egzekwowania należności czynszowych za najem i dzierżawę zostały komukolwiek pisemnie powierzone. W zakresie czynności Skarbnika zapisano „sprawowanie nadzoru nad terminowym ściąganiem należności i dochodzenia roszczeń spornych do spłaty zobowiązań”. Ze złożonego przez inspektora Urzędu Gminy wyjaśnienia wynika, że Zaległości wynikające z należności z tytułu odprowadzania ścieków były sukcesywnie wpłacane przez dłużników, oraz deklarowali oni chęć wpłat należnych zaległości. Dlatego też nie występowaliśmy na drogę sądową. Zaległości były zawsze drukowane wraz z ratą półroczną za odprowadzanie ścieków, przez co osoby zalegające z opłatami były zawsze o tym fakcie powiadamiane. Od roku 2017 nie prowadzę spraw związanych z poborem, ewidencją i oraz egzekucją opłat za ścieki odprowadzonych do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych gminy. Należy wskazać, że zakres czynności tego pracownika nie został zmieniony do czasu zakończenia czynności kontrolnych. Nieformalnie (bez pisemnego powierzenia) obowiązki w zakresie egzekucji należności z tytułu odprowadzania ścieków prowadzi od 2017 r. inny pracownik – str. 57 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, której wynik doprowadził do następujących ustaleń. W trakcie kontroli prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatków lokalnych, w grupie podatników będących osobami fizycznymi, stwierdzono następujące nieprawidłowości dotyczące podatników wymienionych na przywołanych stronach protokołu kontroli: a) podatek leśny – pojedynczy przypadek przypisania podatku w wysokości 4 zł od gruntów leśnych podatnikowi niebędącemu ich właścicielem – str. 94 protokołu kontroli; b) podatek rolny – nieprawidłowa klasyfikacja gruntów bądź opodatkowanie niewłaściwej powierzchni (zawyżonej bądź zaniżonej) w przypadku 10 podatników, co skutkowało zaniżeniem kwoty podatku o 60 zł oraz zawyżeniem o 52 zł – str. 91-93 protokołu kontroli; c) podatek od nieruchomości – stwierdzono nieprawidłowości w grupie 9 podatników, polegające na wprowadzeniu do ewidencji podatkowej błędnych danych (wyższej lub niższej powierzchni od wykazanej w informacji), co skutkowało zaniżeniem kwoty podatku o 308 zł oraz zawyżeniem o 72 zł – str. 91-93 protokołu kontroli. Ponadto w grupie podatników będących osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej w podatku leśnym stwierdzono pojedynczy przypadek zaniżenia powierzchni lasu o 0,1786 ha, wskutek czego zaniżono kwotę podatku o 8 zł – str. 89 protokołu kontroli.
Badanie powszechności opodatkowania nieruchomości należących do osób prawnych bądź jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej wykazało nieprawidłowość w postaci braku wszczęcia postępowania podatkowego – wobec faktu niezłożenia deklaracji przez podatnika – które powinno zostać zakończone wydaniem decyzji określającej i dokonaniem przypisu podatku na koncie zobowiązanego (art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej). Wskutek nieprawidłowości potencjalna kwota zaniżonego podatku od nieruchomości od osób prawnych wyniosła 303 zł – str. 82 protokołu kontroli.
Dokonane ustalenia dotyczyły ponadto nieprowadzenia systematycznie przez organ podatkowy czynności sprawdzających nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V ustawy. Przejawami tego są poniższe sytuacje: a) stwierdzono, iż akta podatników podatku od nieruchomości od osób prawnych nie zawierały dokumentacji źródłowej w zakresie powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz pozostałych, a także wartości budowli. Zgodnie z art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, w ramach czynności sprawdzających, zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Zatem obowiązkiem organu podatkowego jest nie tylko kontrola, czy wysokość wpłacanego podatku jest zgodna z wysokością deklarowaną, ale także ustalenie czy podatnik wyliczył podatek prawidłowo w oparciu o rzeczywiste dane. Uregulowania wewnętrzne jednostki także zobowiązują do „wezwania podatnika do złożenia w Urzędzie Gminy w Janowie dokumentów, na podstawie których została sporządzona deklaracja i korekta deklaracji”. Jakiekolwiek wątpliwości dotyczące danych wykazywanych w deklaracji, co do ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, powinny być jak najszybciej weryfikowane przy zastosowaniu czynności sprawdzających i kontrolnych uregulowanych w Ordynacji podatkowej – str. 82-83 protokołu kontroli; b) niepełna reakcja organu podatkowego na naruszenie przez podatników podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości obowiązku przedkładania informacji (także w zakresie związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej) w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Informacji nie wyegzekwowano od 31 podatników łącznego zobowiązania pieniężnego oraz 1 podatnika prowadzącego działalność gospodarczą. W przypadku podatku od nieruchomości informacja jest podstawowym dokumentem źródłowym o powierzchni użytkowej budynków oraz ich przeznaczeniu. Ustalono, iż 3 podatników podatku rolnego było w posiadaniu gruntów sklasyfikowanych jako Br-R (grunty rolne zabudowane), więc istnieje wysokie prawdopodobieństwo posiadania nieruchomości na tych gruntach. Mimo braku złożenia informacji, organ podatkowy nie podjął żadnych działań zmierzających do weryfikacji faktycznego posiadania nieruchomości budynkowej oraz jej przeznaczenia, tym samym nie dokonał ewentualnego wymiaru podatku. Natomiast, w przypadku podatku leśnego z informacji powinno wynikać czy las podlega obciążeniu podatkiem leśnym, czy korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821, ze zm.) – str. 85, 91-94 protokołu kontroli. Ustalenia dotyczyły także niedostatecznej reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników podatku rolnego będącymi osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych – 2 podatników podatku rolnego, złożyło deklarację średnio 15 dni po ustawowym terminie. Kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych po terminie wyniosła 103 zł. Wskazana nieprawidłowość narusza przepis art. 6a ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.), gdyż osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostki organizacyjne Lasów Państwowych są obowiązane składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia gruntów deklaracje na podatek rolny na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Niedopełnienie obowiązku terminowego składania deklaracji (korekt) jest nieprawidłowością naruszającą art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz.U. z 2017 r. poz. 2226, ze zm.) – podatnik, który mimo ujawienia przedmiotu opodatkowania lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu deklaracji podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe – str. 87 protokołu kontroli. W zakresie terminowości dokonywanych wpłat przez podatników łącznego zobowiązania pieniężnego ustalono pojedynczy przypadek wpłacania rat podatku po upływie ustawowego terminu płatności (śr. 107 dni po upływie terminu płatności). Opisana sytuacja dotyczyła podatnika, który wielokrotnie nie dotrzymywał ustawowych terminów płatności i uiszczał kwotę podatku z opóźnieniem (odstąpiono od pobrania odsetek od zaległości podatkowej zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej). Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie naraża na uszczuplenie należności publicznoprawnych i jest czynem zabronionym, który zgodnie z art. 57 § 1 k.k.s. podlega karze grzywny, jako wykroczenie skarbowe. Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatnika do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenie grzywny w postaci mandatu – str. 105 protokołu kontroli. Badanie zagadnień dotyczących pozyskiwania dochodów z tytułu opłat lokalnych wykazało następujące nieprawidłowości: a) opłata targowa – ustalono, iż kwota pobranej opłaty wyniosła 2.719 zł, natomiast kwota wpłacona przez inkasenta na rachunek bankowy Urzędu była równa 2.760 zł, zatem powstała nadpłata w kwocie 51 zł. Naliczono nadpłatę i dokonano jej zwrotu w wysokości 10 zł (pozostała nadpłata w wysokości 41 zł). Nieprawidłowość nie miała wpływu na kwotę wypłaconej inkasentowi prowizji – została ona naliczona w prawidłowej wysokości – str. 107-108 protokołu kontroli, b) opłata skarbowa – ustalono, iż jednemu podmiotowi wydano 3 zaświadczenia, natomiast pobrano opłatę tylko za jedno zaświadczenie; zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044, ze zm.) pt. „Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia” część II pkt 8, opłatę skarbową pobiera się od każdego egzemplarza. Tym samym zaniżono kwotę opłaty skarbowej o 42 zł – str. 110 protokołu kontroli.
W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono w zdecydowanej większości przypadków brak pieczątki określającej datę wpływu informacji do Urzędu Gminy w Janowie. Z § 40 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 załącznika nr 1 Instrukcja Kancelaryjna do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67) wynika, że punkt kancelaryjny rejestruje przesyłki wpływające, tj. umieszcza w dowolnej kolejności w rejestrze prowadzonym na nośniku papierowym lub w postaci elektronicznej daty wpływu przesyłki do Urzędu – str. 95 protokołu kontroli.
Badanie zagadnień związanych z przeprowadzaniem kontroli podatkowych wykazało brak uregulowań w zakresie uchwalenia planu kontroli oraz powołania komisji zobowiązanej do przeprowadzenia kontroli podatkowej. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia Nr 32/2013 Wójta Gminy Janów z dnia 10 października 2013 r. w sprawie ustalenia procedur kontroli finansowo-podatkowej w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od środków transportowych, opłaty targowej u podatników, płatników i inkasentów oraz następców prawnych, określającym ogólne procedury przeprowadzania kontroli przez pracowników Wydziału Podatkowego, „Kontrolę podatkową podejmuje się z urzędu, zgodnie z planem kontroli przygotowywanym przez wydział finansowo-budżetowy w terminie do 15 grudnia każdego roku zatwierdzonym przez Skarbnika Gminy oraz Wójta Gminy. Zatwierdzonym przez Wójta Gminy plan kontroli na rok następny podaje się do publicznej wiadomości do 31 grudnia roku bieżącego.” Ponadto ustalono, że imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli nie zawierało wszystkich niezbędnych wymogów, enumeratywnie wymienionych w art. 283 § 2 Ordynacji podatkowej, tj. oznaczenia organu, daty i miejsca wystawienia. Upoważnienie niespełniające wymagań ustawowych nie stanowi podstawy prawnej do przeprowadzenia kontroli, zgodnie z art. 283 § 4 ustawy. Dodatkowo przez okres 2017 r. przeprowadzono tylko jedną kontrolę podatkową. Kontrola podatkowa jako proces zmierzający do zweryfikowania czy podatnicy rzetelnie wywiązują się z obowiązków realizacji zobowiązań podatkowych powinna być przeprowadzana, w ramach możliwości czasowych, jak najczęściej. Systematyczne przeprowadzanie kontroli podatkowych jest niezbędnym elementem prawidłowej realizacji dochodów podatkowych oraz daje pewność pozyskiwania ich w jak najwyższym, prawidłowym wymiarze – str. 102 protokołu kontroli.
Kolejnym zagadnieniem dotyczącym podatków lokalnych, w obrębie którego stwierdzono nieprawidłowości, była dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości. Zakładowy plan kont dla Urzędu Gminy Janów jako jednostki budżetowej nie był zgodny z wykazem kont służących do ewidencji podatków i opłat lokalnych wynikającym z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 208, poz. 1375) – nie uwzględniono w nim nakazanych treścią § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia kont pozabilansowych: 990 „Rozrachunki z osobami trzecimi z tytułu ich odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe podatnika” oraz 991 „Rozrachunki z inkasentami z tytułu pobieranych przez nich podatków podlegających przypisaniu na kontach podatników” – str. 103-104 protokołu kontroli.
W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów stwierdzono, że wpływy z tytułu zwrotu kosztów przygotowania do zbycia prawa własności nieruchomości nr 484/3 w wysokości 610 zł ujęto w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, w którym ewidencjonowaniu podlegają wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazane dochody nie wynikają z ceny zbycia nieruchomości, zatem powinny być ujęte jako dochody bieżące, np. w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” – str. 61 protokołu kontroli. Z kolei w odniesieniu do klasyfikacji wydatków ustalono, że: a) do par. 8110 „Odsetki od samorządowych papierów wartościowych lub zaciągniętych przez jednostkę samorządu terytorialnego kredytów i pożyczek” zaliczano m.in. prowizje bankowe od zaciągniętych kredytów w łącznej kwocie 6.600 zł. Wydatki z tego tytułu należało ująć w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zgodnie z opisem tego paragrafu zawartym w rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… – str. 36 protokołu kontroli, b) wydatki na zakup artykułów spożywczych w ramach realizacji zadań wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi na łączną kwotę 850 zł ujęto w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast w par. 4220 „Zakup środków żywności” – str. 138 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że według regulaminu wynagradzania pracowników w Urzędzie Gminy Janów w indywidualnych przypadkach dodatek specjalny przyznaje się na czas nieokreślony (§ 9 ust. 1) – str. 110 protokołu kontroli. Wskazana regulacja narusza art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260), zgodnie z którym dodatek ma charakter okresowy, ponieważ przyznaje się go za okresowe zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań. Możliwość przyznawania dodatku specjalnego na czas nieoznaczony przewidywał § 8 ust. 2 nieobowiązującego od 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Warunki i sposób przyznawania dodatku specjalnego mogą być określone przez pracodawcę – zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy – w regulaminie wynagradzania, jednakże nie mogą być sprzeczne z ustawą. Przewidziane ustawą ogólne warunki stanowiące podstawę jego przyznania przesądzają, że jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub też krótkookresowym. W związku z tym nie może być stałym elementem wynagrodzenia, przyznawanym na czas nieokreślony. Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że w 2017 r. Wójt przyznawał okresowe dodatki specjalne m.in. Skarbnikowi Gminy (dwukrotnie) i pomocy administracyjnej. Żadne z pism przyznających te dodatki nie wskazywało, z tytułu zwiększenia jakich obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań zostały one przyznane. W złożonym wyjaśnieniu Wójt poinformował, że dodatek specjalny dla pomocy administracyjnej (…) dotyczył zwiększenia obowiązków polegających na przyjmowaniu i rejestrowaniu korespondencji oraz wysyłaniu decyzji do podatników związanych ze zwrotem części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego. Zaś dodatek specjalny dla Skarbnika Gminy (…) dotyczył zwiększenia obowiązków oraz dodatkowych zadań polegających na przekazywaniu środków pieniężnych za pośrednictwem przelewów bankowych dla podatników podatku rolnego związanych ze zwrotem części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego w I półroczu 2017 roku – 420 sztuk i w II półroczu – 320 sztuk (…) – str. 117-118 protokołu kontroli. Regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Gminy określa także zasady przyznawania premii pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Zgodnie z regulaminem, fundusz premiowy tworzy się w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia, a jego wysokość uzależniona jest od ustalanych corocznie w budżecie gminy środków na wynagrodzenia osobowe. Premia obliczana jest wskaźnikiem procentowym od wynagrodzenia zasadniczego należnego za efektywnie przepracowany czas pracy. Premia za dany miesiąc nie może przekraczać 50% wynagrodzenia zasadniczego. W regulaminie określono ponadto przesłanki przyznawania premii odnoszące się do właściwego wykonywania obowiązków, a także przypadki, w których pracownik może być pozbawiony prawa do premii lub jej części. Ustalono, że mimo przywołanych postanowień w 2017 r. premie nie były przyznawane żadnemu z pracowników pomocniczych i obsługi, poza kierowcami. Według wyjaśnienia Wójta premię regulaminową dostają pracownicy zatrudnieni na stanowiskach kierowców, która uzależniona jest od złożoności pracy oraz stopnia trudności wykonywanych zadań. Natomiast w przypadku pozostałych pracowników jak również nowo zawieranych umów nie jest wyodrębniony ten składnik wynagrodzenia, a jest on włączony do wynagrodzenia zasadniczego – str. 110-111 i 116-117 protokołu kontroli. Nadto w zakresie uregulowań zawartych w treści regulaminu ustalono, iż w tabeli nr II (stanowiącej załącznik nr 2 do regulaminu) pn. „Stanowiska urzędnicze” w zakresie wymagań kwalifikacyjnych podinspektora wskazano wykształcenie – wyższe, staż pracy w latach – 3, zaś informatyka wskazano wykształcenie – średnie, staż pracy – puste miejsce. Natomiast zgodnie z tabelą IV F. wiersz 5, stanowiącą załącznik nr 3 do obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786, ze zm.) minimalny staż pracy (w latach) podinspektora nie jest wymagany przy wyższym wykształceniu, zaś dla informatyka ze średnim wykształceniem wynosi 3 lata – str. 111 protokołu kontroli. Analogiczne wymagania co do stażu pracy na tych stanowiskach, w zależności od wykształcenia, zawiera tabela II D. (wiersz 9 części „Stanowiska urzędnicze”) zamieszczona w załączniku nr 3 do obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936).
Analiza wysokości poniesionych wydatków na wynagrodzenia poszczególnych pracowników wykazała zaś, że w czterem pracownikom w 2017 r. wypłacono wynagrodzenie w wysokości zawyżonej łącznie o 8.835,23 zł względem zasad przyjętych w obowiązującym w Urzędzie regulaminie wynagradzania. Z kolei w przypadku wynagrodzenia przyznanego Skarbnikowi Gminy stwierdzono naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które polegało na ustaleniu w okresie czerwiec-październik 2017 r. wynagrodzenia zasadniczego przekraczającego o 73 zł maksymalny limit określony rozporządzeniem (skutkowało to jednocześnie zawyżeniem dodatku stażowego). Łącznie wypłacono Skarbnikowi wynagrodzenie przyznane z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących na łączną kwotę 438 zł. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała, że otrzymując wynagrodzenie za miesiąc czerwiec – październik 2017 roku nie miałam świadomości, że jest ono w zawyżonej wysokości. W dniu 26 czerwca 2017 roku otrzymałam angaż przyznający mi wynagrodzenie podpisany przez Wójta Gminy z poszczególnymi składnikami wynagrodzenia. Nadpłatę w kwocie 438 zł zwrócono w dniu dzisiejszym, czyli 31.08.2018 roku – str. 114-116 protokołu kontroli.
Kontrola prawidłowości naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2017 r. pracowników objętych próbą wykazała, że w dwóch przypadkach zastosowano niejednolitą praktykę przy ustaleniu podstawy naliczania „trzynastki”. Mianowicie jednemu z pracowników w podstawie naliczenia „trzynastki” uwzględniono dodatek specjalny w kwocie 200 zł (przyznany na okres od 1 do 31 października 2017 r.), zaś w przypadku innego pracownika nie uwzględniono dwóch dodatków specjalnych: w wysokości 1.500 zł (przyznany na okres od 1 do 30 kwietnia 2017 r.) i w wysokości 500 zł (przyznany na okres od 1 do 31 października 2017 r.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1872), wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a także wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy oraz wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy przysługujące pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy. Z kolei na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), przy obliczeniach nie bierze się pod uwagę jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, które pracownik otrzymał w rozliczanym roku. Wypłacone dodatki specjalne w przypadku obu pracowników należy ocenić jako mające charakter jednorazowy, nieperiodyczny, a zatem uwzględnienie kwoty 200 zł w obliczeniu należnej „trzynastki” jednego z pracowników nie było w ocenie Izby prawidłowe – str. 117-118 protokołu kontroli.
Kontrola ogólnych zagadnień dotyczących osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę Janów (opisana na str. 119-120 protokołu kontroli) wykazała nieprawidłowości w zakresie sporządzenia sprawozdania za 2017 r., dotyczące: a) terminu sporządzenia sprawozdania (9 marca 2018 r.) oraz jego przekazania regionalnej izbie obrachunkowej (9 marca 2018 r.); zgodnie z postanowieniami art. 30a ust. 4 i 5 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego sporządza sprawozdanie z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach i placówkach prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego w terminie do dnia 10 lutego roku kalendarzowego następującego po roku, który podlegał analizie. Natomiast w terminie 7 dni od jego sporządzenia organ prowadzący przedkłada sporządzone sprawozdanie regionalnej izbie obrachunkowej; b) terminu wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli kontraktowych i mianowanych zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę Janów (14 marca 2018 r.); zgodnie z art. 30a ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela, kwota ujemnej różnicy między wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli w danym roku w składnikach, o których mowa w art. 30 ust. 1, a iloczynem średniorocznej liczby etatów nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego oraz średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3, ustalonych w danym roku, jest dzielona i wypłacana w terminie do dnia 31 stycznia roku kalendarzowego następującego po roku, dla którego wyliczono kwotę różnicy, w formie jednorazowego dodatku uzupełniającego.
W wyniku analizy prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych stwierdzono, że po dokonaniu, na koniec 2017 r., korekty odpisu do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych, przy obliczeniu odpisu na emerytów i rencistów omyłkowo zastosowano nieobowiązującą stawkę odpisu, tj. 182,32 zł, zamiast aktualnej w 2017 r. stawki w wysokości 197,61 zł. Kwotę zwiększenia funduszu na każdego emeryta i rencistę o 6,25% przeciętnego wynagrodzenia obliczono zatem jako iloczyn liczby emerytów i rencistów oraz obowiązującej w 2016 r. stawki 182,32 zł, zamiast 197,61 zł. Zgodnie z obliczeniami kontrolujących wysokość faktycznego zwiększenia Funduszu z tytułu opieki socjalnej nad emerytami i rencistami wyniosła w badanej jednostce 2.736 zł, zamiast 2.964,15 zł (15 x 197,61 zł) – różnica 228,15 zł – str. 120-124 protokołu kontroli.
Zarządzeniem Nr 1/2014 z dnia 3 grudnia 2014 r. ustalił Wójt Gminy ustalił pięcioosobowy skład Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Janowie. Z okazanych w czasie kontroli zaświadczeń o odbyciu przez poszczególnych członków Komisji przeszkoleń w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych wynika, że jeden z członków odbył takie przeszkolenie już po powołaniu go na członka komisji, tj. 24 kwietnia 2015 r. Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 4¹ ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze zm.), w skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Brzmienie przepisu odnosi się do czasu przeszłego, co oznacza, iż skład Komisji powinien mieć charakter wyspecjalizowany już w momencie jego powoływania. Ponadto nie okazano zaświadczenia o posiadanym przeszkoleniu przez jednego z członków Komisji – str. 135-136 protokołu kontroli. Jako przewodniczącego składu GKRPA były Wójt Cz. Kiejko wskazał swoją osobę. Podkreślenia wymaga, że pomimo, iż przepisy ustawy nie precyzują składu i liczby członków, a decyduje o nim wyłącznie wójt ustalając ilość członków komisji w wydanym zarządzeniu, to ze względów celowościowych wójt jako organ wykonawczy gminy nie powinien ustanawiać siebie samego przewodniczącym gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Następuje bowiem w ten sposób kumulacja funkcji pełnionych w gminie przez jedną osobę oraz sprawowanie kontroli wobec instytucji, której jest przedstawicielem. Zarówno w zakresie obowiązku posiadania przeszkolenia przez powoływanego członka komisji, jak i niezgodności z prawem „samopowołania” wójta w skład komisji przedstawioną wyżej interpretację zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. (sygn. akt II GSK 705/09) – str. 136-137 protokołu kontroli. Kontrola wydatków związanych z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wykazała, że 70,4% zrealizowanych wydatków na ten cel, sklasyfikowanych w rozdz. 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, stanowiły wydatki na zakup paliwa do pojazdów służących do dowożenia uczniów do szkół na kwotę 43.738 zł. Żadna z okazanych kontrolującym faktur za zakup paliwa, zakwalifikowanych do wydatków w rozdz. 85154, nie zawierała opisu pozwalającego stwierdzić, że dokonane wydatki mają związek z realizacją zadań ujętych w Programie na 2017 r. (co narusza dodatkowo wymagania przepisów wewnętrznych podane w dalszej części wystąpienia przy ocenie wydatków na promocję gminy). Analiza postanowień Programu wykazała, że jedynym zadaniem programu mogącym mieć związek z wydatkami ponoszonymi na zakup paliwa jest określone w treści § 4 pkt 4 zadanie w zakresie dofinansowania kosztów dowożenia dzieci i młodzieży pochodzących z tzw. grupy ryzyka z terenu gminy Janów na zajęcia prowadzone w klubie i inne pozalekcyjne. W czasie kontroli nie wykazano udokumentowania przejazdów dzieci i młodzieży pochodzących z tzw. grupy ryzyka z terenu gminy Janów na zajęcia prowadzone w klubie i inne pozalekcyjne. Jak stanowi art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wykorzystywane będą na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnych programów przeciwdziałania narkomanii, a także zadań realizowanych przez placówkę wsparcia dziennego, o której mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii, i nie mogą być przeznaczane na inne cele. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Z treści faktur nie wynika, jaki związek wydatkowane środki miały z realizacją Gminnego Programu. Świadczyć miała o tym jedynie dekretacja na fakturze wskazująca na sklasyfikowanie wydatku jako dotyczącego realizacji Programu. W wyjaśnieniu Wójt poinformował m.in., że (…) W związku z tym, że zatwierdzony przez Radę Gminy w/w program dopuszczał możliwość dokonywania wydatków na dowożenie uczniów do szkół, gdzie odbywały się różne zajęcia dodatkowe poza obowiązkowymi zajęciami szkolnymi, a grupa ryzyka dotycząca problemu alkoholowego dotyczy niemal całej gminy, uznałem, że taki wydatek znajduje swoje uzasadnienie. (…) Dzieci po zajęciach szkolnych uczestniczą w różnych kołach zainteresowań organizowanych przez nauczycieli. Jest to aktywna forma spędzania czasu wolnego, który uczniowie wykorzystują na pogłębienie swoich zainteresowań i rozwijanie pasji. Uczestniczą w nich zarówno dzieci z rodzin z problemami alkoholowymi, jak również dzieci spoza takiego ryzyka. (…) Po zajęciach wszyscy uczniowie odwożeni są do miejsc zamieszkania w ramach zadania gminy wynikającego z zapewnienia dowożenia uczniów do szkół. W związku z tym, że wydatki na przeciwdziałanie alkoholizmowi w naszej gminie ograniczają się do sfinansowania wyjazdów dzieci na wypoczynek wakacyjny, zakup nagród z okazji konkursów i pogadanek o tematyce uzależnień, nie widziałem przeciwwskazań, aby pokryć częściowo wydatki na zakup paliwa do autobusów szkolnych – str. 138-141 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu Wójt potwierdził zatem, że wydatki poniesione zostały na realizację zadania dowożenia uczniów do i ze szkół. Z ustaleń kontroli wynika, że do rozdz. 85154 zakwalifikowano taką kwotę wydatków na paliwo, aby zaprezentować w tym rozdziale sumę wydatków zbliżoną do uzyskanych dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Wydatki te powinny być zakwalifikowane do rozdz. 80113 „Dowożenie uczniów do szkół”. Zgodnie ze sprawozdaniem Rb-28S za 2017 r. wydatki w par. 4210 w rozdz. 80113 wyniosły w gminie Janów łącznie 133.961,18 zł.
Nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Na podstawie analizy całości przedstawionej dokumentacji związanej z wydatkowaniem środków w ramach funduszu sołeckiego w 2017 r., dotyczącej wszystkich sołectw (str. 141-149 protokołu kontroli), stwierdzono m.in., że a) nie zrealizowano – według danych sprawozdawczości – wydatków wynikających z wniosków sołectw Rudawka, Nowy Janów i Ostrynka. Wynikające z wniosku sołectwa Rudawka przedsięwzięcia dotyczyły modernizacji centralnego ogrzewania w budynku świetlicy wiejskiej w Rudawce i wytyczenia działki gminnej nr 141 stanowiącej wiejską żwirownię. Z wyjaśnienia złożonego przez Wójta w zakresie niewykonania przedsięwzięcia zgłoszonego we wniosku sołectwa Rudawka wynika, że przedsięwzięcie do wykonania w ramach funduszu sołeckiego wsi Rudawka polegające na modernizacji centralnego ogrzewania w budynku świetlicy wiejskiej w Rudawce zostało zrealizowane i opłacone 02.08.2017 r. W związku z tym, że faktura nie była opisana w sposób wskazujący na to, że wydatek należało zaliczyć do funduszu sołeckiego, nie ujęto go do ogólnego rozliczenia i refundacji poniesionych wydatków z tego tytułu. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż nazwa usługi na fakturze VAT nr A00065/2017 z dnia 18 lutego 2017 r. brzmi „remont instalacji centralnego ogrzewania w budynku świetlicy wiejskiej i strażnicy OSP w Rudawce, Gmina Janów”. Nie stwierdzono, aby faktura zawierała dodatkowo opis merytoryczny wydatku (jest to kolejny przykład naruszenia regulacji wewnętrznych w zakresie opisów, które powinny być zamieszczane na fakturach). Kontroli wydatku pod względem merytorycznym dokonał wskazany w protokole kontroli pracownik Urzędu. Natomiast zgodnie z zakresem czynności z dnia 30 grudnia 2016 r. prowadzenie ewidencji i rozliczanie środków funduszu sołeckiego zgodnie z ustawą o funduszu sołeckim należy do zakresu obowiązków wskazanego w protokole kontroli innego pracownika Urzędu zatrudnionego na stanowisku podinspektora. Należy wskazać, że niezaliczenie tej faktury do wydatków zrealizowanych w 2017 r. w ramach funduszu sołeckiego (jako zgodnych z prawidłowym wnioskiem sołectwa) skutkowało utraceniem przez gminę dotacji z budżetu państwa w kwocie 2.359,35 zł z tytułu zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu (wydatek 9.000 zł x należny gminie zwrot wynoszący 26,215% poniesionych wydatków); b) w przypadku trzech sołectw: Nowowola, Sitkowo i Sosnowe Bagno faktury za realizację przedsięwzięć wskazanych we wnioskach sołectw zostały opłacone odpowiednio w dniu: 8 stycznia 2018 r. (Nowowola) i 18 stycznia 2018 r. (Sitkowo i Sosnowe Bagno), pomimo, że wpłynęły one do Urzędu Gminy Janów w dniu 29 grudnia 2017 r. Niedokonanie opłacenia tych faktur w 2017 r. skutkowało brakiem możliwości wykazania realizacji wydatków w ramach funduszu sołeckiego w 2017 r., a przez to utraceniem przez gminę dotacji z budżetu państwa z tytułu zwrotu części poniesionych wydatków w wysokości 11.214,25 zł (42.778 zł x 26,215%). W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała, że Faktury z PUH KAMPOL (…) wpłynęły do sekretariatu Urzędu Gminy w Janowie w dniu 29 grudnia 2017 roku. Do wydziału księgowości dostarczono je w godzinach popołudniowych, po przeanalizowaniu i rozpisaniu korespondencji przez Sekretarza Gminy oraz podpisaniu przez pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za sprawy związane z drogownictwem. W związku z tym, że był to ostatni dzień roboczy w 2017 roku Bank Spółdzielczy w dniu 29 grudnia przyjmował zlecenia płatnicze tylko do godziny 12.00, dlatego nie miałam możliwości opłacenia w/w faktur w dniu 29 grudnia 2017 roku; c) w przypadku części sołectw wydatki ujęte we wniosku do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu przekraczały kwoty wskazane przez poszczególne sołectwa we wnioskach w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na 2017 r. (i w efekcie kwoty ujęte w uchwale budżetowej zgodnie z wnioskami). We wniosku do Wojewody Podlaskiego podano zaś, jako wydatki wykonane w ramach funduszu, wydatki poniesione do maksymalnej wysokości przypadających sołectwu na 2017 r. środków (wynikającej z przepisów ustawy), mimo że dane sołectwo we wniosku o przeznaczenie funduszu nie przewidywało rozdysponowania całej przypadającej mu kwoty. W efekcie zatem do wydatków wykonanych w ramach funduszu zaliczano wydatki na kwoty, dla których sołectwo nie przewidywało we wniosku celu, co przesądza, iż w tej części wydatki te nie mogą być uznane za wydatki wykonane w ramach funduszu – art. 3 ust. 7 ustawy. W ten sposób – uwzględniając wydatki poniesione na kwoty nieuwzględnione we wnioskach sołectw – zawyżono wydatki wykonane w ramach funduszu wykazane we wniosku złożonym do Wojewody Podlaskiego o 352,16 zł, co daje zawyżenie dotacji otrzymanej z budżetu państwa o kwotę 92,32 zł (352,16 zł x 26,215%). W wyniku kontroli wydatków poniesionych w 2017 r. na pomoc finansową dla powiatu sokólskiego stwierdzono, że w przypadku udzielonej dotacji w wysokości 1.233.005 zł, z przeznaczeniem na realizację projektu „Przebudowa ciągu komunikacyjnego dróg powiatowych o nr 1309B Białousy – Podłubianka – Rozedranka Stara, 1300B Rozedranka Stara – Jałówka – Rozedranka Nowa i 1298B Rozedranka Nowa – Podkamionka – do drogi krajowej nr 19 na terenie Gmin Janów i Sokółka”, pierwotnie Rada Gminy Janów podjęła uchwałę Nr XVIII/94/16 z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie udzielenia w 2017 r. pomocy finansowej na realizację przedmiotowej inwestycji w kwocie 750.000 zł. Umowa partnerska z dnia 8 września 2016 r. przewidywała udzielenie przez gminę Janów pomocy finansowej powiatowi w kwocie 750.000 zł. Następnie aneksem nr 1 z dnia 30 marca 2017 r. wprowadzono zmiany w zakresie źródeł finansowania, a udział gminy Janów zwiększono do kwoty 1.233.005 zł. Zgodnie z wprowadzonymi zmianami gmina Janów miała uiścić środki finansowe w łącznej kwocie 1.233.005 zł w terminie do dnia 10 sierpnia 2017 r. Uchwałą Nr XXIV/133/17 z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2017 r. Rada Gminy Janów zwiększyła środki na dotację dla powiatu sokólskiego na tę inwestycję o 483.005 zł (do tego dnia limit wydatków wynosił 750.000 zł). Podkreślenia wymaga, że zwiększenia środków na pomoc finansową powiatowi sokólskiemu w zakresie realizacji przedmiotowego zadania Rada Gminy dokonała już po podpisaniu aneksu nr 1 z dnia 30 marca 2017 r., a zatem aneks zwiększający zobowiązania gminy podpisany został – według jego daty – przy braku limitu w uchwale budżetowej umożliwiającego sfinansowanie jego postanowień. Zawieranie umów skutkujących zaciągnięciem zobowiązań nieposiadających pokrycia w planie finansowym wydatków prowadzi do naruszenia zasady dokonywania wydatków w granicach kwot określonych planem finansowym, wynikającej m.in. z art. 44 ust. 1 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Nie stwierdzono też, aby Rada Gminy Janów podjęła uchwałę zmieniającą przywołaną wyżej uchwałę Nr XVIII/94/16 z dnia 30 sierpnia 2016 r. Uchwałą Nr II-00321-77/18 z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonym przez Wójta sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2017 rok, Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku zwrócił uwagę, iż wydatki budżetu ujęte w dziale 600 rozdziale 60014 par. 6300 w kwocie 1.340.642 zł wykonano z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z przywołanym przepisem wydatki na pomoc rzeczową lub finansową dla innych j.s.t. powinny być określone w odrębnej uchwale, natomiast dla roku 2017 Rada Gminy Janów podjęła uchwałę o udzieleniu pomocy finansowej dla powiatu na kwotę zaledwie 750.000 zł. Ponadto kontrola wykazała, że pomimo ustalonego umową i aneksem terminu przekazania dotacji na dzień 10 sierpnia 2017 r., środki zostały przekazane na rachunek powiatu w dniu 16 sierpnia 2017 r. – str. 178-182 protokołu kontroli.
Kontrola wydatków na podróże służbowe pracowników (str. 129-130 protokołu kontroli), przeprowadzona w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), wykazała m.in., że w przypadku odbywania podróży służbowej środkami komunikacji publicznej delegowani nie załączali do rozliczenia biletów dokumentujących poniesione wydatki. Nie stwierdzono, aby w takich przypadkach pracownicy składali stosowne oświadczenia o poniesionym wydatku i przyczynach braku możliwości przedstawienia stosownego dokumentu. Ponadto w przyjętej do kontroli próbie w 8 delegacjach nie podano godzin rozpoczęcia i zakończenia podróży, co uniemożliwia stwierdzenie czy pracownikowi należna jest dieta (diet nie wypłacano).
Kontrola zakresów czynności pracowników Urzędu wykazała, że przygotowywaniem dokumentacji do udzielania zamówień publicznych powyżej 30.000 euro zajmuje się pracownik zatrudniony na stanowisku inspektora. Pracownik opracowuje dokumentację do momentu podpisania umowy, natomiast realizacją umów w sprawie zamówień publicznych zajmuje się wskazany w protokole kontroli podinspektor Urzędu Gminy. Z zakresów czynności tych pracowników wynika, że wskazanemu wyżej inspektorowi UG powierzono bieżącą realizację inwestycji gminnych w zakresu wodociągowania, zaś podinspektorowi – prowadzenie spraw związanych z modernizacją, remontami i utrzymaniem dróg gminnych i chodników, prowadzenie spraw związanych z remontami i konserwacją oświetlenia ulicznego, obsługę administracyjno-biurową sołectw. Zatem wykonywane przez nich obowiązki dotyczące udzielania i realizacji zamówień publicznych nie w pełni pokrywają się z ustalonymi im zakresami czynności – str. 155-156 protokołu kontroli.
Szczegółową kontrolą objęto udzielenie zamówienia publicznego na dostawę paliw płynnych do pojazdów gminnych w 2017 r. (str. 156-159 protokołu kontroli). Zgodnie z warunkami przetargu nieograniczonego, ceną paliwa podlegającą ocenie miała być cena na dystrybutorze uwzględniająca wszystkie składniki i pomniejszona o ewentualny upust. Według załączonego do specyfikacji istotnych warunków zamówienia wzoru umowy, ceny za realizację zamówienia miały być ustalane według cen obowiązujących na stacji w dniu sprzedaży z zastosowaniem ewentualnego upustu, jeżeli został przewidziany w ofercie. Przyjęte zasady ustalania ceny nie odnosiły się zatem do cen producentów paliw. Takie postanowienia powodują, że ustalona w postępowaniu cena oferty uznana za najkorzystniejszą w istocie może nie być stosowana przy realizacji dostaw. Na taką ocenę wpływa brak odniesienia się w umowie, formularzu ofertowym i warunkach postępowania do cen producentów paliw, jako obiektywnej wartości wyjściowej dla ceny zawartej w ofercie i późniejszych zmian cen przez wykonawcę. Brak zatem postanowień, które gwarantowałyby utrzymanie poziomu cen zawartych w ofercie (m.in. marży stosowanej na stacji, wpływającej na wysokość ceny, od której następnie naliczany jest upust). Z kolei w wyniku analizy sposobu określenia i stosowania w praktyce drugiego kryterium oceny ofert – odległości stacji od siedziby zamawiającego (waga 40%) – stwierdzono, że było ono nieprawidłowo stosowane. Jedyna złożona oferta pochodziła od wykonawcy posiadającego stację paliw w miejscowości, w której znajduje się siedziba zamawiającego, w związku z czym powinna ona otrzymać 40 pkt. Tymczasem przyznano jej 30 pkt, ponieważ stacja znajduje się w odległości 1 km od siedziby zmawiającego (taka liczba punktów miała być według s.i.w.z. przyznawana ofertom w przypadku posiadania stacji paliw oddalonej do 5 km od siedziby zamawiającego i – jak należy wnioskować z innych postanowień s.i.w.z. – położonej poza Janowem). Przyjęty w praktyce przez zamawiającego sposób oceny oferty powodowałby, że żadna z ofert nie mogłaby otrzymać maksymalnej liczby punktów za to kryterium. Zwrócenia uwagi wymaga też, że przyjęta waga kryterium odległości stacji w powiązaniu z przedziałami odległości przyjętymi dla poszczególnej liczby punktów mogła teoretycznie powodować wybór wykonawcy o istotnie wyższej cenie przy minimalnej różnicy odległości. Przedstawione wyżej uwagi uzasadniają wniosek, że warunki oceny ofert zostały określone w sposób, który nie zapewniał wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986). Analiza realizacji tego zamówienia wykazała 2 przypadki opłacenia faktur za paliwo po upływie wynikającego z umowy 14-dniowego terminu płatności, który rozpoczynał bieg od dnia otrzymania faktury przez zamawiającego.
W wyniku kontroli udzielenia i realizacji zamówienia na dostawę kruszywa naturalnego wraz z wbudowaniem do remontów dróg gminnych i dojazdowych na terenie gminy Janów w 2017 r. (str. 159-168 protokołu kontroli) stwierdzono, że jako kryteria oceny ofert przyjęto cenę – waga 60%, termin płatności faktur – waga 20% i rozpoczęcie dostaw od momentu zgłoszenia zapotrzebowania – waga 20%. Analiza procesu realizacji zamówienia wykazała nieprzestrzeganie warunków zaoferowanych przez wykonawcę w zakresie terminu płatności faktur, poddanych punktacji przy ocenie oferty (w postępowaniu zostały złożone 2 oferty, wybrano ofertę o znacząco niższej cenie, w zakresie kryteriów innych niż cena wykonawcy zaoferowali analogiczne warunki). Zgodnie z ofertą i zawartą umową termin płatności miał wynosić 30 dni od dnia złożenia faktury, zaś wykonawca wskazywał w fakturach jako termin ich opłacenia 14 dni od daty ich wystawienia (łącznie wykonawca wystawił 21 faktur). Z kolei w zakresie przestrzegania oferowanych warunków w ramach kryterium rozpoczęcia dostaw od dnia ich zgłoszenia stwierdzono, że nie ma obiektywnej możliwości potwierdzenia spełnienia tego kryterium, ponieważ zgłoszenia nie były w żaden sposób dokumentowane. Ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia wynika, że zgłoszenie ma nastąpić telefonicznie lub pisemnie. Przedstawione wyżej okoliczności, tj. brak reakcji zamawiającego na określanie przez wykonawcę terminu płatności faktur niezgodnie z umową i ofertą oraz brak dokumentacji umożliwiającej potwierdzenie momentu zgłoszenia i czasu rozpoczęcia dostaw, świadczą o tym, że w rzeczywistości warunki te nie miały istotnego znaczenia dla zamawiającego, mimo że przyznano im łącznie bardzo wysoką wagę przy ocenie ofert (40%). Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem podstawowych zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. W wyniku kontroli zamówienia na dostawę kruszywa stwierdzono ponadto, że: a) wbrew postanowieniom umowy nie żądano dokumentów WZ lub innych wystawionych przez kopalnię kruszywa, b) niekonsekwentnie klasyfikowano wydatki wynikające z realizacji umowy; 5 faktur za dostawę kruszywa zostało ujętych w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” rozdziału 60016 „Drogi publiczne gminne”, podczas gdy wcześniej ujmowano je w par. 4270 „Zakup usług remontowych”. Kontrola wykazała, że na dzień 18 grudnia 2017 r. plan w par. 4270 rozdz. 60016 wynosił 197.004 zł, zaś wykonanie 196.000,22 zł (pozostały limit 1.003,78 zł), zatem zmianę paragrafu klasyfikacji budżetowej należy wiązać z brakiem w par. 4270 środków na opłacenie tych faktur. Łącznie do par. 4300 ujęto wydatki z tej umowy na kwotę 44.280 zł, c) wykonawca zawyżył wynagrodzenie w fakturach o 100,32 zł w stosunku do cen jednostkowych wynikających z zawartej umowy. Świadczy to o braku należytej kontroli nad zgodnością realizacji zamówienia z postanowieniami umowy.
Kontrola wydatków związanych z eksploatacją samochodu służbowego Toyota wykazała liczne nieprawidłowości opisane na str. 125-134 protokołu kontroli, polegające na: a) błędach arytmetycznych w zakresie stanu paliwa w poszczególnych miesiącach wskazywanych w miesięcznych kartach pojazdu, co skutkowało tym, iż na koniec grudnia w karcie nr 12/2017 wpisano stan paliwa 32 l, podczas gdy w oparciu tylko o dane z kart za cały rok (po wyeliminowaniu błędów) winien on wynosić 48 l; stan paliwa w ilości 32 l na 31 grudnia 2017 r. podano też w arkuszu spisowym z 2 stycznia 2018 r. Z kolei po wyeliminowaniu zaokrągleń stosowanych w kartach drogowych stan paliwa na koniec 2017 r. powinien wynosić 56,25 l. Ustalenia kontroli w tym zakresie świadczą o nierzetelnie przeprowadzonej inwentaryzacji, polegającej tylko na wpisaniu do arkusza spisowego stanu paliwa wynikającego z karty pojazdu nr 12/2017, b) stosowaniu do obliczania zużycia paliwa w kartach drogowych normy wynoszącej 7,5l/100 km, która nie została wprowadzona formalnie do stosowania w jednostce; należy przy tym wskazać, że norma zużycia służy do porównania z nią faktycznego zużycia paliwa w pojeździe, a nie do ustalania zużycia, c) braku regulacji wewnętrznych w zakresie zasad korzystania z samochodu służbowego, d) ustalaniu w kartach pojazdu ilości zużytego paliwa na poszczególne trasy i dni z zaokrąglaniem wyników, co powodowało istotne rozbieżności w zużyciu paliwa (zawyżano bądź zaniżano zużycie). Dodatkowo należy wskazać, że stosowanie zaokrągleń nie było konsekwentne (dla podobnych wyników raz zaokrąglano w górę, raz w dół), e) braku podpisów Wójta w kartach drogowych przy wyjazdach, w których korzystał z samochodu służbowego, f) niezgodności pomiędzy wpisanymi tankowaniami na karcie pojazdu 1/2017 a danymi z faktur zakupu – nie okazano w trakcie kontroli faktur dokumentujących 2 tankowania ze stycznia w łącznej ilości 78 litrów (jak wynika z danych w karcie pojazdu tankowania miały miejsce 4 i 13 stycznia 2017 r.), g) licznych rozbieżnościach między datami poszczególnych tankowań a danymi w kartach pojazdu, co może świadczyć o niebieżącym wypełnianiu kart pojazdu i braku należytej kontroli, h) zaksięgowaniu 3 faktur za tankowanie paliwa do samochodu Toyota w rozdziale 80113 „Dowożenie uczniów do szkół”, zamiast w rozdziale 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)”; w efekcie doszło do zaniżenia wydatków w rozdz. 75023 o kwotę 1.583,47 zł i jednocześnie zawyżono wydatki w rozdz. 80113 o tę kwotę, i) przejściowego, bezzasadnego księgowania faktur za paliwo do samochodu służbowego w rozdziale 80113, które to wydatki następnie przeniesiono do rozdz. 75023 w dniu 29 grudnia 2017 r. Ustalona przez jednostkę kwota do przeksięgowania była dodatkowo obarczona błędem, bowiem przeksięgowano 5.911,08 zł, zaś suma faktur zakupu paliwa do samochodu Toyota ujętych w tym rozdziale wynosiła 5.902,08 zł, j) wielokrotnym korzystaniu przez Wójta z samochodu służbowego na wyjazdy odbywane poza miejscowość, w której znajduje się miejsce pracy, bez wystawionego polecenia wyjazdu służbowego (delegacji). Odbywanie podróży przy brak dokumentu polecenia wyjazdu służbowego stanowi naruszenie § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, zgodnie z którymi termin, miejsce rozpoczęcia i zakończenia oraz środek transportu do dobycia podróży służbowej określa pracodawca. Wystawianie delegacji Wójtowi leży w kompetencji Sekretarza Gminy. Dodatkowo stwierdzono, że w przypadku jednego przejazdu należało wystawić delegację na podróż zagraniczną (Grodno). Brak poleceń wyjazdu służbowego stanowi również naruszenie przepisów wewnętrznych obowiązujących w Urzędzie Gminy. Ponadto w kartach drogowych nie określano godzin wyjazdu i powrotu oraz celów wyjazdu (druk karty nie zawierał stosowanych rubryk w tym zakresie). Wynikający z przyjętego sposobu wypełniania kart drogowych brak jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z samochodu służbowego – w połączeniu z brakiem poleceń wyjazdu służbowego – uniemożliwia zweryfikowanie celowości wyjazdów w zakresie ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym celowości wydatku poniesionego na zakup paliwa.
Kontrola wykazała liczne przypadki (w badanej próbie 21 faktur wystawionych w związku z realizacją zamówienia na dostawę kruszywa i 5 faktur na realizację wydatków w rozdziale 75075 „Promocja jednostek samorządu terytorialnego”) braku na fakturach opisów merytorycznych, w związku z czym nie można stwierdzić związku poniesionego wydatku z zawartą umową (w przypadku kruszywa) lub z działaniami podejmowanymi w ramach promocji gminy. Były to m.in. sklasyfikowane jako dotyczące promocji gminy wydatki na dwukrotne wynajęcie sali za kwoty 4.920 zł i 2.706 zł, usługę gastronomiczną za kwotę 560 zł, zakup miodu za kwotę 700 zł, wędlin tradycyjnych za kwotę 540 zł czy jagnięcia upieczonego za kwotę 756 zł. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Dodatkowo przepisy art. 44 ust. 2 tej ustawy wskazują na obowiązek dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Tymczasem z opisów zawartych na fakturach nie wynika, w jaki sposób wydatkowane środki miały związek z realizacją zadań z zakresu promocji gminy W złożonym wyjaśnieniu Wójt wskazał, jaki związek z działaniami promocyjnymi gminy miały wydatki wynikające z nieopisanych faktur. Podniósł m.in., że ze względu na konieczność rezygnacji przez lokalnych rolników z produkcji trzody chlewnej w związku z wirusem ASF straty te należy zastąpić inną produkcją (jagnięcina, wędliny). Aby pokazać Polsce, że taki produkt można nabyć w Janowie, należało go wypromować. W odniesieniu do wydatków na wynajęcie sali za kwotę 4.920 zł wskazano, że faktura dotyczyła wynajęcia sali i usługi gastronomicznej w związku z organizacją imprezy „Dni Janowa” Mieszkańcy gminy jak również zaproszeni goście, którzy przybyli na tę imprezę skorzystali z poczęstunku w postaci obiadu oraz wyrobów kulinarnych promujących jagnięcinę. [Z protokołu kontroli wynika, że przedmiotem wydatku było wyłącznie wynajęcie sali, a nie usługa gastronomiczna]. Z kolei wynajęcie sali za kwotę 2.706 zł dotyczyło zgodnie z wyjaśnieniem (…) spotkania tkaczek z województwa podlaskiego, które zajmują się tkaniną dwuosnowową. Reasumując, do zadań Wójta, jako kierownika jednostki, należy jednak zapewnienie należytego udokumentowania związku ponoszonych wydatków z zadaniami publicznymi na etapie poprzedzającym ich poniesienie, co w stwierdzonym stanie faktycznym nie miało miejsca. Uzasadnienie związku poniesionych wydatków z zadaniami z zakresu promocji gminy zawarto dopiero w złożonych podczas kontroli wyjaśnieniach Zaniedbania w zakresie opisu faktur są też niezgodne z postanowieniami instrukcji w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Gminy Janów, w której wskazano m.in., że sposobem potwierdzenia wykonania kontroli pod względem merytorycznym jest zamieszczenie na dowodzie opisu merytorycznego, gdzie powinno znaleźć się wyraźne stwierdzenie, że wydatek mieści w planie rzeczowo finansowym jednostki ze wskazaniem działu, rozdziału i paragrafu klasyfikacji budżetowej, a w przypadku wydatków wynikających z zawartych umów krótki opis operacji gospodarczej, ze wskazaniem przeznaczenia zrealizowanych usług, dostawy lub robót budowlanych oraz stwierdzeniem, że zostały faktycznie wykonane zgodnie z umową/zleceniem – str. 134-135 i 167 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała szereg przypadków przekroczenia limitów wydatków obowiązujących na dzień dokonania wydatków. W przyjętej do kontroli próbie obejmującej stan realizacji wydatków do planu na dzień 27 grudnia 2017 r. stwierdzono poniesienie wydatków z przekroczeniem planu na łączną kwotę 68.573,64 zł. Dotyczyło to następujących podziałek klasyfikacji budżetowej: - rozdz. 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi” par. 2850 „Wpłaty gmin na rzecz izb rolniczych w wysokości 2% uzyskanych wpływów z podatku rolnego” na sumę 1.620,11 zł, - rozdz. 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” par. 4260 „Zakup energii” na sumę 481,10 zł, - rozdz. 75022 „Rady gmin (miast i miast na prawach powiatu)” par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” na sumę 295,84 zł, - rozdz. 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)” par. 4210 na sumę 4.208,65 zł, - rozdz. 75023 par. 4260 na sumę 505,93 zł, - rozdz. 75023 par. 4280 „Zakup usług zdrowotnych” na sumę 120 zł, - rozdz. 75023 par. 4300 „Zakup usług pozostałych” na sumę 2.411,21 zł, - rozdz. 75023 par. 4360 „Opłaty z tytułu zakupu usług telekomunikacyjnych” na sumę 247,80 zł, - rozdz. 75023 par. 4430 „Różne opłaty i składki” na sumę 4.232 zł, - rozdz. 75023 par. 4440 „Odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” na sumę 1.251 zł, - rozdz. 75023 par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej” na sumę 1.276,02 zł, - rozdz. 75095 „Pozostała działalność” par. 4330 „Zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego” na sumę 6.019,46 zł, - rozdz. 75101 „Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa” par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” na sumę 66 zł, - rozdz. 75412 „Ochotnicze straże pożarne” par. 3020 „Wydatki osobowe niezaliczone od wynagrodzeń” na sumę 2.405,24 zł, - rozdz. 75412 par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” na sumę 677,48 zł, - rozdz. 75412 par. 4120 „Składki na fundusz pracy” na sumę 10,60 zł, - rozdz. 75412 par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” na sumę 4.581,89 zł, - rozdz. 75412 par. 4260 „Zakup energii” na sumę 775,08 zł, - rozdz. 75702 „Obsługa papierów wartościowych, kredytów i pożyczek jednostek samorządu terytorialnego” par. 8110 „Odsetki od samorządowych papierów wartościowych lub zaciągniętych przez jednostkę samorządu terytorialnego kredytów i pożyczek” na sumę 5.638,85 zł, - rozdz. 80113 „Dowożenie uczniów do szkół” par. 4210 na sumę 2.661,37 zł, - rozdz. 90001 „Gospodarka ściekowa i ochrona wód” par. 4260 na sumę 1.113,78 zł, - rozdz. 90005 „Ochrona powietrza atmosferycznego i klimatu” par. 4260 na sumę 10.051,65 zł, - rozdz. 90015 „Oświetlenie ulic, placów i dróg” par. 4300 „Zakup usług pozostałych” na sumę 2.460 zł, - rozdz. 92109 „Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby” par. 2480 „Dotacja podmiotowa z budżetu otrzymana przez samorządową instytucję kultury” na sumę 12.074,10 zł, - rozdz. 92601 „Obiekty sportowe” par. 4260 na sumę 3.388,48 zł. Na koniec grudnia 2017 r., w związku ze zmianami dokonanymi w uchwale budżetowej uchwałą Nr XXX/180/2017 Rady Gminy Janów z dnia 28 grudnia 2017 r., kwoty wydatków wykonanych we wszystkich wymienionych podziałkach klasyfikacji mieściły się w limitach. Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust.1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Dowody źródłowe składające się na opisane przekroczenia planu wydatków opatrzone zostały podpisami zatwierdzającymi do wypłaty złożonymi przez Wójta Cz. Kiejko. Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez Skarbnika Gminy, która opatrywała podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu na dokumencie przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Czynności skutkujące przekroczeniem limitu wydatków we wskazanych podziałkach klasyfikacji budżetowej opisano szczegółowo na str. 38-44 protokołu kontroli.
Wszystkie materiały (paliwo i drewno) Urząd Gminy księguje bezpośrednio w koszty. Na koniec każdego roku inwentaryzowana jest wartość niezużytych materiałów, zaś w księgach ujmuje się różnicę między zinwentaryzowaną wartością materiałów na koniec każdego roku. Ponadto Urząd prowadzi „ewidencję ilościowo-wartościową drewna” (nie stanowi ona w trakcie roku ewidencji analitycznej do konta 310). Saldo konta 310 „Materiały” na koniec 2017 r. wynosiło 161.346,76 zł i składała się na nie wartość zinwentaryzowanego na koniec 2017 r. paliwa w pojazdach oraz stan drewna na placu i kotłowniach. Zarządzeniem Nr 41/2017 z 15 grudnia 2017 r. Wójt Gminy zarządził przeprowadzenie inwentaryzacji składników majątkowych na dzień 31 grudnia 2017 r. Inwentaryzacji paliwa w pojazdach dokonano w formie spisu z natury, którego wyniki wyceniono na 6.453,94 zł. Natomiast stan drewna na placu i w kotłowniach wynika z dokumentu Stan paliwa i opału na dzień 31.XII.2017. sporządzonego przez (…) w dniu 2.01.2018 r. Wartość drewna wynosiła według tego dokumentu 154.892,82 zł (737,77 m3) i była obliczona jako: - zakupiony w 2016 r. grab dłużycowy 208,83 m.sz. x 251,93 zł = 52.610,54 zł, - zakupiony w 2016 r. klon, wiąz 158,72 m.sz. x 204,90 zł = 32.521,23 zł, - zakupiony w 2017 r. klon, brzoza, wiąz 370,22 m.sz. x 188,43 zł = 69.760,55 zł. Ilość i wartość wymienionych wyżej 2 pozycji dotyczących drewna zakupionego w 2016 r. składa się na bilans otwarcia na 2017 r. w okazanej „ewidencji”. Z kolei stan na koniec 2017 r. wynika z dodania wskazanego wyżej zakupu z 2017 r. Dane „ewidencji ilościowo-wartościowej” należy ocenić jako całkowicie nierealne, ponieważ przez cały 2017 r. nie ujęto w niej żadnego rozchodu drewna. „Ewidencja” obrazuje sytuację, zgodnie z którą żadne drewno nie zostało zużyte w 2017 r. W związku z powyższym stan konta 310 na koniec roku był zawyżony o wartość faktycznie zużytego (nie udokumentowanego) drewna opałowego, które należało rozchodować. Kontrolującym nie okazano arkuszy spisu z natury dokumentujących ustalenie stanu drewna. Uprawniony jest wniosek, że dane rzekomej inwentaryzacji drewna pochodziły wprost z opisanej wyżej ewidencji (ostatnie zapisy w 2017 r. obrazujące przychód drewna miały miejsce ponad 2 miesiące przez terminem inwentaryzacji). Kontrolowana jednostka nie ustaliła zasad wyceny zapasu drewna opałowego. Ustalenie zasad wyceny zapasu drewna opałowego, mając na uwadze, że wartość jego zużycia stanowi element posiadający zasadnicze znaczenie dla ustalenia kosztów ogrzania lokali mieszkalnych wynajmowanych przez gminę było elementem wystąpienia pokontrolnego Prezesa RIO. W trakcie kontroli, w dniu 19 lipca 2018 r., powołana przez Wójta Gminy 3-osobowa komisja dokonała pomiaru drewna opałowego według stanu na dzień 30 czerwca 2018 r. Wynika z niego, iż w wiacie na terenie ZSS w Janowie znajduje się 1.160 mp drewna, a w kotłowni ZSS w Janowie 120 mp drewna (razem 1.280 mp drewna). Stan drewna – 832 m3 obliczono jako iloczyn 1.280 mp * wskaźnik 0,65. Stan drewna decyzją Wójta z 20 lipca 2018 r. wyceniono na 171.806,49 zł. Wyceny dokonano obliczając strukturę zakupów danego rodzaju drewna i średnią cenę zakupu danego rodzaju drewna (uwzględniono dane z lat 2016-2017, w 2018 r. nie dokonywano zakupów). Między innymi wyceny grabu na kwotę 79.692,86 zł dokonano jako iloczyn 832 m3 x 40% (struktura) x 246,88 zł/m3 (średnia cena zakupu). Identycznie postąpiono z pięcioma innymi rodzajami drewna znajdującymi się na składzie i w kotłowni. Z powyższego wynika, iż stan drewna z konta 310 i „ewidencji ilościowo-wartościowej” na koniec 2017 r. (737,77 m3) był rażąco nierealny. Powinien bowiem być na ten moment niższy o nieujęte w „ewidencji” zużycie z 2017 r., a w stosunku do stanu ustalonego podczas inwentaryzacji przeprowadzonej w czasie kontroli dodatkowo wyższy o zużycie z I połowy 2018 r. Mimo braku zakupów w 2018 r. stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli (832 m3), a więc już uwzględniający zużyte w praktyce drewno w I połowie 2018 r. był i tak wyższy od stanu „ewidencyjnego” na koniec 2017 r., który tego zużycia nie mógł jeszcze uwzględniać – str. 172-174 protokołu kontroli.
Pozostałe środki trwałe zostały zinwentaryzowane na podstawie zarządzenia Nr 39/2017 z dnia 14 grudnia 2017 r. w okresie od 15 grudnia 2017 r. do 15 stycznia 2018 r. Z rozliczenia inwentaryzacji z dnia 15 stycznia 2018 r. wynika, iż stan zinwentaryzowany wyniósł 425.270,70 zł. Analiza dokumentacji inwentaryzacyjnej wykazała nierzetelne jej przeprowadzenie. Prawidłowo przeprowadzona inwentaryzacja pozostałych środków trwałych powinna wykazać wartość spisanych składników mniejszą o 2.890 zł od stwierdzonej. Różnica powinna dotyczyć 10 tabletów przekazanych uczennicom szkoły podstawowej. Mimo faktycznego przekazania 10 tabletów uczennicom, ich wartość nadal wchodziła w skład salda konta 013 „Pozostałe środki trwałe”. Kwota 2.890 zł mimo przekazania tabletów nie została zdjęta ze stanu konta 013, a z rozliczenia inwentaryzacji z 15 stycznia 2018 r. wynika zinwentaryzowany stan pozostałych środków trwałych w kwocie 425.270,70 zł, czyli równy stanowi księgowemu. Z powyższego należałoby wnioskować, iż tablety te zostały również zinwentaryzowane w drodze spisu z natury. W treści okazanych kontrolującym arkuszach spisu z natury nie zostały one jednak ujęte, co świadczy o nieprawidłowej wycenie spisanych składników, ponieważ powinna zostać ustalona różnica inwentaryzacyjna. Zwrócono się do Skarbnika Gminy z pytaniem, dlaczego wartość spisanego wyposażenia przyjęta w rozliczeniu inwentaryzacji pozostałych środków trwałych na dzień 31 grudnia 2017 r. wyniosła 425.270,70 zł i była równa saldu konta 013, mimo iż na koncie tym figuruje wartość 10 tabletów w łącznej kwocie 2.890 zł przekazanych uczennicom szkoły podstawowej? Skarbnik wyjaśniła, że Urząd Gminy nie otrzymał protokołu z ZSS potwierdzającego przekazanie tabletów dla uczennic Szkoły Podstawowej w Janowie jako nagród za udział w zawodach piłkarskich. Tablety rzeczywiście zostały zakupione z intencją przekazania ich w dalszej kolejności dla zawodniczek piłki nożnej, jednak do czasu otrzymania protokołu z Zespołu Szkół Samorządowych, zaewidencjonowane zostały na koncie 013. Dyrekcja ZSS posiadała taki protokół, z datą sporządzenia w dniu 10.07.2017 roku , ale do księgowości UG trafił dopiero w lipcu roku bieżącego. Dnia 06.08.2018 roku na podstawie PK dokonano wyksięgowania tabletów z konta 013.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej, w tym niewłaściwego wykonywania obowiązków przez pracowników. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez: a) określenie, że saldo konta 223 przeksięgowuje się na fundusz jednostki na podstawie danych sprawozdania Rb-28S o wydatkach wykonanych, b) jednoznaczne uregulowanie zasad ewidencji materiałów, przy wykorzystaniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, c) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu konta 853 „Fundusze celowe”, d) uwzględnienie w zakładowym planie kont kont pozabilansowych 990 oraz 991. 2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla błędnych operacji, zwrotów, nadpłat i korekt, b) prowadzenie konta 222 w ewidencji budżetu i dokonywanie na nim zapisów dotyczących wpływu dochodów zrealizowanych przez jednostki budżetowe, przekazanych z rachunku bieżącego jednostki na rachunek budżetu, oraz przeniesienia dochodów z konta 222 na konto 901 na podstawie sprawozdań jednostkowych Rb-27S tych jednostek, c) przestrzeganie zasady memoriału poprzez ujmowanie do ksiąg danego roku wszystkich przychodów i kosztów dotyczących tego roku, niezależnie od terminu ich zapłaty, d) prawidłowe sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych, zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, e) prowadzenie ewidencji rozliczeń z wykonawcami dostaw i usług z zastosowaniem konta 201, f) wyksięgowywanie wartości ewidencyjnej zbytych nieruchomości w księgach rachunkowych tego roku, w którym dokonano zbycia, g) dokonywanie w księgach rzetelnych zapisów w zakresie wyksięgowania zbytych faktycznie nieruchomości; ujęcie w księgach wartości lokalu położonego w budynku na działce nr 483/1, jeżeli nie został dotychczas sprzedany, h) ujmowanie w ewidencji księgowej na koncie 221 wykazywanych w sprawozdaniu Rb-27S należności pozostałych do zapłaty (w tym zaległości) dotyczących podatków realizowanych na rzecz gminy przez urzędy skarbowe oraz udziałów w PIT i CIT, i) zachowywanie zgodności między danymi ewidencji syntetycznej i analitycznej do konta 221; w tym celu okresowe uzgadnianie stanów ewidencji analitycznej i odpowiadających jej kont syntetycznych, j) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału należnych gminie odsetek od nieuregulowanych lub nieterminowo uregulowanych należności cywilnoprawych, k) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 221 dla wszystkich najemców i dzierżawców, l) dokonywanie na początku roku przypisu przypadających na dany rok należności z opłat za zajęcie pasa drogowego (Wn 221 – Ma 720) wynikających z decyzji zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym; w tym celu egzekwowanie przedstawienia odpowiednich danych od pracownika merytorycznego prowadzącego zagadnienia dotyczące zajęcia pasa drogowego, ł) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy, m) przeniesienie z konta 013 na konto 011 środków trwałych o wartości przekraczającej 3.500 zł, wskazanych w części opisowej wystąpienia, które zostały przyjęte do używania przed końcem 2017 r.; przestrzeganie zasad kwalifikowania składników majątkowych na konto 011 lub 013, mając na uwadze, że dla środków trwałych przyjętych do używania po 1 stycznia 2018 r. minimalna wartość dla ujęcia na koncie 011 wynosi 10.000 zł, n) bezwzględne zapewnienie rzetelności danych kont zespołu 1 mających obrazować stan środków przechowywanych na poszczególnych rachunkach bankowych; w tym celu zobligowanie Skarbnika do: - obejmowania ewidencją księgową wszystkich otwartych przez gminę rachunków bankowych, - weryfikowania stanu wykazanego w wyciągach bankowych i bankowych potwierdzeniach sald z danymi wynikającymi w księgach, o) przekazanie na dochody budżetu kwoty 8.689,54 zł znajdującej się na rachunku wpłat mieszkańców za przydomowe oczyszczalnie ścieków, pozostającym poza ewidencją księgową, p) finansowanie zadań gminy wyłącznie poprzez dokonywanie wydatków budżetowych z rachunków ewidencjonowanych w ramach konta 130, q) ujęcie w księgach zobowiązania z tytułu zakupu na raty telefonów komórkowych, r) zaliczanie do dochodów budżetu gminy otrzymanych przez GOPS zwrotów świadczeń nienależnie wypłaconych w latach wcześniejszych (które w 2017 r. GOPS prawidłowo prezentował je w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S, a które pominięto w sprawozdaniu zbiorczym), zaś do wydatków budżetu operacji przekazania tych świadczeń do PUW. 3. Zlikwidowanie rachunku bankowego „Imprezy kulturalno-oświatowe gminy Janów”. Przekazanie środków znajdujących się na tym rachunku na dochody budżetu gminy. W przypadku otrzymania w przyszłości przez gminę darowizn na realizację zadań gminy, ujmowanie ich jako dochodów budżetowych oraz finansowanie tych zadań w formie wydatków budżetu. Z kolei w przypadku otrzymania wpłat nie dotyczących realizacji zadań gminy ujmowanie ich na rachunku sum depozytowych (konto 139) oraz niezwłoczne przekazywanie lub zwracanie właściwym podmiotom. 4. W zakresie sprawozdawczości: a) zachowywanie zgodności między danymi sprawozdań zbiorczych i stanowiącymi podstawę ich sporządzenia sprawozdań jednostkowych, b) prawidłowe kwalifikowanie należności pozostałych do zapłaty jako zaległości przy sporządzaniu sprawozdania Rb-27S, zgodnie z zasadami sporządzania tego sprawozdania, c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S zaległości podatkowych zabezpieczonych hipoteką, d) wypełnianie kolumny „dochody otrzymane” w sprawozdaniu Rb-27S zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia, e) zaprzestanie powielania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym dla dochodów budżetu i Urzędu Gminy danych zawartych już w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S GOPS, f) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z jako zobowiązań wymagalnych tych zobowiązań, dla których termin płatności minął na dzień sprawozdawczy, g) zapewnienie terminowego sporządzania wszystkich sprawozdań, h) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-Z prawidłowej kwoty zobowiązań z tytułu zakupów na raty, i) wzmożenie nadzoru nad prawidłowością sporządzania sprawozdania Rb-34S przez Zespół Szkół Samorządowych w Janowie, j) zapewnienie zachowania przez GOPS pełnej zgodności między danymi części B jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ a danymi jednostkowego sprawozdania Rb-27S. 5. Przekazanie dyrektorowi Zespołu Szkół Samorządowych w Janowie uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących prawidłowego klasyfikowania dochodów wyodrębnionego rachunku pochodzących z najmu i za wyżywienie przedszkolaków, sformułowanych na podstawie analizy sprawozdania Rb-34S. 6. Przedłożenie Radzie Gminy Janów projektu zmiany uchwały Nr XXVII/188/10 z dnia 25 października 2010 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych Gminy Janów gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym…, polegającej na określeniu w jej treści prawidłowego katalogu oświatowych jednostek budżetowych, które upoważnione są do gromadzenia środków na wyodrębnionym rachunku dochodów. 7. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec pracowników odpowiedzialnych za czynności związane z procesem inwentaryzacji, w celu zapewnienia: a) przeprowadzania na koniec roku rzetelnej inwentaryzacji paliwa w samochodzie, b) przeprowadzania na koniec roku rzetelnej inwentaryzacji drewna opałowego, tj. w sposób, w jaki została ona przeprowadzona podczas kontroli, c) rzetelnego przeprowadzania inwentaryzacji pozostałych środków trwałych, d) należytego rozliczania, ustalania różnic i ujmowania w księgach wyników inwentaryzacji, mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli przypadki utrzymywania w księgach rachunkowych nierzetelnych stanów (m.in. w zakresie środków na rachunkach bankowych) mimo przeprowadzenia inwentaryzacji obrazującej lub istnienie różnic między stanem księgowym i rzeczywistym. 8. Zapewnienie regulowania zobowiązań terminowo i we właściwych kwotach. 9. Wystąpienie do banku BPS SA o wyjaśnienie wysokości naliczonych odsetek za okres lipiec-grudzień 2017 r. od kredytu zaciągniętego w kwocie 4.000.000 zł, przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia wskazujących na ich zawyżenie. Poinformowanie o ewentualnych skutkach finansowych ustaleń z bankiem w odpowiedzi o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych. 10. Informowanie kierownika instytucji kultury o wysokości dotacji ustalonej w projekcie budżetu i budżecie, a nie o „kwocie wydatków”. 11. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. 12. Zawarcie umowy na dostarczanie mediów wspólnocie mieszkaniowej „Domu Nauczyciela”. Wskazanie właścicielom lokali w tym budynku na obowiązek wyłonienia zarządu wspólnoty, który powinien być stroną takiej umowy. 13. Ustalenie formalnych podstaw pobierania przez gminę opłat za garaże od właścicieli lokali w „Domu Nauczyciela”. W zależności od wyników weryfikacji – zawarcie stosownych umów albo zaprzestanie pobierania opłat. 14. Zawarcie umów najmu garaży z najemcami lokali przy ul. Parkowej. 15. Rozliczanie opłat wniesionych za c.o. przez najemców lokali przy ul. Parkowej z faktycznymi kosztami wytworzenia energii. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec pracownika odpowiedzialnego za realizację tego obowiązku. 16. Prawidłowe ustalanie czynszu za najem lokali mieszkalnych, w tym poprzez uwzględnianie rzeczywistej powierzchni lokali. 17. Dokonywanie zmiany stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych przy udokumentowaniu wypowiedzenia dotychczasowej stawki zgodnie z art. 8a ust. 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów… Usunięcie z umów najmu lokali mieszkalnych postanowień przewidujących niezgodne z ustawą zasady wypowiadania czynszu. 18. Zawieranie umów najmu lokali użytkowych z tymi samymi podmiotami na okres do 3 lat po uzyskaniu zgody Rady Gminy, jeżeli łączny czas trwania najmu będzie w wyniku zawarcia takiej umowy dłuższy niż 3 lata. 19. Zapewnienie ustalania w fakturach wystawianych najemcom i dzierżawcom terminów płatności czynszu zgodnych z umowami oraz doręczanie ich za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, jeżeli termin płatności jest uzależniony od daty otrzymania faktury. Ewentualnie rozważenie zmiany postanowień zawartych umów w zakresie terminów płatności faktur. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec pracownika odpowiedzialnego za wystawianie faktur. 20. Wyeliminowanie sytuacji bezumownego korzystania z energii elektrycznej gminy. 21. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do terminowego podejmowania działań egzekucyjnych w stosunku do należności z tytułu odprowadzania ścieków, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu przedawnienia. 22. Wyeliminowanie wskazanych w części opisowej wystąpienia niespójności i braków w zakresie pisemnego powierzenia pracownikom obowiązków dotyczących egzekucji należności z tytułu odprowadzania ścieków oraz z tytułu najmu i dzierżawy. 23. Prowadzenie działań zmierzających do skompletowania dokumentacji źródłowej w zakresie nieruchomości budynkowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz wartości budowli. 24. Egzekwowanie informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości w przypadkach przewidzianych przepisami ustaw regulujących zasady ustalania i pobierania tych podatków. 25. Realizowanie zasady powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów dotyczących procedury postępowania zmierzającego do określenia zobowiązania podatkowego i przypisu podatku. 26. Systematyczne prowadzenie czynności sprawdzających nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem przepisów zawartych w dziale V. 27. Rozważenie dyscyplinowania podatników w zakresie terminowego składania deklaracji podatkowych oraz terminowości wpłat podatków. 28. Rejestrowanie przesyłek wpływających, tj. umieszczanie w dowolnej kolejności w rejestrze prowadzonym na nośniku papierowym lub w postaci elektronicznej daty wpływu przesyłki do Urzędu. 29. Przestrzeganie przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli podatkowych, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego. 30. Rozliczenie nadpłaty na koncie inkasenta w oparciu o procedurę zawartą w treści art. 76 Ordynacji podatkowej. 31. Prawidłowy pobór opłaty skarbowej, z uwzględnieniem przepisów ustawy o opłacie skarbowej. 32. W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej: a) zaprzestanie ujmowania jako dochodów majątkowych w par. 0770 wpłat dotyczących kosztów przygotowania nieruchomości ze sprzedaży, b) klasyfikowanie wydatków na prowizje bankowe od zaciągniętych kredytów w par. 4300, c) klasyfikowanie wydatków na zakup artykułów żywnościowych w par. 4220, d) konsekwentne klasyfikowanie wydatków na tożsame dostawy i usługi wynikające z umowy z danym wykonawcą, e) zaprzestanie ujmowania wydatków na paliwo do samochodu służbowego Toyota w rozdziale 80113. 33. W zakresie przyznawania dodatków specjalnych: a) usunięcie z regulaminu wynagradzania postanowień przewidujących przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieokreślony, b) precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wykazania dodatkowych zadań (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika) lub zwiększonych obowiązków służbowych, a także okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku. 34. Przestrzeganie postanowień regulaminu wynagradzania w kwestii funduszu premiowego dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi lub dokonanie stosownych zmian regulaminu eliminujących niezgodność stosowanej praktyki z jego regulacjami. 35. Dostosowanie treści regulaminu wynagradzania do przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w zakresie wymaganego stażu na stanowiskach podinspektora oraz informatyka w zależności od posiadanego wykształcenia. 36. Zapewnienie zgodności przyznawanych pracownikom wynagrodzeń z postanowieniami regulaminu wynagradzania oraz przepisami powszechnie obowiązującymi. 37. Zaniechanie uwzględniania przy ustalaniu podstawy naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, takich jak wskazane w części opisowej wystąpienia dodatki specjalne przyznawane na okres 1 miesiąca. Skorygowanie dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2017 r. wskazanemu w protokole kontroli pracownikowi, któremu wyliczono je z uwzględnieniem przyznanego za 1 miesiąc dodatku specjalnego w wysokości 200 zł. 38. Przestrzeganie przepisów Karty Nauczyciela, wskazanych w części opisowej wystąpienia, dotyczących terminów sporządzania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli oraz wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających. 39. Naliczanie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych emerytów i rencistów według obowiązującej stawki. Zwiększenie odpisu na 2018 r. o kwotę 228,15 zł odpowiadającą jego zaniżeniu w 2017 r. z powodu zastosowania nieaktualnej stawki. 40. Powoływanie w skład GKRPA jedynie osób przeszkolonych w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. 41. Przestrzeganie zakazu pełnienia przez Wójta Gminy funkcji przewodniczącego GKRPA, wynikającego z przywołanego w części opisowej wystąpienia orzecznictwa. 42. Zaprzestanie ujmowania w par. 85154 wydatków poniesionych w związku z realizacją zadania dowożenia uczniów do szkół. 43. Przeznaczanie dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na zadania wykazujące należyty związek z celami zawartymi w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. 44. Zamieszczanie odpowiednich opisów merytorycznych na fakturach dokumentujących poniesione wydatki, mając na uwadze wymagania instrukcji w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych oraz obowiązek wykazania związku z zadaniami gminy i przyjętą klasyfikacją wydatku. 45. W zakresie funduszu sołeckiego: a) wdrożenie należytych procedur wewnętrznych (w tym opisywania faktur) zapewniających zakwalifikowanie do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego wszystkich wydatków poniesionych na podstawie prawidłowych wniosków sołectw, mając na uwadze stwierdzoną w 2017 r. nieprawidłowość polegającą na pominięciu we wniosku złożonym do Wojewody Podlaskiego wydatków wykonanych na podstawie wniosku sołectwa Rudawka, w wyniku czego gmina utraciła dotację w wysokości 2.359,35 zł, b) zapewnienie ponoszenia wydatków w ramach funduszu sołeckiego do końca roku budżetowego, w którym zrealizowano dane przedsięwzięcie, mając na uwadze stwierdzoną w 2017 r. nieprawidłowość polegającą na nieopłaceniu przed końcem roku faktur dotyczących 3 sołectw, które wpłynęły do Urzędu 29 grudnia 2017 r., w wyniku czego gmina utraciła dotację w wysokości 11.214,25 zł, c) ujmowanie we wniosku do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu wydatków w kwotach nieprzekraczających kwot rozdysponowanych przez poszczególne sołectwa we wnioskach w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na dany rok budżetowy. Dokonanie zwrotu dotacji w kwocie 92,32 zł. 46. Zawieranie umów w sprawie udzielenia pomocy innym jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie uchwały Rady Gminy, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, oraz w ramach limitów wydatków na ten cel ujętych w obowiązującej wersji uchwały budżetowej. 47. W zakresie rozliczania kosztów podróży służbowych: a) egzekwowanie obowiązku przedkładania biletów dokumentujących poniesione wydatki w przypadku odbywania podróży służbowych środkami komunikacji publicznej, a w przypadku ich braku – obowiązku przedkładania oświadczenia o poniesionym wydatku i przyczynach braku możliwości przedstawienia stosownego dokumentu, b) egzekwowanie od pracowników przedkładających rozliczenie wpisania godzin rozpoczęcia i zakończenia podróży. 48. W zakresie udzielania i realizacji zamówień publicznych: a) dostosowanie zakresów czynności pracowników Urzędu Gminy do faktycznie wykonywanych czynności związanych z przygotowaniem udzielenia i realizacją zamówień publicznych, b) konstruowanie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zasad ustalania cen ofertowych za paliwa poprzez odnoszenie ich do cen producentów paliw, mając na uwadze umożliwienie dokonania wyboru oferty zawierającej faktycznie najkorzystniejsze warunki na rynku oraz późniejszego egzekwowania zaoferowanych warunków w przypadku zmiany cen producentów, jako okoliczności niezależnej od wykonawcy, c) przestrzeganie ustalonych kryteriów oceny ofert; d) zwrócenie uwagi przy ustalaniu kryteriów oceny ofert, że muszą one zapewniać wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na dostawy powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, e) egzekwowanie przestrzegania przez wykonawcę zawartych w ofercie warunków realizacji zamówienia, w szczególności tych, które były poddawane ocenie w zakresie kryteriów oceny ofert; zapewnienie ze strony zamawiającego dokumentacji umożliwiającej zweryfikowanie przestrzegania przez wykonawcę zaproponowanych warunków, f) weryfikowanie kwot wynikających z faktur wykonawcy z cenami określonymi umową, celem niedopuszczenia do sytuacji wypłacania wynagrodzenia wyższego niż wynika z zawartej umowy. Wystąpienie do wykonawcy dostaw kruszywa o zwrot kwoty 100,32 zł. 49. W zakresie eksploatacji samochodu służbowego: a) zapewnienie należytej kontroli formalno-rachunkowej prowadzenia karty pojazdu w celu wyeliminowania błędów rachunkowych i stosowanych zaokrągleń, b) formalne uregulowanie stosowanej normy zużycia paliwa, c) opracowanie i wdrożenie zasad korzystania z samochodu służbowego, d) dokumentowanie wyjazdów podpisem osoby jadącej, e) zapewnienie zgodności między danymi kart pojazdu a danymi z faktur za paliwo w zakresie dat i ilości tankowanego paliwa, f) wystawianie poleceń wyjazdu służbowego w sytuacjach odbywania samochodem służbowym podróży poza miejscowość, w której znajduje się miejsce pracy, g) wypełnianie kart drogowych w sposób jawny i przejrzysty, z określeniem celów wyjazdu oraz godzin rozpoczęcia i zakończenia podróży. 50. Dokonywanie wydatków Urzędu do wysokości limitów określonych w wersji uchwały budżetowej aktualnej na dzień poniesienia wydatku. 51. Określenie zasad wyceny zapasu i zużycia drewna opałowego. 52. Rozważenie powierzenia innemu pracownikowi obowiązków w zakresie prowadzenia ewidencji szczegółowej drewna, ponieważ z ustaleń kontroli wynika brak rozumienia celu i ogólnych zasad prowadzenia takiej ewidencji przez pracownika wykonującego dotychczas te zadania.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Jeleniewo2019.docx
|
Białystok, 2020.02.10
RIO.V.6001-9/19
Pan Kazimierz Urynowicz Wójt Gminy Jeleniewo
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Jeleniewo za 2018 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Jeleniewo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Kontrola zagadnień składających się na organizację wewnętrzną jednostki wykazała, że zakresy czynności pracowników nie odzwierciedlają wszystkich zadań przez nich wykonywanych. Zgodnie z zakresem czynności nadanym przez Pana Wójta, Sekretarz Gminy zapewnia sprawne funkcjonowanie Urzędu Gminy, a do jego obowiązków należy m.in. opracowywanie projektów zakresów czynności dla poszczególnych pracowników – str. 10, 13, 41, 101 i 167 protokołu kontroli.
Badając poprawność dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz prawidłowość prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.), stwierdzono, że: a) według regulacji wewnętrznych poszczególne operacje na kontach syntetycznych grupuje się, prowadząc do każdego konta ewidencję według zasad określonych rozporządzeniem w sprawie rachunkowości oraz planów kont…; tym samym zrezygnowano ze sporządzenia opisu operacji dokonywanych na kontach przyjętych do stosowania w zakładowym planie kont. Wskazać jednak należy, że m.in. opis do konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” podany w rozporządzeniu przewiduje alternatywne zasady ewidencji na tym koncie w zależności od tego czy jednostka posiada wspólny rachunek budżetu i Urzędu, czy też Urząd ma wydzielony rachunek w banku służący do ewidencji dochodów i wydatków. Urząd Gminy Jeleniewo posiada w praktyce wydzielony rachunek w banku dla realizacji dochodów i wydatków oraz wydzielone rachunki dla dochodów z tytułu podatków i gospodarki odpadami, a także rachunki dla realizowanych projektów, co uzasadnia określenie zasad funkcjonowania tego konta w sposób zgodny z przyjętymi rozwiązaniami; określenie w zakładowym planie kont przyjętych zasad klasyfikacji zdarzeń nakazane jest przez art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o rachunkowości – str. 17-18 protokołu kontroli, b) w księgach budżetu prowadzono ewidencję na kontach nie występujących w zakładowym planie kont oraz załączniku nr 2 do rozporządzenia. Dotyczy to kont bilansowych 225 i 271 służących do księgowania operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT (wskazać przy tym należy, że zgodnie z załącznikiem nr 2 rozporządzenia konto 225 służyć ma do ewidencji rozliczeń niewygasających wydatków) oraz kont pozabilansowych 139 i 240/2 służących do pozaksięgowego ujmowania operacji związanych ze środkami na dofinansowanie kosztów kształcenia pracowników młodocianych – str. 18 protokołu kontroli, c) w zakładowym planie kont Urzędu Gminy wprowadzono konto 201-3 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami w Urzędzie Gminy – ZFSS” (faktycznie konto takie nie zostało otwarte w księdze głównej) oraz konto 222-2 „Rozliczenie dochodów budżetowych z Gminy Jeleniewo (organu)”, które było wykorzystywane w praktyce niezgodnie z treścią ekonomiczną konta 222 określoną załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, tj. do ujęcia w ewidencji Urzędu przychodów z tytułu dochodów realizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu – str. 18 i 22 protokołu kontroli, d) na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w zakresie dotyczącym należności z podatków i opłat lokalnych oraz opłat za odpady komunalne wykazano per salda wynikające z ewidencji analitycznej (należności pomniejszone o nadpłaty). Skutkowało to niezgodnością ewidencji analitycznej z syntetyczną o kwotę 3.543,34 zł. Naruszono tym samym art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, uzgodnione z saldami i zapisami na kontach księgi głównej. Skarbnik Gminy wyjaśniła, że jest to wina programu, który nie daje takich możliwości – str. 19-20 i 46 protokołu kontroli, e) jak wyżej wskazano, do ujęcia w księgach Urzędu przychodów z tytułu dochodów wpływających bezpośrednio na rachunek budżetu (w szczególności subwencji i dotacji, udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych, dochodów realizowanych przez urzędu skarbowe) bezzasadnie angażowano konto 222, a ponadto konta 221 i 240 „Pozostałe rozrachunki”, co nie wynika z opisu tych kont określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Łącznie na wymienionych kontach zaksięgowano w 2018 r. kwotę 14.854.813,02 zł. Przychody z tytułu dochodów budżetowych realizowanych bezpośrednio na rachunek budżetu ujmuje się w ewidencji Urzędu zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” lub ewentualnie z wykorzystaniem utworzonego w tym celu subkonta do konta 130 służącego tylko do powielania operacji o dochodach zrealizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu (Wn 130 – Ma 720). Angażowanie innych kont do ewidencji tej operacji jest bezzasadne – str. 22 protokołu kontroli, f) ewidencja otrzymanych środków z Funduszu Pracy na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracownika prowadzona była – jak wyżej wskazano – na nieprzewidzianych zakładowym planem kont kontach pozabilansowych w ewidencji budżetu (139 i 240/2). W dniu 30 stycznia 2018 r. Kuratorium Oświaty w Białymstoku przekazało kwotę 5.334 zł tytułem dofinansowania. Kwota ta została pominięta w ewidencji bilansowej, mimo że wpłynęła na rachunek prowadzony przez gminę. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia operacje dotyczące wydzielonych, zgodnie z odrębnymi przepisami, środków pieniężnych ewidencjonuje się na koncie bilansowym 139 „Inne rachunki bankowe”, a do ewidencji rozrachunków dotyczących tych środków wykorzystuje się konto 240; konta te powinny być prowadzone w księgach Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej – str. 22-23 protokołu kontroli, g) operacje związane z przyznanym jednostce wynagrodzeniem płatnika z tytułu terminowego wpłacania podatku dochodowego od osób fizycznych ewidencjonowano jako dochód i wydatek jednostki. Na kwotę potrącanego co miesiąc wynagrodzenia płatnika sporządzano odrębne polecenie przelewu, w którym wynagrodzenie to wskazywano jako wydatek (ujęty następnie na subkoncie wydatków) i jako dochód (ujęty następnie na subkoncie dochodów), mimo że operacja gospodarcza faktycznie polegała na zmniejszeniu kwoty podlegającej przelaniu do urzędu skarbowego. Tworzenie przez jednostkę dokumentów mających obrazować rzekomy wpływ i wypływ środków na rachunku jednostki nie miało uzasadnienia, ponieważ nie obrazowało rzeczywistego przebiegu operacji. Brak przelewów od i do podmiotu, który przyznaje wynagrodzenie, powoduje, że nie ma podstaw do wykazywania dochodów i wydatków budżetu związanych z tymi operacjami i tworzenia dokumentów mających takie operacje imitować. Pozostawało to wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu określonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia. Ustalono, że w 2019 r. ewidencja prowadzona była bez zmian. W wyniku kontroli od 2020 r. wynagrodzenie płatnika księguje się prawidłowo (z pominięciem dochodów i wydatków; w sprawozdawczości kwota tego wynagrodzenia nie będzie wykazana jako dochód i wydatek) – str. 23-24 protokołu kontroli, h) nie zachowano zasady czystości obrotów na koncie 130; w szczególności należy wskazać, że w 2018 r. łączne obroty strony Ma subkont służących ewidencji wydatków wyniosły 17.044.213,22 zł i były większe o 2.175.322,27 zł od kwoty wydatków wykonanych wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Gminy Jeleniewo za 2018 r. Ustalono m.in., że wpływ środków na rachunek Urzędu Gminy z Ministerstwa Sprawiedliwości (umowa dofinansowania OSP) oraz z Ministerstwa Finansów (projekt realizowany przez Urząd Gminy) ujmowano zapisem Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 245 „Wpływy do wyjaśnienia”, a następnie przekazywano na rachunek budżetu zapisem Wn 245 – Ma 130, przy czym nie stosowano technicznego zapisu ujemnego dla tych operacji w celu zachowania czystości obrotów na koncie 130, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Ponadto stosowano niemający uzasadnienia w przepisach rozporządzenia podział konta 130 na konta analityczne. W wyniku kontroli od 2020 r. zmodyfikowano podział konta 130, wprowadzając go jako podział na subkonto dochodów i wydatków, których obroty mają odpowiadać – po stronie Wn subkonta dochodów i po stronie Ma subkonta wydatków – kwotom odpowiednio dochodów wykonanych w sprawozdaniu Rb-27S i wydatków wykonanych w sprawozdaniu Rb-28S oraz być zgodne z kwotami dochodów i wydatków ujętych w ewidencji analitycznej prowadzonej według podziałek klasyfikacji budżetowej – str. 25-26 protokołu kontroli, i) gmina Jeleniewo miała zaciągniętą pożyczkę pomostową w WFOŚiGW w wysokości 444.348,79 zł, której termin spłaty przypadał na 31 grudnia 2018 r. Kwota ta została przekazana do Funduszu w dniu 28 grudnia 2018 r. i zaksięgowana Wn 260 „Zobowiązania finansowe” – Ma 133 „Rachunek budżetu”. W dniu 31 grudnia 2018 r. na rachunek budżetu z powrotem wpłynęła z Funduszu kwota 444.348,79 zł z informacją, iż rachunek został zamknięty. Wpływ na rachunek budżetu został zaksięgowany Wn 133 – Ma 140 jako mylna wpłata. Wskazać należy, że zgodnie z załącznikiem nr 2 rozporządzenia mylne wpłaty na rachunek budżetu ewidencjonuje się na koncie 240. W dniu 2 stycznia 2019 r. kwota 444.348,79 zł została przekazana na rachunek wskazany przez Fundusz i zaksięgowana Wn 140 – Ma 133 – str. 27-28 protokołu kontroli, j) w zakresie rozliczeń dotyczących podatku VAT w ewidencji budżetu wystąpiły na koniec 2018 r. – oprócz zobowiązania w wysokości 79.259 zł odpowiadającego kwocie z deklaracji VAT-7 gminy za grudzień 2018 r. – także następujące salda (str. 44-45 protokołu kontroli): - rzekome zobowiązanie (do dnia zakończenia kontroli nie zostało rozliczone) w kwocie 3.221,91 zł po stronie Ma konta 225 oznaczające nadwyżkę podatku naliczonego nad należnym Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej za 2018 r. (zakład budżetowy); ustalono, że Rada Gminy Jeleniewo nie podjęła uchwały na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych w sprawie określenia zasad przekazywania ZGKiM środków wynikających z rozliczenia podatku VAT, wobec czego zobowiązanie z tytułu przekazania środków z VAT na rzecz Zakładu nie może powstać; według wyjaśnienia Pana Wójta (…) Kierownik ZGKiM nie wystąpił z wnioskiem o zwrot nadpłaty z tytułu VAT dlatego nie było projektu Uchwały w sprawie zwrotu środków finansowych, - kwotę zobowiązania w wysokości 20.257,61 po stronie Ma konta 271 (do dnia zakończenia kontroli nie zostało rozliczone), mającą dotyczyć – według ustaleń zawartych w protokole kontroli – podatku VAT związanego z refundacją poniesionych kosztów na kolektory słoneczne; jak wynika ze złożonych wyjaśnień odpowiada ona pomniejszeniu dotacji otrzymanej z Urzędu Marszałkowskiego otrzymanej we wrześniu 2018 r., k) Urząd Gminy nie dokonuje odpisów aktualizujących należności od dłużników alimentacyjnych, mimo że większość należności obiektywnie posiada cechy wypełniające przesłanki dokonania odpisu określone w art. 35b ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o rachunkowości. Świadczy o tym chociażby fakt zrealizowania w 2018 r. dochodów z funduszu alimentacyjnego w kwocie 6.478,65 zł, przy należnościach od dłużników alimentacyjnych wynoszących łącznie 507.996,72 zł. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670, ze zm.) podstawą złożenia wniosku o wypłatę z budżetu gminy świadczenia osobie uprawnionej do alimentów jest m.in. zaświadczenie o bezskuteczności dotychczasowej egzekucji świadczenia od dłużnika alimentacyjnego (art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy). Okoliczność wypłaty z budżetu gminy środków osobie uprawnionej do alimentów i powstanie z tego tytułu należności od dłużnika alimentacyjnego jest zatem zawsze zdarzeniem mającym swoje źródło we wcześniejszej nieskutecznej egzekucji świadczenia od podmiotu, który następnie, po wypłacie świadczenia, staje się dłużnikiem wobec gminy. Na tle przepisów art. 35b ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o rachunkowości jest to wystarczająca okoliczność do uznania, że sytuacja majątkowa i finansowa dłużnika wskazuje na znaczny stopień prawdopodobieństwa nieściągalności należności (za wyjątkiem sytuacji, gdy należności przypadające gminie po wypłacie świadczenia alimentacyjnego są skutecznie egzekwowane). Istotą odpisu aktualizującego jest ewidencyjne urealnienie wyniku finansowego. Odpis powinien być dokonywany zapisami Wn 761 „Pozostałe koszty rodzajowe” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności” w zakresie należności głównej i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 w zakresie należności z tytułu odsetek – str. 47-48 protokołu kontroli, l) na stronie Ma konta 225-5 wystąpiło saldo 341.610,15 zł dotyczące zaliczki i funduszu alimentacyjnego w części dotyczącej budżetu państwa oraz odsetek od funduszu alimentacyjnego. Należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej budżetowi państwa ewidencjonowane były według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r., tj. jako rzekome zobowiązania wobec Skarbu Państwa. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, którego przepisy stosowało się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występowały; podobnie jest w treści obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako „zobowiązań” wobec budżetu państwa i innych gmin. Zobowiązania gminy powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej od dłużnika kwoty, kiedy to powstaje po stronie gminy obowiązek przekazania części środków do budżetu państwa, a nie w momencie przypisu należności – str. 48-49 protokołu kontroli.
Kontrola raportów kasowych sporządzonych w listopadzie 2018 r. wykazała nieprawidłowości, opisane na str. 40-41 protokołu kontroli, polegające na: a) braku – wbrew art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy o rachunkowości – podpisu na sporządzanej „kontrolce dziennych wpłat” stanowiącej, jak należy wnioskować z ustaleń kontroli, dowód zbiorczy sporządzany na podstawie kwitariuszy przychodowych potwierdzających przyjęte wpłaty podatków, b) braku wskazania numeru i pozycji raportu kasowego, pod którym dokumenty wpłaty/wypłaty zostały ujęte, wbrew § 16 pkt 1 instrukcji kasowej, zgodnie z którym zrealizowane dowody kasowe powinny być oznaczone przez podanie na nich daty, numeru i pozycji raportu kasowego, w którym zostały zaewidencjonowane, c) przypadkach braku wskazania daty odbioru gotówki; jak stanowi § 14 pkt 2 instrukcji kasowej, odbiorca gotówki kwituje jej odbiór na rozchodowym dowodzie podając datę jej otrzymania, d) podaniu w raporcie kasowym za okres 21-30 listopada 2018 r. w poz. 16 dnia 30 listopada 2018 r. wypłaconych diet sołtysów na łączną kwotę 6.000 zł, podczas, gdy jeden z sołtysów pokwitował odbiór 200 zł z datą 29 października 2018 r. W wyjaśnieniu złożonym do protokołu kasjer wskazał, że był to wynik omyłki, e) braku pokwitowania odbioru gotówki, co stwierdzono w przypadku wypłaconych kosztów podróży służbowej dla kasjera w wysokości 22,40 zł; delegacja była sprawdzona i zatwierdzona do wypłaty przez upoważnione osoby. Naruszono tym samym § 14 pkt 2 instrukcji kasowej, zgodnie z którym odbiorca gotówki kwituje jej odbiór na rozchodowym dowodzie w sposób trwały atramentem lub długopisem, podając słownie kwotę i datę jej otrzymania oraz zamieszczając swój podpis, oraz art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy o rachunkowości.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że: a) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. w kolumnie 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 18.086.666,93 zł, która była niższa o 235.772 zł od danych sprawozdań jednostkowych. Dotyczyło to sprawozdania jednostkowego Urzędu Gminy, które nie zostało skorygowane. Skorygowane zostało natomiast sprawozdanie zbiorcze Rb-27S, co spowodowało różnicę między sumą sprawozdań jednostkowych i sprawozdaniem zbiorczym. Stwierdzona nieprawidłowość świadczy o naruszeniu wymogu sporządzania sprawozdań zbiorczych na podstawie danych sprawozdań jednostkowych, wynikającego z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 29 protokołu kontroli, b) wykazana w kol. 8 „Dochody otrzymane” rocznego sprawozdania Rb-27S za 2018 r. kwota 18.086.666,93 zł była niższa o 222.216,36 zł od kwoty, która wynika z obliczeń zamieszczonych na str. 29-30 protokołu kontroli, dokonanych na podstawie przepisów § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, c) w łącznym sprawozdaniu Rb-N o stanie należności i wybranych aktywów finansowych j.s.t. według stanu na koniec IV kwartału 2018 r. wykazano nieprawidłowo: - w wierszu N.3 „gotówka i depozyty” kwotę 773.779,53 zł, która była zaniżona o 10 zł, - w wierszu N.5 „pozostałe należności” kwotę 39.788,67 zł, podczas gdy prawidłowa kwota należności pozostałych powinna być wyższa o 3.831,59 zł i wynosić 43.620,26 zł, co wynika z obliczeń zamieszczonych na str. 31-32 protokołu kontroli, d) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-28S Urzędu Gminy za 2018 r. zobowiązania zostały wykazane w kwocie 174.068,36 zł i zostały zawyżone o 1.260,41 zł. Zobowiązania wynikające z kont rozrachunkowych wynosiły 172.807,95 zł. Pracownik przygotowujący dane do sprawozdania Rb-28S wyjaśnił, że kwota 1.260,41 zł dotyczyła nadpłaconej składki od zasiłku chorobowego i przez pomyłkę została ujęta w zobowiązaniach – str. 32 protokołu kontroli, e) na koncie 130 w ewidencji Urzędu nie ujęto wykazanego w sprawozdaniu Rb-28S określonym jako „jednostkowe sprawozdanie Rb-28S dla organu” wydatku w wysokości 60 zł, dotyczącego pobranej w dniu 7 grudnia 2018 r. przez bank kwoty 60 zł bezpośrednio z rachunku budżetu za wydanie zaświadczenia. Operacja została zaksięgowana Wn 902-1 – Ma 133 w ewidencji budżetu, natomiast nie dokonano zapisów w ewidencji Urzędu. Związany z nią koszt nie został w efekcie wykazany w ewidencji Urzędu na koncie 402 „Usługi obce”, zaś wydatek na koncie 130. Dla takiej operacji właściwym było utworzenie dodatkowego subkonta wydatków do konta 130 (odrębnego od subkonta służącego do ewidencji rachunku Urzędu) w celu powielenia operacji poniesienia wydatku w ewidencji Urzędu. Należy też wskazać, że zasady sporządzania sprawozdawczości nie przewidują sporządzania sprawozdania jednostkowego Rb-28S „dla organu” (tak jak to ma miejsce w przypadku sprawozdania Rb-27S), ponieważ wszystkie wydatki budżetu powinny być objęte planami finansowymi jednostek budżetowych (art. 249 ust. 3 i 4 ustaw o finansach publicznych) a więc i ewidencją w tych jednostkach – str. 32-33 protokołu kontroli, f) sprawozdanie jednostkowe Rb-27ZZ Urzędu Gminy Jeleniewo według stanu na koniec IV kwartału 2018 r. zostało sporządzone 7 lutego 2019 r., a zatem 7 dni po terminie; termin przekazania sprawozdania jednostkowego za IV kwartał, zgodnie z załącznikiem nr 40 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, przypada na dzień 31 stycznia – str. 33 protokołu kontroli, g) zbiorcze sprawozdanie Rb-27ZZ zostało sporządzone i przekazane do RIO w Białymstoku oraz do PUW w dniu 8 lutego 2019 r.; dane w nim zawarte były tożsame z danymi wykazanymi w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ sporządzonym przez Urząd Gminy. W jednostkowym sprawozdaniu Urzędu w kolumnie 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” sprawozdania wykazano kwotę 1.296,41 zł. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej jednostka realizująca zadania zlecone nie wypełnia w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”; kolumna ta powinna być wypełniona tylko w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27ZZ – str. 34 protokołu kontroli, h) w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z według stanu na koniec 2018 r. nie wykazano zobowiązania wymagalnego w wysokości 22 zł wobec miasta Suwałki z tytułu dotacji na prowadzenie zadania publicznego z zakresu nauczania religii Kościoła Staroobrzędowego dla uczniów z terenu gminy Jeleniewo w pozaszkolnym punkcie katechetycznym w Suwałkach (zostało ono wykazane w sprawozdaniu Rb-28S jako zobowiązanie niewymagalne). Według zawartego w dniu 3 października 2018 r. aneksu do porozumienia do ustalonej kwoty dotacji należało dopłacić 22 zł. Przelewu tej kwoty dokonano w dniu 3 stycznia 2019 r., tj. 82 dni po terminie. Skarbnik Gminy wskazała, że z powodu nawału obowiązków aneks zwiększający kwotę dotacji został wpięty do dokumentów i zapomniany, co nie było umyślnym działaniem. Ponadto wydatki z tego tytułu zaliczano do par. 4330 „Zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego” zamiast do par. 2310 „Dotacje celowe przekazane gminie na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego” – str. 26-27 protokołu kontroli, i) w sprawozdaniach Rb-NDS sporządzonych za poszczególne kwartały 2019 r. gmina wykazuje wolne środki w kwocie 773.789,53 zł, które – w świetle ustaleń kontroli – były obliczone nieprawidłowo (zaniżone), gdyż uwzględniały opisane wyżej nierealne salda zobowiązań związanych z rozliczaniem VAT, niestanowiące rzeczywistych źródeł zaangażowania środków budżetu w 2019 r. – str. 58 protokołu kontroli.
Kontrola stosowania wewnętrznych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych wykazała, że w odniesieniu do kredytu zaciągniętego umową z dnia 28 września 2018 r. w Banku Spółdzielczym w Suwałkach oszacowana wartość zamówienia wyniosła 67.848 zł, co stanowiło 15.735,79 euro i wymagało zastosowania wewnętrznych procedur udzielania zamówień o wartości powyżej 8.000 euro. Kontrolującym nie okazano (nie udokumentowano) przekazania (skierowania) zapytania ofertowego w formie pisemnej, faksem lub drogą elektroniczną do minimum 3 wykonawców, o czym mowa w § 4 pkt 4 lit. a) regulaminu udzielania zamówień publicznych na dostawy, usługi i roboty budowlane, których wartość szacunkowa nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 30.000 euro, wprowadzonego zarządzeniem Pana Wójta z dnia 17 kwietnia 2014 r. Zgodnie z regulaminem zamówienia o wartości od 8.000 euro do 30.000 euro wymagają pisemnego postępowania polegającego na opisaniu przedmiotu zamówienia oraz jego oszacowaniu (co – jak wynika z ustaleń kontroli – wykonano) oraz skierowaniu zapytania ofertowego w udokumentowany sposób do minimum 3 wykonawców świadczących w ramach prowadzonej przez nich działalności dostawy, usługi lub roboty budowlane będące przedmiotem zamówienia. Po rozpoznaniu cenowym pracownik prowadzący postępowanie winien udokumentować wybór najkorzystniejszej oferty zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 2 do regulaminu. Według wyjaśnienia Skarbnika (…) zapytanie ofertowe było zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Gminy i dzwoniłam do banków aby zapoznali się z ofertą. Żaden bank nie złożył oferty (…) jedynie Bank spółdzielczy odpowiedział i złożył ofertę – str. 55-56 protokołu kontroli.
W toku badania dochodów ze sprzedaży oraz najmu nieruchomości stwierdzono, że na umowach kontrasygnatę składała Skarbnik Gminy. Wskazać należy, że istotą kontrasygnaty skarbnika jest zapewnienie skuteczności jedynie tych czynności prawnych, które mogą spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych po stronie gminy, jak to wynika z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506, ze zm.) – str. 98 i 101 protokołu kontroli. Zasady polityki czynszowej zostały uregulowane w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2012-2021, z którego wynika m.in., że wynajmujący lokal może podwyższyć czynsz, wypowiadając dotychczasową wysokość czynszu najpóźniej na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego. Zapis ten literalnie narusza przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm.). Zgodnie z art. 8a ust. 1 i 2 ustawy właściciel może podwyższyć czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu, wypowiadając jego dotychczasową wysokość, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, z zachowaniem terminów wypowiedzenia. Termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy. Kontrola dochodów z najmu lokalu mieszkalnego wykazała nieprawidłowości związane z zawieraniem umowy oraz ustaleniem stawki czynszu za mieszkanie położone w miejscowości Szurpiły. W § 9 umowy ustalono, że „Czynsz za najem lokalu określony w § 6 ust. 1 podlega corocznej waloryzacji o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zmiana czynszu, o którym mowa w ust. 1 o którym mowa w § 6 nie wymaga zmiany umowy, a wynajmujący zawiadomi na piśmie za pisemnym potwierdzeniem odbioru i obciąży najemcę”. Należy wskazać, że waloryzacja czynszu stanowi podwyższenie wysokości czynszu, które winno być dokonywane jedynie w sposób określony w art. 8 i art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów... Z przywołanych przepisów wynika, iż podwyższenie stawki czynszu za najem lokali mieszkalnych następuje w drodze wypowiedzenia dotychczasowych stawek, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, zaś ustawowy termin wypowiedzenia dotychczasowej wysokości czynszu wynosi 3 miesiące i nie może być skracany umową. Podstawą dokonania wypowiedzenia powinno zaś być stosowne zarządzenie Pana Wójta zmieniające stawkę bazową czynszu obowiązującą na terenie gminy. Waloryzacja czynszu stanowi podwyższenie wysokości czynszu, które winno być dokonywane jedynie w sposób określony w art. 8 i art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów…, zatem zastrzeganie jej w konkretnej umowie należy uznać za bezprzedmiotowe. Ponadto stwierdzono, że w dniu 7 grudnia 2015 r. podpisał Pan aneks do tej umowy, którym przewidziano zmianę czynszu jako obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r. W związku ze zwiększeniem stawki czynszu najemcy nie został wypowiedziany dotychczasowy czynsz, wbrew art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…; nowa wyższa stawka została wprowadzona bezpośrednio na podstawie zarządzenia w sprawie waloryzacji czynszu. Zmiana stawki wynikała ze zmiany przez Pana Wójta stawki bazowej na terenie gminy. Kontrola dochodów gminy ustalonych z tytułu najmu tego lokalu mieszkalnego wykazała, że za okres trwania umowy pobrano czynsz w kwocie zaniżonej ogółem o 62,49 zł, co było wynikiem nieuwzględnienia przy ustalaniu wysokości czynszu czynnika podwyższającego o 5% z powodu wybudowania budynku po 1960 r. – str. 99-103 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli dochodów z dzierżawy nieruchomości stwierdzono, że w umowie dzierżawy z dnia 30 grudnia 2014 r. zawartej na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2017 r. na dzierżawę działek położonych we wsi Białorogi czynsz został ustalony na podstawie przeprowadzonego przetargu ustnego nieograniczonego i wynosił 118 zł w stosunku rocznym. W dniu 6 sierpnia 2015 r. – po niecałym roku od rozstrzygnięcia przetargu i ponad 2 lata przed końcem zawartej w jego wyniku umowy – Rada Gminy Jeleniewo podjęła uchwałę Nr VIII.41.2015 w sprawie wyrażenia zgody na dzierżawę na okres 10 lat oraz odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy tej nieruchomości. W dniu 24 sierpnia 2015 r. został zawarty aneks do umowy, którym dokonano zmiany okresu, na jaki została zawarta umowa – do 1 stycznia 2025 r. Kolejnym aneksem z dnia 12 grudnia 2017 r. zmieniona została wysokość czynszu dzierżawnego na kwotę 104 zł w latach 2018-2020. Czynsz ten wynikał z zarządzenia Pana Wójta z dnia 23 października 2017 r., którym ustalił Pan wysokość stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy Jeleniewo. W odpowiedzi na pytanie kontrolującego o zmianę czynszu dzierżawnego ustalonego w przetargu, przy czym dodatkowo jedynie na lata 2018-2020 (czas obowiązywania umowy został określony do 1 stycznia 2025 r.), wskazał Pan: (…) Zarządzenie to obejmowało wszystkie nieruchomości rolne przeznaczone do wydzierżawienia. Powyższa nieruchomość Uchwałą Rady Gminy Jeleniewo Nr VIII.41.2015 z dnia 6 sierpnia 2015 roku została przeznaczona do oddania nieruchomości w dzierżawę bezprzetargowo. Następny przetarg na dzierżawę nieruchomości rolnych mienia gminnego planowany były na lata 2021 – 2024 i dlatego wysokość czynszu dzierżawnego została zmieniona tylko na lata 2018-2020. Odnosząc się do stwierdzonego stanu faktycznego oraz treści wyjaśnienia należy po pierwsze wskazać, że nie istnieją przepisy prawa, które nakazywałyby wprowadzanie jednolitych, z góry ustalonych stawek za dzierżawę nieruchomości gruntowych, które dodatkowo należałoby traktować jako stawki maksymalne. Przyjęcie natomiast założenia, że organ wykonawczy gminy może w każdym czasie dokonać dowolnego ustalenia stawek czynszu dzierżawnego obowiązującego na terenie gminy, które miałoby charakter niweczący stawki uzyskane w drodze wcześniejszych przetargów prowadziłoby do stworzenia możliwości swobodnej manipulacji odpłatnością za udostępnianie nieruchomości, co sprzeciwia się zasadzie gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki – art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.). Czynsz po wprowadzonych zmianach został zaniżony o 42 zł – str. 104-105 protokołu kontroli.
Kontrola prawidłowości przeprowadzania przetargów na dzierżawę nieruchomości rolnych ujawniła, że wykaz działek przeznaczonych do wydzierżawienia nie został upubliczniony w trybie art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązek ten nie dotyczy jedynie oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy. Wykaz sporządza się i podaje do publicznej wiadomości, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W omawianych przypadkach wszystkie umowy zostały zawarte na okres dłuższy niż 3 miesiące. Przeprowadzenie przetargu wyznaczono na dzień 17 listopada 2017 r., zaś ogłoszenie o nim opublikowano w dniu 25 października 2017 r., tj. na 24 dni przed wyznaczonym terminem przetargu. Naruszono w ten sposób postanowienia wewnętrznego regulaminu przeprowadzania przetargów na najem i dzierżawę nieruchomości, według których w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490). Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, że właściwy organ podaje do publicznej wiadomości ogłoszenie o przetargu co najmniej na okres 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu – str. 105-107 protokołu kontroli.
Analizując decyzje ustalające opłaty za zajecie pasa drogowego stwierdzono, że w 3 przypadkach w decyzjach zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym niewłaściwie naliczono opłatę, bowiem przyjmowano do naliczenia opłaty powierzchnię faktycznie zajmowaną przez urządzenie w sytuacji, gdy powierzchnia ta była mniejsza niż 1 m2. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) stanowi w art. 40 ust. 10, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jako zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Łączna różnica między kwotą ustalonej opłaty a kwotą należną to 69,97 zł za lata 2015-2019 – str. 111-113 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, której wynik doprowadził do następujących ustaleń. Badanie prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej wykazało występowanie różnorodnych rodzajowo nieprawidłowości: a) brak dokumentów źródłowych, na podstawie których została sporządzona deklaracja przez 3 podmioty wskazane na str. 63 protokołu kontroli. Deklaracja na podatek od nieruchomości oraz charakter danych w niej zawartych jest obszarem, w którym organ podatkowy został uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie art. 272 § 3 Ordynacji podatkowej. Weryfikacja dokumentacji, będącej podstawą sporządzenia deklaracji, pozwala ograniczyć ryzyko związane z samoobliczeniem wysokości zobowiązań podatkowych przez podatników, a także daje możliwości ewentualnego skorygowania deklaracji podatkowej – wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2016 r. (sygn. akt I Sa/Gd 671/16). Zatem pożądane w tej kwestii jest podjęcie czynności zmierzających do zebrania wszelkiego materiału dowodowego, będącego podstawą danych zawartych w deklaracji, po weryfikacji, której określany jest wymiar podatku, b) brak czynności sprawdzających w stosunku do składanych deklaracji, o czym świadczy błędne ich sporządzenie przez podatników wskazanych na str. 64 protokołu kontroli, polegające na niewykazaniu w pozycji „przedmioty zwolnione” podstaw opodatkowania przedmiotów korzystających z ustawowego zwolnienia, c) brak opodatkowania gruntów, na których posadowione są wykazane do opodatkowania budynki, będące w posiadaniu 7 podmiotów wskazanych na str. 64-66 protokołu kontroli. Grupa podmiotów wymienionych w tabeli na str. 65 protokołu kontroli bezumownie posiada nieruchomości będące własnością gminy Jeleniewo. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.) użytkownicy jako posiadacze nieruchomości będących własnością gminy stali się podatnikami podatku od nieruchomości, mimo iż posiadanie jest bez tytułu prawnego. Należy zauważyć, iż posiadanie budynków jest równoznaczne z posiadaniem gruntów, na których są one posadowione. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) za część składową nieruchomości gruntowej uznawane jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Część składowa nieruchomości gruntowej, a zatem we wskazanej sytuacji budynek, podziela jej los prawny i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. W praktyce oznacza to, że nie jest możliwe posiadanie budynku z wyłączeniem gruntu, którego dany budynek jest częścią składową, d) opodatkowanie najemcy nieruchomości, której zarządcą jest jednostka organizacyjna gminy, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wedle wskazanego przepisu podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące właścicielami nieruchomości, posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi gruntów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy podatnikami podatku od nieruchomości są m.in. posiadacze nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z właścicielem, Agencją Nieruchomości Rolnej lub z innego tytułu prawnego (…). Opodatkowane podatkiem od nieruchomości oddanych w trwały zarząd powinny być, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami samorządowe jednostki organizacyjne (jednostki budżetowe, zakłady budżetowe). Obejmują one w posiadanie nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji administracyjnej – „innego tytułu prawnego”. Jednostka mająca w trwałym zarządzie nieruchomości gminne płaci podatek jako posiadacz nieruchomości na podstawie innego niż umowa tytułu prawnego i to na nim spoczywa obowiązek wykazania w deklaracji przedmiotów opodatkowania, również w stosunku do nieruchomości oddanych w najem osobie trzeciej – str. 66 i 72 protokołu kontroli.
Nieprawidłowości w realizacji dochodów z tytułu podatków od osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej wystąpiły również w podatku leśnym. Ustalono pojedynczy przypadek, wskazany na str. 79 protokołu kontroli, zaniżenia podstawy opodatkowania o 0,0209 ha, co spowodowało potencjalne zaniżenie dochodów podatkowych o 1 zł. Ponadto, kontrola wykazała brak złożenia deklaracji gminnej i w konsekwencji ustalenia zobowiązania podatkowego za grunty sklasyfikowane jako „Ls” o pow. 2,3505 ha, które stanowią własność gminy Jeleniewo. Na dzień kontroli wykazanie skutków finansowych z tego tytułu było niemożliwe, z uwagi na brak danych odnośnie wieku drzewostanu, a także powierzchni oddanych w dzierżawę. Uchybienie opisane na str. 80 protokołu kontroli stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 888), zgodnie z którym podatnikami podatku leśnego, z zastrzeżeniem ust. 2, są osoby fizyczne, osoby prawnej, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące właścicielami lasów, z zastrzeżeniem ust. 3.
Z kolei badanie prawidłowości wymiaru podatków lokalnych w grupie podatników osób fizycznych wykazała nieprawidłowości w zakresie podatku rolnego, polegające na: a) błędnym wprowadzeniu do ewidencji wymiarowej danych odnośnie klasyfikacji gruntów lub ich powierzchni w grupie obejmującej 5 podatników, których numery zostały wskazane na str. 75-76 protokołu kontroli. W przypadku dwóch z nich uchybienie dotyczyło gruntów korzystających z ustawowego zwolnienia (klasa V), zatem nie stwierdzono skutków finansowych z tego tytułu. Natomiast w wyniku pozostałych nieprawidłowości zawyżono kwotę podatku rolnego w 2018 r. o 89 zł oraz zaniżono o 13 zł. Należy zaznaczyć, iż skutki finansowe obejmą także okres, który nie uległ przedawnieniu, zgodnie z przepisami Działu III Rozdział 8 Ordynacji podatkowej. W trakcie kontroli zostały wydane decyzje zmieniające wysokość zobowiązania podatkowego; b) opodatkowaniu gruntów stanowiących odrębną własność podatnika wskazanego na str. 76 protokołu kontroli wraz z gruntami będącymi we współwłasności. Jest to nieprawidłowość, która narusza wskazania art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256), który stanowi, że jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach), z zastrzeżeniem ustępu 6. Zatem grunty będące wyłączną własnością podatnika powinny zostać opodatkowane w odrębnej decyzji wymiarowej.
Również dalsze czynności kontrolne wykazały nieprowadzenie systematycznych czynności sprawdzających, nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V Ordynacji, co przejawiło się w braku reakcji służb organu podatkowego na następujące sytuacje: a) podatek od nieruchomości: - pojedynczy przypadek braku informacji na podatek od nieruchomości oraz rolny w przypadku podatnika wskazanego na str. 70 i 74 protokołu kontroli. Informacja została złożona w trakcie kontroli. Brak wymaganego dokumentu narusza m.in. art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który stanowi, iż osoby fizyczne obowiązane są złożyć właściwemu organowi podatkowemu informacje o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Organ podatkowy w ramach czynności sprawdzających uprawniony jest do zażądania złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia informacji oraz wezwać do jej złożenia (art. 274a Ordynacji); - rozbieżności w zakresie powierzchni użytkowej pomiędzy danymi wykazanymi w informacjach na podatek od nieruchomości, zawiadomieniach o zakończeniu budowy a danymi wykazanymi przez Starostwo Powiatowe w Suwałkach w ewidencji gruntów i budynków. Szczegółowe dane zostały ujęte w tabeli na str. 70-71 protokołu kontroli. Wskutek jednej z korekt informacji, złożonej w trakcie kontroli, stwierdzono skutki finansowe w wysokości 39 zł za 2018 r., natomiast za lata 2014-2018 w kwocie 148 zł. W takiej sytuacji należy rozważyć przeprowadzenie kontroli podatkowej na gruncie art. 281 Ordynacji podatkowej, w celu zweryfikowania właściwej podstawy opodatkowania. b) podatek leśny od osób fizycznych – stwierdzono rozbieżność w przypadku informacji podatkowej złożonej przez podatnika wskazanego na str. 80 protokołu kontroli, który w dniu 17 października 2012 r. wykazał drzewostan zasadzony w latach 2007 i 2009 r., zatem korzystający ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 ustawy o podatku leśnym. Natomiast w korekcie informacji złożonej w dniu 12 marca 2018 r. wykazał, iż przedmiotowy drzewostan jest w wieku powyżej 40 lat, zatem podlegający opodatkowaniu. Sprawdzono decyzje wymiarowe z lat 2017-2018 i stwierdzono, iż lasy, mimo wynikającego z informacji z 2012 r. prawa do skorzystania ze zwolnienia, zostały opodatkowane. Wprawdzie brak skutków finansowych z tego tytułu, jednakże obowiązkiem organu podatkowego jest bieżące wyjaśnianie rozbieżności mających, czy też mogących mieć wpływ, na wysokość zobowiązania podatkowego. W takiej sytuacji zasadne byłoby wezwanie podatnika na gruncie art. 274a Ordynacji podatkowej do złożenia odpowiednich wyjaśnień. Należy podkreślić, iż systematyczne dokonywanie czynności sprawdzających nie jest uprawnieniem organu podatkowego, a nałożonym przez ustawodawcę obowiązkiem, którego celem jest stwierdzenie formalnej poprawności złożonych dokumentów, a także ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Rozdział V Ordynacji daje szereg instrumentów umożliwiających efektywne przeprowadzenie czynności, m.in. uprawnienie do wezwania podatnika do złożenia wyjaśnień (art. 274a), a także możliwość wszczęcia kontroli podatkowej (art. 281).
Kontrola prawidłowości wyliczenia kwoty ulgi inwestycyjnej w podatku rolnym wykazała nieprawidłowość w postaci błędnego zaliczenia do kwoty ulgi wartości zakupu przedmiotów takich jak narzędzia. Łącznie zawyżono podstawę do wyliczenia kwoty ulgi inwestycyjnej o kwotę 438,70 zł, a samą kwotę ulgi o 109,68 zł. Należy podkreślić, iż narzędzia służą wykonaniu robót budowlanych i mogą być wykorzystywane wielokrotnie, lecz nie stanowią integralnej części obiektu. Aby zakwalifikować je do wydatków inwestycyjnych, musiałyby zostać połączone w sposób trwały z obiektem, podnosząc jego użyteczność (modernizacja). Zatem nie należy tych wydatków zaliczać na poczet kosztów branych pod uwagę przy ustalaniu kwoty ulgi inwestycyjnej – str. 77 protokołu kontroli.
Następnym obszarem, w obrębie którego stwierdzono nieprawidłowości, była terminowość dokonywania wpłat oraz prawidłowości naliczania odsetek od wpłat zaległości podatkowych. Uchybienia stwierdzono w podatku od środków transportowych, gdzie w przypadku dwóch wpłat, uiszczonych średnio z 29-dniowym opóźnieniem, nie naliczono należnych gminie odsetek w łącznej kwocie 43 zł. Stanowi to naruszenie art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 52 § 1 i art. 54, naliczane są odsetki, natomiast § 4 stanowi, iż: odsetki za zwłokę, naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego. W trakcie kontroli odsetki zostały uregulowane przez podatników – str. 82 protokołu kontroli.
Dokonane w toku kontroli ustalenia dotyczyły także opieszałości lub braku podjęcia czynności windykacyjnych w stosunku do zaległości występujących w łącznym zobowiązaniu pieniężnym oraz opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi – str. 84-85, 91-93 protokołu kontroli. Art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.) stanowi, iż w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast po upływie terminu 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, organ podatkowy ma możliwość wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 ustawy). Ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postepowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) zobowiązują organ podatkowy do systematycznej kontroli realizacji zobowiązań pieniężnych (§ 2). Przepisy egzekucyjne nie precyzują terminów podejmowania czynności egzekucyjnych, dlatego powinny być one uregulowane w przepisach wewnętrznych, np. instrukcji w sprawie podatków i opłat lokalnych. W przypadku kontrolowanej jednostki brak jest niezbędnych uregulowań w tym zakresie, zatem należy stosować powszechnie obowiązujące przepisy. Terminowe, bieżące wystawianie tytułów wykonawczych ma istotne znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania egzekucyjnego. Mimo, że przepisy nie określają precyzyjnie terminów podjęcia czynności, jednak biorąc pod uwagę kryterium rzetelności, powinny być one podejmowane bez zbędnej zwłoki. Przepis § 7 rozporządzenia wskazuje na obowiązek bezzwłocznego wystawiania upomnień a następnie tytułów wykonawczych. Stwierdzona w trakcie kontroli zwłoka skraca czas na prowadzenie czynności egzekucyjnych przez właściwe organy, co stwarza ryzyko niezapewnienia skuteczności wyegzekwowania należności gminy. Opieszałość w wystawianiu tytułów wykonawczych ma istotny wpływ na obniżenie skuteczności egzekucji. Znaczny upływ czasu między terminem zapłaty należności a wystawieniem tytułu wykonawczego umożliwia bowiem dłużnikowi wyzbywanie się składników majątkowych mogących stanowić przedmiot egzekucji. Należy zaznaczyć, iż wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany i biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny (art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej).
Kolejnym obszarem, w którym wykryto nieprawidłowości było przestrzeganie zasad prowadzenia postępowania podatkowego. Przy przyznawaniu ulg uznaniowych przejawiało się to w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy, w każdej ze spraw zakończonej umorzeniem podatku, nie uzasadniał wystąpienia przesłanki w postaci „ważnego interesu podatnika”. Warunkiem wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem jest prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego, wyciągnięcie wniosków w zakresie merytorycznym decyzji w oparciu o cały zebrany i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy, przy uwzględnieniu zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki, a także zgodnie z regułami wykładni prawa. Zgodnie z art. 122 Ordynacji podatkowej organ podatkowy jest zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W art. 187 § 1 ustawodawca zobowiązał organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Ordynacji). Jej wyrażenie powinno znaleźć się w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4). Przede wszystkim powinno być wskazane, jakimi przesłankami organ kierował się podejmując rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazania faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. Przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy (przypadki losowe), które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika oraz bliskich mu osób, uniemożliwiające uregulowanie zaległości podatkowych. Będzie to również utrata możliwości zarobkowania lub utrata losowa majątku (wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I FSK 963/14), a także sytuacja zdrowotna podatnika kwalifikująca jego rodzinę do świadczeń z pomocy społecznej, mimo iż nie są to sytuacje nagłe i nieprzewidywalne (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I Sa/Wr 1048/16). Zobowiązania podatkowe określone ustawami mają charakter powszechny a możliwość umorzenia zaległości podatkowych jest odstępstwem od tej zasady i ma charakter wyjątkowy – str. 86-87 protokołu kontroli. Z kolei w zakresie podejmowania kontroli podatkowych ustalono, że członkowie komisji nie posiadają legitymacji służbowych. Jest to nieprawidłowość, która narusza art. 284 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż wszczęcie kontroli podatkowej, z zastrzeżeniem § 4 i art. 284a § 1, następuje przez doręczenie kontrolowanemu lub osobie, o której mowa w art. 281a, upoważnienia do jej przeprowadzenia oraz okazanie legitymacji służbowej. Na brak legitymacji służbowych zwracana była także uwaga na poprzedniej kontroli w 2015 r. Podczas kontroli zostały wydane legitymacje służbowe wszystkim członkom komisji – str. 88 protokołu kontroli.
Uchybienia wykazało badanie prawidłowości sporządzenia sprawozdania Rb-PDP za 2018 r. W wyniku porównania danych wykazanych w tym sprawozdaniu z dokumentami źródłowymi oraz odpowiednimi wydrukami wygenerowanymi z systemu przez osoby odpowiedzialne za wymiar zobowiązań podatkowych stwierdzono, iż w rubryce nr 3 „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczone za okres sprawozdawczy” wprowadzono błędną stawkę ustawową w podatku rolnym, przyjmując: a) 132,22 zł dla gospodarstw rolnych zamiast 131,23 zł – różnica 0,99 zł, b) 264,44 zł dla pozostałych gruntów zamiast 262,45 zł – różnica 1,99 zł. W efekcie zawyżenie skutków obniżenia górnych stawek kwotowych w podatku rolnym wyniosło łącznie 2.076 zł. Podczas kontroli sporządzono korektę sprawozdania. Opisane uchybienia wskazują na naruszenie przepisów § 9 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którym kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym – str. 94 protokołu kontroli.
W § 10 ust. 3 regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Jeleniewo określono, że nagroda pieniężna może być wypłacona pracownikowi z okazji Dnia Pracownika Samorządowego i na koniec roku kalendarzowego, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) podstawą przyznania nagrody mogą być wyłącznie szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Kontrola wynagrodzeń pracowników Urzędu wykazała nieprawidłowości dotyczące wynagrodzenia Zastępcy Wójta Gminy Jeleniewo, co zostało opisane na str. 121-124 protokołu kontroli. Pracownik pełniący te funkcję pierwotnie zatrudniony był w Urzędzie Gminy na stanowisku inspektora ds. promocji i funduszy europejskich w wymiarze 1 etatu. Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. zostały mu wypowiedziane warunki pracy i płacy w części dotyczącej wymiaru zatrudnienia i wynagrodzenia z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia, który upływał w dniu 31 lipca 2015 r. Nowe warunki pracy obejmowały zatrudnienie na stanowisku inspektora w wymiarze 9/10 etatu. Zarządzeniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. powierzył Pan omawianemu pracownikowi funkcję Zastępcy Wójta w wymiarze 1/10 czasy pracy, tj. 4 godzin tygodniowo. Wynagrodzenie za pracę na stanowisku Zastępcy Wójta składało się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego według stawki 6 w wysokości 128% najniższego wynagrodzenia (wynagrodzenie na tym stanowisku było następnie wielokrotnie zmieniane). Ustalono, że wynagrodzenie zasadnicze dla stanowiska Zastępcy Wójta zostało ustalone proporcjonalnie do wymiaru czasu pracy określonego w umowie, natomiast dodatek funkcyjny został ustalony w wysokości przewidzianej dla zatrudnienia na całym etacie, co naruszało § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786, ze zm.), zgodnie z którym pracownikom zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy wynagrodzenie zasadnicze i inne składniki wynagrodzenia przysługują w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracy określonego w umowie o pracę. Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.), które analogicznej regulacji nie zawiera. Adekwatność wysokości wynagrodzenia do ilości pracy wynika natomiast z ogólnych zasad określonych Kodeksem pracy i ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia z dnia 18 marca 2009 r. III TABELA „Stanowiska w urzędach gmin, miast (miast na prawach powiatu), w starostwach powiatowych, w urzędach marszałkowskich, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie powołania” maksymalny poziom dodatku funkcyjnego dla zastępcy wójta w gminie do 15 tys. mieszkańców ustalony był według 7 stawki i wynosił 1.760 zł, co w przeliczeniu na 1/10 etatu równa się maksymalnie 176 zł. Od 1 lipca 2018 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r., maksymalna wysokość dodatku funkcyjnego nie uległa zmianie i w dalszym ciągu wynosi 1.760 zł. Uwzględniając maksymalną kwotę dodatku funkcyjnego określonego rozporządzeniem, za okres od 1 sierpnia 2015 r. do 31 grudnia 2019 r. dodatek funkcyjny Zastępcy Wójta został ustalony i wypłacony w kwocie wyższej łącznie o 71.739 zł względem maksymalnego poziomu wynikającego dla tego stanowiska z obowiązujących przepisów, z uwzględnieniem wymiaru czasy pracy. W złożonym wyjaśnieniu napisał Pan: Dodatek funkcyjny dla Zastępcy Wójta zatrudnionego na 1/10 etatu został przyznany w związku z pełnioną przez niego funkcję. Dodatek funkcyjny miał za założenie zrekompensowanie bardzo szerokiego zakresu odpowiedzialności , który ma za zadanie odpowiedzialność nie tylko za wyniki własnej pracy , ale także za wyniki pracy pracowników całej gminy. Powołanie Zastępcy Wójta Gminy oraz ustalenie wynagrodzenia z tego tytułu zostało zaopiniowane przez Radcę Prawnego tut. urzędu gminy. W zakresie prawidłowości ustalania wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy kontrola wykazała też, że dwóm pracownikom zostały przyznane dodatki specjalne na czas określony za zadania, które zostały przypisane im zakresami czynności – str. 123 i 124-125 protokołu kontroli. Stan taki wykazuje sprzeczność z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Według przywołanego przepisu dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. W omawianym przypadku z ustaleń kontroli wynika, że nie doszło do okresowego zwiększenia obowiązków, ani do powierzenia dodatkowych zadań, gdyż czynności składające się na podstawę przyznania dodatku wynikają wprost ze stałego zakresu czynności pracownika. Należy zatem domniemywać, że ich wykonywanie uwzględnione jest już w stałych składnikach wynagrodzenia. Do istoty niektórych zadań należy bowiem, że wykonywane są one jedynie w pewnych okresach, zaś wynagrodzenie ustalone względem stałego zakresu obowiązków wypłacane jest w stałej wysokości w każdym miesiącu.
Analiza prawidłowości naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2018 r. wykazała m.in., że w przypadku 2 pracowników do ustalenia kwoty dodatkowego wynagrodzenia rocznego wliczono dodatki specjalne przyznane na okres 2 miesięcy (zwiększyło to kwotę dodatkowego wynagrodzenia rocznego o 186,15 zł i 122,40 zł). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1872), dodatkowe wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Z kolei na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), przy obliczeniach nie bierze się pod uwagę jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, które pracownik otrzymał w rozliczanym roku. Wypłacone w Urzędzie Gminy Jeleniewo dodatki specjalne – ze względu na przesłankę ich przyznania i okres otrzymywania – nie posiadają charakteru periodycznego – str. 125-127 protokołu kontroli. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu napisano m.in.: Do podstawy dodatkowego wynagrodzenia rocznego został wliczony dodatek specjalny przyznany za okres dłuższy niż 1 miesiąc, wypłacany za poszczególne miesiące oddzielnie. (…) Przy czym mógłby być z niej wyłączony gdyby był świadczeniem jednorazowym lub nieperiodycznym wypłacanym za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie. Nie można mówić o jednorazowości ani nieperiodyczności w przypadku, gdy dodatek specjalny wypłacany jest kilka razy w roku, za dodatkowe zadania, które nie wchodziły w zakres obowiązków pracowniczych określonych w umowie o pracę, w określonych odstępach czasowych. Potwierdził to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 września 2000r., sygn.akt I PKN33/00. Odnosząc się do wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, że okoliczność wypłacenia dodatku za wykonanie konkretnego zadania w 2 miesiącach – z tego względu, że realizacja zadania trwała w tym okresie – nie może świadczyć o periodyczności tego świadczenia. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przymiotnik „periodyczny” oznacza „powtarzający się regularnie co pewien czas”. Wypłata dodatku, która nastąpiła tylko w dwóch następujących po sobie miesiącach, nie może zatem świadczyć o periodyczności świadczenia, gdyż brak co najmniej jeszcze jednej wypłaty, która mogłaby udowodnić regularność wypłat w czasie.
Kontroli w zakresie wydatków budżetu poddano również prawidłowość naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych za 2018 r. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że odpis fundusz został zawyżony o kwotę 1.185,66 zł z powodu zawyżenia o 1 etat liczby stanowiącej podstawę jego naliczenia – str. 135 protokołu kontroli.
Nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Na podstawie analizy dokumentacji dotyczącej wybranych sołectw, związanej z określeniem przeznaczenia i wydatkowaniem środków funduszu sołeckiego w 2018 r. (str. 138-145 protokołu kontroli), stwierdzono m.in., że: a) z dokumentacji zebrania wiejskiego sołectwa Sumowo nie wynika, że zostało ono przeprowadzone w II terminie, jak tego wymaga statut sołectwa w przypadku, gdy w zebraniu wzięło udział mniej niż 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, b) przyjęto do realizacji wnioski przewidujące przedsięwzięcia niewykazujące dostatecznego związku z realizacją zadań własnych gminy (w kontekście uzasadnień wniosków przedstawionych przez sołectwa); przedsięwzięcia zgłoszone przez sołectwa: Krzemianka – zorganizowanie imprezy integracyjnej (1.500 zł), Żywa Woda – zakup namiotu (1.000 zł) i cele kulturalne (dożynki) (2.200 zł). Uzasadnienia tych wniosków odnosiły się do zadania własnego gminy wymienionego w art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym, tj. wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Należy jednakże zwrócić uwagę, iż przepisy prawa nie przewidują takiego zadania gminy jak „zorganizowanie imprezy integracyjnej” czy „dożynki”; nie można też tak określonemu we wniosku celowi jednoznacznie przypisać charakteru sprawy publicznej ani w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy, ani na podstawie ogólnej normy z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazania wymaga, iż na gruncie postanowień art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Wnioski zawierające przedsięwzięcia niewykazujące zgodności z ustawą powinny zostać przez Pana odrzucone – art. 5 ust. 5 w zw. z ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim. W złożonym wyjaśnieniu Sekretarz Gminy napisała, że Wydatki obejmujące zadania z funduszu sołeckiego w 2018 roku były ponoszone na wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej (…) Od 2019 roku nie były ponoszone wydatki na powyższe zadania, z związku z otrzymanym na szkoleniu wyjaśnieniem i dlatego tez, Urząd uznał, że zadania te nie należą do zadań własnych gminy. Analiza realizacji funduszu sołeckiego wykazała też błędne sklasyfikowanie wydatku na wymianę oświetlenia ulicznego na kwotę 4.505,72 zł, który ujęto w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”.
Badaniem objęto prawidłowość udzielania i realizacji zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843). Wnioskiem wynikającym z analizy zbadanych postępowań jest potrzeba zwrócenia uwagi na zachowanie należytej adekwatności między wagą przyznawaną pozacenowym kryteriom oceny ofert a ich rzeczywistą istotnością dla realizacji zamówienia. Brak takiej adekwatności przekłada się bowiem na stworzenie niebezpieczeństwa wyboru oferty o znacząco wyższej cenie przy braku istotnych korzyści dla zamawiającego, rekompensujących wyższe wydatki. Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a ustawy, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Podstawą powyższych uwag jest w szczególności nadanie wagi aż 30% kryterium terminu płatności faktury w przetargu nieograniczonym na odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu gminy w 2019 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest odbiór odpadów komunalnych. Według złożonego w tej sprawie wyjaśnienia (…) Gmina Jeleniewo zastosowała w przedmiotowym zamówieniu kryterium cena 60% (ze względu na brak możliwości określenia prawidłowych standardów jakościowych i kosztów cyklu życia) oraz innych kryteriów istotnych do prawidłowego wykonywania przedmiotowych usług, które nie stały w sprzeczności z treścią art. 91 ust 2 i 2a ustawy Prawo zamówień publicznych. Cytowany wyżej przepis nie wyklucza możliwości stosowania innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia – str. 155-156 protokołu kontroli. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zwraca uwagę, że problemy interpretacyjne związane z poszczególnymi szczegółowymi pojęciami zawartymi w ustawie powinny być rozwiązywane z uwzględnieniem naczelnego celu instytucji udzielania zamówień publicznych a nie w sposób, który może prowadzić do osiągnięcia wyniku postępowania stanowiącego zaprzeczenie tego celu.
W zakresie ewidencji gruntów stwierdzono, że w prowadzonej ręcznie księdze środków trwałych (str. 1-4 księgi nr 2) figuruje wartość gruntów wynosząca 604.015 zł. W księdze tej wartość gruntów została ujęta zbiorczo na dzień 31 grudnia 1999 r. pod jedną pozycją „wprowadzono na stan wartość gruntów wg rozliczenia” – wartość 230.500 zł, bez wskazania działek gruntu, których ta wartość dotyczy. W latach 2002-2018 na zwiększenie wartości gruntów przyjęto zakupione grunty (7 wpisów, z tego 4 wpisy z lat 2017-2018 ze wskazaniem numerów nabytych nieruchomości i 3 wpisy z lat 2002-2004 z treścią „zakup gruntu” z podaniem nazwy miejscowości). W latach 2000-2003 pod datą 31 grudnia dokonano 3 wpisów o treści „doksięgowano do wartości gruntów zaktualizowaną cenę wg stanu na 31 grudnia…” – jedną kwotą bez wskazania gruntów, których „aktualizacja” ceny dotyczy. Z wpisów w książce wynika, że w latach 2005, 2006, 2008, 2010 i 2011 dokonywano zmiany wartości gruntów w związku ze sprzedażą bez wskazania gruntów, których sprzedaż dotyczyła. Ustalenia kontroli potwierdzają więc, że nie prowadzono ewidencji analitycznej gruntów w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości i zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe” określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, tj. na poszczególne działki gruntu jako odrębne środki trwałe. Nie można było ustalić, na jakiej podstawie dokonywano „aktualizacji” wartości gruntów (mogło to być bezpodstawne zwiększanie wartości) oraz na jakiej podstawie zdejmowano z ewidencji cenę sprzedanych nieruchomości, gdyż miało to miejsce w okresie pełnienia funkcji Skarbnika przez osobę poprzednio zajmującą to stanowisko. Sposób prowadzenia tej ewidencji nie pozwala zatem na przyjęcie racjonalnego założenia, iż odzwierciedla ona stan rzeczywisty chociażby w zakresie ogólnej wartości gruntów, w świetle zasad wyceny wynikających z ustawy o rachunkowości. Powyższe wnioski znajdują potwierdzenie w nieprawidłowościach stwierdzonych w zakresie ewidencjonowania gruntów w 2018 r. Ustalono bowiem, że nie dokonano w księgach żadnych zapisów zmniejszających stan i wartość gruntów w związku ze sprzedażą nieruchomości, która miała miejsce w 2018 r. Kontrola wykazała, że 13 grudnia 2018 r. dokonano sprzedaży nieruchomości (działki nr 2, 4 i 13) o powierzchni 0,6800 ha w miejscowości Szeszupka. Nieruchomości te nie zostały zdjęte z ewidencji księgowej. Wpłata ceny wynoszącej 18.748 zł dokonana przez nabywcę w dniu 11 grudnia 2018 r. została zaksięgowana Wn 130-2 – Ma 720-2. Prawidłowa ewidencja wpłaty ceny za sprzedaż nieruchomości to Wn 130 – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, zaś na podstawie dokumentu LT powinno nastąpić wyksięgowanie wartości działek z ewidencji księgowej (Wn 800 – Ma 011). Skarbnik Gminy wyjaśniła, że (…) nie było możliwości zdjęcia ze stanu tych działek w związku z brakiem ustalenia posiadanego mienia z podziałem na poszczególne grunty z ich wyceną, a zdjęcie z ewidencji konta 011 kwotą po przetargu mija się z celem. W roku 2020 zostaną podjęte działania nad ustaleniem wartości historycznych tych nieruchomości z podziałem na poszczególne grunty z ich wyceną – str. 161-163 protokołu kontroli. Zagadnienia dotyczące inwentaryzacji zostały uregulowane w instrukcji inwentaryzacyjnej wprowadzonej zarządzeniem Pana Wójta Nr 3a/18 z dnia 3 stycznia 2018 r. Z instrukcji wynika, że zadaniem inwentaryzacji jest wiarygodne ustalenie stanu rzeczywistego na określony dzień, skonfrontowanie go ze stanem księgowym, wyjaśnienie różnic i doprowadzenie danych ewidencji księgowej do zgodności ze stanem rzeczywistym. Za prawidłowe przeprowadzenie inwentaryzacji odpowiedzialny jest Wójt. W instrukcji określono terminy i sposoby inwentaryzacji. Określone zostały obowiązujące w jednostce dokumenty i ich wzory. Zarządzeniem Nr 22.2018 z dnia 3 grudnia 2018 r. zarządził Pan przeprowadzenie inwentaryzacji rocznej na dzień 31 grudnia 2018 r. oraz wskazał termin jej przeprowadzenia do 31 grudnia 2018 r. Zarządzeniem tym została powołana 3-osobowa komisja do przeprowadzenia inwentaryzacji składników Urzędu Gminy metodą spisu z natury oraz weryfikacji sald. Zobowiązał Pan komisję do przeprowadzenia inwentaryzacji, sporządzenia jej rozliczenia i przekazania kompletnej dokumentacji do referatu finansowego. Powołana komisja pełniła rolę zespołu spisowego. Wykonanie zarządzenia powierzył Pan przewodniczącemu komisji inwentaryzacyjnej, z tym, że zarządzeniem nie został wyznaczona osoba na przewodniczącego komisji. W arkuszach spisu z natury oraz w protokołach z weryfikacji sald jako przewodniczący komisji figuruje jeden z jej członków. Do zakresu odpowiedzialności kierownika jednostki za inwentaryzację wchodzi między innymi powołanie komisji inwentaryzacyjnej i wyznaczenie jej przewodniczącego (na wniosek Skarbnika) – § 10 pkt 2 i 3 Instrukcji inwentaryzacyjnej. W okazanej dokumentacji brak wniosku Skarbnika o wyznaczenie przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej. Natomiast do przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych i środków trwałych w używaniu w OSP powołana została zarządzeniem Pana Wójta Nr 3.209 z dnia 15 stycznia 2019 r. inna komisja (ze wskazaniem przewodniczącego). Inwentaryzację środków trwałych w OSP należało przeprowadzić od 18 do 31 stycznia 2019 r. Kontrola prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych, dokonana na podstawie dokumentacji inwentaryzacji z 2018 r., wykazała (str. 165-169 protokołu kontroli) – oprócz braku formalnego wyznaczenia przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej – również: a) w zakresie udokumentowania inwentaryzacji: - brak podpisów na arkuszach na dowód ich sprawdzenia. Kontrola wykazała, że sprawdzeniem, wyceną oraz rozliczeniem inwentaryzacji zajmowała się Skarbnik Gminy, pomimo że rozliczanie inwentaryzacji zostało przypisane zakresem czynności z dnia 1 grudnia 2011 r. wskazanemu w protokole kontroli pracownikowi na stanowisku starszego specjalisty, - w arkuszach nie zostały wskazane ceny jednostkowe spisywanego majątku. Spis z natury środków trwałych służy przede wszystkim ustaleniu ich rzeczywistego stanu. Wycena zaś polega na podaniu wartości ewidencyjnej każdego spisanego ilościowo składnika. W § 11 pkt 2 lit. h) instrukcji inwentaryzacyjnej określono, że arkusz spisu z natury powinien zawierać cenę i wartość składnika majątku, b) nierzetelnie (niezgodnie ze stanem faktycznym) zostało sporządzone rozliczenie inwentaryzacji polegające na tym, że do zbiorczego zestawienia spisów z natury w poz. 3.1. „środki trwałe - arkusz nr 3-4” w kolumnie „stan wg spisu z natury” wpisano kwotę 10.684.491,62 zł podczas, gdy z arkuszy spisu z natury wynika kwota 10.968.491,62 zł. Kontrolujący skierował pytania do Skarbnika w sprawach: czego dotyczy różnica (nadwyżka 284.000 zł) pomiędzy stanem spisanym na arkuszach 3-4 (10.968.491,62 zł) a stanem wynikającym z ewidencji księgowej (10.684.491,62 zł), dlaczego spisy nie zostały wycenione (brak ceny jednostkowej) oraz dlaczego w rozliczeniu wstawiona została wartość środków trwałych (stan ewidencyjny) inna niż to wynika ze stanu faktycznego. W udzielonej odpowiedzi, Skarbnik wskazała: (…) różnica w wysokości 284 000,00 zł są to środki trwałe jednostek OSP będące ich majątkiem i nie podlegające ewidencji w Urzędzie Gminy. Omyłkowo w arkuszach spisu a natury ujęte te środki (…). Kwota 10 684 491,62 zł dotyczy środków trwałych należące do Urzędy Gminy a kwota 10 968 491,62 zł jest to kwota ogółem, która omyłkowo została ujęta w zestawieniu różnic inwentaryzacyjnych w pozycji stan księgowy. Ceny jednostkowe miały być dopisane po rozliczeniu całej inwentaryzacji ale niestety po zamknięciu inwentaryzacji umknęło mi to. Kontrolujący ustalił, że pozycje wskazane w wyjaśnieniu dotyczące majątku odrębnego OSP stanowią kwotę 282.118,55 zł. W dalszym ciągu nie została wyjaśniona kwota 1.881,45 zł, która stanowi nadwyżkę inwentaryzacyjną (spis jest większy niż to wynika z ewidencji księgowej). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o rachunkowości przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji należy odpowiednio udokumentować i powiązać z zapisami ksiąg rachunkowych. Ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji.
Badaniu poddano również prawidłowość rozliczania się Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Jeleniewie z otrzymanej dotacji przedmiotowej, na podstawie zarządzenia Pana Wójta Nr 6.2016 z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji przedmiotowych i celowych z budżetu Gminy Jeleniewo dla samorządowego zakładu budżetowego w Jeleniewie. Kierownik Zakładu złożył do Urzędu Gminy rozliczenie z otrzymanej dotacji przedmiotowej za 2018 r. Przedstawiono w nim zostały kwoty wykorzystanej dotacji z podziałem na poszczególne usługi. Sprawozdanie podpisał kierownik ZGKiM bez wskazania daty sporządzenia. Zgodnie z § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1718) kierownik samorządowego zakładu budżetowego przekazuje zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, rozliczenie wykorzystania dotacji w szczegółowości określonej przez ten zarząd. Ponadto z przywołanego przepisu wynika, że rozliczenie wykorzystania dotacji powinno nastąpić w szczegółowości określonej przez zarząd. Pan Wójt, realizując zalecenie z poprzedniej kontroli kompleksowej, w zarządzeniu Nr 6.2016 określił, że rozliczenie wykorzystania dotacji następuje nie później niż do 31 stycznia następnego roku budżetowego według szczegółowości określonej w tabeli Nr 1 wraz z częścią opisową. Przedkładanie rozliczenia dotacji w formie tabelarycznej wskazanej w tym zarządzeniu nie jest respektowane przez ZGKiM. Praktykuje się jedynie formę opisową, z której nie wynikają wszystkie informacje wymagane tabelą stanowiącą załącznik do zarządzenia, istotne dla rzeczywistego rozliczenia dotacji, tj. jednostka miary, ilość sprzedanych wyrobów i usług, stawka dotacji, dotacja należna, dotacja otrzymana – str. 171-173 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie Gminy – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt Gminy jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia rozbieżności między zakresami obowiązków pracowników a faktycznie wykonywanymi przez nich czynnościami. 2. W zakresie treści zakładowego planu kont: a) określenie zasad prowadzenia ewidencji na poszczególnych kontach, szczególnie w przypadku kont, na których zgodnie z obowiązującymi przepisami możliwe jest przyjęcie różnych rozwiązań ewidencyjnych, oraz dodatkowych kont nie zawartych w standardowych planach kont stanowiących załączniki do rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont…, b) usunięcie z zakładowego planu kont dla Urzędu Gminy konta 222-2 „Rozliczenie dochodów budżetowych z Gminy Jeleniewo (organu)”. 3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie dokonywania zapisów w księgach, poprzez: a) prowadzenie w księgach głównych budżetu i Urzędu wyłącznie kont wynikających z zakładowego planu kont; w przypadku konieczności otwarcia kont nieprzewidzianych przepisami wewnętrznymi, przygotowywanie projektów zmian zakładowego planu kont, b) objęcie ewidencją bilansową w księgach Urzędu Gminy operacji na rachunku służącym do przechowywania środków na dofinansowanie kosztów kształcenia pracowników młodocianych, c) wykazywanie na koncie syntetycznym 221 dwustronnego salda w przypadku ujęcia na nim zarówno należności, jaki i nadpłat, mając na uwadze zachowanie zgodności między danymi konta księgi głównej i prowadzonych do niego ksiąg pomocniczych (analitycznych), d) zaprzestanie angażowania kont 221, 222 i 240 do ujęcia w księgach Urzędu przychodów z tytułu dochodów budżetowych realizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu; stosowanie w zakresie tych operacji któregoś z rozwiązań podanych w części opisowej wystąpienia e) prowadzenie ewidencji na koncie 130 w sposób zapewniający zachowanie czystości obrotów, f) ewidencjonowanie z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” przelewów mylnych lub do wyjaśnienia, zachodzących na rachunku budżetu, g) w zakresie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT, - ewidencjonowanie tych operacji w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach i sprawozdawczości rzeczywistego, przynajmniej na dzień bilansowy, stanu rozrachunków gminy z tego tytułu, mając na uwadze, że jedynymi realnymi zobowiązaniami budżetu gminy z VAT (wobec nieokreślenia zasad przekazywania środków VAT zakładowi budżetowemu) są rozrachunku z urzędem skarbowym wynikające z deklaracji VAT-7 gminy, - wyksięgowanie z kontem 960 „Skumulowane wyniki budżetu” nierealnych sald prezentowanych w tym zakresie w ewidencji budżetu, opisanych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu, mając na uwadze, że utrzymywanie nierzeczywistych rozrachunków według stanu na koniec roku wpływa na błędy w obliczeniu m.in. stanu wolnych środków, którymi gmina dysponuje w następnym roku budżetowym, h) dokonywanie odpisów aktualizujących należności spełniające przynajmniej jedną z przesłanek spośród określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, w tym zwłaszcza należności przypadających od dłużników alimentacyjnych; stosowaniem w zakresie tych operacji zapisów podanych w części opisowej wystąpienia, i) zaprzestanie ewidencjonowania przypisu należności od dłużników alimentacyjnych w części stanowiącej dochód budżetu państwa z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia. Wyksięgowanie wykazywanych obecnie w księgach Urzędu zobowiązań z tego tytułu z kontami zespołu 7 a następnie – w wykonaniu wniosku nr 3h) – objęcie należności z nimi związanych odpisem aktualizującym, j) ujmowanie przychodów ze sprzedaży nieruchomości na koncie 760. 4. W zakresie sporządzania raportów kasowych i dokumentowania gospodarki kasowej: a) zamieszczanie podpisu osoby sporządzającej na „kontrolce dziennych wpłat”, b) wskazywanie numeru i pozycji raportu kasowego na wszystkich dowodach dokumentujących operacje ujęte w raporcie, c) zobowiązanie kasjera do zapewnienia kompletności treści pokwitowań odbioru gotówki z kasy pod kątem wskazania daty jej odbioru oraz podpisu odbierającego, d) zobowiązanie osoby odpowiedzialnej za sprawdzanie raportów kasowych do dołożenia większej staranności przy weryfikacji ich prawidłowości. 5. W zakresie sprawozdawczości: a) sporządzanie sprawozdań zbiorczych na podstawie danych sprawozdań jednostkowych; w przypadku konieczności skorygowania danych sprawozdawczych dokonywanie w pierwszej kolejności korekty sprawozdań jednostkowych, a następnie sprawozdania zbiorczego, b) wykazywanie danych w kol. 8 „Dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S ustalonych zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, c) wykazywanie prawidłowych danych w pozycjach „gotówka i depozyty” oraz „pozostałe należności” sprawozdania Rb-N, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, d) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-28S kwoty zobowiązań zgodnej z danymi ksiąg rachunkowych, e) zaniechanie sporządzania „jednostkowego sprawozdania Rb-28S dla organu”; w przypadku poniesienia wydatku budżetu bezpośrednio z rachunku budżetu wskazanie Skarbnikowi na powielenie tej operacji w ewidencji Urzędu z wykorzystaniem utworzonego dla tego rodzaju zdarzeń subkonta do konta 130 oraz objęcie tego wydatku sprawozdaniem jednostkowym Rb-28S Urzędu Gminy, f) terminowe sporządzanie sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ Urzędu Gminy: g) zaprzestanie wypełniania kolumny 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ Urzędu Gminy, h) wykazywanie posiadanych na dzień sprawozdawczy zobowiązań wymagalnych z tytułu wydatków w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z. 6. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, z uwzględnieniem uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia. 7. Przestrzeganie obowiązujących w Urzędzie Gminy zasad prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości od 8.000 euro do 30.000 euro. 8. Rozważenie zasadności zamieszczania kontrasygnaty Skarbnika na umowach, które nie powodują powstania po stronie gminy zobowiązań pieniężnych. 9. Przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, polegającej na usunięciu postanowienia sugerującego, że właściciel może podwyższyć czynsz wypowiadając dotychczasową jego wysokość najpóźniej na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego. 10. W zakresie najmu lokalu mieszkalnego opisanego w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu: a) przestrzeganie trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia dotychczasowego czynszu w przypadku jego podwyższania, jak tego wymaga art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…, b) usunięcie z umowy zapisu o corocznej waloryzacji czynszu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa GUS, jako bezprzedmiotowego, c) prawidłowe ustalenie wysokości pobieranego czynszu; obciążenie najemcy lokalu kwotą 62,49 zł odpowiadającą zaniżeniu czynszu pobranego przez gminę na podstawie tej umowy. 11. Zaprzestanie nieuzasadnionego obniżania wysokości czynszu dzierżawnego w trakcie trwania umowy, w szczególności wylicytowanej w drodze przetargu. Przywrócenie czynszu ustalonego w drodze przetargu od dzierżawcy wskazanego w protokole kontroli na poziomie 118 zł rocznie oraz podjęcie działań w celu rozliczenia z dzierżawcą kwoty 42 zł, o która zaniżono czynsz za 3 lata. 12. W zakresie przeprowadzania przetargów na dzierżawę nieruchomości: a) przestrzeganie zasad upubliczniania wykazu nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia, wynikających z przepisów art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, b) podawanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu co najmniej na okres 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu, jak to wynika z regulacji wewnętrznych jednostki. 13. Ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych. Podjęcie działań w celu zmiany decyzji zawierających błędnie ustalone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń zajmujących powierzchnię mniejszą niż 1 m2. 14. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych opisanych w protokole kontroli. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań. 15. Zachowanie prawidłowości sporządzania deklaracji gminnej na podatek leśny. 16. Podejmowanie systematycznych czynności sprawdzających, nakazanych treścią wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V ustawy, w stosunku do należności wskazanych w treści wystąpienia pokontrolnego. 17. Przestrzeganie zasad udzielania ulg inwestycyjnych w podatku rolnym. 18. Przestrzeganie zasad regulujących prowadzenie postępowania podatkowego, wskazanych w Dziale IV „Postępowanie podatkowe” Ordynacji podatkowej, a w szczególności zachowanie dbałości w zakresie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego uzasadniającego podjęte rozstrzygnięcia. 19. Naliczanie odsetek od zaległości podatkowej, mając na względzie wskazane przepisy Ordynacji podatkowej. 20. Systematyczne i kompleksowe podejmowanie czynności windykacyjnych. Rozważenie opracowania instrukcji wewnętrznej wskazującej terminy podejmowania tych czynności. 21. Prawidłowe sporządzanie sprawozdania Rb-PDP, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia. 22. Określenie w regulaminie wynagradzania pracowników podstaw przyznawania nagród zgodnych z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych. 23. W zakresie wydatków z tytułu wynagrodzeń: a) ustalanie składników wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy z uwzględnieniem tego wymiaru, b) rozważenie wystąpienia do Zastępcy Wójta o dobrowolny zwrot nadpłaconej kwoty dodatku funkcyjnego, ustalonej podczas kontroli na 71.739 zł, który to składnik wynagrodzenia przyznał Pan Zastępcy bez uwzględnienia, że wymiar zatrudnienia na stanowisku uprawniającym do otrzymania tego dodatku wynosi 1/10 etatu, w wyniku czego miesięczny dodatek otrzymywany przez Zastępcę wielokrotnie przekraczał 1/10 maksymalnej kwoty dodatku funkcyjnego zastępcy wójta przewidzianej przepisami powszechnie obowiązującymi, c) przedstawienie Zastępcy Wójta nowych warunków płacy, w których wysokość przyznanego dodatku funkcyjnego będzie uwzględniała wymiar czasu pracy, d) zaniechanie przyznawania dodatków specjalnych za czynności wprost wynikające z zakresu czynności pracowników, e) uwzględnienie przy ustalaniu podstawy naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego poczynionych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących znaczenia pojęcia periodyczności wypłat oraz ich związku z wykonaniem konkretnego zadania lub konkretnym osiągnięciem; rozważenie wystąpienia do pracowników wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli o dobrowolny zwrot kwot dodatkowego wynagrodzenia rocznego naliczonego od dodatków specjalnych, których wypłaty nie miały charakteru periodycznego. 24. Zapewnienie prawidłowości naliczania odpisu na ZFŚS. Zmniejszenie odpisu na 2020 r. o kwotę 1.185,66 zł, odpowiadającą jego zawyżeniu w 2018 r. 25. W zakresie funduszu sołeckiego: a) zapewnienie, aby protokoły zebrań wiejskich, na których określono przeznaczenie środków funduszu sołeckiego zawierały odpowiednie postanowienia świadczące o prawidłowości ich przeprowadzenia, tj. w II terminie w sytuacji braku obecności co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, b) przyjmowanie tylko tych wniosków sołectw, z uzasadnienia których wynika dostateczny związek między zgłaszanymi przedsięwzięciami a zakresem zadań własnych gminy, mając jednocześnie na uwadze, że ogólne pojęcie „integracji mieszkańców” lub wskazanie na organizację różnego rodzaju imprez lub wyjazdów nie świadczy o realizacji zadań własnych gminy, w tym także i zadania z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym. 26. Zwrócenie uwagi przy ustalaniu kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych, aby zapewniały one wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu usługi jak wywóz odpadów, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%. 27. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do założenia ewidencji analitycznej gruntów obrazującej wszystkie działki będące własnością gminy jako odrębne środki trwałe, z podaniem ich wartości uzgodnionej z ewidencją syntetyczną; w tym celu: a) dokonanie rzetelnego przeglądu posiadanej dokumentacji w celu ustalenia źródła pochodzenia kwoty ujętej dotychczas na koncie 011 jako zbiorcza wartość gruntów, b) w przypadku posiadania dokumentacji stanowiącej podstawę ustalenia wartości poszczególnych działek (uwzględnionej już w saldzie konta 011), przypisanie jej w ewidencji analitycznej jako wartości tych środków trwałych, c) w przypadku działek, których wartość nie była dotychczas uwzględniona w księgach (nie składała się na sumę ujętą na koncie 011), dokonanie wyceny ich wartości (na podstawie posiadanych dokumentów, a w przypadku ich braku – po ustaleniu wartości rynkowej lub inaczej określonej wartości godziwej), stosownie do zasad z art. 28 ust. 1 pkt 1a ustawy o rachunkowości – w celu ujęcia jej na koncie 011 i w ewidencji analitycznej, aby finalnie każda ujęta w niej działka gruntu miała ustaloną wartość inwentarzową. 28. W zakresie inwentaryzacji: a) wyznaczanie, na wniosek Skarbnika, przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej, b) zapewnienie, aby rozliczenie inwentaryzacji przeprowadzała osoba, której zakresem czynności został przypisany taki obowiązek, c) dokonywanie wyceny inwentaryzacji poprzez wskazywanie cen jednostkowych w arkuszach spisu z natury, d) dokonywanie rzetelnego rozliczenia inwentaryzacji poprzez porównanie danych wynikających z ewidencji księgowej z wartościami wynikającymi z wyceny, a w przypadku wystąpienia różnic między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych wyjaśnienie i rozliczenie ich w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji. 29. Egzekwowanie od ZGKiM w Jeleniewie obowiązku rozliczania się z dotacji przedmiotowej według szczegółowości określonej zarządzeniem Pana Wójta.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Juchnowiec2019.docx
|
Białystok, 2019.11.12 RIO.I.6001-3/19
Pan Krzysztof Marcinowicz Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Juchnowiec Kościelny za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Juchnowiec Kościelny na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Badając zapisy w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.), stwierdzono, że: a) ewidencją księgową Urzędu Gminy są objęte również środki trwałe nieużytkowane przez Urząd, wchodzące do infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej użytkowanej przez Zakład Gospodarki Komunalnej prowadzący działalność w zakresie zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego oczyszczania ścieków na terenie gminy Juchnowiec Kościelny. Oznacza to, że ewidencją Urzędu Gminy są objęte środki trwałe niespełniające wymogu ich przeznaczenia na potrzeby jednostki. W polityce rachunkowości przyjęto definicję środków trwałych w brzmieniu: „Środki trwałe to składniki aktywów zdefiniowane w ustawy o rachunkowości oraz środki trwałe stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego, otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki”, tj. podobną jak w § 2 pkt 5 rozporządzenia; konsekwencją przyjętej metody ewidencji jest również przyjmowanie na stan środków trwałych Urzędu uzyskiwanych aktualnie efektów inwestycyjnych w zakresie infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej – str. 12 i 14 protokołu kontroli; b) na stan środków trwałych Urzędu przyjęto w 2018 r. nakłady poniesione na zadanie realizowane na podstawie porozumienia zawartego z powiatem białostockim pn. „Przebudowa drogi powiatowej Białystok – Niewodnica Nargilewska wraz z pętlą autobusową w Niewodnicy Nargilewskiej, w tym miejsca dla rowerów Bike&Ride”, na podstawie dowodu OT nr 5/2018 z dnia 31 grudnia 2018 r. o wartości 14.848.624,27 zł. Kontrolującym okazano przygotowany i podpisany przez Pana Wójta protokół przekazania środka trwałego (PT) powiatowi białostockiemu, sporządzony dopiero w dniu 19 czerwca 2019 r., o wartości początkowej 14.835.321,82 zł, niższej o 13.302,45 zł od wartości wykazanej w OT nr 5/2018; z ustaleń kontroli wynika jednakże, że do czasu jej zakończenia nie doszło jeszcze do przekazania nakładów na stan Powiatowego Zarządu Dróg w Białymstoku. Mając na uwadze, że nakłady na drogę powiatową nie stanowią ulepszenia żadnego ze środków trwałych gminy, wskazana kwota powinna być przekazana jeszcze w 2018 r. na stan PZD – str. 13-14 protokołu kontroli; c) przychody zakupionych pozostałych środków trwałych w większości przypadków były ujmowane na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” w korespondencji z kontem 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych…”, zamiast zapisem Wn 013 – Ma 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” – str. 14 protokołu kontroli; d) do konta 800 „Fundusz jednostki” prowadzono konta analityczne służące do ustalania funduszu obrotowego (konta oznaczone 800-1-…), funduszu inwestycyjnego (konta oznaczone 800-2-…) i funduszu jednostki (kona oznaczone 800-3-…). Ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 800 jest w pewnym stopniu wzorowana na rozwiązaniach przyjętych w zarządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 kwietnia 1985 r. w sprawie planów kont dla jednostek gospodarki uspołecznionej (M.P. Nr 12, poz. 95). Zarządzenie to dotyczyło m.in. jednostek i zakładów budżetowych i zalecało w zakresie funduszy jednostki prowadzenie kont służących do ewidencji funduszy stanowiących równowartość środków trwałych i środków obrotowych (zespół 8) oraz funduszy inwestycyjnych (zespół 9). Zgodnie z opisem konta 800 zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r., ewidencja szczegółowa do tego konta powinna zapewnić możliwość ustalenia przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu jednostki. Według treści protokołu kontroli Skarbnika Gminy poinformowano, że do konta 800 wskazane jest prowadzenie kont analitycznych w podziale na dotyczące zwiększenia funduszu jednostki i zmniejszenia funduszu jednostki, z dalszym podziałem na konta szczegółowe według poszczególnych tytułów zwiększeń i zmniejszeń wykazywanych w zestawieniu zmian w funduszu jednostki – str. 15-16 protokołu kontroli; e) przeksięgowano, z pominięciem konta 810 „Dotacje budżetowe…”, niewykorzystane kwoty dotacji z konta 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” na zmniejszenie funduszu jednostki zapisami Wn 800 – Ma 224 w łącznej kwocie 39.296,91 zł oraz przeniesiono na koniec roku na konto 810 przypisaną zapisem Wn 224 – Ma 201 dotację nieprzekazaną w 2018 r. dla niepublicznego przedszkola w kwocie 29.302,18 zł, w wyniku czego przeksięgowane na koniec roku z konta 810 na konto 800 dotacje budżetowe były o 9.994,73 zł niższe od kwoty poniesionych wydatków dotacyjnych wynoszącej 6.215.301,45 zł. Zgodnie z obowiązującym opisem konta 810, na stronie Wn tego konta ujmuje się wartość dotacji przekazanych z budżetu w części uznanej za wykorzystane lub rozliczone, w korespondencji z kontem 224. Oznacza to, że jeżeli w rozliczeniu dotowany wykazał dotację podlegającą zwrotowi, ale nie przekazał jej dotującemu w bieżącym roku budżetowym, to dotacja podlegająca zwrotowi jest również przenoszona z konta 224 na konto 810 i jednocześnie jest dokonywany przypis należności z tego tytułu zapisem Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Kontrola tego zagadnienia wykazała ponadto, że należności z tytułu dochodów dotyczące zwrotów dotacji przypisywano, niezależnie od rodzaju dotacji i dotowanego podmiotu, w rozdz. 75814 „Różne rozliczenia finansowe”, zamiast w rozdziałach, w których nastąpiło wydatkowanie dotacji (np. 90017 „Zakłady gospodarki komunalnej”). Wskazać też należy, że zasada przeksięgowywania z konta 224 na konto 810 dotacji uznanych za wykorzystane lub rozliczone nie powinna być stosowana w odniesieniu do dotacji należnych dotowanemu, ale nieprzekazanych w bieżącym roku budżetowym. Właściwszą metodą ujęcia należnych podmiotowi lecz nieprzekazanych mu z budżetu gminy dotacji jest zastosowanie zapisu Wn 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” (które zgodnie z jego opisem służy też do ewidencji innych rozliczeń międzyokresowych) – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki” (dotacje nie są rozrachunkami z dostawcami). W następnym roku budżetowym, pod datą przekazania dotowanemu dotacji należnej za 2018 r., zobowiązanie wobec dotującego uległoby likwidacji w wyniku zapisu Wn 240 – Ma 840, jako równoległego do przekazania dotacji zapisem Wn 224 – Ma 130 – str. 17-18 protokołu kontroli; f) jak wynika z ewidencji i sprawozdawczości Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej – którego księgi prowadzi Urząd Gminy jako jednostki obsługująca – w zakresie tworzenia i rozwiązywania odpisów aktualizujących należności od dłużników alimentacyjnych stosowane są rozwiązania skutkujące zniekształceniem pozostałych przychodów i kosztów operacyjnych oraz przychodów i kosztów finansowych, polegające na bezpodstawnym zmniejszaniu odpisów aktualizujących o odpisy dokonane przed rozpoczęciem roku budżetowego i ponownym tworzeniu odpisów aktualizujących te same należności w roku budżetowym. Należy zaznaczyć, że podstawą zmniejszenia odpisów aktualizujących należności może być odpisanie tych należności z tytułu ich umorzenia (zapis Wn 290 „Odpisy aktualizujące należności” – Ma 221) lub wyegzekwowanie należności objętych odpisem aktualizacyjnym (zapisy: wpłata odsetek Wn 290 – Ma 750 „Przychody finansowe”, wpłata należności głównej – Wn 290 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”). Z ustaleń kontroli wynika natomiast, że pozostałe przychody operacyjne w kwocie 3.422.119,02 zł, przeksięgowane na koniec roku z konta 760 „Pozostałe przychody operacyjne” na konto 860 „Wynik finansowy”, zostały ujęte na stronie Ma konta 760 w korespondencji z kontem 290, w związku z bezpodstawnym zmniejszeniem odpisów aktualizujących należności. Natomiast pozostałe koszty operacyjne w kwocie 3.615.265,48 zł wynikają głównie z odpisów „utworzonych” w 2018 r. na zaległości z tytułu należności głównych od dłużników alimentacyjnych w łącznej kwocie 3.515.299,60 zł, w tym również ponownie na zaległości powstałe przed 2018 r., w odniesieniu do których w 2018 r. bezpodstawnie zmniejszono odpisy aktualizujące utworzone w latach poprzedzających 2018 r. Ponadto, na podstawie okazanych danych można wnioskować, że w latach poprzedzających rok 2018 nie ujęto w ewidencji całości odsetek z tytułu zaległości od dłużników alimentacyjnych. W związku z tym w 2018 r. na koncie 750, poza przychodami wynikającymi z bezzasadnego rozwiązania odpisu aktualizującego w kwocie 148.547,79 zł, zapisem Wn 221 – Ma 750 dokonano przypisu należności z odsetek i ich odpisu aktualizującego na kwotę 1.068.289,80 zł – str. 29-32 protokołu kontroli; g) w 2018 r. gmina Juchnowiec Kościelny prowadziła ewidencję centralnego rozliczenia podatku VAT w sposób, który nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu rozrachunków gminy – jako podatnika – z urzędem skarbowym, ponieważ skutkował powstaniem nierealnych sald – str. 37-41 protokołu kontroli. W ewidencji księgowej wykazano co prawda saldo należności odpowiadające należnościom gminy z tytułu podlegającego zwrotowi przez urząd skarbowy podatku VAT wynikającego z deklaracji VAT-7 złożonych przez gminę za wrzesień, październik, listopad i grudzień 2018 r. w wysokości 1.220.895,32 zł, jednakże oprócz tego, m.in.: - saldo to było zdublowane w księgach budżetu i księgach Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, - na koncie 240-5 w ewidencji budżetu wykazano rzekome zobowiązanie budżetu wobec Urzędu Gminy z tytułu rozliczeń VAT w kwocie 928.582,18 zł. Po wpływie środków z urzędu skarbowego w 2019 r. środki w kwocie 928.582,18 zł przekazano na rachunek bieżący dochodów Urzędu, a pozostały VAT zwrócony przez urząd skarbowy (oprócz kwoty należnej zakładowi budżetowemu) zwiększył stan środków na podstawowym rachunku budżetu, ponieważ w 2018 r. przekazano środki z rachunku budżetu na zmniejszenie wydatków budżetowych Urzędu, jeszcze przed zwrotem z US. Wynika stąd, że w 2018 r. dokonywano pomniejszania wydatków Urzędu jako jednostki budżetowej o środki wynikające z rozliczenia podatku VAT. Wykazywanie zobowiązań budżetu wobec Urzędu oraz przekazywanie środków z rachunku budżetu na rachunek Urzędu należy ocenić jako nieuzasadnione transfery, nie mające oparcia w obowiązującym stanie prawnym dotyczącym centralizacji VAT, a także w ogólnych zasadach finansowania jednostek budżetowych. Możliwość przekazania nadwyżki podatku naliczonego nad należnym wynikającej z cząstkowych danych podmiotu objętego centralnym rozliczeniem przepisy prawa przewidują jedynie dla zakładu budżetowego, a i to pod warunkiem podjęcia przez organ stanowiący stosownej uchwały w tej sprawie – art. 15 ust. 4a i art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.). Jest to w pełni uzasadnione, ponieważ jednostki budżetowe są podmiotami finansowanymi środkami budżetu. Sposób przekazywania środków budżetu jednostkom budżetowym regulują przepisy prawa – jednostki te otrzymują z budżetu wyłącznie środki na realizację planu finansowego wydatków, w korespondencji z kontem 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, i przekazywanie im środków budżetu z innych tytułów nie ma podstaw, zwłaszcza jeżeli prowadzi dodatkowo do wypaczenia poziom wydatków budżetu, ponieważ nie wynika z rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczych. Środki związane z rozliczeniem VAT pozostające w dyspozycji jednostki nie pochodzą w takiej sytuacji od podmiotów, u których jednostka dokonywała zakupów (na rzecz którego ponosiła wydatki), powinny więc być zaliczane do dochodów budżetu, - na koncie 240 w ewidencji Urzędu (rejestr dochodów) wykazano na koniec 2018 r. saldo Ma w kwocie 373.431,97 zł oznaczające nierealne zobowiązanie mające związek z przekazanymi z rachunku budżetu na rachunek Urzędu środkami zakwalifikowanymi w ewidencji Urzędu na zwrot wydatków. Kontrola sporządzania sprawozdań budżetowych i finansowych wykazała, że: a) w sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. nie wykazano żadnych należności gminy z tytułu podlegającego zwrotowi przez urząd skarbowy podatku VAT, wynikających z deklaracji VAT-7 złożonych przez gminę za wrzesień, październik, listopad i grudzień 2018 r., mimo otrzymania w 2019 r. fizycznego zwrotu tych środków. Z kwoty 1.220.895,32 zł podlegającej zwrotowi od US, środki w wysokości 6.792,27 zł podlegały przekazaniu zakładowi budżetowemu, zaś 928.582,18 zł przekazano na rachunek dochodów Urzędu. Pozostałe środki pozostawiono na rachunku budżetu. Według wyjaśnienia Skarbnika W ewidencji księgowej Urzędu Gminy w Juchnowcu Kościelnym zwroty podatku VAT dokonane przez Drugi Urząd Skarbowy w Białymstoku były odnoszone na zmniejszenie tych wydatków budżetowych objętych planem finansowym urzędu, od których przysługiwało odliczenie VAT naliczonego w fakturach wykonawców. (…) Z zasad funkcjonowania konta 225 nie wynika, że należności z tego tytułu można przenieść na konto 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Dochody z tytułu zwrotu podatku VAT otrzymane w następnym roku budżetowym klasyfikujemy w paragrafie 0940 „Wpływy z rozliczeń/zwrotów lat ubiegłych”. Z tego wykazanie w sprawozdaniu RB-27S za 2018 r. tych należności pozostałych do zapłaty w paragrafie 0940 wskazywałoby, że należność ta dotyczy rozliczeń za 2017 r. Należność z tytułu zwrotu podatku VAT od Drugiego Urzędu Skarbowego w sprawozdaniu RB-N za 2017 r. wykazaliśmy w wierszu N5.3, pozostałe należności oraz w kolumnie 5 grupa I (…) – str. 38 protokołu kontroli; b) w sprawozdaniu Rb-N za 2018 r.: - w należnościach wymagalnych z tytułu dostaw i usług (poz. N4.1) wykazano należną za 2018 r. dotację celową od powiatu białostockiego w kwocie 685.571,77 zł, która powinna być wykazana w pozostałych należnościach wymagalnych, - pozostałe należności z tytułu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne (N5.2) w kwocie 1.227.648,27 zł składają się m.in. z należności od urzędu skarbowego z tytułu zwrotu nadwyżki VAT naliczonego nad należnym w kwocie 1.220.856 zł, błędnie wykazanej w grupie II, zamiast w grupie I – str. 25 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała, że w bilansie z wykonania budżetu gminy za 2018 r. finansowe zobowiązania krótkoterminowe według stanu na koniec roku są zgodne z planem rozchodów z tytułu spłat kredytów i pożyczek w budżecie gminy na 2019 r. Z analizy harmonogramów spłat określonych w aktualnych na dzień kontroli umowach kredytowych i pożyczkowych wynika jednak, że przypadające do spłaty w 2019 r. raty kapitałowe wynosiły 2.102.434 zł i były o 83.333 zł wyższe od planowanych rozchodów. Z wyjaśnień Skarbnika Gminy wynika, że różnica ta jest pochodną przyjęcia do harmonogramu spłat, stanowiącego podstawę opracowania planu rozchodów, założenia do jednej z pożyczek zaciągniętych pod koniec 2018 r. w WFOŚiGW w wysokości 500.000 zł, że zostanie ona spłacona w 2019 r. w wysokości 250.001 zł i w 2020 r. w wysokości 249.999 zł, a w umowie przyjęto, że spłaty w tych latach wyniosą odpowiednio 333.334 zł i 166.666 zł. W związku z ustaleniami kontroli zostały przedstawione Radzie Gminy projekty uchwał w sprawie zmian rozchodów w planie budżetu na 2019 r. i w WPF na lata 2019-2030, które zostały przyjęte na sesji w dniu 18 czerwca 2019 r. – str. 27 protokołu kontroli.
Z ustaleń kontroli wynika, że zaciągnięty przez gminę 12 grudnia 2018 r. kredyt bankowy w kwocie 5.000.000 zł oraz wyemitowane na podstawie umowy z 14 grudnia 2018 r. obligacje w kwocie 4.000.000 zł miały być przeznaczone na sfinansowanie planowanego deficytu budżetowego. Do tej kategorii zobowiązań należy również zaliczyć pożyczki zaciągnięte w 2018 r. w WFOŚiGW na realizację konkretnych zadań inwestycyjnych w łącznej kwocie 2.297.000 zł. Planowany na 2018 r. deficyt budżetu wynosił 25.562.529 zł i miał być pokryty nadwyżką z lat ubiegłych i wolnymi środkami w wysokości 13.062.529 oraz zobowiązaniami finansowymi (kredyty, pożyczki i wyemitowane obligacje) w kwocie 12.500.000 zł. W rzeczywistości budżet gminy za 2018 r. zamknął się deficytem w wysokości 12.936.809,21 zł, który mógł być pokryty w całości nadwyżką z lat ubiegłych i wolnymi środkami. W związku z tym wpływy z zaciągniętych w 2018 r. kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych obligacji w łącznej kwocie 11.297.000 zł zwiększyły jedynie stan wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, wynoszący na koniec 2018 r. wysokość 11.422.719,99 zł – nie były bowiem wykorzystane na cel, na jaki zostały zaciągnięte, gdyż rzeczywisty wynik budżetu za 2018 r. nie wymagał zaciągania tego rodzaju zobowiązań. W związku z zapytaniem, dlaczego w grudniu 2018 r. zaciągnięto zobowiązania finansowe w formie emisji obligacji w wysokości 4.000.000 zł oraz w formie kredytu bankowego w kwocie 5.000.000 zł, skoro wykonany za 2018 r. deficyt budżetu gminy był o 12.625.720 zł niższy od planowanego, uzyskano następujące wyjaśnienie: W dacie zawarcia umów na organizację, prowadzenie i obsługę emisji obligacji oraz na zaciągnięcie kredytu długoterminowego nie dysponowaliśmy informacjami, pozwalającymi na podjęcie starań w celu rezygnacji lub ograniczenia kwoty zaciąganych zobowiązań finansowych. (…) W związku z tym, że nie zrealizowano w 2018 r. części zadań inwestycyjnych wolne środki związane z rozliczeniem wyemitowanych obligacji, kredytów i pożyczek z 2018 r. zostaną wykorzystane na sfinansowanie deficytu budżetu na 2019 r., na który pierwotnie zaplanowaliśmy wydatki związane z realizacją inwestycji w wysokości 47.677.789 zł – str. 42-45 protokołu kontroli. W kontekście przedstawionego opisu wątpliwości budzi rzetelność monitorowania faktycznej realizacji założeń uchwały budżetowej, dotyczących przede wszystkim rzeczywistej konieczności poniesienia zaplanowanych na 2018 r. wydatków. Wnikliwe monitorowanie bieżącej realizacji budżetu i związanych z tym potrzeb w zakresie jego finansowania nie powinno – według ustaleń kontroli – skutkować potrzebą zaciągnięcia przez gminę w grudniu 2018 r. zobowiązań finansowych w łącznej wysokości 9.000.000 zł. Na podstawie ustaleń kontroli można wysunąć wniosek o zaciągnięciu tych zobowiązań, zaliczanych do długu, ponad potrzeby wynikające z faktycznej konieczności sfinansowania budżetu na 2018 r., co skutkuje m.in. koniecznością ponoszenia kosztów z tytułu obsługi zadłużenia niewykorzystanego na finansowanie budżetu, która to okoliczność pozostaje w sprzeczności m.in. z zasadą wyrażoną w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
Z ustaleń zawartych na str. 188 protokołu kontroli wynika, że należy dostosować brzmienie uchwały Nr VIII/344/10 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych gminy Juchnowiec Kościelny gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym, źródeł tych dochodów i ich przeznaczenia…, do aktualnego – powstałego po reformie oświatowej – stanu w zakresie nazw szkół wymienionych w tej uchwale jako uprawnione do gromadzenia dochodów na wydzielonych rachunkach, o których mowa w art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
W wyniku kontroli dochodów budżetu stwierdzono uchybienie w stosowaniu klasyfikacji budżetowej w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), polegające na tym, że dochody z opłat za użytkowanie wieczyste gruntów klasyfikowano w rozdziale 01095 „Pozostała działalność”, zamiast w rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” – str. 54 protokołu kontroli.
Analiza dochodów gminy z opłat za użytkowanie wieczyste (str. 54-57 protokołu kontroli) wykazała, że od 2008 r. nie dokonywano aktualizacji wysokości tych opłat. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Przeprowadzenie aktualizacji opłaty przez Pana Wójta jest uzasadnione z uwagi na odległy termin poprzedniej aktualizacji, nakazujący zakładanie zmiany wartości nieruchomości. Argumentem wpływającym na zasadność przeprowadzenia aktualizacji jest też położenie gminy, dodatkowo wpływające na wartość gruntów.
Kontrola dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała, że w 2018 r. stawka czynszu za lokale mieszkalne w gminie Juchnowiec Kościelny nadal wynikała z zarządzenia Nr 27.2011 z dnia 10 marca 2011 r. i wynosiła 4,98 zł/m² powierzchni użytkowej lokalu – str. 60-61 i 66-67 protokołu kontroli. W wyniku poprzednio przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Juchnowiec Kościelny zalecono Panu Wójtowi, pismem RIO.I.6001-19/15 z dnia 3 marca 2016 r., wydanie zarządzenia ustalającego stawkę czynszu za najem lokali mieszkalnych na poziomie uwzględniającym waloryzację stawki stosowanej od 2011 r., a także coroczne wydawanie zarządzeń zmieniających stawkę czynszu, jeżeli wymagają tego zasady polityki czynszowej określone przez Radę Gminy. Taki sposób dokonywania zmian stawki bazowej czynszu przewidywał bowiem obowiązujący na terenie gminy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2010-2014. W odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń poinformował Pan, że „Zobowiązano pracownika urzędu gminy do przygotowania projektu zarządzenia określającego stawkę czynszu za najem lokali mieszkalnych na poziomie uwzględniającym waloryzację stawki stosowanej od 2011 r. oraz coroczne występowanie z projektami zarządzeń zmieniających stawkę czynszu, jeżeli wymagają tego zasady określone przez Radę Gminy, jak również zobowiązano pracownika urzędu gminy do przygotowania projektu uchwały określającej zasady polityki czynszowej niezawierającej postanowień zobowiązujących do corocznego waloryzowania stawki czynsz”. Stawka czynszu za najem lokali mieszkalnych została zmieniona zarządzeniem Pana Wójta z dnia 8 kwietnia 2019 r. Z treści wieloletniego program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Juchnowiec Kościelny na lata 2019-2023, który został przyjęty uchwałą Nr V/90/2019 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 14 marca 2019 r., nie wynika, aby był Pan obecnie zobowiązany do corocznej zmiany czynszu.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Analizując akta kontroli podatkowych przeprowadzonych przez organ podatkowy stwierdzono, że osoby kontrolujące w zakresie ustalenia wartości budowli opierały się wyłącznie na informacjach przekazanych przez podatników. Mając na uwadze uprawnienia organów podatkowych w zakresie przeprowadzania kontroli wynikające m.in. z art. 286 § 1 Ordynacji podatkowej, wartość budowli powinna być ustalana w oparciu o zapisy w księgach rachunkowych podatnika. W przypadku braku informacji na ten temat w dokumentacji księgowej możliwe jest korzystanie z alternatywnych źródeł dopuszczonych przepisami prawa – str. 85 protokołu kontroli. W trakcie weryfikacji danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP sporządzonych za 2018 r. w zakresie prawidłowości prezentacji w nich skutków obniżenia górnych stawek podatków lokalnych oraz skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień stwierdzono, że: a) zawyżono kwotę skutków obniżenia górnych stawek w podatku od nieruchomości od osób prawnych o 63.821,74 zł; b) zaniżono o 27.258,10 zł kwotę skutków zwolnień w podatku od nieruchomości od osób prawnych, wynikających z zastosowania zapisów uchwały Rady Gminy Juchnowiec Kościelny Nr XIV/94/2015 z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości; c) wykazano skutki obniżenia górnych stawek podatków opłacanych przez osoby fizyczne (bez podatku od środków transportowych), do ustalenia których przyjęte zostały stawki maksymalne obowiązujące w 2019 r. Jako prawdopodobną przyczynę należy wskazać wykorzystanie wydruku analizy stawek wygenerowanego z programu wymiarowego 15 lutego 2019 r. Oprócz błędnych stawek należy zweryfikować także czy podstawy opodatkowania widniejące w wydruku przedstawiają dane na dzień 31 grudnia 2018 r. czy też są to dane na dzień wygenerowania wydruku; d) zaniżono o 339,52 zł wartość wykazanych w sprawozdaniu skutków obniżenia górnych stawek w podatku rolnym od osób prawnych; e) zawyżono o 8.326,25 zł skutki obniżenia górnych stawek w podatku od środków transportowych od osób prawnych; f) zaniżono o 2.837,05 zł skutki obniżenia górnych stawek w podatku od środków transportowych od osób fizycznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy dokonać weryfikacji danych wykazanych w sprawozdaniach ponieważ wskazują one, że w części dotyczącej wykazanych skutków obniżenia górnych stawek oraz wykazanych zwolnień w podatku od nieruchomości dane te są niezgodne z ewidencją podatkową, co stanowi naruszenie § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którym kierownicy jednostek, kierownicy jednostek obsługujących i naczelnicy urzędów skarbowych są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, a kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej – str. 86-87 protokołu kontroli.
Opis zawarty na str. 93-100 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w zakresie udzielania ulg w zapłacie należności podatkowych na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej. Stwierdzono, że w przypadku podatnika, którego dotyczy decyzja Fn. 3123.18.2018, w latach 2017-2019 organ podatkowy udzielał ulg w zapłacie podatku w postaci umorzenia lub rozłożenia na raty – wartość umorzonego podatku wynosi 24.568 zł, natomiast rozłożono na raty podatek o wartości 34.390 zł. Udzielanie ulg w zapłacie podatku, a w szczególności umorzenie podatku jest odstępstwem od zasady powszechności opodatkowania wynikającej z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w . A zatem stosowanie ulg powinno mieć miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach i po spełnieniu określonych warunków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej ustawodawca umożliwił organom podatkowym stosowanie ulg w zapłacie podatku dopiero wówczas gdy w toku postępowania zostanie wykazane, że spełnione zostały przesłanki tj. ważny interes podatnika lub/i ważny interes publiczny. Brak legalnych definicji tych kryteriów powoduje, że obowiązek ich zdefiniowania ciąży na organach podatkowych. Ich określenie powoduje, że w tracie postępowania podatkowego organ podatkowy ma obowiązek stwierdzić, czy wykazane we wniosku argumenty podatnika są zgodne stanem faktycznym oraz mieszczą się w zakresie określonym w poszczególnych definicjach przesłanek zawartych w wyjaśnieniu do uzasadnienia prawnego. Z dokumentacji podatkowej wynika, że podatnik składając wnioski powołuje się na sytuację materialną. Należałoby zatem oczekiwać, że organ podatkowy ustali w sposób kompleksowy, jaka jest jego oraz członków jego rodziny sytuacja materialna, czy sytuacja ta jest na tyle trudna, że zapłacenie podatku rodziłoby konsekwencje zagrażające jego funkcjonowaniu lub wpłynęłoby niekorzystnie na sytuację na terenie gminy z punktu widzenia interesu publicznego. Jak wskazano w protokole, materiał dowodowy nie pokazuje bieżącej sytuacji podatnika oraz nie uwzględnia sytuacji pozostałych członków rodziny tworzących gospodarstwo domowe. A zatem nie zostało wykazane – tak przynajmniej wynika z materiału dowodowego oraz z uzasadnienia faktycznego decyzji – aby zostały spełnione przesłanki umożliwiające uzyskanie prawa do podjęcia rozważań nad zastosowaniem ulgi. Ponadto należy wskazać, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, co wynika z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W przypadku podatnika, którego dotyczą przedmiotowe decyzje, działania polegające na corocznym stosowaniu ulgi wskazują, że był on traktowany w sposób szczególny w stosunku do pozostałych podatników a pomoc jaką organ podatkowy mu udzielał poprzez ulgi w zapłacie podatku nie spowodowała, iż jego sytuacja materialna się poprawiła i był on w stanie wywiązywać się z ustawowych obowiązków. Ponadto regularne, coroczne stosowanie ulg w zapłacie należności podatkowych może nosić znamiona zwolnienia podatkowego, do stosowania, którego organ podatkowy nie umocowania.
Kontrola powszechności i prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej wykazała istnienie różnorakich rodzajowo nieprawidłowości w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 3/4 do protokołu kontroli pod następującymi pozycjami: a) należy zweryfikować wykazaną do opodatkowania powierzchnię budynków. Z opisu zawartego w protokole kontroli wynika, że w większości przypadków wykazana powierzchnia budynków jest mniejsza niż wskazują na to dane geodezyjne oraz ustalenia kontroli oparte na informacjach uzyskanych ze stron internetowych geoportal.gov.pl i google.pl/maps (dalej zwane portalami): - 34; podatnik wykazał do opodatkowania budynki pozostałe o pow. 188,90 m2, natomiast z ewidencji gruntów i budynków wynika, że budynek ma powierzchnię 643 m2 i dwie kondygnacje, co może wskazywać, że przybliżona powierzchnia użytkowa wynosi około 962 m2, - 36; podatnik wykazał budynki o pow. 620 m2 a według danych geodezyjnych oraz ustaleń kontroli wynika, że podatnik posiada dwa budynki, których przybliżona powierzchnia użytkowa może wynieść 1.750 m2, - 29; podatnik wykazał budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 1.070,88 m2. Z danych geodezyjnych wynika, że w posiadaniu podatnika są dwa budynki, pierwszy ma powierzchnię zabudowy 700 m2 i dwie kondygnacje a drugi 139 m2 i jedną kondygnację. Łączna suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi 1.539 m2 tj. o 468 m2 więcej, - 31; wykazana powierzchnia budynku jest większa od danych wynikających z geodezji i ustaleń kontroli. Podatnik posiada jeden jednokondygnacyjny budynek o powierzchni zabudowy 1.395 m2. Ponieważ powierzchnia zabudowy to powierzchnia mierzona po zewnętrznym obrysie budynku, jego powierzchnia użytkową jest mniejsza od powierzchni zabudowy. Tymczasem podatnik wykazał do opodatkowania pow. 1.595 m2. - 8; zadeklarowana powierzchnia budynków jest mniejsza od powierzchni ustalonej na podstawie danych geodezyjnych o około 4.500 m2 oraz o około 3.336 m2 w przypadku ustalonych na podstawie portalu. Służby organu podatkowego podjęły działania wyjaśniające w trakcie kontroli. Z wyjaśnień podatnika wynika, że część obiektów nie jest trwale związana z gruntem a zatem nie spełnia kryteriów pozwalających uznać je za budynki. Ponieważ do wyjaśnienia nie dołączono żadnych dokumentów, należy zweryfikować te informacje. - 32; wykazana do opodatkowania powierzchnia budynków wynosząca 4.912,26 m2 jest znacząco mniejsza od danych wynikających z danych geodezyjnych. Wynika z nich, że przybliżona powierzchnia użytkowa może wynieść około 13.912 m2. Natomiast ustalenia kontroli wskazują, że przybliżona powierzchnia użytkowa może oscylować w granicach 5.700 m2, - 23; przybliżona powierzchnia użytkowa może wynosić około 3.500 m2, natomiast w deklaracji jest wykazana pow. 3.159,40 m2. - 21; podatnik wykazał do opodatkowania budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 10.010,78 m2. Natomiast z ewidencji geodezyjnej wynika, że posiada on budynki, których suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi 18.437 m2. Z kolei ustalenia dokonane przy pomocy portali wskazały, że powierzchnia zabudowy jest jeszcze większa i wynosi około 21.200 m2; b) 37 – należy wyjaśnić czy nie doszło do naruszenia art. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.), ponieważ w złożonej deklaracji podatnik wykazał do opodatkowania budynki związane z działalnością gospodarczą oraz budowle. Jak wynika z zapisów ewidencji gruntów i budynków podatnik na terenie gminy nie posiada żadnych nieruchomości własnych oraz nie jest w posiadaniu nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Należy zatem ustalić kto jest właścicielem budynków i budowli położonych na działkach wskazanych w protokole kontroli; c) 35 – należy ustalić wartość budowli w związku z wykazaniem ich w wartości (453.649,18 zł), która ze względu na powierzchnię nieruchomości zajętej na działalność (24.597 m2) oraz charakter prowadzonej działalności budzi uzasadnione; d) 24 – należy zweryfikować prawidłowość opodatkowania gruntów. W deklaracji podatkowej podatnik wykazał całość gruntów jako związanych z działalnością gospodarczą. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada grunty o pow. 62.098 m2, z których 42.597 m2 to użytki rolne, 2.300 m2 nieużytki oraz 7.223 m2 to grunty sklasyfikowane jako lasy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych użytki rolne i grunty leśne nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości z wyjątkiem sytuacji gdy są zajęte na działalność gospodarczą. Również w przypadku nieużytków ich opodatkowanie jest uzależnione od faktycznego zajęcia na działalność gospodarczą, w innym przypadku korzystają ze zwolnienia z opodatkowania na mocy art. 7 ust. 10 ustawy. W trakcie kontroli na podstawie informacji wynikających ze stron portalu ustalono z dużym prawdopodobieństwem, że część gruntów nie spełnia kryteriów zajęcia na działalność gospodarczą; e) 25 – w złożonej deklaracji podatnik wykazał do opodatkowania budynki mieszkalne o pow. 3.577,80 m2 i budynki pozostałe o pow. 71 m2. W ocenie kontrolujących, w kontekście charakteru prowadzonej działalności gospodarczej należy wyjaśnić, czy podatnik prawidłowo zadeklarował do opodatkowania posiadane budynki. Należy ustalić, czy faktycznie większość powierzchni pełni funkcję mieszkalną, czy też część budynku jest zajęta np. na udzielanie świadczeń zdrowotnych lub wykorzystywana na cele administracyjno-gospodarcze; f) 19 – podatnik w złożonej deklaracji wykazał grunty pozostałe o pow. 3.424 m2, które korzystają ze zwolnienia z podatku od nieruchomości na mocy uchwały Rady Gminy Juchnowiec Kościelny Nr XIV/94/2015 z dnia 15 grudnia 2015 r. Z danych wynikających z ewidencji podatkowej i geodezyjnej wynika, że podatnik posiada grunty o pow. 7,5438 ha, które są sklasyfikowane jako użytki rolne, grunty leśne i nieużytki. Tego rodzaju grunty zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości wyłącznie wówczas gdy są zajęte na działalność gospodarczą. A zatem podatnik popełnił błąd, wykazując przedmiotowe grunty jako pozostałe. W związku z powyższym zawyżona została wysokość skutków zwolnienia oraz obniżenia górnych stawek w podatku od nieruchomości wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2018 r. Poza tym ustalono, że w deklaracji na podatek rolny podatnik wykazał w deklaracji większą powierzchnię gruntów rolnych aniżeli wynika to z posiadanej dokumentacji. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że powierzchnia użytków rolnych będących w posiadaniu podatnika wynosi 6,3774 ha a powierzchnia przeliczeniowa do naliczenia podatku 0,9048 ha. W deklaracji podatnik wykazał do opodatkowania grunty o powierzchni 7,6411 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa do naliczenia podatku wynosi 2,5343 ha; g) 38 – stwierdzono naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ponieważ podatnik wykazuje do opodatkowania nieruchomości będące własnością osób fizycznych. Obowiązujące przepisy materialnego prawa podatkowego, w przypadku podmiotów nie będących właścicielami, nie przewidują możliwości przeniesienia obowiązku podatkowego na posiadacza nieruchomości jeżeli jej właścicielem nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego; h) 39 – w związku z niezłożeniem deklaracji podatnik naruszył zapisy art. 6 ust. 9 pkt 1 i ust. 10 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Z ustaleń kontroli wynika, że część posiadanych nieruchomości podatnik oddał w najem i dzierżawę podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą oraz część wykorzystywał w celach nie związanych z działalnością oświatową (parkingi dla prywatnych samochodów nauczycieli). W związku z powyższym nieruchomości te nie korzystały ze zwolnienia wynikającego z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Z ewidencji podatkowej wynika, że podatnik nie składał deklaracji również w latach poprzedzających rok objęty kontrolą. A zatem należy ustalić wartość uszczuplonego podatku i podjąć odpowiednie działania wskazane przepisami prawa podatkowego dla tego typu sytuacji; i) 12 – w złożonej deklaracji podatnik zawyżył o 1.265.730,20 zł wartość wykazanych budowli związanych z działalnością gospodarczą, co skutkowało zawyżeniem podatku o 25.315 zł i zawyżeniem o taką wartość zwolnienia wynikającego z zapisów uchwały Rady Gminy Juchnowiec Kościelny Nr XXIII/194/2016 z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości; j) 33 – w trakcie weryfikacji prawidłowości wykazanych podstaw opodatkowania w złożonej deklaracji stwierdzono, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków podatnik posiada 4.489.585,041 m2 gruntów objętych przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, podlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Liczba ta jest wyższa o około 347.016,051 m2 od sumy powierzchni wykazanych w deklaracji podatnika oraz będących w posiadaniu innych podmiotów. Z kolei wykazana w deklaracjach (także innych podmiotów posiadających mienie gminy) łączna powierzchnia budynków wynosi 10.393,08 m2. Natomiast w trakcie kontroli, w oparciu o ewidencję środków trwałych oraz zestawienie powierzchni budynków sporządzone przez pracowników Urzędu Gminy stwierdzono, że powierzchnia ta wynosi 9.377,75 m2. Ponieważ posiadana ewidencja nie daje gwarancji, że prezentowane w deklaracji dane są zgodne ze stanem faktycznym, m.in. z uwagi, że nie zawierają informacji o powierzchniach użytkowych wszystkich budynków należy zweryfikować ilość i powierzchnię wszystkich budynków będących własnością podatnika; k) 20 – z ustaleń kontroli wynika, że ogólna powierzchnia gruntów wykazana przez podatnika w deklaracji na podatek od nieruchomości i podatek rolny (224.082 m2) była niezgodna z powierzchnią wynikającą z ewidencji geodezyjnej (223.517 m2). W trakcie kontroli podatnik złożył deklaracje korygujące za lata 2017 i 2018 wykazując do opodatkowania powierzchnię gruntów zgodną z geodezyjną – str. 93-100 protokołu kontroli.
Ustalenia opisane na str. 101-108 protokołu kontroli, dotyczące prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkami lokalnymi osób fizycznych wskazują, że w przypadku podatników o numerach kont wymienionych poniżej należy zweryfikować dane będące podstawą naliczenia podatków: a) 20131 – z ewidencji podatkowej i informacji podatkowej wynika, że podstawa opodatkowania budynku mieszkalnego wynosi 100 m2. Ustalenia kontroli wskazują, że przybliżona powierzchnia użytkowa budynku może wynosić około 270 m2; b) 130149 – opodatkowana powierzchnia budynku mieszkalnego wynosi 171 m2. Według ustaleń kontroli jego przybliżona powierzchnia użytkowa może oscylować w granicach 250 m2; c) 140055 – z ewidencji podatkowej i informacji podatkowej wynika, że podatnik posiada budynki mieszkalne o pow. 140 m2. Przybliżona powierzchnia użytkowa ustalona podczas kontroli może oscylować w granicach 344 m2; d) 190201 – według ewidencji podatkowej powierzchnia budynku mieszkalnego wynosi 105 m2. W trakcie kontroli ustalono, że na działkach wskazanych w protokole kontroli są posadowione dwa budynki mieszkalne, których przybliżona powierzchnia użytkowa może oscylować w granicach 230 m2. Dodatkowo należy wyjaśnić, jakie budynki znajdują się na działce wskazanej w protokole i czy podlegają one opodatkowaniu; e) 1108356 – z ustaleń kontroli wynika, że część działki, która jest opodatkowana jako związana z działalnością gospodarczą, jest utwardzona. Zgodnie z art. 3 ust. 3 w zw. z ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 poz. 1186) utwardzone place uznaje się za budowle a w przypadku gdy są związane z działalnością gospodarczą podlegają opodatkowaniu na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Podatnik do opodatkowania nie wykazał budowli. Również w przypadku podatnika o nr konta 1218081 stwierdzono, że nieruchomość związana z działalnością gospodarczą jest ogrodzona. Ponieważ tego rodzaju obiekt jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, powinien być opodatkowany podatkiem od nieruchomości; f) 1118256 – z ustaleń kontroli wynika, że dane będące podstawą opodatkowania są niezgodne z danymi zawartymi w informacji podatkowej oraz ewidencji geodezyjnej. Podatnik jest opodatkowany w następujący sposób: grunty rolne o pow. 1.044 m2 (zwolnione ze względu na klasę gruntów); grunty związane z działalnością gospodarczą o powierzchni 826 m2, budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 75 m2 i budowle o wartości 14.500 zł. W informacji podatkowej podatnik wykazał do opodatkowania grunty rolne o pow. 1.294 m2, grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 706 m2, budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 75 m2 i budowle o wartości 14.500 m2. Natomiast z ewidencji gruntów i budynków wynika, że budynek posiadany przez podatnika na działce 337/26 ma powierzchnię zabudowy 66 m2. Przedmiotowa działka ma powierzchnię 1.870 m2, z czego 826 m2 to tereny sklasyfikowane jako Bi a pozostałe to grunty orne V klasy. Z akt podatkowych nie wynika aby organ podatkowy prowadził postępowanie, w którym kwestionowałby prawidłowość danych wykazanych w informacji podatkowej. Miedzy innymi wykazaną do opodatkowania powierzchnię gruntu związaną z działalnością gospodarczą oraz powierzchnię budynku. Mając na uwadze, że powierzchnia zabudowy to powierzchnia mierzona po zewnętrznym obrysie budynku, to w przypadku budynku jednokondygnacyjnego nie jest możliwe aby powierzchnia użytkowa była od niej większa. Natomiast w przypadku gruntów należących do osób fizycznych sam sposób sklasyfikowania nie pozwala na automatyczne opodatkowanie gruntu tylko w oparciu o zapisy geodezyjne. Organ podatkowy powinien zweryfikować dane wykazane w informacji podatkowej (art. 272 Ordynacji podatkowej) i ustalić stan faktyczny. W ocenie kontrolującego powierzchnia użytkowa budynku może wynieść około 56 m2 a cała działka jest zajęta na działalność gospodarczą. W związku z powyższym podatek do zapłaty powinien wynieść 2.646 zł, tj. o 375 zł więcej aniżeli dotychczas; g) 460011 – w wyniku błędnego wprowadzenia danych geodezyjnych do ewidencji podatkowej została zaniżona powierzchnia przeliczeniowa użytków rolnych podlegających opodatkowaniu o 0,5379 ha (grunty sklasyfikowane jako R Br IVa o pow. 3,18 ha wprowadzono jako R IVa, a nieużytki o pow. 0,49 ha wprowadzono jako W-rowy). Mamy zatem do czynienia z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 poz. 1256, ze zm.); h) 1118007 – w przypadku podatnika należy wyjaśnić prawidłowość opodatkowania części nieruchomości związanej z działalnością gospodarczą. Z ewidencji podatkowej wynika, że powierzchnia budynków związanych z działalnością gospodarczą wynosi 191,29 m2 a powierzchnia gruntów zajętych na działalność gospodarczą 274,20 m2. Ustalenia dokonane przy pomocy portali wskazują, że nieruchomość zajęta na działalność stanowi niejako odrębną część od nieruchomości mieszkalnej i jej powierzchnia wynosi około 900 m2. Ponadto należy ustalić, czy podatnik nie posiada budowli związanych z działalnością gospodarczą; i) 1238203 – mając na uwadze ustalenia kontroli dokonane w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków oraz dane portali należy zweryfikować powierzchnię opodatkowanych budynków i gruntów związanych z działalnością gospodarczą. Z ewidencji podatkowej wynika, m.in., że opodatkowana powierzchnia gruntów związanych z działalnością gospodarczą wynosi 763 m2, budynku mieszkalnego 200 m2 i budynków związanych z działalnością gospodarczą 175 m2. Natomiast w ocenie kontrolującego powierzchnia gruntów związanych z działalnością powinna wynosić około 1.000 m2, budynku mieszkalnego około 230 m2, natomiast budynków handlowo-usługowych około 440 m2; j) 230037 – z uwagi na rozbieżności, jakie wynikają z porównania danych widniejących w ewidencji podatkowej z danymi z ewidencji geodezyjnej dotyczących powierzchni opodatkowanych budynków należy zweryfikować przedmiotowe dane. Gdyby przyjąć do opodatkowania powierzchnię użytkową budynków ustaloną w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków, powierzchnia budynków związanych z działalnością gospodarczą byłaby większa o około 1.000 m2 (obecnie wynosi 937,68 m2) a budynków mieszkalnych o 57,40 m2 (opodatkowana powierzchnia wynosi 182,60 m2); k) 1218010 – opis zawarty w protokole kontroli wskazuje na prawdopodobieństwo, że całość nieruchomości jest związana (zajęta) na działalność gospodarczą. Oznaczałoby to, że opodatkowana powierzchnia gruntów stawką określaną dla działalności gospodarczej wynosi 16.390 m2 a przybliżona powierzchnia użytkowa budynków może wynosić 2.856 m2. W ewidencji podatkowej są opodatkowane następujące składniki majątkowe: budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 1.508,86 m2, budynki pozostałe o pow. 433,37 m2, budowle o wartości 38.880 zł, grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 13.039 m2. W ewidencji wykazane są również nieużytki o pow. 543 m2 i grunty rolne o pow. 2.165 m2 (zwolnione z podatku ze względu na klasę); l) 1248317 – mając na uwadze dane geodezyjne ustalono, że wykazana do opodatkowania powierzchnia budynku związanego z działalnością gospodarczą o pow. 664,70 m2 stanowi 72% powierzchni zabudowy budynku. Ponieważ mamy do czynienia z budynkiem jednokondygnacyjnym taka proporcja wydaje się być nieadekwatna do stanu faktycznego; prawdopodobna powierzchnia może oscylować w granicach 730 m2; ł) 1248193 – z ustaleń kontroli wynika, że wykazana do opodatkowania powierzchnia budynku (220 m2) stanowi 40% powierzchni zabudowy wynikającej z ewidencji gruntów i budynków (358 m2 i jednej kondygnacji). Przybliżona powierzchnia użytkowa budynku może wynieść około 286 m2. Ponadto wątpliwości budzi wykazana do opodatkowania powierzchnia gruntu oraz brak wykazania budowli. Na podstawie portali ustalono, że w praktyce większość działki (pow. 1.329 m2), bądź to poprzez związanie z budynkiem lub utwardzenie (plac, parking) jest zajęta na prowadzenie działalności gospodarczej; m) 1248292 – według ewidencji podatkowej podatnik wykazał do opodatkowania jedynie grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 1.741 m2 i budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 437,83 m2. Natomiast z ustaleń kontroli wynika, że jest ona ogrodzona, częściowo utwardzona oraz znajdują się na niej obiekty budowlane, które mogą również spełniać kryteria budynków lub budowli gdyby były trwale związane z gruntem. Ich opodatkowanie może mieć wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego; n) 350065 – w trakcie analizy danych będących podstawą obliczenia podatku stwierdzono, że w zakresie wartości opodatkowania budowli oraz powierzchni budynków, dane te mogą odbiegać od stanu faktycznego. W ocenie kontroli powierzchnia budynków związanych z działalnością może być większa o około 70 m2, budynku mieszkalnego o około 30 m2, gruntów związanych z działalnością gospodarczą o około 3.100 m2. W przypadku budowli podatnik w trakcie kontroli złożył nową informację, w której wykazał większą wartość budowli, w wyniku czego za lata 2018-2019 kwota podatku uległa zwiększeniu o 10.294 zł; o) 1128466 – z ewidencji geodezyjnej wynika, że w posiadaniu podatnika jest budynek, którego łączna suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi 867 m2 a przybliżona powierzchnia użytkowa około 693 m2. Natomiast z ewidencji podatkowej wynika, że opodatkowana powierzchnia budynków wynosi 485,30 m2; p) 1128174 – z akt podatnika wynika, że oprócz składników związanych z działalnością gospodarczą wykazał on również grunty pozostałe o pow. 2.000 m2 (sklasyfikowane są jako Ba). Ponieważ mamy do czynienia z podatnikami działającymi w formie spółki cywilnej należy uznać, że spełniają oni kryteria przedsiębiorców, o których mowa w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 poz. 1292). W związku z powyższym, zgodnie z art. 1a ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, grunt będący w posiadaniu przedsiębiorców powinien być opodatkowany jako związany z działalnością gospodarczą; q) 1158051 – w trakcie kontroli ustalono, że prawdopodobnie powierzchnia budynków związanych z działalnością gospodarczą wykazana do opodatkowania (410 m2) jest niezgodna ze stanem faktycznym. W wyniku działań podjętych przez pracowników Urzędu Gminy podatnik przed podpisaniem protokołu złożył nową informację, w której wykazał do opodatkowania budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 1.169,95 m2. Opodatkowanie różnicy za lata 2018-2019 zwiększy zobowiązanie podatkowe o około 28.000 zł; r) 320053 – do gruntów posiadanych przez podatnika i współmałżonka dołączono grunty posiadane jedynie przez podatnika, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, s) w przypadku podatników o nr kont 400243, 20118 i 20123 w trakcie kontroli nie okazano informacji podatkowych. Brak w aktach podatkowych tych dokumentów stanowi naruszenie art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten zobowiązuje podatników do składania informacji podatkowej w przypadku powstania obowiązku podatkowego lub zaistnienia zmian mających wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego. Ponadto jednym z celów czynności sprawdzających (art. 272 pkt 1 lit. a) Ordynacji podatkowej) jest sprawdzenie terminowości wpływu deklaracji (informacji) podatkowych.
Z kolei w wyniku kontroli realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych stwierdzono, że: a) podatnik o nr konta 100053 błędnie ustalił datę powstania obowiązku podatkowego w przypadku pojazdu o numerze rejestracyjnym wskazanym w opisie na str. 109 protokołu kontroli. Wskazał on, że nabył pojazd w dniu 31 stycznia 2018 r. i naliczył podatek za 11 miesięcy (1.687 zł). Ponieważ pierwsza rejestracja pojazdu na terenie RP miała miejsce w lutym 2018 r., zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych obowiązek podatkowy powstał od marca a podatek powinien wynieść 1.533 zł. Również podatnik o nr konta 100072 błędnie ustalił datę powstania obowiązku podatkowego. Z danych wynikających z ewidencji podatkowej wynika, że pierwsza rejestracja na terenie RP miała miejsce w sierpniu 2018 r. W związku z powyższym pojazd powinien być opodatkowany za 4 miesiące (podatek 580 zł) a nie za 5 miesięcy (725 zł); b) podatnik o nr konta 100110 wykazał, że naczepa posiada dmc zespołu pojazdów wynoszące 34,5 tony. Na podstawie okazanych dokumentów ustalono, że parametr ten dotyczy dmc pojazdu. Należy więc przypuszczać, że dmc zespołu będzie wynosiła co najmniej 40 ton a należny podatek 1.090 zł a nie 800 zł; c) podatnicy o nr kont 100013, 100107 i 100093 naruszyli art. 9 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ponieważ złożyli deklaracje po terminie wynikającym ze wskazanych przepisów. Nieterminowe składanie deklaracji, w kontekście brzmienia art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2018 poz. 1958) może stanowić co najmniej wykroczenie skarbowe. W takich przypadkach należy każdorazowo rozważyć możliwość zawiadomienia naczelnika właściwego urzędu skarbowego o naruszeniu przez podatników przepisów materialnego prawa podatkowego – str. 108-109 protokołu kontroli.
Badaniu poddano prawidłowość i powszechność prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych. W jego wyniku stwierdzono, że: a) zapisy zawarte w § 28 ust. 3 i 5 instrukcji w sprawie zasad rachunkowości oraz planu kont dla prowadzenia ewidencji i podatków i opłat w Gminie Juchnowiec Kościelny są sprzeczne z § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483), po zmianach jakie nastąpiły w 2016 r. Obowiązujące przepisy, w przypadku należności mniejszej niż dziesięciokrotność kosztów upomnienia, zobowiązują wierzyciela do wysłania upomnień nie później niż po upływie 21 dni od podjęcia działań informacyjnych; b) w przypadku podatników o nr kont: 100027; 100109; 320054; 390022; 1358041; 2000005; 2000101; 10114; 40092; 110079; 1118235; 1308174 tytuły wykonawcze wystawiono później niż zapisano w § 28 ust. 6 instrukcji. Przepis ten wskazuje, że pracownik księgowości podatkowej niezwłocznie sporządza administracyjne tytuły wykonawcze, nie później jak po upływie 60 dni od daty doręczenia upomnienia – str. 110-112 protokołu kontroli.
Zgodnie z opisem zawartym na str. 113-115 protokołu kontroli w przypadku podatników o nr kont: 100004; 100013; 100034; 100093; 100113 stwierdzono naruszenie art. art. 53 § 1 i 2, art. 55 § 2 oraz art. 62 § 1, 2 i 4 Ordynacji podatkowej, polegające na nienaliczeniu lub nieprawidłowym naliczeniu odsetek od zapłaconych po terminie podatków. Natomiast na koncie o numerze 100074 widnieje nadpłata powstała w 2015 r. w wysokości 744,72 zł. Należy uznać, że taka sytuacja stanowi naruszenie art. 76 § 1 i art. 77 Ordynacji podatkowej, które regulują zasady postępowania z nadpłatami. Ponieważ napłata figuruje na koncie od 2015 r. należy przypuszczać, że nie zaistniały okoliczności, które umożliwiałyby zaliczenie nadpłaty na poczet bieżących i przyszłych zobowiązań. A zatem napłata podlega z urzędu zwrotowi.
W wyniku kontroli wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że przyznał Pan Zastępcy Wójta dodatek specjalny na okres od 2 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., a następnie na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. podając takie samo uzasadnienie – zwiększenie obowiązków służbowych wynikających z kierowania Referatem Planowania Przestrzennego, Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Z ustaleń kontroli wynika, że Zastępca Wójta pełni swoją funkcję na podstawie zarządzenia z dnia 18 października 2011 r. (zakres czynności z 5 grudnia 2011 r.). Aneksem do zakresu czynności ustalonym dnia 3 grudnia 2012 r. Zastępcy Wójta powierzono kierowanie wyżej wymienionym referatem. Natomiast zmianą zakresu czynności z 29 czerwca 2018 r. usunięto to postanowienie z zakresu obowiązków, przyznając jednocześnie dodatek specjalny za dalsze wykonywanie tego zadania. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) dodatek specjalny może zostać przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Przywołany przepis przesądza, że dodatek specjalny jest świadczeniem o charakterze okresowym, zaś podstawą jego przyznania jest czasowe wystąpienie sytuacji zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań. Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika natomiast, że okoliczność przyjęta przez Pana jako podstawa przyznania dodatku specjalnego nie stanowiła w rzeczywistości zwiększenia obowiązków realizowanych przez Zastępcę Wójta, ponieważ obowiązki te Zastępca Wójta wykonywał nieprzerwanie od 3 grudnia 2012 r. „Powierzenie dodatkowych obowiązków” wynikało w tej sytuacji tylko ze zmodyfikowania przez Pana treści zakresu czynności pracownika. Zatem przyznany dodatkowy składnik wynagrodzenia nie ma oparcia w realnym zwiększeniu zadań, gdyż w dalszym ciągu wykonywane są te same obowiązki w przedmiotowym zakresie. Według wyjaśnienia: Z dniem 29 czerwca 2018r. (…) zmieniono § 10 Regulaminu, w zakresie którego wskazano stanowisko Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego, Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Powyższe podyktowane było to tym, iż rozważano obsadzenie tego stanowiska przez zastosowanie art. 20 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r.o pracownikach samorządowych (…) poprzez dokonanie awansu wewnętrznego. W wyniku przyczyn niezależnych od pracodawcy nie nastąpiło przeniesienie pracownika na kierownicze stanowisko urzędnicze, w związku z powyższym pracodawca w celu zapewnienia ciągłości pracy Referatu jak również jego sprawnego funkcjonowania powierzył Zastępcy Wójta na czas określony czasowe kierowanie Referatem Planowania Przestrzennego, Ochrony Środowiska i Rolnictwa do czasu wyłonienia kandydata poprzez awans wewnętrzny – str. 117-118 protokołu kontroli. Wyjaśnienie potwierdza zatem wykreowanie przez Pana – w drodze zmiany aktów wewnętrznych – i utrzymywanie od lipca 2018 r. stanu, w którym Zastępca Wójta otrzymuje dodatek specjalny za realizację obowiązków, które wcześniej (od grudnia 2012 r.) były finansowane w ramach stałych składników wynagrodzenia.
Nieprawidłowości wykazała analiza wynagrodzeń wypłacanych nauczycielom zajmującym w roku szkolnym 2017/2018 i 2018/2019 stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów szkół prowadzonych przez gminę Juchnowiec Kościelny. W przypadku dyrektora Szkoły Podstawowej w Kleosinie na rok szkolny 2017/2018 został zatwierdzony przez arkusz organizacyjny przydzielający dyrektorowi realizację 2 godzin ponadwymiarowych, pomimo tego, że uchwałą Nr XXX/279/2017 z dnia 25 sierpnia 2017 r. Rada Gminy Juchnowiec Kościelny zwolniła dyrektora całkowicie z obowiązku realizacji godzin zajęć dydaktycznych w tym okresie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sam fakt podjęcia decyzji w sprawie tego zwolnienia przez Radę Gminy był formalnie nieprawidłowy, bowiem zgodnie z § 3 uchwały Rady Gminy Nr XIII/128/04 z dnia 29 kwietnia 2004 r. określającej zasady obniżania wymiaru godzin zajęć nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze, to Wójt Gminy w uzasadnionych przypadkach zwalnia dyrektora od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć określonego w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, jeżeli warunki funkcjonowania placówki powodują znaczne powiększenie zadań dyrektora. W efekcie zaistnienia dwóch wykluczających się okoliczności – w świetle stanu prawnego obowiązującego na terenie gminy – tj. jednoczesnego zwolnienia dyrektora przez Radę z obowiązku realizacji godzin (bez dodatkowego zwolnienia dyrektor tej szkoły zgodnie z uchwałą Rady Gminy z 29 kwietnia 2004 r. byłby zobowiązany do realizacji tygodniowo 3 godzin zajęć) i zatwierdzenia temu dyrektorowi w arkuszu organizacyjnym 2 godzin ponadwymiarowych, powstała konieczność wypłaty dyrektorowi dodatkowego wynagrodzenia za 83 godziny ponadwymiarowe w łącznej wysokości 3.547,89 zł – str. 125 protokołu kontroli. Według wyjaśnień złożonych przez Pana Wójta w tej sprawie: W sierpniu 2017 r. dyrektor Szkoły Podstawowej im. Jana Pawła II w Kleosinie złożył wniosek o obniżenie pensum z 4 godzin do 0 z uwagi na obowiązki związane z wygaszaniem gimnazjum, wprowadzaniem reformy oświatowej, dużą liczbą oddziałów, realizacją kilku projektów edukacyjnych, podjęcia studiów podyplomowych. W związku z powyższym rada gminy pozytywnie zaopiniowała zmniejszenie pensum do 0. Aneksem we wrześniu 2017 r. 4 godziny wychowania fizycznego przyznane dyrektorowi zostały rozdysponowane w następujący sposób: (…) oraz 2 godziny dyrektorowi szkoły (jako godziny ponadwymiarowe1)) z uwagi na niemożliwość przyznania innym nauczycielom. (…) Przyznawanie dyrektorowi dodatkowych, stałych godzin zajęć dydaktycznych ponad realizowane przez niego pensum (lub obniżone pensum) w danej szkole, występuje jeżeli nastąpiły rzeczywiście wyjątkowe okoliczności organizacyjne (np. brak nauczycieli danej specjalności, którym można by przydzielić godziny ponadwymiarowe lub możliwości dodatkowego zatrudnienia nauczyciela w niepełnym wymiarze zajęć). (…) Obie instytucje (obniżki pensum i godzin ponadwymiarowych) są wzajemnie wykluczające się, a ustawodawca w pragmatyce nauczycielskiej nie zawarł zasad ustalania wymiaru godzin ponadwymiarowych dla nauczyciela korzystającego z obniżki godzin. Zauważyć jednakże należy, że ustawodawca nie zawarł zasady, że nauczyciel z obniżonym pensum nie może realizować godzin ponadwymiarowych (tak jak to ma miejsce w sytuacji nauczyciela pracującego w zwiększonym pensum). Odnosząc się do treści wyjaśnienia pragnę wskazać, że Izba nie neguje możliwości wystąpienia przypadku konieczności powierzenia godzin ponadwymiarowych nauczycielowi na stanowisku kierowniczym i korzystającemu z obniżki godzin, także w obecnym stanie prawny, jeżeli zachowane zostaną przepisy art. 35 ust. 1 i art. 42 ust. 6a Karty Nauczyciela. Jednakże opisany wyżej stan faktyczny – całkowite zwolnienie z pensum po obniżce i przyznanie godzin ponadwymiarowych – skutkował jedynie tym, iż wypłacano dodatkowe wynagrodzenie dyrektorowi, mimo tego, że realizował w tygodniu godziny zajęć, których liczba była niższa niż wymiar, który obowiązywał go na podstawie aktu prawa miejscowego podjętego przez Radę Gminy 29 kwietnia 2014 r., i który powinien zostać zrealizowany w ramach ustalonego dyrektorowi wynagrodzenia. Ponadto wątpliwości budzi w tej sytuacji rzeczywista zasadność podstaw wskazanych przez dyrektora dla całkowitego zwolnienia z pensum na rok szkolny, skoro mimo ubiegania się o to zwolnienie realizował następnie godziny ponadwymiarowe. Podejmowanie przez Radę Gminy uchwał w sprawie indywidualnego zwolnienia dyrektorów szkół z obowiązku realizowania wymiaru godzin zajęć po obniżce – wbrew zasadom wynikającym z § 3 uchwały z 29 kwietnia 2004 r. – stwierdzono także na rok szkolny 2018/2019. Nieprawidłowości w tym zakresie dotyczyły również ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych w roku szkolnym 2017/2018 dla wicedyrektora Szkoły Podstawowej w Kleosinie i dwóch wicedyrektorów Zespołu Szkół w Juchnowcu Górnym oraz w roku szkolnym 2018/2019 dwóm wicedyrektorom Szkoły Podstawowej w Kleosinie oraz dyrektora i wicedyrektora Zespołu Szkół w Juchnowcu Górnym. Obowiązkowy wymiar godzin zajęć tych nauczycieli był niezgodny z zasadami określonymi przywołaną wyżej uchwałą Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2004 r. (ze zmianami) w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach podstawowych, gimnazjach i przedszkolu. W roku szkolnym 2017/2018 tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych ustalony dla: a) wskazanego w protokole kontroli jednego z wicedyrektorów Szkoły Podstawowej w Kleosinie przekraczał liczbę wynikającą z uchwały o 2 godziny tygodniowo, b) każdego z wicedyrektorów Zespołu Szkół w Juchnowcu Górnym przekraczał liczbę wynikającą z uchwały o 1 godzinę tygodniowo. W roku szkolnym 2018/2019 tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych ustalony dla: a) wskazanego w protokole kontroli jednego z wicedyrektorów Szkoły Podstawowej w Kleosinie przekraczał liczbę wynikającą z uchwały o 2 godziny tygodniowo, b) wskazanego w protokole kontroli jednego z wicedyrektorów Szkoły Podstawowej w Kleosinie przekraczał liczbę wynikającą z uchwały o 1 godzinę tygodniowo, c) dyrektora Zespołu Szkół w Juchnowcu Górnym przekraczał liczbę wynikającą z uchwały o 1 godzinę tygodniowo (wyłącznie we wrześniu), d) wicedyrektora Zespołu Szkół w Juchnowcu Górnym przekraczał liczbę wynikającą z uchwały o 2 godziny tygodniowo. Według złożonego przez Pana wyjaśnienia w sprawie zatwierdzania arkuszy organizacyjnych zawierających tygodniową liczbę godzin po obniżce wykazującą rozbieżność względem zasad wynikających z uchwały Rady Gminy z 29 kwietnia 2004 r. W projektach arkuszy organizacyjnych poszczególnych szkół przedłożonych przez dyrektorów, przydzielono godziny zgodnie z ich interpretacją uśredniania etatu, które były zaopiniowane przez związki zawodowe. (…) Jednocześnie informuję, że wcześniejsze kontrole nie wykazały nieprawidłowości w przydzielaniu godzin nauczycielom (…). Z wyjaśnienia wynika zatem, że zatwierdzano po prostu proponowaną przez dyrektorów w projektach arkuszy liczbę godzin ponadwymiarowych, co w świetle uchwały świadczy o nieprawidłowości liczby godzin. Jej rozbieżność z uchwałą nie była bowiem efektem wystąpienia uzasadnionych przypadków, w których Pan Wójt mógłby zwiększyć wymiar wynikający z uchwały z 29 kwietnia 2004 r. (§ 4 ust. 2 uchwały). Z zestawienia podpisanego przez głównego księgowego Referatu Obsługi Finansowej Jednostek Organizacyjnych Urzędu Gminy wynika, że tytułem należnego wynagrodzenia za faktycznie przepracowane a nieopłacone godziny, zrealizowane ponad obowiązujący wymiar, poszczególni nauczyciele zajmujący stanowiska kierownicze powinni otrzymać dodatkowo wynagrodzenie w wysokości: 4.953,33 zł, 3.098,40 zł 1.478,56 zł, 1.255,55 zł i 216,30 zł – str. 126-129 protokołu kontroli.
Analiza zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.), wykazała, że przyjmowano do realizacji wnioski sołectw pomimo braku w dokumentacji zebrania wiejskiego informacji o drugim terminie jego przeprowadzenia, w przypadku gdy w pierwszym terminie w zebraniu wiejskim nie uczestniczyło co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa – str. 135-136 protokołu kontroli. Sytuacja ta dotyczyła np. sołectw Juchnowiec Górny (uprawnionych 268 osób, w zebraniu wzięło udział 21 osób), Śródlesie (odpowiednio 233 osoby i 8 osób) czy Kleosin (odpowiednio 3.773 osoby i 40 osób). Według złożonego wyjaśnienia (…) zgodnie ze statutami sołectw, (…) „O ile w wyznaczonym terminie w Zebraniu Wiejskim nie uczestniczy co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa, zebranie przeprowadza się w II terminie zebrania bez względu na liczbę jego uczestników i może się ono odbyć w tym samym dniu, po upływie 15 minut. Stąd sołtysi mieli pełną informację w tym zakresie podczas odbywających się zebrań wiejskich, jak również na bieżąco udzielano sołtysom informacji w tym zakresie. Przy składaniu wniosków sołtysi informowali, że zebrania odbywały się w drugim terminie zgodnie ze statutem. W związku z powyższym wnioski sołectw zostały przyjęte do realizacji. Jednakże w celu zapewnienia jasności zapisów, we wzorze protokołu stanowiącego załącznik do wniosku o zmianę przeznaczenia środków w ramach funduszu sołeckiego w 2018 r. dodano zapisy dotyczące drugiego terminu przeprowadzenia zebrania. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim wniosek w sprawie przeznaczenia funduszu soleckiego uchwala zebranie wiejskie, dokumentacja zebrania powinna jednoznacznie rozstrzygać kwestie kluczowe dla prawidłowego jego przeprowadzenia i wynikającej stąd zdolności do podejmowania uchwał.
Kontroli poddano procedurę wyłonienia wykonawcy usługi odławiania bezpańskich psów z terenu gminy Juchnowiec Kościelny oraz umieszczania i utrzymania tych zwierząt w schronisku, pod względem zgodności z obowiązującym w Urzędzie Gminy regulaminem określający zasady udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 30.000 euro. Kontrola wykazała, że zaproszenia do składania ofert zostały wysłane do dwóch wykonawców. Zgodnie zaś z regulaminem pracownik merytoryczny umieszcza zaproszenie do składania ofert na stronie internetowej gminy na okres nie krótszy niż 7 dni lub przesyła zaproszenie do składania ofert takiej liczbie wykonawców, która zapewnia konkurencję oraz wybór najkorzystniejszej oferty, jednakże nie mniejszej niż trzech. Jak ustalono, zaproszenie do składania ofert nie było zamieszczone na stronie internetowej gminy, zatem wysłanie zaproszeń tylko do dwóch wykonawców stanowiło naruszenie regulaminu – str. 140-141 protokołu kontroli.
Kontroli poddano procedurę wyłonienia dostawcy oleju napędowego do zbiornika Urzędu Gminy Juchnowiec Kościelny w 2018 r., przeprowadzoną w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843). W specyfikacji istotnych warunków tego zamówienia wskazano, że cenę oferty należy podać jako cenę ryczałtową brutto, jako wynagrodzenie ryczałtowe, niezmienne przez cały czas realizacji przedmiotu zamówienia. Kontrola wykazała, że specyfikacja zawierała w swej treści sprzeczne ze sobą postanowienia dotyczące wynagrodzenia, ponieważ w opisie przedmiotu zamówienia przewidziano, że rozliczenie będzie następowało każdorazowo po dostawie zamówionej partii na podstawie faktury VAT, w oparciu o ceny hurtowe paliw na dzień zgłoszenia zamówienia telefonicznie, faksem lub e-mailem oraz stałą marżę lub upust w wysokości określonej przez wykonawcę w ofercie (podobne postanowienie zawierał projekt umowy stanowiący załącznik do specyfikacji). Według złożonego wyjaśnienia zapisy działu XIII SIWZ w zakresie ceny ryczałtowej stanowią omyłkę, która nie miała wpływu na wybór najkorzystniejszej oferty w przedmiotowym postępowaniu – str. 142-144 protokołu kontroli. Kontrola procedury udzielenia tego zamówienia wykazała też, że oświadczenia o braku okoliczności wyłączających udział w postępowaniu, złożone przez członków komisji i kierownika jednostki, nie zawierają daty ich złożenia, co uniemożliwia zweryfikowanie czy zostały złożone w odpowiednim momencie, za który w świetle przepisów ustawy należy uznać okres między dniem otwarcia ofert a dniem zakończenia czynności w postępowaniu. Zgodnie ze złożonym w tej sprawie wyjaśnieniem Brak dat na złożonych przez członków komisji i kierownika jednostki oświadczeniach (…) jest wynikiem niedopatrzenia pracownika urzędu gminy przygotowującego protokół z przedmiotowego postępowania – pełniącego funkcję sekretarza. W tym miejscu wskazać należy, iż brak w/w dat w żaden sposób nie wpływa na treść złożonych oświadczeń – str. 144-145 protokołu kontroli.
Kontrola wyłonienia wykonawcy przebudowy i budowy dróg w gminie Juchnowiec Kościelny (drogi gminnej Nr 106786B ul. Leśna oraz drogi gminnej nr 106829 B ul. Sienkiewicza w Kleosinie) w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych wykazała, że w specyfikacji istotnych warunków tego zamówienia jako kryteria oceny ofert wskazano cenę – 60% (max. 60 punktów), i okres gwarancji i rękojmi – 40%, z tym, że zamawiający wymagał udzielenia gwarancji i rękojmi na wykonane roboty i przedmiot zamówienia na okres nie krótszy niż 3 lata. Z zawartej umowy wynika, że odnośnie zakresu gwarancji zamawiający wskazał na obowiązek nieodpłatnych przeglądów gwarancyjnych przynajmniej jeden raz w roku oraz nieodpłatnego usuwania wad i usterek w terminie 14 dni od zgłoszenia (drugi z obowiązków nie wykraczał poza uprawnienia wynikające z rękojmi.) Należy wskazać, że uprawnienia z tytułu rękojmi przysługujące zamawiającemu wynikają wprost z przepisów Kodeksu cywilnego i w związku z tym nie powinny stanowić kryterium oceny ofert. Instytucja rękojmi za wady fizyczne i prawne przedmiotu umowy o roboty budowlane – art. 656 § 1 w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 zd. 1 k.c. – zabezpiecza z mocy prawa roszczenia zamawiającego za wady wykonanych robót, która to odpowiedzialność w przypadku wad nieruchomości jest ponoszona przez wykonawcę przez okres 5 lat od dnia wydania rzeczy. Istotą robót budowlanych jest zaś dokonywanie przekształcenia nieruchomości (jej części składowych) – str. 148-151 protokołu kontroli. W postępowaniu tym stwierdzono nieprawidłowość polegającą na zamieszczeniu ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych po upływie 30 dni od dnia zawarcia umowy, co stanowi naruszenie art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Kontrola wykazała, że umowę z wykonawcą zawarto w dniu 6 lipca 2018 r., zaś ogłoszenie udzieleniu zamówienia zostało zamieszczone w BZP w dniu 31 sierpnia 2018 pod Nr 500209734-N-2018. Według złożonego wyjaśnienia pracownik urzędu gminy pełniący funkcję sekretarza w przedmiotowym postepowaniu rozwiązał umowę o pracę z Urzędem Gminy z dniem 30 czerwca 2018 r. zaś nowy pracownik na jego miejsce został zatrudniony w dniu 16.08.2018 r. W tym miejscu wskazać należy, że nowy pracownik w terminie od dnia 16.08.2018 r. do dnia 31.08.2018 r. był na etapie wdrażania w zakres swoich obowiązków. Od momentu rozwiązania umowy o prace przez pracownika do dnia podpisania umowy z wykonawcą w dniu 06.07.2018 r. postępowanie prowadzone było przez (…) Kierownika Referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej. Z wyjaśnienia wynika, że w praktyce to kierownik tego referatu zamieścił ogłoszenie w BZP – str. 153 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Przekazanie do ksiąg Zakładu Gospodarki Komunalnej środków trwałych wchodzących w skład infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej gminy, znajdujących się na stanie Urzędu Gminy. 2. Niezwłoczne przekazywanie powiatowi białostockiemu wartości nakładów poniesionych przez gminę na drogi powiatowe w ramach udzielanej powiatowi pomocy. 3. Wskazanie Skarbnikowi na wyeliminowanie nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) ewidencjonowanie przychodów zakupionych pozostałych środków trwałych zapisami Wn 013 – Ma 201, a ich jednorazowego umorzenia zapisami Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 072, b) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 800 w sposób zapewniający możliwość ustalenia przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu jednostki, c) ewidencjonowanie z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia operacji dotyczących niewykorzystanych i niezwróconych do końca roku dotacji udzielonych z budżetu gminy, a także zobowiązań z tytułu dodatkowych kwot dotacji podlegających przekazaniu z budżetu za dany rok w roku następnym, d) ewidencjonowanie operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach i sprawozdawczości rzeczywistego, przynajmniej na dzień bilansowy, stanu rozrachunków gminy z tego tytułu, mając na uwadze, że jedynymi realnymi rozrachunkami gminy z VAT są rozrachunku z urzędem skarbowym wynikające z deklaracji VAT-7 gminy oraz rozrachunki budżetu z zakładem budżetowym. 4. Zapewnienie prawidłowości ewidencji operacji dotyczących odpisów aktualizujących należności w księgach GOPS, jako jednostki obsługiwanej przez Urząd Gminy. W szczególności spowodowanie zaprzestania całościowego wyksięgowywania w danym roku wartości odpisów aktualizujących utworzonych na koniec poprzedniego roku i ponownego całościowego „wksięgowywania” tych odpisów na koniec danego roku, jako kwoty skorygowanej tylko o zwiększenia i zmniejszenia odpisu za dany rok. 5. W zakresie sprawozdawczości: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S należności od urzędu skarbowego z tytułu zwrotu VAT, które po otrzymaniu na rachunek zaliczane będą do dochodów budżetu, b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N danych w zakresie należności we właściwych grupach należności, c) zweryfikowanie i skorygowanie danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2018 r. w zakresie wynikającym z ustaleń kontroli dotyczących podatków lokalnych. 6. Zapewnienie zgodności między aktualnymi harmonogramami spłat zobowiązań finansowych a kwotami rozchodów ujętymi w wieloletniej prognozie finansowej. 7. Dołożenie większej staranności w zakresie monitorowania faktycznej realizacji budżetu gminy pod kątem zasadności zaciągania zobowiązań finansowych mających służyć sfinansowaniu planowanego deficytu, mając na uwadze, że zaciąganie ich mimo braku takiej potrzeby – wynikającej z faktycznej realizacji budżetu – skutkuje ponoszeniem z budżetu zbędnych kosztów obsługi powstałego w ten sposób zadłużenia. 8. Przedstawienie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały Nr VIII/344/10 z dnia 30 sierpnia 2010 r. dostosowującego wykaz (nazwy) jednostek oświatowych gromadzących środki na wyodrębnionym rachunku do aktualnego stanu. 9. W zakresie klasyfikacji budżetowej: a) klasyfikowanie dochodów z tytułu zwrotów dotacji w tych rozdziałach, w których były klasyfikowane wydatki związane z przekazaniem dotacji, b) klasyfikowanie dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste gruntów w rozdz. 70005. 10. Zaktualizowanie wysokości opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. 11. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania czynności sprawdzających, w szczególności polegających na weryfikowaniu danych wykazywanych w deklaracjach ze stanem faktycznym. 12. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań. 13. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalnoprawnej prawidłowości wydawanych decyzji. 14. Prawidłowe stosowanie instytucji uznania administracyjnego przy udzielaniu ulg w spłacie należności podatkowych. 15. Dostosowanie regulacji wewnętrznych dotyczących windykacji podatków i opłat do aktualnego stanu prawnego. Terminowe prowadzenie działań windykacyjnych z uwzględnieniem obowiązujących przepisów wewnętrznych. 16. Naliczanie odsetek za zwłokę stosując obowiązujące w tym zakresie przepisy wynikające z Ordynacji podatkowej i aktów wykonawczych do ustawy. 17. Przestrzeganie ustawowych obowiązków przy gospodarowaniu nadpłatami. 18. Zaniechanie przyznawania dodatków specjalnych w sytuacji, gdy nie dochodzi w praktyce do powierzenia pracownikowi dodatkowych zadań lub zwiększenia dotychczas realizowanych przez niego obowiązków. W związku z tym zaniechanie modyfikowania zakresu czynności pracownika poprzez usuwanie z niego zadań, które w praktyce pracownik ten nadal wykonuje. 19. Podejmowanie przez Pana Wójta decyzji w sprawie indywidualnego zwolnienia dyrektora szkoły – w uzasadnionych przypadkach – z obowiązku realizowania wymiaru godzin zajęć po obniżce, ustalonego uchwałą Rady Gminy z 29 kwietnia 2004 r., mając na uwadze, że zgodnie z § 3 tej uchwały kompetencja w tym zakresie należy do Wójta, a nie do Rady. 20. Wyeliminowanie sytuacji przyznawania godzin ponadwymiarowych nauczycielowi zajmującemu stanowisko kierownicze, które to godziny powinny być realizowane w ramach pensum po obniżce ustalonego przez Radę aktem prawa miejscowego, zaś uznanie ich za ponadwymiarowe wynikało tylko z faktu indywidualnego zwolnienia nauczyciela z realizacji pensum ustalonego przez Radę, mając na uwadze, że sytuacja taka skutkuje bezzasadnym ponoszeniem dodatkowych wydatków z budżetu gminy. 21. W zakresie realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć przez dyrektorów i wicedyrektorów szkół prowadzonych przez gminę Juchnowiec Kościelny: a) zapewnienie zgodności wymiaru pensum w arkuszach organizacyjnych szkół z obowiązującym tych nauczycieli tygodniowym wymiarem godzin zajęć ustalonym po obniżce uchwalonej przez Radę Gminy, b) naliczenie i wypłacenie dyrektorom i wicedyrektorom wskazanym w protokole kontroli wynagrodzenia za godziny zrealizowane ponad wymiar pensum po obniżce uchwalonego przez Radę, które to godziny w latach 2017/2018 i 2018/2019 bezpodstawnie – w świetle uchwały – traktowano jako mieszczące się w ramach pensum, c) rozważenie przedłożenia Radzie Gminy uchwały określającej odrębne zasady ustalania obniżonego pensum dyrektorom i wicedyrektorom szkół, którzy w ramach stosunku pracy realizują obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin – jeżeli wolą jednostki jest, jak wynika z wyjaśnień i stosowanej praktyki, odmienne traktowanie takich przypadków. 22. Zapewnienie należytego udokumentowania w protokole zebrania wiejskiego, na którym uchwalono wniosek sołectwa o przeznaczenie środków funduszu sołeckiego, faktu przeprowadzenia tego zebrania w II terminie, jeżeli liczba obecnych na zebraniu uniemożliwiała przeprowadzenie go w I terminie w świetle zasad wynikających ze statutu sołectwa. 23. Przestrzeganie ustalonych w Urzędzie Gminy procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro. 24. W zakresie udzielania i realizacji zamówień publicznych na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych: a) zapewnienie niesprzeczności postanowień zawartych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz we wzorze umowy, b) opatrywanie datami składanych oświadczeń o braku lub zaistnieniu okoliczności uzasadniających wyłączenie z postępowania osób wykonujących czynności w postępowaniu, c) zaniechanie wskazywania jako kryterium oceny ofert okresu rękojmi, mając na uwadze, że jest on regulowany przepisami Kodeksu cywilnego, a dodatkowo minimalne wymagania w tym zakresie ustalone przez zamawiającego były mniej korzystne niż gwarantowane przez k.c., d) zamieszczanie w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o udzieleniu zamówienia z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia podpisania umowy. 25. Zapewnienie rzetelnej realizacji zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Miastkowo2019.docx
|
Białystok, 2020.02.04
RIO.IV.6001-8/19
Pan Kazimierz Górski Wójt Gminy Miastkowo
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Miastkowo za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Miastkowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Analiza regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.) wykazała, że: a) przyjęty w zakładowym planie kont Urzędu Gminy opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” przewiduje wszystkie warianty ewidencji na tym koncie, określone załącznikiem nr 3 do rozporządzenia w zależności od przyjętego sposobu obsługi bankowej Urzędu, zamiast wskazywać na rozwiązania adekwatne do faktycznego sposobu obsługi bankowej dochodów i wydatków realizowanych przez Urząd Gminy Miastkowo, tj. w przypadku dochodów przy wykorzystaniu rachunku budżetu, zaś w przypadku wydatków przy zastosowaniu odrębnego rachunku bankowego Urzędu. W związku z przyjętą formą obsługi bankowej bezzasadnie zamieszczono też w zakładowym planie kont Urzędu konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, które w przypadku gromadzenia wszystkich bezpośrednio na rachunku budżetu nie ma zastosowania. Konto 222 nie było prowadzone w księdze głównej Urzędu – str. 8 protokołu kontroli, b) opis konta 130 przewiduje okresowe przelewy środków pieniężnych dla dysponentów niższego stopnia, w korespondencji z kontem 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”. Podział na dysponentów środków (główny, drugiego i trzeciego stopnia) nie występuje w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto zapis ten jest niespójny z opisem konta 223 w planie kont dla budżetu, w którym właściwie określono zasady ewidencjonowania rozliczeń środków przekazywanych jednostkom budżetowym na poczet realizacji przez nie wydatków – str. 8-9 protokołu kontroli.
Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r., wykazała, że: a) stosowany w praktyce sposób ewidencjonowania operacji dotyczących gospodarowania paliwami był sprzeczny z przepisami wewnętrznymi. W polityce rachunkowości przyjęto, że: paliwo w transporcie (dowożenie uczniów), w samochodach OSP odpisuje się w koszty w pełnej ich wartości wynikającej z faktur pod datą ich zakupu; paliwo wyłącza się z ewidencji ilościowo-wartościowej, a wydatki na jego nabycie odnosi się bezpośrednio w koszty oraz, że: paliwo w dystrybutorze podlega na koniec roku inwentaryzacji i wycenie (w cenie ewidencyjnej), ujmuje się je na koncie 310, zmieniając równocześnie odpowiednie koszty. Jednocześnie postanowiono, iż nie dokonuje się na dzień bilansowy korekty kosztów na koncie 401 o wartość obejmującą zakup paliwa (będącego w zbiornikach poszczególnych pojazdów), gdyż w zbliżonej wielkości występują na przełomie każdego roku oraz ilość paliwa w zbiornikach pojazdów występuje w zbliżonej ilości na przełomie każdego roku i nie ma istotnego wpływu na rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji finansowej i materialnej jednostki. Jak wykazała kontrola, zakup i zużycie paliw silnikowych nie było odnoszone w koszty w trakcie roku, lecz ewidencjonowano je na koncie 310 „Materiały” (w odniesieniu do oleju napędowego tankowanego wprost do własnego zbiornika z dystrybutorem) lub na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” (w odniesieniu do paliw tankowanych do zbiorników pojazdów zarówno u sprzedawcy, jak i z własnego dystrybutora, o czym będzie mowa niżej), a niezużyte inwentaryzowano na koniec roku – str. 5 i 154 protokołu kontroli, b) na koncie 234 wykazano saldo rzekomych należności w kwocie 8.376,12 zł, oznaczające wartość zapasu paliw znajdujących się na koniec 2018 r. w zbiornikach poszczególnych pojazdów. Jak ustalono, konto 234 służyło w praktyce do ujmowania wartości paliw zakupionych bezpośrednio u sprzedawcy, a także operacji rozchodu paliw z własnego dystrybutora do zbiorników pojazdów i innych sprzętów silnikowych na podstawie dowodów WZ w korespondencji z kontem 310. Nie stwierdzono, aby z opisu zasad funkcjonowania konta 234 zawartego w zakładowym planie kont wynikało, iż ma ono służyć do ewidencji zapasu paliwa. W regulacjach wewnętrznych przyjęto jedynie zapis, iż Paliwo znajdujące się w zbiornikach samochodów służbowych na dzień 31 grudnia ujmuje się na koncie 234 wg wartości wynikających z ostatniego lub ostatnich dowodów zakupu, na podstawie protokołu sporządzonego w wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji. Należy zauważyć, że księgowanie tego typu operacji za pośrednictwem konta 234 nie jest zgodne z treścią ekonomiczną tego konta, ustaloną przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia. Otrzymane w wyniku takiego księgowania saldo nie oznacza bowiem należności Urzędu, ale obrazuje wartość materiałów stanowiących własność jednostki, w związku z czym powinno być ujęte na koncie 310. Zwrócenia uwagi wymaga ponadto, iż przywołana wyżej regulacja pozostawała w sprzeczności z innym zapisem przyjętym w polityce rachunkowości stanowiącym, iż nie dokonuje się na dzień bilansowy korekty kosztów na koncie 401 o wartość obejmującą zakup paliwa (będącego w zbiornikach poszczególnych pojazdów), gdyż w zbliżonej wielkości występują na przełomie każdego roku – str. 5 i 32 protokołu kontroli, c) przychody z tytułu subwencji, dotacji, dochodów pobieranych przez urzędy skarbowe oraz udziałów w PIT i CIT (wpływające tak jak wszystkie dochody bezpośrednio na rachunek budżetu) wynoszące łącznie 15.441.507,37 zł ujęto w ewidencji Urzędu zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 860 „Wynik finansowy”, czym uchybiono dyspozycji § 9 rozporządzenia, zgodnie z którym do przychodów urzędu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego nieujęte w planach finansowych innych samorządowych jednostek budżetowych. W związku z realizacją całości dochodów za pośrednictwem rachunku budżetu, ujęcie w księgach Urzędu przychodów, powinno następować zapisem Wn 800 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” lub Wn 130/subkonto dochodów – Ma 720 – str. 15 protokołu kontroli, d) saldo konta 961 „Wynik wykonania budżetu” (wykazujące na koniec 2018 r. deficyt w kwocie 1.000.653,36 zł) przeniesiono na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” już pod datą 31 grudnia 2018 r. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 961, zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, przeniesienie salda konta 961 na konto 960 powinno nastąpić w roku następnym, pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu – str. 19 protokołu kontroli, e) obroty strony Ma kont 130 „Rachunek bieżący jednostki” i 130-15 „Rachunek bieżący jednostki - Fundusz Sprawiedliwości” (wynoszące 8.778.282,42 zł), były wyższe o 54.437,04 zł od kwoty wydatków wykonanych wynikających ze sprawozdania Rb-28S Urzędu za 2018 r. (8.723.845,38 zł), co świadczy o niezachowaniu zasady czystości obrotów. Na wskazaną kwotę różnicy składała się suma 27.822,97 zł stanowiąca zwrot na rachunek budżetu środków niewykorzystanych na pokrycie wydatków budżetowych. Dodatkowo, na obroty strony Ma konta 130 składała się kwota 26.614,07 zł dotycząca zwrotu niewykorzystanej w 2017 r. dotacji, o czym będzie niżej mowa. Obowiązek zachowania zasady czystości obrotów wynika z opisu zasad funkcjonowania konta 130 zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 23-24 protokołu kontroli, f) kwoty niewykorzystanych przez gminę dotacji podlegających zwrotowi do PUW ujmowano w sposób prawidłowy zapisem Wn 901 „Dochody budżetowe” – Ma 224 „Rozrachunki budżetu”, lecz zwrotów tych dokonywano w następnym roku budżetowym w sposób błędny z rachunku bieżącego Urzędu (służącego ewidencji wydatków) i księgowano zapisami Wn 740 „Dotacje i środki na inwestycje” – Ma 130 (bez klasyfikacji), przy czym wcześniej stosowano jeszcze zapisy Wn 224 – Ma 133 w ewidencji budżetu (przelew środków na rachunek bieżący wydatków) i Wn 130 – Ma 223 w ewidencji Urzędu (wpływ środków na rachunek bieżący wydatków). W zaprezentowany sposób dokonano zwrotu w 2018 r. dotacji na sumę 26.614,07 zł i w 2019 r. na sumę 30.380,22 zł. W konsekwencji generowano niewłaściwe (nie znajdujące uzasadnienia w zasadach funkcjonowania kont) obroty na kontach: 130 (skutkujące dodatkowo naruszeniem zasady czystości obrotów), 223 (zniekształcające stan rzeczywistych rozliczeń zrealizowanych przez Urząd wydatków budżetowych) i na koncie 740 (nie służącym, według przepisów rozporządzenia, do ewidencji operacji zachodzących w księgach Urzędu). Doprowadzono także do zniekształcenia wyniku finansowego Urzędu za lata 2018 i 2019 o wskazane wyżej kwoty wskutek przeniesień salda Wn konta 740 na stronę Wn konta 860. Prawidłowo, zwrotów dotacji do PUW należy dokonywać bezpośrednio z rachunku budżetu przy zastosowaniu zapisu Wn 224 – Ma 133 – str. 24 i 27 protokołu kontroli, g) nieprawidłowo ewidencjonowano środki otrzymywane na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników; ujmowano je bowiem na subkoncie 130-8, na którym ewidencjonowano operacje otwartego w tym celu rachunku bankowego (obroty stron Wn i Ma subkonta w 2018 r. wyniosły 38.864 zł). Jednocześnie wpływy i wypłaty ujmowane były w sposób prawidłowy w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” i nie były uwzględniane w sprawozdawczości budżetowej jako dochody i wydatki budżetowe. Prawidłowym ujęciem opisywanych środków, jako wpływów niebędących środkami budżetu, powinno być ewidencjonowanie na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”, służącym do ujmowania środków pieniężnych wydzielonych na innych rachunkach bankowych, w tym sum depozytowych. W trakcie kontroli dokonano odpowiedniej zmiany oznaczenia opisywanego konta 130-8 w ewidencji księgowej na konto 139-3 – str. 24-25 protokołu kontroli, h) wynik budżetu ustalony w księgach za 2018 r. zawyżono łącznie o kwotę 320,29 zł, wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku. Jak stanowi art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) dochody i wydatki ujmuje się w terminie ich zapłaty, niezależnie od rocznego budżetu, którego dotyczą. Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia operacje gospodarcze dotyczące dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego winny być ujmowane w księgach rachunkowych w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetów oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych, z wyjątkiem operacji szczególnych określonych w odrębnych przepisach. Błąd spowodowany był ujęciem zwrotu wydatku z tytułu wynagrodzenia pracownika (w związku ze zmianą rachunku bankowego) na kwotę 303,60 zł, który wypłynął w dniu 31 grudnia 2018 r. na rachunek budżetu, zapisem Wn 133 – Ma 240, zamiast zapisem Wn 133 – Ma 902 „Wydatki budżetu”. Saldo rozliczono z pracownikiem w styczniu 2019 r. poprzez przelew wskazanej sumy na właściwy rachunek bankowy. Zawyżenie wyniku spowodowało ponadto ujęcie zwrotu wydatku z tytułu wypłaconego odszkodowania za wywłaszczony grunt na kwotę 16,69 zł, który wpłynął w dniu 31 grudnia 2018 r. na rachunek budżetu – ujęto go analogicznym zapisem Wn 133 – Ma 240, zamiast Wn 133 – Ma 902. Opisane stany faktyczne nie stanowiły operacji szczególnych będących wyjątkiem od zasady kasowego ustalania wyniku budżetu. Jednocześnie efektem błędnych księgowań było wykazanie na koncie 240-2 nierealnego salda zobowiązań budżetu na koniec 2018 r. – str. 29 protokołu kontroli, i) stan rozliczeń dotyczących należności z tytułu dochodów na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazywano nieprawidłowo jako per saldo należności i zobowiązań. Na dzień 31 grudnia 2018 r. na koncie 221 wykazano po stronie Wn per saldo w wysokości 118.455,02 zł. Na podstawie analizy ewidencji analitycznej stwierdzono zaś, że na koniec 2018 r. faktyczne należności podlegające wykazaniu po stronie Wn wynosiły 122.001,20 zł, zaś nadpłaty po stronie Ma 3.546,18 zł. Skutkiem tego zarówno w sprawozdawczości budżetowej jak i finansowej wykazano nieprawidłowe dane, tj. wynikające z ewidencji syntetycznej – str. 30 protokołu kontroli, j) w 2018 r. gmina Miastkowo prowadziła ewidencję centralnego rozliczenia podatku VAT w sposób, który nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu rozrachunków gminy – jako podatnika – z urzędem skarbowym, ponieważ skutkował powstaniem nierealnych sald. W ewidencji księgowej budżetu wykazano co prawda saldo zobowiązań w kwocie 12.457,71 zł na koncie 224-9-2 odpowiadające podatkowi VAT podlegającemu odprowadzeniu do US (poz. 54 deklaracji VAT-7 za grudzień 2018 r.), jednakże oprócz tego, m.in.: - na koncie 240-9-1 w ewidencji budżetu wykazano rzekome należności od Szkoły Podstawowej w Miastkowie (112,20 zł ) oraz od Urzędu jako jednostki budżetowej (3.215,21 zł), stanowiące w istocie należności od kontrahentów z tytułu podatku VAT ujętego w nieopłaconych przez nich do końca 2018 r. fakturach, składające się jednocześnie na saldo Wn konta 221 w ewidencji tych jednostek (salda zdublowane). Z ustaleń kontroli wynika, iż, dochody wynikające z faktur sprzedaży podległe jednostki organizacyjne (z wyjątkiem Urzędu) ujmowały w kwotach netto, zaś nadwyżkę podatku należnego nad naliczonym (kwoty VAT ujęte w fakturach opłaconych przez kontrahentów) odprowadzały na rachunek budżetu. Rozliczenia z tego tytułu, prezentowane były przez jednostki w tzw. deklaracjach cząstkowych i ujmowanie w ewidencji budżetu w następujący sposób: VAT należny (poz. 41 deklaracji) zapisem Wn 240-9-1 – Ma 224-9-1 i VAT naliczony (poz. 51 deklaracji) zapisem Wn 224-9-1 – Ma 240-9-2. W ten sposób powstawało saldo na koncie 224-9-1, które określało wartość podatku VAT podlegającego odprowadzeniu na rachunek US, które następnie przeksięgowywano na konto 224-9-2 wyrażające faktyczny stan rozliczeń z US (jak wyżej wskazano wykazywało ono na koniec 2018 r. saldo Ma w kwocie 12.457,71 zł). Saldo konta 240-9-1 niwelowano zaś o kwoty wpłacane na rachunek budżetu przez podległe jednostki organizacyjne na zapłatę podatku VAT (zapisy Wn 133 – Ma 240-9-1). W związku zaś ze stosowaną metodą realizacji dochodów Urzędu za pośrednictwem rachunku budżetu dochody te ewidencjonowano w kwotach brutto (zapis Wn 133 - Ma 901 z klasyfikacją budżetową), po czym w ostatnim dniu miesiąca wpłacony podatek VAT przeksięgowywano z konta 901 na konto 240-9-1, - na koncie 240 w ewidencji budżetu wykazano nierealne saldo Ma w wysokości 5.986 zł, powstałe wskutek błędnych księgowań związanych z korektą deklaracji VAT-7 dokonaną w styczniu 2018 r. za 2017 r. w związku z odliczeniami według prewspółczynnika, - z danych kont 223 „Rozliczenie z tytułu wydatków budżetowych” w ewidencji budżetu i ewidencji Urzędu wynikały salda odpowiednio Wn i Ma w wysokości 14.017,58 zł pozbawione treści ekonomicznej, co skutkowało ich likwidacją na koniec 2018 r. zapisami: Wn 240-9-2 - Ma 223 w ewidencji budżetu oraz Wn 223 - Ma 800 „Fundusz jednostki” w ewidencji Urzędu. Stwierdzono, iż Urząd przelewy za zapłatę faktur zakupowych na rzecz kontrahentów w ewidencji syntetycznej ujmował po stronie Ma konta 130 w kwocie brutto, natomiast w ewidencji analitycznej w kwotach netto (w efekcie suma wydatków ujęta w sprawozdaniu Rb-28S za okres 2018 r., której podstawę stanowiła ewidencja analityczna, była niższa o 14.017,58 zł od obrotów strony Ma konta 130 w ewidencji syntetycznej). Jednocześnie wartość podatku naliczonego wynikającego z faktur zakupowych ewidencjonowano zapisami Wn 225-4 – Ma 201. W związku zaś z tym, że wpłaty należności z tytułu dochodów budżetowych realizowane były za pośrednictwem rachunku budżetu i dokonywano jedynie ich powielania w ewidencji Urzędu zapisami Wn 130-2 – Ma 221 (netto) oraz Wn 130-4 „VAT” – Ma 221-4, saldo powstałe na koncie 225-4 zawsze wyrażało wartość podatku VAT do odprowadzenia do US. Saldo to przeksięgowywano w korespondencji z kontem 240-11, po czym dokonywano kolejnego zapisu Wn 240-11 – Ma 130-4 (z równoległym księgowaniem w ewidencji budżetu). Opisany stan faktyczny skutkował występowaniem różnicy pomiędzy ewidencją syntetyczną a ewidencją analityczną do konta 130-1 „Wydatki”, co z kolei rzutowało na dane kont 223, które wykazywały nierealne salda (stanowiące różnicę pomiędzy wartością zasilenia a wartością wydatków „netto”), podlegające następnie likwidacji – str. 6, 17-18, 22-23 i 26-29 protokołu kontroli, k) nie naliczono i nie ujęto w księgach Urzędu przypadających gminie na dzień 31 grudnia 2018 r. odsetek od nieterminowo uregulowanej należności z tytułu użytkowania wieczystego na łączną kwotę 50,63 zł, czym naruszono § 11 rozporządzenia nakazujący ujmowanie odsetek od należności w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych – str. 42-43 protokołu kontroli.
Obowiązująca uchwała Rady Gminy Miastkowo Nr XXXI/165/10 z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie określenia szczególnych zasad, sposobu udzielania ulg w spłacie i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilno-prawny gminy Miastkowo oraz wskazania organów do tego uprawnionych, nie została dostosowana do brzmienia delegacji ustawowej nadanego od 28 kwietnia 2017 r. ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 659). Od tego czasu, w związku ze zmianą art. 59 ust. 1 ustawy, także kwestia stosowania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych przypadających instytucjom kultury powinna zostać uregulowana przez Radę Gminy w treści przedmiotowej uchwały – str. 12 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że: a) nie były sporządzane w trakcie 2018 r. jednostkowe miesięczne sprawozdania Rb-27S dla dwóch szkół podstawowych (Szkoły Podstawowej w Miastkowie i Szkoły Podstawowej w Rydzewie), tj. jednostek budżetowych obsługiwanych przez Urząd Gminy na podstawie uchwały Nr XVII/89/2016 Rady Gminy Miastkowo z dnia 22 listopada 2016 r. W przepisach art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.), wskazano, iż w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych są one przekazywane w całości. Wynika stąd m.in., że to Pan Wójt jako kierownik jednostki obsługującej powinien zapewnić sporządzanie i podpisywać sprawozdania jednostek obsługiwanych, jeżeli to Urząd Gminy zapewnia prowadzenie tym jednostkom rachunkowości. Dodatkowo nie stwierdzono, aby sporządzane były odrębne sprawozdania Rb-27S na podstawie ewidencji Urzędu i budżetu oraz jednostkowe sprawozdania Rb-27S OPS w Miastkowie (jednostce prowadzącej samodzielnie księgi rachunkowe). W trakcie kontroli okazano tylko zbiorcze sprawozdania Rb-27S, w których jako adresat wskazana była Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku. Przykładowo, według rocznego sprawozdania Rb-27S za 2018 r. łączna suma dochodów wykonanych wynosiła 21.456.339,13 zł, w tym dochody jednostek oświatowych i OPS wynosiły łącznie 22.891,96 zł). Obowiązek sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-27S wynika z § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Przepisami § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 tego aktu przewidziano także, że sprawozdania jednostkowe są sporządzane m.in. przez kierowników jednostek organizacyjnych i kierowników jednostek obsługujących, natomiast sprawozdania zbiorcze przez przewodniczących zarządów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu. Brak jednostkowych sprawozdań Rb-27S szkół i OPS wiąże się z zaniechaniem ewidencjonowania rozliczeń z tymi jednostkami z tytułu zrealizowanych przez nie dochodów budżetowych za pośrednictwem konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu, wbrew opisowi funkcjonowania tego konta w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…. Z ustaleń kontroli wynika, iż zrealizowane przez podległe jednostki budżetowe dochody błędnie ewidencjonowano w momencie wpływu na rachunek budżetu ze stroną Ma konta 901. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik wskazała: Nie sporządziłam sprawozdań jednostkowych Rb-27S, ponieważ błędnie zinterpretowałam obowiązek sporządzania tego sprawozdania. Wszystkie zrealizowane dochody zarachowane są w budżecie na koncie 901 (analitycznie z klasyfikacją budżetową). (…) W Referacie Finansowym Urzędu Gminy obsługiwane są szkoły, w budynku Urzędu mieści się również księgowość Ośrodka Pomocy Społecznej. Dane o wysokości zrealizowanych dochodów bezpośrednio czerpałam z ewidencji księgowej tych jednostek. Błędnie uznałam, że w tej sytuacji nie ma obowiązku sporządzania sprawozdań jednostkowych Rb-27S. Sprawozdanie zbiorcze sporządziłam w oparciu o wyniki ewidencji księgowej prowadzonej w organie na koncie 901. Od czasu kontroli sprawozdania jednostkowe są sporządzane. W przyszłości dołożę wszelkich starań, aby nieprawidłowości te nie wystąpiły – str. 14-15 protokołu kontroli, b) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. w kol. 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 21.100.686,77 zł, podczas gdy zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, należało wykazać kwotę 21.422.224,77 zł, a więc o 355.652,23 zł wyższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zaprezentowano na str. 15-16 protokołu kontroli, c) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N sporządzonym przez Pana Wójta według stanu na koniec IV kwartału 2018 r. w wierszu N.3 „gotówka i depozyty” wykazano kwotę 2.404.843,80 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli należało wykazać w tej pozycji kwotę 2.441.892,16 zł. Różnica wyniosła 37.048,36 zł a jej wyliczenie zaprezentowano na str. 19 protokołu kontroli. Zasady wykazywania danych w tej pozycji sprawozdania określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów w zakresie operacji finansowych.
Podczas kontroli dokonano oceny zagadnienia rozliczania paliwa do samochodów i sprzętu służbowego, na podstawie prowadzonych kart drogowych i rozliczeń zużycia paliwa dla samochodów Scania i Star (strażackich) oraz autobusu Autosan – str. 154-155 protokołu kontroli. Stwierdzono, iż w kontrolowanej jednostce ustalono formalnie normy zużycia paliwa dla wszystkich posiadanych pojazdów i sprzętów. Przeprowadzona analiza wykazała, iż rozliczanie zużycia paliwa dokonywane było nie na podstawie faktycznego jego zużycia potwierdzonego fakturami zakupowymi, lecz w wysokości normy ustalonej dla danego pojazdu. W konsekwencji ewentualne przypadki wystąpienia przepałów czy oszczędności paliwa nie mogą zostać formalnie ustalone i zweryfikowane. Wprawdzie w trakcie roku samochody dotankowywano do pełna, lecz nie czyniono rozliczeń na dzień tankowania (w odniesieniu do przejechanych kilometrów). Prowadzona w ten sposób ewidencja zużycia paliwa nie może dawać rzetelnego obrazu jego rzeczywistego stanu i zużycia, w tym zachowania przyjmowanych do obliczeń norm.
Kontrola realizacji przez gminę obowiązków inwentaryzacyjnych wykazała, że: a) inwentaryzację rzeczowych aktywów trwałych, przeprowadzoną według stanu na koniec 2018 r. na podstawie zarządzenia Pana Wójta Nr 20.2018 z dnia 30 listopada 2018 r., udokumentowano na arkuszach spisowych sporządzonych w formie wydruków komputerowych (w trakcie kontroli nie okazano arkuszy sporządzonych odręcznie), czego nie przewidują postanowienia instrukcji w sprawie przeprowadzania i dokumentowania inwentaryzacji składników majątkowych stanowiącej załącznik nr 5 do zarządzenia Nr 5.2018 Pana Wójta z dnia 13 marca 2018 r. W przywołanych regulacjach wewnętrznych wskazano m.in., iż: druk arkusza spisu z natury jest podstawowym dokumentem stwierdzającym przeprowadzenie spisu z natury składników majątkowych; ustalenia stwierdzonego stanu składników majątkowych (nazwa składnika majątku, jednostka miary oraz ilość) wpisywane są w obecności osoby materialnie odpowiedzialnej bezpośrednio na druk arkusz spisu z natury; do obowiązków przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej należy m.in. pobieranie i rozliczanie arkuszy spisu z natury, stanowiących druki ścisłego zarachowania; podpisy składane są przez osoby uczestniczące w spisie na każdej stronie arkusza spisowego oraz na ostatniej stronie w danym dniu; arkusze spisu z natury sporządza się w dwóch egzemplarzach; oryginał spisu otrzymuje Skarbnik, zaś kopię osoba materialnie odpowiedzialna; przewodniczący komisji inwentaryzacyjnej przekazuje arkusze Skarbnikowi, który zarządza wycenę arkuszy oraz ustalenie wartości składników majątkowych ujętych na tych arkuszach, b) okazane arkusze nie zawierały numerów inwentarzowych poszczególnych środków trwałych, co było konsekwencją ich nieoznakowania numerami inwentarzowymi. Numery inwentarzowe stanowią element umożliwiający jednoznaczną identyfikację środków trwałych, co ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych (art. 27 ustawy o rachunkowości). Wymagania co do treści zapisów w księgach rachunkowych, w tym pomocniczych, określa zaś art. 23 ust. 2 tejże ustawy, c) inwentaryzacja paliw przeprowadzona według stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. w jednostkach OSP oraz w pozostałych pojazdach i dystrybutorze polegała na ustaleniu różnicy między pojemnością zbiorników a pozostałością wyliczoną szacunkowo na podstawie położenia wskaźników poziomu paliwa w konfrontacji ze stanami ustalonymi w kartach drogowych w oparciu o normy zużycia. Sposobu tego nie można uznać za spis z natury. Właściwym sposobem ustalenia rzeczywistego zapasu na dzień inwentaryzacji byłoby dotankowanie do pełna i wyliczenie różnicy między pojemnością zbiornika a ilością dotankowaną – str. 154-155 protokołu kontroli.
W ramach zagadnienia dochodów z najmu lokali mieszkalnych stwierdzono brak wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który powinien obowiązywać od 2019 r. Wcześniej obowiązująca uchwała Nr XVIII/110/2013 z dnia 14 lutego 2012 r. dotyczyła uchwalenia wieloletniego programu na lata 2012-2018. Stwierdzony stan faktyczny świadczy o naruszeniu art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019, poz. 1182, ze zm.), zgodnie z którymi rada gminy uchwala wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, obejmujący okres co najmniej pięciu kolejnych lat – str. 43 protokołu kontroli.
Odnośnie realizacji dochodów z tytułu najmu i dzierżawy nieruchomości ustalono, że: a) Poczta Polska S.A. zajmuje lokal użytkowy począwszy od 30 czerwca 2014 r. na podstawie umowy z dnia 30 czerwca 2014 r., a obecnie umowy z dnia 5 lipca 2017 r. zawartej na czas określony do 30 czerwca 2020 r. Czynsz wynoszący 984 zł brutto miesięcznie od dnia zawarcia umów nie był waloryzowany. W pierwszej z umów zawarto zapis stanowiący, że Kwota czynszu (…) nie będzie podwyższana w okresie trwania niniejszej umowy, zaś w drugiej nie odniesiono się w ogóle do kwestii waloryzacji czynszu. Odnosząc się do stwierdzonego stanu faktycznego należy wskazać, że stosownie do art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Jednym z elementów prawidłowej gospodarki jest pobieranie dochodów w należytej, adekwatnej do aktualnej siły nabywczej pieniądza, wysokości z tytułu udostępnienia nieruchomości gminy na prowadzenie działalności gospodarczej. Wyliczony przez kontrolującego skutek finansowy zaniechania waloryzacji czynszu za okres od 2015 do 2019 r., obliczony w oparciu o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług ogłaszany przez Prezesa GUS, wynosi 511,66 zł – str. 48-50 protokołu kontroli, b) brak klauzul waloryzacyjnych stwierdzono ponadto w przypadku umów dzierżawy następujących nieruchomości rolnych: - działki nr 649/3 położonej w Tarnowie – pierwotna umowa z dnia 29 lutego 2008 r. zawarta na okres 3 lat, a następnie umowa z dnia 1 marca 2011 r. zawarta na okres 10 lat (tj. do dnia 28 lutego 2020 r.), - działki nr 247 położonej w Czartorii – pierwotna umowa z dnia 7 maja 2012 r. zawarta na okres 5 lat, a następnie umowa z dnia 8 maja 2017 r. zawarta na okres 3 lat (tj. do dnia 7 maja 2020 r.). W złożonych w tej sprawie wyjaśnieniach inspektor ds. gospodarki mieniem wskazała: gmina nie ponosi nakładów na działkę rolną nr 649/3, ceny gruntów na tym terenie są niskie, dlatego też nie przewidziano waloryzacji czynszu oraz: ceny gruntów na naszym terenie od wielu lat utrzymują się na podobnym poziomie, ponadto nie ma dużego zainteresowania dzierżawą, dlatego też nie przewidziano waloryzacji czynszu. Wyliczone przez kontrolującego skutki finansowe zaniechania waloryzacji czynszu przedmiotowych nieruchomości, obliczone w oparciu o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług ogłaszany przez Prezesa GUS, wynoszą odpowiednio: 58,75 zł (waloryzacja za lata 2012-2019) i 373,92 zł (waloryzacja za lata 2013-2019) – str. 52-55 protokołu kontroli.
Odnośnie opłat adiacenckich stwierdzono, że na terenie gminy Miastkowo nie obowiązują stawki opłaty adiacenckiej – zarówno uchwalana na podstawie art. 146 ust. 2 (dotycząca opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej), jak i art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dotycząca opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem. Ustalono, iż po raz ostatni projekt uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej przedstawiono Radzie Gminy Miastkowo w dniu 31 marca 2014 r.; projekt został odrzucono. Stosownie do postanowień art. 98a i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej lub podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu oraz w wysokości nie większej niż 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu jej podziału. Odwlekanie przez Radę Gminy decyzji o uchwaleniu stawek stanowi naruszenie przepisów ustawy określających obowiązek podjęcia uchwały, odbierając możliwość pozyskiwania prawem określonych dochodów. Nieokreślenie przez organ stanowiący stawki procentowej opłaty adiacenckiej uniemożliwia bowiem podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym do ustalania i poboru dochodów budżetu – str. 66-67 protokołu kontroli.
W przedmiocie dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego (str. 61–64 protokołu kontroli) stwierdzono, iż w dniu 22 marca 2018 r. Rada Gminy Miastkowo podjęła uchwałę Nr XXVII/158/2018 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Na jej mocy ustalono niższe, niż dotychczas obowiązujące, stawki opłat od za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Wskazania wymaga, iż do dnia 24 października 2019 r. obowiązywał przepis art. 40f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) stanowiący, iż „W przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty” (ust. 1) oraz „Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości” (ust. 2). Nie stwierdzono, aby w wykonaniu przywołanego obowiązku zostały wydane nowe decyzje ustalające roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co jak ustalono, powinno było dotyczyć 5 przypadków, a mianowicie: - decyzji nr IGN.7230.5.2.2014 – opłata według decyzji pierwotnej 1.679,30 zł, zaś opłata według uchwały z dnia 22 marca 2018 r. – 96 zł, - decyzji nr IGN.7230.5.7.2014 – opłata według decyzji pierwotnej 1.629 zł, zaś opłata według uchwały z dnia 22 marca 2018 r. – 126,72 zł, - decyzji nr IGN.7230.5.1.2016 – opłata według decyzji pierwotnej 740,80 zł, zaś opłata według uchwały z dnia 22 marca 2018 r. – 44,64 zł, - decyzji nr IGN.7230.5.6.2016 – opłata według decyzji pierwotnej 48,80 zł, zaś opłata według uchwały z dnia 22 marca 2018 r. – 7,60 zł, - decyzji nr IGN.7230.5.7.2016 – opłata według decyzji pierwotnej 164,60 zł, zaś opłata według uchwały z dnia 22 marca 2018 r. – 12,22 zł. Zaniechanie wydania nowych decyzji skutkowało tym, iż opłaty pobrane za 2019 r. były wyższe łącznie o 3,975,31 zł od opłat, które obowiązywałby po aktualizacji decyzji. W udzielonym wyjaśnieniu kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami wskazała, iż Nie wydano decyzji ustalających nową wysokość opłat rocznych za umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasach dróg gminnych z uwagi na przeoczenie z nadmiaru obowiązków. Wskazania wymaga jednocześnie, iż przepis art. 40f ustawy o drogach publicznych został uchylony z dniem 25 października 2019 r. przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815).
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Badaniu poddano powszechność opodatkowania podatkiem rolnym i stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które w myśl art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256, ze zm.) stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył także wskazania art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie nakazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego także poprzez ewentualne wyegzekwowanie prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie w próbie przyjętej do kontroli stwierdzono w 27 przypadkach brak informacji zawierających dane, na podstawie których dokonywany jest wymiar zobowiązania podatkowego w łącznej kwocie 6.168 zł – str. 80-81 protokołu kontroli. Ustalono, że podatnik o numerze ewidencyjnym 100025 złożył deklaracje po terminie w dniu 19 lipca 2018 r. Długotrwały brak reakcji organu podatkowego, który nie podjął działań zmierzających do wyegzekwowania deklaracji (art. 274a Ordynacji podatkowej), ani też nie wszczął postępowania podatkowego w celu określenia zobowiązania podatkowego w drodze decyzji świadczy o nie realizowaniu przez organ obowiązków w zakresie kreowanym przepisami Działu V Ordynacji „Czynności sprawdzające” – str. 87 protokołu kontroli
Przedmiotem kontroli były również zagadnienia dotyczące powszechności i prawidłowości opodatkowania nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W wyniku tych działań stwierdzono i opisano na str. 90-91 protokołu kontroli m.in. nieprawidłowość polegającą na nieopodatkowaniu nieruchomości związanych z wydobywaniem kopalin ze złoża kruszywa naturalnego w przypadku trzech podatników o wskazanych numerach ewidencji podatkowej. Ustalono, że łączna kwota uszczuplenia dochodów podatkowych gminy z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2016-2019 wyniosła 147.449 zł.
Analizie poddano uchwałę Nr II/10/02 Rady Gminy Miastkowo z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości. Dotyczyły one: - budynków mieszkalnych lub ich części będących własnością rolników; - budynków i gruntów stanowiących własność, bądź będących w posiadaniu lub trwałym zarządzie straży pożarnej. Wprowadzone zwolnienia nie obejmują nieruchomości lub ich części związanych z działalnością gospodarczą. Stwierdzono natomiast niezgodność treści § 1 pkt 1 i 2 uchwały z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.), poprzez zwolnienie od podatku budynków i gruntów stanowiących własność (współwłasność) albo będących w posiadaniu podmiotów wskazanych wyżej. Przywołany przepis ustawy, stanowiący delegację do stanowienia prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe, jakie zastosowała Rada Gminy Miastkowo, tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznacza obecnie, w aktualnym stanie interpretacji tego przepisu, wynikającym także z orzeczeń WSA, przekroczenie ustawowej delegacji – str. 91 protokołu kontroli.
Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Pozwoliło to ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać: - tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika; - eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu. Jednocześnie ustalono, że kontrolowana jednostka nie prowadząc ewidencji w wymaganym formacie (powinna zawierać dane dotyczące przedmiotów opodatkowania), narusza również wskazania § 5 rozporządzenia – str. 92 protokołu kontroli.
Kontroli poddano także działania windykacyjne prowadzone przez organ podatkowy. Ustalono, iż łącznie zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na dzień 31 grudnia 2018 r. wynosiły 35.259,21 zł, w tym zaległości z lat ubiegłych 19.919,59 zł. W 2018 r. wystawiono 155 upomnień zalegającym z zapłatą należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na kwotę 26.738,35 zł oraz wystawiono 46 tytułów wykonawczych na ogólną kwotę 9.597,85 zł. Zaległość nieobjęta tytułami wykonawczymi na dzień kontroli to kwota 24.834,67 złotych (w tym zaległości z 2018 r. w kwocie 798,20 zł). W stosunku do tych zaległości nie wszczęto egzekucji oraz nie podjęto działań windykacyjnych zmierzających do wyegzekwowania należności. Ustalenia wskazują na niedopełnienie przez wierzyciela obowiązków wynikających z przepisów z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483). Na dzień kontroli, tj. 6 grudnia 2019 r., ogólna kwota zaległości na kontach podatników wynosi 48.816,88 zł – str. 98 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała stosowanie nieprawidłowej klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), co polegało na tym, że: a) dochody z opłat za żywienie w stołówkach szkolnych w łącznej wysokości 77.663,50 zł ujęto w par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”; należy wskazać, że dochody z tego tytułu od uczniów szkół powinny być ujmowane w par. 0830 „Wpływy z usług”, zaś od przedszkolaków w par. 0670 „Wpływy z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego” – str. 39 i 115 protokołu kontroli, b) wydatki na wynagrodzenia członków Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych w Miastkowie w kwocie 10.920 zł ujęto niewłaściwie do par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe”, zamiast do par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych” – str. 119 protokołu kontroli, c) wydatki z tytułu kosztów komornika sądowego poniesionych w toku egzekucji w kwocie 442,43 zł błędnie zaliczono do par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast do par. 4610 „Koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego” – str. 125-126 protokołu kontroli.
Analiza dotacji udzielonej województwu podlaskiemu tytułem pomocy finansowej na wykonanie remontu chodnika wykazała, że zawarcie umowy z dnia 8 maja 2018 r. w sprawie udzielenia dotacji na kwotę 99.500 zł nie było poprzedzone odrębną uchwałą Rady Gminy w sprawie udzielenia pomocy finansowej, wymaganą przepisem art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Stosowna uchwała Nr XXX/170/2018 w sprawie udzielenia pomocy finansowej województwu została podjęta przez Radę Gminy Miastkowo dopiero w dniu 9 sierpnia 2018 r. – str. 104-105 protokołu kontroli.
W wyniku analizy prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych stwierdzono, że faktyczna kwota odpisu za 2018 r. (tj. przelewu) została zaniżona o 10 zł w stosunku do dokonanych obliczeń; powyższe wynikało z nieuzasadnionych zaokrągleń. Dodatkowo odpis został zaniżony o kwotę 130,60 zł wskutek błędnego naliczenia odpisu dotyczącego emeryta w świetle zasad określonych ustawą z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1352, ze zm.) – str. 122-123 protokołu kontroli.
Analiza dokumentacji określającej przeznaczenie środków funduszu sołeckiego oraz dotyczącej wydatkowania środków w ramach funduszu, przeprowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) wykazała, że: a) przyjęto do realizacji wnioski sołectw Kuleszka (na kwotę 17.239,42 zł) i Sulki (na kwotę 13.236,60 zł) pomimo, iż nie spełniały one wymogów formalnych określonych przepisami art. 5 ust. 3 ustawy, tj. nie zawierały uzasadnienia. Z art. 5 ust. 3 ustawy wynika, iż wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 5 ustawy powinien Pan, w terminie 7 dni od dnia otrzymania, odrzucić te wnioski, jednocześnie informując o tym sołtysów, b) do wydatków wykonanych (ujętych w kol. 10 sprawozdania Rb-28S za okres 2018 r.) w ramach funduszu sołectwa Drogoszewo zaliczono łączną kwotę 27.937,77 zł, podczas gdy wniosek sołectwa opiewał na kwotę niższą o 9 zł, tj. sumę 27.928,77 zł. W konsekwencji wydatki w kwocie 9 zł nie powinny też zostać uwzględnione we wniosku Pana Wójta do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2018 r. Odnosząc się do tej kwestii Skarbnik wskazała, iż mylnie rozliczono wydatki sołectwa w wyniku błędnego podsumowania poniesionych wydatków – str. 67-79 protokołu kontroli.
Dokonując analizy arkuszy organizacyjnych gminnych jednostek oświatowych za lata szkolne 2017/2018 i 2018/2019 ujawniono nieprawidłowości w zakresie sposobu ustalania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dyrektorów szkół, w świetle przepisów art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela oraz postanowień uchwały Rady Gminy Miastkowo Nr XI/59/2016 z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez Gminę Miastkowo, zastąpionej następnie uchwałą Nr XXVI/149/2018 z dnia 22 lutego 2018 r. W przypadku dyrektora Gimnazjum w Miastkowie w roku szkolnym 2017/2018 stosowano zawyżoną liczbę tygodniowego pensum w ten sposób, iż zaplanowano w arkuszu organizacyjnym ogółem 9 godzin jako realizowanych w ramach obowiązkowego przy braku godzin ponadwymiarowych, podczas gdy według uchwały Rady Gminy z dnia 16 lutego 2016 r. obowiązujące pensum dla dyrektora powinno było wynosić 8 godzin tygodniowo. Zawyżoną liczbę tygodniowego pensum stosowano także w roku szkolnym 2018/2019, co dotyczyło dyrektora Szkoły Podstawowej w Miastkowie – w arkuszu organizacyjnym zaplanowano 3 godziny zmniejszonego pensum przy braku godzin ponadwymiarowych, podczas gdy według uchwały Rady Gminy z dnia 22 lutego 2018 r. obowiązujące pensum powinno wynosić 2 godziny tygodniowo oraz dyrektora Szkoły Podstawowej w Rydzewie – w arkuszu organizacyjnym zaplanowano 7 godzin zmniejszonego pensum przy braku godzin ponadwymiarowych, podczas gdy według uchwały Rady Gminy z dnia 22 lutego 2018 r. obowiązujące pensum powinno wynosić 6 godzin tygodniowo. Wynikające z arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2017/2018 i 2018/2019 godziny ponad limit – po 1 godzinie tygodniowo dla każdego z dyrektorów – powinny być traktowane jako godziny ponadwymiarowe; przekraczały bowiem wymiar ustalony uchwałami. Nie stwierdzono, aby za godziny wykonane przez dyrektorów powyżej obowiązującego na podstawie uchwał pensum wypłacono stosowne wynagrodzenie. Z ustaleń kontroli wynika, iż kwota należnego wynagrodzenia wynosiła odpowiednio: 630 zł w przypadku dyrektora Gimnazjum w Miastkowie, 624 zł w przypadku dyrektora Szkoły Podstawowej w Miastkowie oraz 466,70 zł w przypadku dyrektora Szkoły Podstawowej w Rydzewie – str. 145-148 protokołu kontroli.
Kontrola prawidłowości ustalenia danych na potrzeby sporządzenia przez Pana Wójta sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli, wykazała, że: a) zaniżono średnią arytmetyczną liczbę etatów nauczycieli stażystów za luty 2018 r. o 0,01 etatu (wykazano 0,95 zamiast 0,96 etatu) oraz zawyżono za czerwiec 2018 r. o 0,10 etatu (wykazano 1 zamiast 0,90 etatu). Przełożyło się to na zawyżenie sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli stażystów za okres IV-XII o 261,02 zł. Błędne wyliczenia dotyczyły struktury zatrudnienia nauczyciela zatrudnionego do dnia 4 lutego 2018 r. na 15/25 etatu, a od 5 lutego na cały etacie oraz nauczyciela zatrudnionego na całym etacie, lecz przebywającego w czerwcu 2018 r. na zasiłku opiekuńczym. Wpływ na błędne ustalenie liczby etatów nauczycieli stażystów miał w pierwszej kolejności przyjęty sposób obliczania struktury zatrudnienia nauczycieli, których stosunek pracy był nawiązywany lub wygasł w trakcie miesiąca – jako wyniku podzielenia liczby dni przepracowanych w danym miesiącu przez 30. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Edukacji Narodowej, akceptowanym również przez RIO w Białymstoku w świetle obowiązujących przepisów, w przypadku nauczycieli, którzy nie przepracowali pełnego miesiąca, wynagrodzenie liczy się stosownie do treści § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 927). Oznacza to, że nauczyciel powinien mieć wyliczane wynagrodzenie proporcjonalnie do liczby przepracowanych godzin z uwzględnieniem, iż dla każdego miesiąca ustala się odrębną liczbę dni roboczych. Ustalając zatem średnioroczną strukturę zatrudnienia, wielkość etatu nauczyciela należy obliczyć proporcjonalnie do liczby dni roboczych w danym miesiącu. Poza tym, błędne ustalenie liczby etatów nauczycieli stażystów wynikało z pominięcia faktu przebywania jednego z nauczycieli przez 3 dni czerwca 2018 r. na zasiłku opiekuńczym. Naruszono tym samym § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.), zgodnie z którym przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli, proporcjonalnie do okresów, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy, b) zawyżono średnią arytmetyczną liczbę etatów nauczycieli kontraktowych za okres kwiecień-grudzień o 0,18, co przełożyło się na zawyżenie sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli kontraktowych w tym okresie o 5.215,13 zł. Błędne wyliczenia dotyczyły struktury zatrudnienia nauczyciela zatrudnionego od 3 września 2018 r. na 6/18 etatu, dla którego przyjęto strukturę odpowiednio 0,70, 0,75, 0,75 i 0,75 etatu (zaś za okres kwiecień-grudzień ogółem 0,33 etatu), podczas gdy prawidłowo należało przyjąć 0,33, 0,33, 0,33 i 0,33 (zaś za okres kwiecień-grudzień ogółem 0,15 etatu), c) zawyżono średnią arytmetyczną liczbę etatów nauczycieli dyplomowanych za okres kwiecień-grudzień o 0,01 etatu, co przełożyło się na zawyżenie sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli mianowanych w tym okresie o 480,28 zł. Błędne wyliczenia dotyczyły struktury zatrudnienia nauczyciela zatrudnionego na całym etacie i przebywającego od 6 maja do końca tego miesiąca na zasiłku chorobowym. Wyliczając strukturę zatrudnienia jako okres, w którym nauczyciel przybywał na zasiłku chorobowym przyjęto 25, zamiast 26 dni. Stwierdzone nieprawidłowości skutkowały zaniżeniem wykazanej pierwotnie w sprawozdaniu dodatniej różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli na każdym z wymienionych stopni awansu zawodowego a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń o wymienione kwoty. Ustalenia kontroli nie powodują zatem obowiązku wypłaty dodatków uzupełniających za 2018 r.
Z ustaleń kontroli wynika, że jako drugie – obok ceny – kryterium oceny ofert przyjmowano w zbadanych postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych („Budowa Świetlicy Wiejskiej w Zaruziu” i „Przebudowa drogi gminnej nr 105873B i drogi powiatowej nr 1957B w m. Kuleszka”) okres gwarancji i rękojmi z wagą 40%. W zasadach przyznawania punktacji wskazywano, że zaproponowany termin gwarancji i rękojmi nie może być krótszy niż 36 miesięcy (3 lata); wyznaczono jednocześnie termin maksymalny, tj. 60 miesięcy (5 lat), za który przysługiwała maksymalna ilość punktów (40). W praktyce przyjęty sposób punktacji w zakresie kryterium gwarancji nie wpłynął negatywnie na wynik postępowania, ponieważ wykonawcy zaproponowali 5-letni termin gwarancji. We wzorach obu umów wyodrębniono rozdział pn. „Gwarancja i rękojmia”, w których zawarto m.in. następujące sformułowania: Gwarancja i rękojmia rozpoczyna bieg od daty podpisania przez strony umowy protokołu odbioru końcowego. Wykonawca jest odpowiedzialny z tytułu rękojmi za wady przez okres równy okresowi gwarancji. Wykonawca w okresie gwarancji zobowiązuje się do usunięcia wad i usterek na własny koszt i w terminie określonym przez zamawiającego. Wykonawca ponosi odpowiedzialność z tytułu rękojmi za: wady fizyczne zmniejszające wartość użytkową, techniczną i estetyczną wykonanych robót oraz usunięcie wad stwierdzonych w trakcie wykonawstwa, w toku czynności odbioru i ujawnione w okresie rękojmi. Nie określono zatem innych zasad i warunków gwarancji, w związku z czym nie można stwierdzić, jakie dodatkowe korzyści dla zamawiającego miałby zaoferowany przez wykonawcę okres gwarancji względem określonych przepisami k.c. uprawnień wynikających już z instytucji rękojmi. Należy bowiem wskazać, że ustawowy termin odpowiedzialności sprzedawcy z tytułu rękojmi za wady rzeczy wynikający z art. 568 § 1 k.c. (w zw. z art. 656 i art. 638 k.c.) został określony na 2 lata, zaś w przypadku wad nieruchomości 5 lat. Istotą robót budowlanych jest zaś dokonywanie przekształcenia nieruchomości (jej części składowych). W wyjaśnieniach złożonych w tej sprawie podano, że Dłuższy okres gwarancji daje zamawiającemu pewność prawidłowego wykonania i wydłużenia żywotności budynku. W ostatecznym rozliczeniu może to rekompensować zamawiającemu wybór droższej oferty. Odnosząc się do udzielonych wyjaśnień należy podkreślić w pierwszej kolejności, że przedmiotem uwag poczynionych podczas kontroli nie jest sam fakt przyjęcia kryterium gwarancji jako jednego z kryteriów oceny ofert, lecz sposób sformułowania zasad oceny tego kryterium (maksymalny okres punktowany to 5 lat przy jednoczesnym nieokreśleniu zakresu uprawnień zamawiającego mających wynikać z gwarancji), który nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że zróżnicowanie punktacji w zakresie tego kryterium, mogące potencjalnie wpłynąć na wybór oferty droższej, da zamawiającemu dodatkowe korzyści ponad już przysługujące w ramach określonej przepisami prawa rękojmi za wady. Podsumowując opisany stan faktyczny oraz tezy zawarte w wyjaśnieniu należy podkreślić, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.). Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a ustawy, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 130-138 protokołu kontroli. W zakresie przestrzegania przepisów Prawa zamówień publicznych stwierdzono ponadto, że wpłacane przez wykonawców wadia oraz zabezpieczenia należytego wykonania umów są przechowywane na nieoprocentowanym rachunku bankowym, skutkiem czego zwracane są w kwotach równych kwotom wpłaconym. Jak stanowi art. 46 ust. 4 i 148 ust. 5 ustawy, jeżeli wadium i zabezpieczenie wniesiono w pieniądzu, zamawiający przechowuje je na oprocentowanym rachunku bankowym, zwracając je wraz z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym było ono przechowywane, pomniejszone o koszt prowadzenia tego rachunku oraz prowizji bankowej za przelew pieniędzy na rachunek bankowy wykonawcy – str. 139 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Skarbniku Gminy, stosownie do przepisów art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości: a) zamieszczenie w zakładowym planie kont Urzędu opisu konta 130 adekwatnego do przyjętego w praktyce sposobu obsługi bankowej dochodów i wydatków realizowanych przez Urząd Gminy jako jednostkę budżetową oraz usunięcie w związku z tym konta 222 z planu kont Urzędu, b) wykreślenie z opisu konta 130 postanowień przewidujących dokonywanie przelewów środków pieniężnych dla dysponentów niższego stopnia, c) wyeliminowanie przedstawionych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli sprzeczności w zasadach prowadzenia ewidencji paliwa, d) usunięcie zapisu wskazującego, że zapas paliwa w zbiornikach samochodów służbowych księguje się na koncie 234, mając na uwadze, że właściwym kontem do ewidencji wartości stanu rzeczowych składników aktywów obrotowych jest konto 310. 2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) prowadzenie ewidencji materiałów w sposób zgodny z przepisami wewnętrznymi, opracowanymi z uwzględnieniem zaleceń nr 1c) i 1d), b) ewidencjonowanie w księgach Urzędu przychodów dotyczących dochodów zrealizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, c) przeksięgowywanie wyniku budżetu za dany rok na konto 960 w roku następnym pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu, d) zachowywanie zasady czystości obrotów na koncie 130, e) dokonywanie zwrotu dotacji niewykorzystanych przez gminę z rachunku budżetu, stosując zasady ewidencji podane w części opisowej wystąpienia, f) ewidencjonowanie operacji dotyczących środków na dofinansowanie kształcenia młodocianych pracowników za pośrednictwem kont 139 i 240, g) ustalanie kwoty dochodów i wydatków budżetu na podstawie faktycznych wpływów i wypływów zrealizowanych na rachunki bankowe w danym roku, za wyjątkiem operacji szczególnych dotyczących udziałów w podatkach dochodowych, podatków pobieranych przez urzędy skarbowe, raty części oświatowej subwencji wpływającej w grudniu na rok następny oraz niewykorzystanych kwot dotacji zwróconych w styczniu następnego roku; h) prezentowanie w ewidencji syntetycznej dwustronnego salda konta 221 w przypadku ujęcia na nim zarówno należności, jak i nadpłat z tytułu dochodów budżetowych, i) ewidencjonowanie operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach i sprawozdawczości rzeczywistego, przynajmniej na dzień bilansowy, stanu rozrachunków gminy z tego tytułu, mając na uwadze, że jedynymi realnymi rozrachunkami gminy z VAT są rozrachunku z urzędem skarbowym wynikające z deklaracji VAT-7 gminy; uwzględnienie w przyjętych zasadach ewidencji m.in., że: - niedopuszczalne jest ewidencjonowanie wydatków budżetu w kwotach netto, - niedopuszczalne jest księgowanie w ewidencji budżetu jakichkolwiek należności od kontrahentów, w tym w części obejmującej podatek VAT, j) ujmowanie na koncie 222 w ewidencji budżetu wpłat od jednostek budżetowych z tytułu zrealizowanych dochodów; jednocześnie realizowanie obowiązku sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-27S tych jednostek, na podstawie których należy dokonać rozliczenia zrealizowanych dochodów na koncie 222, k) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych, l) naliczanie i ujmowanie w księgach odsetek od wszystkich nieterminowo regulowanych należności cywilnoprawnych gminy. 3. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie określenia szczególnych zasad, sposobu udzielania ulg w spłacie i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny… poprzez objęcie jej treścią instytucji kultury. 4. W zakresie sprawozdawczości budżetowej: a) sporządzanie przez Pana Wójta sprawozdania jednostkowego Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu oraz sprawozdań jednostkowych Rb-27S obsługiwanych szkół, b) egzekwowanie obowiązku sporządzania przez kierownika OPS jednostkowego sprawozdania Rb-27S, c) przestrzeganie zasady sporządzania sprawozdań zbiorczych na podstawie danych sprawozdań jednostkowych, d) wypełnianie kolumny „Dochody otrzymane” w sprawozdaniu Rb-27S zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, e) wykazywanie danych w pozycji „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. 5. W zakresie ewidencji i kontroli zużycia paliwa: a) zaprzestanie „rozliczania” zużycia paliwa w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, tj. według ustalonej normy zużycia, mając na uwadze, że ustalona norma nie służy do ustalania zużycia, a tylko do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa, b) ustalanie rzeczywistego poziomu zużycia paliwa przy uwzględnieniu przejechanych kilometrów lub przepracowanych motogodzin względem zakupionego paliwa oraz ustalanie na tej podstawie przepału/oszczędności paliwa względem formalne określonych norm zużycia paliwa. 6. W zakresie inwentaryzacji: a) dokumentowanie inwentaryzacji w sposób zgodny z wewnętrznymi regulacjami, w tym w szczególności umożliwiający jednoznaczne potwierdzenie faktycznego przeprowadzenia czynności spisowych oraz pełną identyfikację spisywanych składników, b) oznakowanie poszczególnych obiektów inwentarzowych inicjałami jednostki i numerem inwentarzowym, c) uwzględnienie uwag zawartych w części opisowej wystąpienia co do sposobu przeprowadzania inwentaryzacji paliwa znajdującego się w zbiornikach pojazdów. 7. Sporządzenie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. 8. Wprowadzanie do umów najmu i dzierżawy nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych – w szczególności zawieranych na okresy wieloletnie – postanowień przewidujących coroczną waloryzację czynszu. 9. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości oraz budową urządzeń infrastruktury technicznej, ze wskazaniem na obligatoryjność jej podjęcia. 10. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym. 11. Ustalenie i wyegzekwowanie we właściwej wysokości podatku od nieruchomości od podatników wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli. 12. Rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały dotyczącej zwolnień w podatku od nieruchomości, kierując się obowiązującymi zasadami kreowania zwolnień o charakterze przedmiotowym przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. 13. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwe prowadzenie ewidencji podatkowej. 14. Przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie kompletności i terminowości działań windykacyjnych. 15. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków. 16. Podpisywanie umów w sprawie udzielenia pomocy innej jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o odrębną uchwałę Rady Gminy w tej sprawie, podjętą na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. 17. W zakresie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych: a) naliczanie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych zgodnie z ustawą o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, b) zwiększenie odpisu na 2020 r. o kwotę 140,60 zł odpowiadającą jego zaniżeniu w 2018 r. 18. W zakresie funduszu sołeckiego: a) formalne odrzucanie wniosków sołectw niespełniających wymagań określonych ustawą o funduszu sołeckim, w tym niezawierających uzasadnienia, b) ujmowanie we wniosku do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu wydatków w kwotach nieprzekraczających kwot rozdysponowanych przez poszczególne sołectwa we wnioskach w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na dany rok budżetowy. 19. Zatwierdzanie arkuszy organizacyjnych szkół, w których obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze będzie zgodny z postanowieniami uchwały Rady Gminy w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć… 20. Wypłacenie dyrektorom szkół wskazanym w części opisowej wystąpienia kwot odpowiadających zaniżeniu wynagrodzeń w roku szkolnym 2017/2018 i 2018/2019. 21. W zakresie osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli: a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia należytej staranności przy ustalaniu danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli w celu uniknięcia nieprawidłowości opisanych w niniejszym wystąpieniu, b) dokonanie stosownej korekty sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2018 r. oraz przekazanie go w wersji poprawionej podmiotom wymienionym w art. 30a ust. 5 Karty Nauczyciela. 22. Precyzyjne określanie wymagań wobec wykonawców robót budowlanych dotyczących zakresu gwarancji, tak aby można było jednoznacznie stwierdzić dodatkowe korzyści dla zamawiającego wynikające z żądanej gwarancji względem już przysługujących na podstawie obowiązujących przepisów prawa w ramach rękojmi. Uwzględnienie w szczególności, że w sytuacji określenia wyłącznie terminu gwarancji i przyjęcia go jako jednego z kryteriów oceny ofert – któremu dodatkowo przyznano wysoką wagę względem oferowanej ceny – powstaje zagrożenie wyboru oferty o wyższej cenie przy braku realnych korzyści rekompensujących zamawiającemu wyższe wydatki. W związku z tym zwrócenie też uwagi na zapewnienie adekwatności między wagą pozacenowych kryteriów oceny ofert (również innych niż gwarancja) i ich opisem a ewentualnymi korzyściami, które zamawiający może uzyskać z powodu potencjalnej konieczności zapłacenia wyższej ceny, wynikającej z punktacji oferty w zakresie kryterium pozacenowego. 23. Przechowywanie wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów w sprawie zamówienia publicznego na oprocentowanym rachunku bankowym oraz zwracanie wykonawcom kwot wniesionych tytułem wadium lub zabezpieczenia wraz z naliczonymi od tych środków odsetkami, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia rachunku oraz koszty prowizji za przelew.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Mielnik2018.docx
|
Białystok, 2018.11.30
RIO.I.6001-9/18
Pan Marcin Urbański Wójt Gminy Mielnik
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mielnik za 2017 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Mielniku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczą okresu sprawowania funkcji Wójta Gminy Mielnik przez Eugeniusza Wichowskiego, który zajmował to stanowisko do czasu zakończenia czynności kontrolnych.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Badając dokumentację opisującą przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), stwierdzono, że w wykazie kont syntetycznych Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej pominięto konto 016 „Dobra kultury”, które nie było też w praktyce prowadzone w księdze głównej. Z ustaleń kontroli wynika, że na koniec 2017 r. wartość składników majątkowych podlegających ujęciu na koncie 016 wynosiła 958.290 zł – str. 6-8 protokołu kontroli.
Analiza zapisów dokonanych w księgach rachunkowych, pod kątem zgodności z ustawą o rachunkowości, rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… oraz regulacjami przyjętymi w dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, wykazała nieprawidłowości polegające na tym, że: a) na stan środków trwałych przyjęto obraz olejny na dykcie malarskiej 29/22,5 cm autorstwa Ignacego Pieńkowskiego o wartości 2.000 zł (zapis Wn 011 „Środki trwałe” – Ma 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”). Prawidłowo obraz jako dzieło sztuki powinien być ewidencjonowany na koncie 016 „Dobra kultury”. Poza tym wydatek związany z nabyciem obrazu nie został ujęty w paragrafie 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”, lecz błędnie w paragrafie 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) zakupy inwestycyjne klasyfikowane w paragrafach 606, 608, 612 i 614 odnoszą się do środków trwałych niezaliczonych do pierwszego wyposażenia, których wartość początkowa jest wyższa od kwoty określonej w art. 16f ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1036, ze zm.), a odpisy amortyzacyjne od tych środków trwałych nie są dokonywane jednorazowo oraz środków trwałych niezaliczonych do pierwszego wyposażenia, gdy od nich nie dokonuje się odpisów amortyzacyjnych w przypadkach określonych w tej ustawie. Z art.16c pkt 3 ustawy o podatku dochodowych od osób prawnych wynika, że umorzeniu nie podlegają dzieła sztuki i eksponaty muzealne. Z ustaleń kontroli wynika, że niewłaściwe księgowania dóbr kultury wystąpiły również w 2013 i 2014 r. W ich wyniku na koncie 011 ujęto 69 szt. dzieł sztuki autorstwa Henryka Telesfora Musiałowicza o wartości 621.000 zł i 2 obrazy I. Pieńkowskiego o wartości 23.000 zł – str. 7-8 protokołu kontroli, b) wartość początkowa gruntów ustalona jest jako wartość ogólnej powierzchni gruntów gminy, bez określenia wartości poszczególnych działek jako odrębnych środków trwałych. Ewidencja analityczna wyodrębniająca poszczególne działki ze wskazaniem ich wartości nie jest prowadzona, co sprzeciwia się m.in. zasadom prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 011 określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – str. 9 protokołu kontroli, c) w księgach Urzędu Gminy nie są ujęte nieruchomości z gminnego zasobu wydzierżawione od marca 2015 r. Gminnemu Ośrodkowi Kultury, Sportu i Rekreacji w Mielniku o łącznej powierzchni 4,5472 ha, zabudowane budynkami GOKSiR, Ośrodka Dziejów Ziemi Mielnickiej oraz Wiejskiego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w Wilanowie, a także 7 domkami letniskowo-rekreacyjnymi, pawilonem sanitarnym i wiatą rekreacyjną oraz boiskiem sportowym. Z ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2014 r. wynikało, że GOKSiR sprawował „trwały zarząd” nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Mielnik na podstawie decyzji Wójta Gminy Mielnik nr RG.72244-3/06 z dnia 17 maja 2006 r., którą „przekazano w trwały zarząd” nieruchomości o wartości 472.620 zł, oraz na podstawie decyzji nr OS-GN.6844.1.2011 z dnia 1 grudnia 2011 r., którą „przekazano w trwały zarząd” nieruchomości o wartości bilansowej 1.177.502,23 zł. W związku z tym, że GOKSiR, będący samorządową osobą prawną, nie może władać nieruchomościami gminy w formie trwałego zarządu – będącego formą prawną władania nieruchomościami wyłącznie przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak to wynika z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) – RIO w Białymstoku zaleciła unieważnienie decyzji ustanawiających trwały zarząd oraz określenie cywilnoprawnej formy władania nieruchomościami. Stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustanowienia trwałego zarządu nastąpiło decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2015 r. Stwierdzenie nieważności decyzji powinno skutkować przekazaniem nieruchomości objętych ewidencją księgową GOKSiR do ksiąg Urzędu Gminy. Z ustaleń kontroli wynika, że zdarzenie to nie miało żadnego wpływu na zmiany w stanie gruntów, budynków i budowli w ewidencji księgowej tych jednostek. W bilansie za 2017 r. GOKSiR wykazał w aktywach grunty wydzierżawione od gminy Mielnik o wartości 113.633,76 zł oraz budynki i budowle o wartości bilansowej 2.254.916,44 zł. Aktem notarialnym z dnia 1 marca 2018 r. gmina Mielnik przekazała GOKSiR i GBP w formie darowizny (po ½) nieruchomość oznaczoną nr 6114/37 o powierzchni 2.439 m2, zabudowanej budynkiem użytkowym murowanym o powierzchni użytkowej 816,95 m2, w związku z czym aktualnie umowa dzierżawy zawarta z GOKSiR nie obejmuje tej nieruchomości – str. 140-142 protokołu kontroli. Warunki uprawniające korzystającego z obcego środka trwałego do zaliczenia tego środka do aktywów trwałych określa art. 3 ust. 4 ustawy o rachunkowości. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby oddanie instytucji kultury nieruchomości w dzierżawę spełniało którykolwiek z tych warunków, d) zmiany w stanie poszczególnych rodzajów gruntów w ramach gminnego zasobu nieruchomości, spowodowane zmianą ich charakteru (np. przekwalifikowanie dróg wewnętrznych na drogi gminne), są ujmowane w ewidencji księgowej zapisami Wn 011 – Ma 800 „Fundusz jednostki” (zwiększenie danego rodzaju gruntów) i Wn 800 – Ma 011 (zmniejszenie danego rodzaju gruntów). Prawidłowo, zmiany wynikające ze zmiany przeznaczenia gruntów powinny znajdować odzwierciedlenie tylko w ewidencji szczegółowej prowadzonej do konta 011, bez zbędnych zapisów w ewidencji syntetycznej sugerujących przychody i rozchody środków trwałych – str. 10-11 protokołu kontroli, e) zapisem Wn 013 „Pozostałe środki trwałe” – Ma 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych…” ujęto przychód eksponatów z filmów „Ogniem i mieczem”, „Stara baśń” i „Bitwa warszawska 1920” o łącznej wartości 312.290 zł, otrzymanych nieodpłatnie od Zodiak Jerzy Hofman Film Production Sp. z o.o. W świetle ustaleń kontroli eksponaty należało przyjąć zapisem Wn 016 – Ma 800 – str. 13-14 protokołu kontroli, f) operacje zakupu pozostałych środków trwałych są księgowane zapisami Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, a jednorazowe umorzenie zapisami Wn 013 – Ma 072. W świetle zasad funkcjonowania wymienionych kont, wynikających z załącznika nr 3 do rozporządzenia, prawidłowe zapisy powinny mieć postać Wn 013 – Ma 201 i Wn 401 – Ma 072 – str. 13-14 protokołu kontroli, g) nie zostały przekazane na stan środków trwałych odebrane i oddane do użytkowania obiekty inwestycyjne w postaci wodociągu w ul. Dubois w Mielniku o wartości brutto 372.690 zł oraz zmodernizowanych węzłów wodociągowych o wartości brutto 134.316 zł. Odbiór miał miejsce w dniu 27 grudnia 2017 r. Jak wynika z ustaleń kontroli, obiekty te mają być przyjęte na stan środków trwałych po zakończeniu realizacji całości projektu. Stosownie do definicji środka trwałego wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości, są to aktywa trwałe o przewidywanym okresie ekonomicznej użyteczności dłuższym niż rok, kompletne, zdatne do użytku i przeznaczone na potrzeby jednostki. Artykuł 32 ust. 3 tej ustawy stanowi, że na dzień przyjęcia środka trwałego do używania należy ustalić okres lub stawkę i metodę jego amortyzacji, natomiast według art. 20 ust. 1 ustawy do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić w postaci zapisu każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym – str. 18-19 protokołu kontroli, h) przychody z tytułu kar umownych naliczonych wykonawcom za opóźnienie w wykonaniu dokumentacji projektowej budowy przedszkola (4.972,80 zł) oraz za nieterminowe wykonanie linii oświetleniowej (5.200,44 zł), potrącone z zobowiązań gminy wobec wykonawców, zostały ujęte na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, zamiast na koncie 760 „Pozostałe przychody operacyjne” – str. 19 protokołu kontroli, i) w 2017 r., podobnie jak w latach poprzednich, w ewidencji Urzędu nie ujmowano zapisami Wn 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” – Ma 800 równowartości wydatków poniesionych z budżetu na finansowanie środków trwałych w budowie, zakupu środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, w związku z czym na koncie 800 nie wystąpiło przeksięgowanie wartości środków na inwestycje z konta 810 (zapis Wn 800 – Ma 810). Wydatki podlegające ujęciu zapisem Wn 810 – Ma 800 wyniosły w 2017 r. 1.546.755,57 zł i o taką kwotę nastąpiło zaniżenie obrotów stron Wn i Ma konta 800, odpowiadających zmniejszeniom i zwiększeniom funduszu. W związku z ustaleniami kontroli równowartość wydatków inwestycyjnych budżetu dokonanych w I półroczu 2018 r. w łącznej kwocie 4.678.834,11 zł została zaksięgowana zapisem Wn 810 – Ma 800 – str. 20-21 protokołu kontroli, j) nie dokonywano żadnych zapisów w ewidencji księgowej dotyczących nieruchomości gruntowej nr 5196/72 o powierzchni 21,5900 ha w związku z zaniechaniem przez gminę w 2017 r. realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Parku Historycznego „Trylogia”, w związku z którym gmina otrzymała tę nieruchomość od Agencji Nieruchomości Rolnych na podstawie aktu notarialnego sporządzonego 25 kwietnia 2012 r. W akcie notarialnym zastrzeżono, że w przypadku niedotrzymania terminu realizacji tego przedsięwzięcia (tj. do końca 2020 r.), a także w przypadku zbycia lub przeznaczenia przez gminę przekazywanej nieruchomości na inny cel niż określony w umowie, przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, Agencja wystąpi do gminy z żądaniem zwrotu aktualnej wartości pieniężnej tej nieruchomości, ustalonej według zasad określonych w art. 30 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Grunty otrzymane w 2012 r. od ANR zostały ujęte w ewidencji księgowej zapisem Wn 011 – Ma 800 (wartość 886.000 zł). Mając na uwadze zaniechanie inwestycji, na realizację której gmina otrzymała grunty, i brak do czasu kontroli jednoznacznych postanowień ze strony ANR w przedmiotowej sprawie, poinformowano Skarbnika Gminy o zasadności utworzenia w księgach rezerwy na zobowiązania wobec ANR zapisem Wn 800 – Ma 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów”. W przypadku określenia wysokości żądanej kwoty zwrotu rozwiązanie rezerwy nastąpi zapisem Wn 840 – Ma 201, a jeżeli żądana kwota zwrotu będzie niższa od kwoty 886.000 zł, to rozwiązanie części rezerwy odpowiadającej kwocie różnicy powinno nastąpić zapisem Wn 840 – Ma 011. Jeżeli oszacowana przez rzeczoznawcę kwota do zwrotu będzie wyższa, różnica zwiększy wartość gruntu (zapis Wn 011 – Ma 201). Poza koniecznością zwrotu równowartości wartości nieruchomości, w rozpatrywanej sprawie możliwe jest też dokonanie przez gminę zwrotu nieruchomości, co w przypadku utworzenia rezerwy skutkowałoby zapisem Wn 840 – Ma 011 na kwotę 886.000 zł. W przypadku zaś ewentualnego wyrażenia przez ANR zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości (w piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. zgoda taka nie została wyrażona) rozwiązanie rezerwy nastąpiłoby zapisem Wn 840 – Ma 800 – str. 11-13 protokołu kontroli.
Ponadto na podstawie sald kont analitycznych prowadzonych do konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” na początek i koniec 2017 r oraz sald tych kont w latach 2013-2016 stwierdzono, że na saldo konta 080 wynoszące na początku 2018 r. 2.091.209,74 zł złożyło się 18 rozpoczętych zadań inwestycyjnych, w tym 5 zadań o łącznej wartości 1.251.799,25 rozpoczętych w 2013 r. i w latach wcześniejszych (w tym w czasie sprawowania funkcji Wójta Gminy Mielnik przez Adama Tobotę, który pełnił ją w latach 2010-2014). W 2017 r. kontynuowane było tylko zadanie pn. „Przebudowa i rozbudowa mostu na rzece Moszczona w Pawłowiczach” o nakładach 21.000 zł oraz zadanie „Ograniczenie wprowadzania nieczystości do środowiska poprzez budowę kanalizacji sanitarnej (III etap) wraz z przebudową sieci wodociągowej oraz modernizacją ujęcia wody „Grabowiec” w Mielniku” o nakładach 6.011,44 zł. Na podstawie polecenia księgowania nr 34/2017 z dnia 28 lutego 2017 r. zdjęto z konta 080 wartość nakładów poniesionych w 2012 i 2013 r. w łącznej kwocie 906.735,75 zł na realizację zadania pn. „Trylogia – Park Historyczny w Mielniku” i odniesiono je na zmniejszenie funduszu jednostki. Zaobserwowany stan zaawansowania zadań inwestycyjnych zapoczątkowanych przed 2017 r. świadczy albo o braku należytych działań w zakresie kontynuacji ich realizacji albo o ponoszeniu wykazanych w księgach wstępnych nakładów bez właściwego rozpoznania możliwości wykonania tych zadań przez gminę w najbliższym czasie. W efekcie szereg poczynionych nakładów – w tym na wysokie kwoty z punktu widzenia budżetu gminy, jak wydatki na zadanie „Trylogia – Park Historyczny w Mielniku” – stanowi wydatki poniesione z budżetu bez uzyskania efektu. Pozostaje to w sprzeczności z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być ponoszone w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 11-13 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzania sprawozdań budżetowych i finansowych wykazała następujące nieprawidłowości: a) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. nieprawidłowo wykazano kwoty dochodów otrzymanych. Dochody otrzymane z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych w kwocie 1.312.302 zł zostały wykazane w wysokości dochodów wykonanych (1.343.250 zł), pomniejszonej o dochody zaliczone do 2017 r. a otrzymane na rachunek gminy w styczniu 2018 r. w wysokości 30.948 zł. Prawidłowo dochody otrzymane z tego tytułu należało powiększyć o udziały należne za 2016 r. a przekazane na rachunek gminy w styczniu 2017 r. w kwocie 36.897 zł. Nieprawidłowo w tym sprawozdaniu wykazano też dochody otrzymane w zakresie subwencji ogólnej (zaniżenie o 116.838 zł). Dochody otrzymane z tego tytułu zostały wykazane w wysokości dochodów wykonanych pomniejszonych o otrzymaną w grudniu 2016 r. ratę część oświatowej subwencji na styczeń. Nie uwzględniono zaś w ich kwocie 2017 r. otrzymanej w grudniu 2017 r. raty subwencji na styczeń 2018 r. – str. 23 protokołu kontroli. Zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” określały w 2017 r. przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.). Począwszy od 2018 r. zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” wynikają z § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), b) w sprawozdaniach Rb-30S z wykonania planów finansowych Komunalnego Zakładu Budżetowego w Mielniku za 2016 i 2017 r. w pozycji P110 wykazane zostały zerowe wartości podatku dochodowego od osób prawnych. Natomiast w części D.2. „Informacja o rozliczeniu kasowym z budżetem – w okresie od 1 stycznia do końca okresu sprawozdawczego” sprawozdania Rb-30S za 2016 r. w poz. Z100 obrazującej kasowe rozliczenie z budżetem z tytułu podatku dochodowego za poprzedni rok obrotowy wykazano 0 zł (kol. 3) i za bieżący rok obrotowy 14.330 zł (kol. 4), a w sprawozdaniu Rb-30S za 2017 r. odpowiednio 14.330 zł (kol. 3) i 6.546 zł (kol. 4). W związku z tym, że w rozliczeniu rocznym za 2016 r. nie wystąpił podatek dochodowy od osób prawnych, a w ciągu roku przekazano do urzędu skarbowego zaliczkowe wpłaty w wysokości 14.330 zł, to na koniec 2016 r. powinna występować nadpłata podatku w tej kwocie. Jeżeli nadpłata ta została zwrócona dla ZGK w 2017 r., to w sprawozdaniu za 2017 r. w poz. Z100, w kol. 3 powinno być wykazane 0 zł lub kwota 14.330 zł ze znakiem minus. W sprawozdaniu Rb-30S za III kw. 2017 r. w części B w poz. P110 wykazano kwotę 6.546 zł, a w części D.2 w poz. Z100, kol. 4 – 0 zł. Zaliczka podatku wynikająca z deklaracji za wrzesień 2017 r., wpłacona w październiku 2017 r., stanowiła na koniec roku nadpłatę podatku. Poza tym w sprawozdaniu Rb-30S za 2017 r. wykazano koszt w par. 4040 „Dodatkowe wynagrodzenie roczne” w kwocie 52.264,97 zł, natomiast zobowiązania z tytułu wynagrodzeń na koniec 2017 r. wykazano w kwocie 36.420,52 zł – niższej o 15.844,45 zł od dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2017 r. wypłaconego w I kwartale 2018 r. – str. 25 protokołu kontroli, c) w bilansie z wykonania budżetu gminy za 2017 r. zobowiązania finansowe zamieszczone w poz. I.1 pasywów według stanu na początek i koniec 2017 r. zostały wykazane bez podziału na zobowiązania krótkoterminowe (do 12 miesięcy) i długoterminowe (powyżej 12 miesięcy). Całość zobowiązań finansowych wykazano w bilansie jako zobowiązania długoterminowe wynoszące na początek roku 6.431.000 zł, a na koniec roku 5.677.000 zł. Z umów kredytowych wynika, że na początku roku zobowiązania finansowe krótkoterminowe i długoterminowe – w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości – wynosiły odpowiednio 754.000 zł i 5.677.000 zł, a na koniec roku odpowiednio 754.000 zł i 4.920.000 zł – str. 28 protokołu kontroli, d) z informacji uzupełniających istotnych do bilansu GOPS za 2017 r. wynika, że wykazane w bilansie należności (poz. B.II.4) w kwocie 520.516,18 zł zostały pomniejszone o odpisy aktualizujące należności w wysokości 228.764,78 zł. Z załączonego do bilansu zestawienia sald kont bilansowych na koniec 2017 r. wynika, że odpisem aktualizującym objęto należności od dłużników alimentacyjnych tylko w części stanowiącej dochody budżetu gminy, dotyczące wypłat zaliczki alimentacyjnej (43.254,01 zł) i wypłat z funduszu alimentacyjnego (185.510,77 zł). Na wykazane w bilansie należności w kwocie 520.516,18 zł składają się więc głównie należności od dłużników alimentacyjnych w części stanowiącej dochody budżetu państwa, wynoszące 518.667,83 zł. Należności od dłużników alimentacyjnych cechuje niski stopień prawdopodobieństwa ściągalności i z tego względu co do zasady niezbędne jest utworzenie równolegle z przypisem tych należności odpisów aktualizujących, przy czym odpis musi dotyczyć całej kwoty należności przypadającej od danego dłużnika. W świetle przesłanek dokonywania odpisów aktualizujących wynikających z art. 35a ustawy o rachunkowości nie ma żadnego uzasadnienia częściowe dokonywanie odpisu należności od danego dłużnika tylko dlatego, że inny podmiot jest uprawniony do otrzymania części środków z tej należności. Ustawa określając przesłanki dokonywania odpisów odnosi się w szczególności do cech dłużnika (jego statusu prawnego, sytuacji majątkowej i ekonomicznej) oraz wynikającego z nich stopnia prawdopodobieństwa wyegzekwowania należności. Oznacza to, że GOPS powinien utworzyć dodatkowy odpis – na kwoty przypadające budżetowi państwa – od tych należności, dla których zaistniała podstawa do dokonania odpisu a dokonano go tylko dla części przypadającej budżetowi gminy – str. 30-31 protokołu kontroli, e) ustalenia kontroli wskazują, że GOPS w dalszym ciągu stosuje zasady rachunkowości określone w niemającym zastosowania od 2011 r. rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r., polegające na tym, że należności realizowane na rzecz innych podmiotów ujmowane są jako zobowiązania wobec tych podmiotów. Regulacje ustalone zarówno rozporządzeniem z 5 lipca 2010 r., jak i obecnie obowiązującym rozporządzeniem z dnia 13 września 2017 r. nie zawierają takich rozwiązań. Przypis należności od dłużników alimentacyjnych powinien zatem być ujmowany na koncie 221 (analityka – należności z tytułu dochodów uzyskiwanych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami, z dalszym podziałem na należności z tytułu dochody budżetu państwa i należności z tytułu dochodów gminy Mielnik) w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Stosowany sposób ewidencji należności od dłużników alimentacyjnych w GOPS skutkuje wykazywaniem w sprawozdawczości nieistniejących w praktyce zobowiązań – w momencie przypisu należności gmina nie posiada bowiem żadnych zobowiązań wobec budżetu państwa. Pojawią się one dopiero po wyegzekwowaniu należności. Jak wyżej wskazano, należności od dłużników alimentacyjnych cechuje wysoki stopień nieściągalności i z tego względu niezbędne jest dokonywanie odpisów aktualizujących te należności. Jednocześnie dokonanie odpisu ogranicza do minimum wpływ na wynik finansowy GOPS okoliczności ujęcia jako przychodów jednostki należności w części niedotyczącej dochodów budżetu gminy. W przypadku prawidłowo prowadzonej ewidencji nie powinny wystąpić żadne zobowiązania wobec budżetów w pasywach bilansu GOPS za 2017 r. – w poz. C.II.5 według stanu na początek roku wykazano je w kwocie 469.544,63 zł, a według stanu na koniec roku w wysokości 518.827,76 zł. W związku z ustaleniami kontroli w księgach rachunkowych 2018 r. GOPS powinien wyksięgować zobowiązania wobec budżetu państwa z konta 225 „Rozrachunki z budżetami” na stronę Ma kont 720 (należność główna od dłużników alimentacyjnych) i 750 „Przychody finansowe” (odsetki od należności głównej) oraz utworzyć odpisy aktualizujące na przeniesione kwoty zapisami Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności” (należność główna) i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 (odsetki) – str. 31-32 protokołu kontroli, f) w jednostkowym zestawieniu zmian w stanie funduszu Urzędu Gminy za 2017 r. kwota 2.487,10 zł wykazana została w zwiększeniach funduszu w poz. I.1.6. „Nieodpłatnie otrzymane środki trwałe i środki trwałe w budowie oraz wartości niematerialne i prawne”, podczas gdy powinna być zamieszczona w poz. I.1.10. „Inne zwiększenia”. Z kolei kwota 920.322,05 zł ujęta w poz. I.2.6. „Wartość sprzedanych i nieodpłatnie przekazanych środków trwałych i środków trwałych w budowie oraz wartości niematerialnych i prawnych” powinna być wykazana w poz. I.2.9. „Inne zmniejszenia” – str. 33 protokołu kontroli.
W ramach kontroli sprawozdawczości analizie poddano też dane jednostkowego sprawozdania Rb-34S za 2017 r. sporządzonego przez Zespół Szkół w Mielniku. Wynika z niego, że dochody gromadzone na wyodrębnionym rachunku szkoły wyniosły 118.817,12 zł i w całości zostały przeznaczone na realizację wydatków, przy czym na wydatki wyszczególnione w uchwale Nr XXXV/162/10 Rady Gminy Mielnik z dnia 29 września 2010 r. w sprawie określenia gminnych jednostek budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty…, przeznaczono 116.816,10 zł, zaś kwotę 2.001,02 zł na wydatki związane z zakupem energii, które to wydatki nie mieściły się w dopuszczalnym według uchwały przeznaczeniu środków wyodrębnionego rachunku dochodów. Wśród dochodów wykazanych w sprawozdaniu znajdowały się dochody w kwocie 4.351,03 zł sklasyfikowane w par. 0950 „Wpływy z tytułu kar i odszkodowań wynikających z umów”, które w uchwale Rady Gminy nie zostały wymienione jako dochody podlegające gromadzeniu na tym rachunku. Według wyjaśnienia Skarbnika Gminy przyczyną niedochodzenia od Zespołu Szkół rozliczenia z budżetem gminy kwoty uzyskanej przez Zespół od ubezpieczyciela było przekonanie, że dochody pochodzące ze źródeł określonych w art. 223 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych mogą być gromadzone na wydzielonym rachunku dochodów bez konieczności ich wymieniania w uchwale Rady Gminy. W wyjaśnieniu zamieszczono informację, że uchwałą Nr XXXII/214/18 z dnia 24 sierpnia 2018 r. katalog źródeł dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku został rozszerzony przez Radę Gminy o dochody z tytułu odszkodowań. Dochody za żywienie uczniów i nauczycieli szkoły sklasyfikowane w par. 0830 „Wpływy z usług”, w zakresie dotyczącym Szkoły Podstawowej w Mielniku, zostały osiągnięte w 2017 r. w wysokości 104.340,05 zł, a wydatki związane z zakupem artykułów żywnościowych sklasyfikowane w paragrafie 4220 „Zakup środków żywności” były o 22.082,75 zł niższe od zrealizowanych dochodów i wyniosły 82.257,30 zł. Planowane dochody w par. 0830 założono w wysokości 106.500 zł, a wydatki w par. 4220 w kwocie 83.000 zł. Przedstawione dane w zakresie różnicy między dochodami z żywienia i wydatkami na zakup artykułów żywnościowych uprawdopodobniają finansowanie żywienia uczniów z naruszeniem art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.), z którego wynika, że opłaty za żywienie uczniów w stołówce szkolnej powinny być przeznaczane wyłącznie na zakup artykułów żywnościowych do przygotowania posiłków („wsad do kotła”). Dochody z opłat za żywienie mogą być wyższe od wydatków na zakup artykułów żywnościowych wyłącznie o dodatkowe opłaty wnoszone przez nauczycieli i innych pracowników szkoły korzystających z wyżywienia. Wynikająca ze sprawozdania wysokość różnicy między dochodami z żywienia i wydatkami na zakup artykułów żywnościowych nie pozwala na zakładanie, aby jej źródłem były tylko dodatkowe opłaty za obiady innych osób niż uczniowie – str. 25-27 protokołu kontroli. W uchwale budżetowej na 2017 r. dochody i wydatki dotyczące budowy infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej zostały zaplanowane w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdział 90001„Gospodarka ściekowa i ochrona wód”, zamiast w dziale 010 „Rolnictwo”, rozdział 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi”. Podobnie błędną klasyfikację przyjęto w uchwale budżetowej na 2018 r. W związku z ustaleniami kontroli, uchwałą Rady Gminy Mielnik z dnia 25 sierpnia 2018 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Mielnik na 2018 r. wydatki inwestycyjne związane z budową infrastruktury wodociągowej i sanitacyjnej wsi zostały przeniesione z działu 900, rozdział 90001 do działu 010, rozdział 01010 – str. 46-47 protokołu kontroli. Z porozumienia Nr IR7002.11.2016 z dnia 22 grudnia 2016 r. zawartego przez Wójta z ZGK w Mielniku wynika, że gmina Mielnik powierza zakładowi budżetowemu utrzymywanie w należytym stanie oraz zapewnienie prawidłowego funkcjonowania oczyszczalni ścieków w Mielniku, polegające na: monitorowaniu ogólnej technologii oczyszczalni, prowadzeniu pełnej ewidencji maszyn i urządzeń oczyszczalni, ogólnym utrzymaniu czystości i porządku obiektu i terenu przyległego, utrzymywaniu obiektów budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego oraz na sprawowaniu nadzoru i kontroli kanału odprowadzającego ścieki, jak też samego wylotu ścieków. Rozliczenie rzeczowo-finansowe zadania obejmowało wyłącznie zwrot kosztów związanych z zakupem energii elektrycznej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania oczyszczalni ścieków w Mielniku. Z ewidencji wydatków w dziale 900, rozdział 90001, par. 4300 „Zakup usług pozostałych” wynika, że w 2017 r. Urząd Gminy poniósł wydatki związane z analizowanym zadaniem w łącznej kwocie 42.715,50 zł. Poza tym w tej samej podziałce klasyfikacji budżetowej Urząd poniósł w 2017 r. wydatki związane z opłatami za użytkowanie gruntów pod wylot ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków w Mielniku: za 2015 r. – 3.925,23 zł, za 2016 r. – 2.006,19 zł i za 2017 r. – 1.949,59 zł (łącznie 7.881,01 zł), które – podobnie jak zakup energii do oczyszczalni ścieków – są kosztami ściśle związanymi ze zbiorowym odprowadzaniem ścieków realizowanym przez ZGK w Mielniku jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152) i powinny stanowić element kalkulacji taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Ustalenia kontroli wskazują, że przy kalkulowaniu taryf w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków zostały pominięte w 2017 r. koszty kwocie 44.665,09 zł. Z informacji z realizacji planu finansowego KZB za 2017 r. wynika, że przychody ze sprzedaży związanej z odprowadzaniem ścieków wyniosły 95.285,60 zł, co oznacza, że poniesione z budżetu gminy wydatki związane z tą działalnością stanowiły 46,9% uzyskanych przychodów ZGK z działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków – str. 146 protokołu kontroli. Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji w Mielniku otrzymał w 2017 r. z budżetu gminy dotację celową w wysokości 58.300 zł na zakup agregatu prądotwórczego. Dotacja ta została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, ale jej udzielenie nie było poprzedzona umową, o której mowa w art. 250 ustawy o finansach publicznych. Umowa powinna określać m.in. wysokość dotacji, opis dotowanego zadania, termin wykorzystania dotacji oraz termin i sposób jej rozliczenia – str. 147 protokołu kontroli. Podobna nieprawidłowość wystąpiła w przypadku dotacji celowej udzielonej Zakładowi Gospodarki Komunalnej w wysokości 114.000 zł. W tym wypadku również brak było pisemnego ustalenia kwestii niezbędnych z punktu widzenia art. 250 ustawy o finansach publicznych, które określałyby w szczególności zasady, termin oraz formę rozliczenia się przez Zakład z otrzymanej dotacji – str. 140 protokołu kontroli. Niezależnie od wątpliwości prawnych co do zakresu możliwości dokonywania czynności prawnych z kierownikiem zakładu budżetowego (działającym na podstawie pełnomocnictwa Wójta), za niezbędne należy uznać sporządzenie dokumentu, w którym Wójt zawrze warunki niezbędne do prawidłowego (zgodnego z wolą dotującego) wykorzystania i rozliczenia dotacji, zaś kierownik zakładu potwierdzi ich znajomość.
Analiza zagadnień z zakresu gospodarki zasobem mieszkaniowym wykazała, że w kontrolowanym okresie na terenie gminy nie obowiązywała uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Mielnik. W 2017 r. w jednostce posługiwano się nieobowiązującymi postanowieniami uchwały Nr VI/27/11 Rady Gminy Mielnik z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie przyjęcia „Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Mielnik na lata 2011-2015”. Nowy program, obejmujący lata 2018-2022, przyjęto uchwałą Nr XXVIII/178/18 Rady Gminy Mielnik z dnia 2 lutego 2018 r. Brak w latach 2016-2017 wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Mielnik stanowił naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, ze zm.) – str. 49-50 protokołu kontroli.
W okresie objętym kontrolą gmina Mielnik nie uzyskała żadnego dochodu z tytułu odpłatnego zbycia prawa własności nieruchomości. W budżecie gminy na 2017 r. zaplanowano dochody z tego tytułu w wysokości 40.000 zł. Stwierdzono, że jedynie w maju 2017 r. ogłoszono przetarg na zbycie jednej nieruchomości z ceną wywoławczą 9.000 zł, w którym nie zgłosił się żaden podmiot. Z udzielonych przez Wójta wyjaśnień w sprawie zasadności przyjęcia i utrzymywania planu dochodów z tego tytułu wynika, iż W 2017 r. planowana była sprzedaż następujących działek: nr 143, 525, 526/4 położonych w Niemirowie. W trakcie przygotowania do sprzedaży okazało się, że uzasadnione jest dokonanie podziału działki nr 143, tak aby umożliwić dojazd do działki sąsiedniej. Przedłużający się proces podziału nieruchomości, ich wyceny i przygotowania do sprzedaży spowodował, że plan nie został zrealizowany w roku 2017. Dwie z planowanych do sprzedaży działek tj. 525 i 526/4 zostały sprzedane w 2018 r. – str. 50 protokołu kontroli. Należy wskazać, że utrzymywanie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości na poziomie 40.000 zł na koniec III kwartału 2017 r., mimo okoliczności wskazujących na brak możliwości jego zrealizowania, doprowadziło do wypaczenia wartości wskaźnika spłaty zadłużenia gminy, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 243 ust. 2 ustawy obliczenie wskaźnika nastąpiło bowiem na 2018 r. przy uwzględnieniu planu dochodów ze sprzedaży majątku według stanu na koniec III kwartału 2017 r.
Ustalono, że wpływy z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości jednostka ewidencjonuje w par. 0550 „Wpływy z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości” w rozdziale 75615 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od czynności cywilnoprawnych, podatków i opłat lokalnych od osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych” oraz rozdziale 75616 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od czynności cywilnoprawnych, podatków i opłat lokalnych od osób fizycznych”. W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… dochody z tego tytułu winny być ujmowane w rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” – str. 50 protokołu kontroli. W wyniku analizy dokumentów księgowych stwierdzono również brak konsekwencji w ujmowaniu wydatków w klasyfikacji budżetowej, gdyż prace tego samego rodzaju wykonywane w ramach zadania „Remont dróg gminnych w Gminie Mielnik” ujmowano w różnych paragrafach, tj. w par. 4270 „Zakup usług remontowych”, par. 4300 „Zakup usług pozostałych” oraz 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, co nie miało uzasadnienia w opisie wykonywanych robót. Na przykład do każdego z wymienionych paragrafów klasyfikowano faktury za wykonanie warstwy wyrównawczej z betonu asfaltowego – str. 119-120 protokołu kontroli. Również kontrola funduszu sołeckiego wykazała też szereg przypadków naruszania obowiązujących w 2017 r. zasad stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków, m.in.: - wydatek w kwocie 8.500 zł za zakup klimatyzatora do świetlicy w Moszczonie Królewskiej ujęto w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast w par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”, - wydatek w kwocie 34.400 zł za budowę oświetlenia terenu przy świetlicy w Sutnie sklasyfikowano w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, - wydatek w kwocie 445 zł na zakup grilla ujęto w par. 4300, zamiast w par. 4210, - wydatek w kwocie 16.999,99 zł na zakup altany ujęto w par. 4300, zamiast w par. 6060. Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących i majątkowych budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych). Dodatkowo wpływa na nieprawidłową wartość środków trwałych wykazaną na koncie 011, powodując jej zawyżenie lub zaniżenie.
Analiza problematyki związanej z uzyskiwaniem dochodów z tytułu najmu lokali mieszkalnych wykazała, iż na dzień 31 grudnia 2017 roku łączna wartość zaległości z tyłu opłat za najem lokali mieszkalnych wynosiła 1.438,99 zł. Ustalono, iż jest to należność wynikająca z bezumownego korzystania z lokalu tymczasowego. Na kwotę tę składa się czynsz za lokal socjalny oraz opłaty za energię elektryczną i zimną wodę za okres od sierpnia 2015 r. do września 2016 r. W dniu 16 września 2016 r. dłużnik wykonał sądowy nakaz opuszczenia lokalu. Z dokumentacji okazanej kontrolującym wynika, iż ostatnią czynnością wykonaną przez jednostkę w celu wyegzekwowania należności było wystosowanie w dniu 27 lutego 2018 r. wezwania do zapłaty zaległej kwoty pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową. Pismo nie zostało odebrane przez dłużnika. W złożonym wyjaśnieniu Wójt wskazał, iż (…) Z wiedzy prywatnej pracowników Gminy (niemożliwej jednak do potwierdzenia w sposób urzędowy) wynika, że dłużnik wyjechał za granicę i nie ma już miejsca zamieszkania w Polsce – adres zamieszkania za granicą pozostaje natomiast nieznany. Według tej samej wiedzy – stan majątkowy dłużnika w chwili zaprzestania wnoszenia opłat i w chwili opuszczenia lokalu tymczasowego nie dawał nadziei na możliwość wyegzekwowania choćby części należności. W tych okolicznościach kierowanie sprawy do sądu wydaje się niecelowe (…) – str. 55-56 protokołu kontroli. Dalsze badanie zagadnień związanych z najmem lokali mieszkalnych wykazało, że ewidencja analityczna dla poszczególnych najemców prowadzona jest ręcznie w formie kartotek imiennych. Z analizy okazanych kartotek wynika, że nie są one prawidłowo prowadzone. Na podstawie kartoteki kontrahenta, który obciążany był należnością w wysokości 14,10 zł miesięcznie, stwierdzono, że w dniu 15 listopada 2017 r. dokonał on wpłaty w wysokości 200 zł, która to wpłata nie znalazła odzwierciedlenia w kartotece, lecz do comiesięcznego przypisu po stronie Wn na kwotę 14,10 zł dopisywano po 14,10 zł po stronie Ma. Na marginesie dopisano, że na koniec 2017 r. nadpłata wynosi 167,13 zł, bowiem na podstawie tak prowadzonej ewidencji nie jest możliwe ustalenie nadpłaty jako wyniku obrotów stron Wn i Ma. Kartoteki nie wykazują bilansu otwarcia i zamknięcia – str. 55 protokołu kontroli.
Gmina Mielnik zawarła z SP ZOZ w Siemiatyczach umowę najmu lokalu, której przedmiotem jest część budynku o powierzchni 180,10 m² z przeznaczeniem na prowadzenie placówki opieki zdrowotnej. W okresie objętym kontrolą obowiązywała umowa zawarta w dniu 22 stycznia 2016 r. na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2017 r. i była to kolejna umowa zawarta na czas określony z tym samym podmiotem. Pierwsza z umów została zawarta w 2005 r., kolejne w 2009, 2012 i 2015 r. Aktualnie obowiązująca umowa została zawarta 23 stycznia 2018 r. (na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2019 r.) Zawarcie tych umów nie zostało poprzedzone uzyskaniem zgody Rady Gminy na zawarcie kolejnej umowy najmu nieruchomości na okres do 3 lat z tym samym kontrahentem, w sytuacji gdy łączny czas trwania najmu przekracza już 3 lata, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) – str. 57-58 protokołu kontroli.
W zakresie dochodów z dzierżawy mienia ustalono, iż w 2017 r. z tytułu udostępniania świetlic położonych na terenie gminy uzyskano 3.784,10 zł. Jak wynika z wyjaśnień Skarbnika Gminy zamieszczonych w protokole kontroli, świetlice wynajmowane są na godziny, na podstawie umów ustnych na zasadach określonych w drodze zarządzenia Nr 45/15 Wójta Gminy Mielnik z dnia 10 lipca 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości cen za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Należy wskazać, iż brak jakiejkolwiek ewidencji wejść (udostępnień) do tych obiektów oraz brak pisemnych umów uniemożliwia dokonanie weryfikacji prawidłowości pobierania z tego tytułu opłat – str. 56 protokołu kontroli.
Na terenie gminy Mielnik w dalszym ciągu nie obowiązuje stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z jej podziału, co stanowi naruszenie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.). Zagadnienie to było przedmiotem ustaleń dwóch ostatnich kontroli RIO, przeprowadzonych w Urzędzie Gminy Mielnik w 2010 oraz 2014 r. Zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi Wójt miał opracować i przedłożyć Radzie Gminy projekt uchwały ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. W toku kontroli ustalono, iż stosowny projekt uchwały został przygotowany i przedłożony pod obrady Rady w dniu 30 stycznia 2015 r. Z protokołu sesji wynika, iż Komisje Rady Gminy na wspólnym posiedzeniu negatywnie zaopiniowały projekt uchwały, po czym Rada Gminy jednogłośnie go odrzuciła – str. 60-61 protokołu kontroli. Należy wskazać, że opłaty adiacenckie są jednym ze źródeł dochodów gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z 13 listopada 2013 r. o dochodach jednostkach samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1530), zaś zaniechanie określenia przez Radę stawki uniemożliwia podejmowanie czynności w sprawie wydania decyzji ustalających należne gminie dochody.
W wyniku kontroli dochodów z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego ustalono, iż w dniu 12 kwietnia 2017 r. wydano decyzję Nr IR.6853.7.2017, zaś w dniu 28 lipca 2017 r. decyzję Nr IR.6853.15.2017 – obie zezwalające na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej Nr 109616B (ul. Zamiejska) o całkowitej powierzchni 108 m². Pierwsza decyzja obejmowała okres 105 dni, druga 31 dni. Zarówno wnioski o wydanie zezwolenia z dnia 30 marca 2017 r. oraz z dnia 26 lipca 2017 r., jak i wydane decyzje w punkcie obejmującym powierzchnie i rodzaj zajmowanych elementów pasa drogowego wskazywały: „chodnik, pobocze, plac w ciągu dróg gminnych, ścieżki rowerowe, ciągi piesze”, a zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały Nr XXVI/183/13 Rady Gminy Mielnik z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych, opłata za te elementy pasa drogowego (oprócz „pobocza”, do którego uchwała w ogóle się nie odnosi) wynosi od 2 zł/m² do 3 zł/m² (w zależności od zajętej powierzchni jezdni). Opłatę naliczono zaś w decyzjach w wysokości 1 zł/m² i wyniosła ona 11.340 zł i 3.348 zł. Zastosowana została stawka z § 2 ust. 3 uchwały, który dotyczy zajęcia pasa zieleni lub rowu. Należy przy tym podkreślić, że wnioskodawca w treści wniosku nie przewidywał zajęcia „pozostałych elementów pasa drogowego” (wzór wniosku przewidywał taką rubrykę), zaś według § 2 ust. 3 uchwały pas zieleni i rowy zostały zaliczone do „elementów pasa drogowego nie wymienionych w ust. 1, 2”. Różnica pomiędzy opłatą pobraną, a tą która powinna być pobrana zgodnie z wnioskiem (na podstawie stawki 2 zł/m²) wyniosła w decyzjach 11.340 zł i 3.348 zł (stawka niższa o 1 zł). Z wyjaśnień złożonych ustnie przez kierownika Referatu Infrastruktury i Rozwoju wynika, iż wnioskujący faktycznie zajmował pas zieleni. Opłatę naliczono więc zgodnie z faktycznie zajętym elementem pasa drogi, lecz niezgodnie z wnioskiem i treścią decyzji. Z udzielonych przez Wójta wyjaśnień pisemnych wynika, iż Droga gminna o nr 109616B – ulica Zamiejska w Mielniku w miejscu planowanego zajęcia jest drogą gruntową o nawierzchni żwirowej. Nie ma tu wyodrębnionych takich elementów pasa drogowego, w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, jak: chodnik, plac, zatoka postojowa i autobusowa, ścieżka rowerowa, ciąg pieszy. Można natomiast wyróżnić jezdnię o nawierzchni żwirowej oraz szerokie pobocze w formie pasa zieleni. Wnioskowana powierzchnia zajęcia pasa drogowego mieści się pomiędzy jezdnią a linią rozgraniczającą pas drogowy czyli w poboczu - pasie zieleni, bo innej interpretacji nie można tu przyjąć. Wnioskodawca, składając wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, przy wyborze rodzaju zajętego elementu pasa drogowego kierował się lit. a, pkt 2 wspomnianego wniosku, gdzie pośród wymienionych elementów pasa drogowego znajduje się również „pobocze”. Wydając decyzję oparto się na powyższych faktach, jak również na § 2 ust. 3 uchwały Nr XXVI/183/13 Rady Gminy Mielnik z dnia 28 listopada 2013r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych, w którym to punkcie jest wymieniony „pas zieleni”, jako równoznaczny, jak wyżej przedstawiono, z poboczem i stawka opłaty wynosi 1zł za m2. Nie jest natomiast wymienione pobocze w § 2 ust.1 i 2 przywoływanej uchwały Rady Gminy Mielnik. Z przywołanej treści wyjaśnienia wynika, iż określenia „pobocze” i „pas zieleni” traktowane są równoznacznie, co nie ma uzasadnienia w przepisach powszechnie obowiązujących. Pojęcia te definiowane są rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.). Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia szerokości dróg publicznych obejmują: jezdnie, pobocza, skarpy o wysokości 0,75 m, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami. Natomiast § 10 ust. 1 pkt 2 stanowi, że droga powinna mieć w szczególności pobocza lub chodnik. W § 37 rozporządzenia wymieniono minimalne szerokości poboczy gruntowych dróg klasy od L i D do GP, które wynoszą od 0,75 m do 1,50 m w zależności od klasy drogi. Z przepisów tych wynika zatem, że każda droga publiczna posiada pobocze. Z kolei w § 52 i 53 rozporządzenia zdefiniowano pojęcie pasa zieleni, którym posługuje się przywołana wyżej uchwała Rady Gminy oraz Wójt w wyjaśnieniach. Według § 52 pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Zieleń w pasie drogowym nie powinna zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać wymaganego pola widoczności, skrajni drogi oraz utrudniać utrzymania drogi. W § 53 wskazano zaś, że szerokość pasa zieleni, zapewniająca wystarczające warunki jej wegetacji i pielęgnacji, powinna wynosić co najmniej 3 m, jeżeli jest to rząd drzew, żywopłot lub pasmo krzewów. Przytoczone regulacje potwierdzają, że opłata w decyzjach została naliczona w zaniżonej wysokości. Każda droga publiczna posiada bowiem pobocze, które jest dodatkowo wymienione jako element korony drogi w art. 4 pkt 7 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.). Nie każda zaś musi posiadać element o określonych prawem cechach pasa zieleni. Okoliczność, że pobocze porośnięte jest roślinnością nie świadczy o tym, że mamy do czynienia z pasem zieleni w rozumieniu obowiązujących przepisów. Niezależnie jednak od oceny, czy faktycznie przy przedmiotowej drodze istniał element o charakterze pasa zieleni, niemożliwym na tle przepisów prawa jest przyjęcie, że droga nie posiadała żadnego pobocza, stanowiącego obowiązkowy element drogi (a nie pozostały element pasa drogowego), na zajęcie którego wskazywał wnioskodawca, a który wymieniono też w decyzjach – str. 62-63 protokołu kontroli. Dalsza kontrola tego zagadnienia, obejmująca wskazane w protokole kontroli umowy za zajecie pasa drogowego dróg wewnętrznych, wykazała rozbieżność między postanowieniami zarządzenia Wójta a treścią umów zawieranych z kontrahentami w zakresie terminu zapłaty. Zarządzenie w § 6 pkt 6 ustala, iż zapłaty należności jednorazowych należy dokonać w terminie 14 dni od otrzymania faktury VAT, natomiast zapisy stosowane w umowach zajęcia pasa drogowego przewidują, iż płatność winna być uiszczona w terminie 14 dni od podpisania umowy. Na podstawie tych umów faktury wystawiano od kilku do kilkunastu dni po dniu zawarcia umowy, wskazując w nich termin do zapłaty liczony od dnia zawarcia umowy, a nie od dnia otrzymania faktury. Powodowało to, iż wielokrotnie kontrahenci mieli kilka dni, a nawet 1 dzień na zapłatę faktury. Ustalono też, że przypis należności wynikających z decyzji krótkoterminowych zezwalających na zajęcie pasa drogowego dokonywany jest w momencie zapłaty, a powinien być dokonywany pod datą wydania decyzji – str. 64 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), jest Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.). Zasady prowadzenia tej ewidencji reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Ustalono, że prowadzona w systemie informatycznym ewidencja podatkowa nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 wyżej wymienionego rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest to, iż całość ewidencji gruntów przetwarzanej przez system informatyczny nie jest prowadzona z podziałem na poszczególne działki posiadane przez podatników. Należy zaznaczyć, iż z treści § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że system informatyczny powinien umożliwiać eksport danych zawartych w prowadzonej ewidencji podatkowej do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zwanej dalej „ewidencją gruntów i budynków”. W toku kontroli nie potwierdzono, aby posiadany przez kontrolowaną jednostkę system komputerowy służący do wymiaru oraz ewidencji podatków lokalnych posiadał wskazaną funkcję pozwalającą wyeksportować dane w formacie i strukturze zgodnymi z załącznikiem do rozporządzenia. Brak poprawnie działającej funkcji eksportu danych uniemożliwia pracownikom kontrolowanej jednostki przeprowadzenie automatycznego porównania danych z informatycznej ewidencji podatkowej prowadzonej przez kontrolowany organ podatkowy z ewidencją gruntów i budynków, która jest prowadzona przez Starostwo Powiatowe w Siemiatyczach – str. 69 protokołu kontroli.
W zakresie podatku rolnego od osób prawnych opis na str. 72 protokołu kontroli wskazuje przypadek błędnego zadeklarowania współwłasności z osobami fizycznymi. Podatnik grunty posiadane we współwłasności zadeklarował w jednej deklaracji podatkowej. Taki sposób postępowania stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.), który stanowi, że jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach). Natomiast art. 6a ust. 10 ustawy stanowi, że jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej – osoby fizyczne składają deklarację na podatek rolny oraz opłacają podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne. Sprawdzeniu poddano również wymiar podatku rolnego podatnikom będącym osobami fizycznymi, w rezultacie czego stwierdzono pojedynczy przypadek, wskazany na str. 91 protokołu kontroli, błędnego zastosowania stawki podatkowej. Na przywołanej stronie protokołu opisano także przypadek niedopełnienia przez podatnika obowiązku złożenia informacji podatkowej co stanowiło naruszenie art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym, który nakazuje osobom fizycznym złożyć właściwemu organowi podatkowemu informacje o gruntach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku rolnego lub o zaistnieniu zmian. Nieprawidłowości stwierdzono również w deklaracjach złożonych przez osoby prawne na podatek leśny. W dwóch przypadkach, wskazanych na str. 75 protokołu kontroli, podatnicy zaniżyli deklarowaną powierzchnię lasów odpowiednio o 0,0978 ha oraz 0,1962 ha. Natomiast trzeci przypadek dotyczy zawyżenia powierzchni lasów o 0,03 ha. Powierzchnia ta w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowana jest symbolem „W-Ls”. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) w § 68 ust. 1 pkt 1 lit. g) stwierdza, iż oznaczenie „W” dotyczy użytków rolnych pod rowami, natomiast ust. 2 pkt 1 tego paragrafu wskazuje, że oznaczenie „Ls” to grunty będące lasem. Zatem wskazany akt prawny nie dopuszcza sklasyfikowania przez służby geodezyjne gruntów jako „W-Ls”. Klasyfikacja taka w ewidencji gruntów i budynków powtarza się na terenie gminy Mielnik, zwłaszcza wśród osób fizycznych, wielokrotnie, a organ podatkowy kierując się pierwszą literą tego oznaczenia („W”) traktował je jako użytek rolny rowy, opodatkowując podatkiem rolnym. Niezrozumiałym więc jest potraktowanie tej klasyfikacji jako las w omawianym przypadku. Organ podatkowy powinien zwrócić się do Starosty Siemiatyckiego, który jest organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, o sprostowanie tych zapisów na prawidłowe, przewidziane przez rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nieprawidłowości stwierdzono również przy wymiarze podatku leśnego osobom fizycznym – str. 90-91 protokołu kontroli. Do najpoważniejszych należy zakwalifikować 3 przypadki nie złożenia przez podatników informacji podatkowych na podatek leśny, nakazanych treścią art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821, ze zm.). W myśl przywołanego przepisu osoby fizyczne są obowiązane złożyć organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia lasu, informacje o lasach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku w podatku leśnym, lub o zaistnieniu zmian. Stwierdzono również 4 przypadki nie umieszczenia w informacjach podatkowych wieku zwolnionego lasu, co jest istotne z punktu widzenia prawidłowości stosowania zwolnienia z opodatkowania lasów w wieku do 40 lat, na postawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kontroli poddano również realizację dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w grupie podatników osób prawnych. W wyniku jej przeprowadzenia ustalono, iż podatnik wskazany na str. 83 protokołu kontroli błędnie zakwalifikował do opodatkowania budowle. Na podstawie okazanej w trakcie kontroli ewidencji środków trwałych stwierdzono, iż zadeklarowana do opodatkowania wartość budowli dotyczyła obiektów służących oświetleniu ulic znajdujących się na terenie gminy Mielnik. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ponieważ oświetlenie ulic to zadanie własne gminy mające na celu nieodpłatne zaspokojenie potrzeb mieszkańców, nie stanowi ono działalności gospodarczej, a zatem obiekty (budowle) wykorzystywane do realizacji tego zadania nie są związane z działalnością gospodarczą w rozumieniu wyżej przytoczonego przepisu. Oznacza to, iż podatnik zawyżył deklarowany podatek od nieruchomości o kwotę 11.622,17 zł. Z kolei opis na str. 84 protokołu kontroli wskazuje przypadek zawyżenia przez podatnika podatku od nieruchomości o kwotę 120 zł w związku z nieuwzględnieniem sprzedaży gruntów. Przeprowadzona kontrola stwierdziła również nieprawidłowości przy wymiarze podatku od nieruchomości w grupie podatników osób fizycznych, naruszające przepisy wskazane na str. 90-92 protokołu kontroli. W zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych stwierdzono pojedynczy przypadek podatnika, który złożył deklaracje podatkowe na nowo nabyte środki transportowe odpowiednio w dniu 29 lipca 2017 r. oraz w dniu 15 listopada 2017 r. dopiero w dniu 11 kwietnia 2018 r. Podatnik naruszył art. 9 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który wskazuje, że obowiązek podatkowy w podatku od środków transportowych powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym środek transportowy został zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w przypadku nabycia środka transportowego zarejestrowanego – od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym środek transportowy został nabyty. Natomiast ust. 6 tego artykułu wskazuje, że podmioty wskazane w ust. 1 są obowiązane: - składać, w terminie do dnia 15 lutego właściwemu organowi podatkowemu, deklaracje na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku; - odpowiednio skorygować deklaracje w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego, lub zmianę miejsca zamieszkania, lub siedziby – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności; - wpłacać obliczony w deklaracji podatek od środków transportowych – bez wezwania – na rachunek budżetu właściwej gminy. Jednocześnie należy zauważyć, że organ podatkowy nie podjął działań opisanych w dziale V Ordynacji podatkowej „Czynności sprawdzające”, zmierzających do wyegzekwowania od podatnika niezbędnych dokumentów w kontekście informacji o nabyciu pojazdów otrzymanych ze Starostwa Powiatowego. Nie wszczęto też postępowania podatkowego na podstawie art. 165 Ordynacji podatkowej w celu wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od środków transportowych w trybie art. 21 § 3 Ordynacji – str. 94 protokołu kontroli. Ustalenia dotyczyły również przypadku zadeklarowania przez podatnika wskazanego na str. 95 protokołu kontroli dmc (Dopuszczalnej Masy Całkowitej) pojazdu jako dmc zespołu pojazdów. Narusza to wskazania art. 8 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z których wynika, że parametrem charakteryzującym przedmiot opodatkowania, umożliwiającym zastosowanie właściwej stawki podatkowej, jest dmc zespołu pojazdów. W zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalono pojedynczy przypadek jej zaniżenia o kwotę 8 zł, co było efektem wadliwego stosowania przepisu art. 6i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm.), w zakresie ustalenia momentu powstania (wygaśnięcia) obowiązku podatkowego w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi – str. 97 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż opisane powyżej nieprawidłowości dotyczące podatków rolnego, leśnego, od nieruchomości i od środków transportowych są skutkiem nie wykonywania w pełni czynności sprawdzających nakazanych przez art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.
Ustaleń dokonano także w wyniku kontroli zagadnień z zakresu windykacji zaległości podatkowych. Stwierdzono przypadki nie podejmowania czynności upominawczych lub podejmowanie ich z opóźnieniem – str. 97-98 protokołu kontroli. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) wprowadzają ciążący na wierzycielu obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 ust. 1 ustawy), przy czym niezwłocznie ma to nastąpić poprzez wydanie upomnienia w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnych przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia (§ 7 rozporządzenia). Natomiast § 9 określa obwiązki wierzyciela w przypadkach, w których egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Wystawienie tytułu wykonawczego powinno nastąpić: - niezwłocznie, w szczególności, jeżeli: a) łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnych przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia i nie zostały podjęte działania informacyjne, b) z podjętych działań informacyjnych w sprawie wynika, że obowiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany; - nie później niż po upływie 21 dni od dnia, w którym po raz pierwszy podjęto działania informacyjne, jeżeli z tych działań wynika, że obowiązek zostanie dobrowolnie wykonany.
Kolejnym obszarem działania organu podatkowego objętym kontrolą było stosowanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej. Stwierdzono przypadek wydania decyzji po terminie określonym w art. 139 § 1 ustawy. Ponadto organ podatkowy wydając ją nie zebrał pełnego materiału dowodowego. Z punktu widzenia oceny prowadzonego postępowania podatkowego naruszone zostały również przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł 187 § 1 tej ustawy zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy w tym wypadku informacja czy podatnik zatrudnia mieszkańców gminy (art. 181). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191) – str. 98-99 protokołu kontroli. Dalszy opis wskazuje przypadek włączenia do postępowania podatkowego osób, które nie stanowiły strony w postępowaniu podatkowym w myśl art. 133 Ordynacji podatkowej – str. 99 protokołu kontroli.
W zakresie rachunkowości podatków i opłat lokalnych ustalono, że kontrolowana jednostka nie posiadała pełnej dokumentacji przewidzianej treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, a w szczególności: - wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na informatycznych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, - opisu systemu przetwarzania danych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera – opisu systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji. Artykuł 10 ust. 2 ustawy nakazuje kierownikowi jednostki ustalić wyżej wymienioną dokumentację w formie pisemnej a następnie ją aktualizować – str. 100 protokołu kontroli. Kontrola stwierdziła również pojedynczy przypadek, wskazany w części protokołu dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaksięgowania wpłaty nowego zobowiązanego (podatnika) na koncie zobowiązanego, który zamieszkiwał poprzednio na tej samej nieruchomości. Taka praktyka w prowadzeniu analitycznej ewidencji księgowej stanowi naruszenie § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), który stanowi, iż dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku – str. 103 protokołu kontroli.
Badanie prawidłowości przeznaczenia środków uzyskanych z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w 2017 r. wykazało, iż jako wydatki w rozdziale 90002 „Gospodarka odpadami” zaprezentowana została kwota 174.787,68 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli, faktycznie poniesione wydatki związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami powinny być większe o kwotę 14.898 zł obejmującą 25% wynagrodzenia oraz pochodne od tej części wynagrodzenia pracownika Urzędu Gminy zajmującego się obsługą systemu gospodarowania odpadami, a także o koszty materiałów biurowych i wyposażenia (według Skarbnika Gminy zakres zadań realizowanych przez tego pracownika uzasadnia przyjęcie 25% jego wynagrodzenia do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami). Nieujęcie wydatków stanowiących koszty funkcjonowania systemu w rozdziale 90002 stanowiło naruszenie przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków…, zgodnie z którymi w rozdziale 90002 ujmuje się wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, o których mowa w ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454), tj. m.in. dotyczące obsługi administracyjnej. Należy wskazać, że niewłaściwe sklasyfikowanie tych wydatków, poprzez pominięcie ich w rozdziale 90002, zniekształciło dane sprawozdawcze w zakresie stosunku dochodów z opłat za gospodarowanie odpadami do wydatków na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami. Dochody w rozdz. 90002 za 2017 r. wykazano w kwocie 198.816,44 zł, zaś wydatki w tym rozdziale w kwocie 174.787,68 zł zamiast 189.685,68 zł – str. 67-68 protokołu kontroli.
Kontrola wydatków z tytułu wynagrodzeń w zakresie zasad przyznawania dodatków specjalnych wykazała, że regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Gminy przewiduje dodatek specjalny z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, „dodatek przyznaje się na czas określony a w indywidualnych przypadkach na czas nieokreślony w wysokości nieprzekraczającej 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika lub w kwocie nieprzekraczającej 50% wynagrodzenia zasadniczego w przypadku gdy pracownik nie ma przyznanego dodatku funkcyjnego”. Regulacja przewidująca możliwość przyznawania dodatku specjalnego na czas nieoznaczony narusza art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260), zgodnie z którym dodatek ma charakter okresowy, ponieważ przyznaje się go za okresowe zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań. Możliwość przyznawania dodatku specjalnego na czas nieoznaczony przewidywał § 8 ust. 2 nieobowiązującego od 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Warunki i sposób przyznawania dodatku specjalnego mogą być określone przez pracodawcę – zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy – w regulaminie wynagradzania, jednakże nie mogą być sprzeczne z ustawą. Przewidziane ustawą ogólne warunki stanowiące podstawę jego przyznania przesądzają, że jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub też krótkookresowym. W związku z tym nie może być on stałym elementem wynagrodzenia, przyznawanym na czas nieokreślony. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Na konieczność zmiany regulaminu wynagradzania, w części dotyczącej zasad przyznawania dodatków specjalnych, wskazano w wystąpieniu pokontrolnym wydanym przez RIO na podstawie ustaleń poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mielnik. Wójt Gminy w odpowiedzi z dnia 30 września 2014 r. o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych zadeklarował dostosowanie zasad przyznawania dodatku specjalnego do obowiązujących w tym zakresie przepisów do końca 2014 r., przedstawiając przy tym uwagi co do oceny przez Izbę kwestii dopuszczalności przyznawania dodatków specjalnych na czas nieoznaczony – str. 106-107 protokołu kontroli.
W zakresie stosowania procedur wewnętrznych przy wyłanianiu wykonawców zamówień publicznych, do których nie maja zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2014 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.) stwierdzono brak rejestru zamówień publicznych, którego prowadzenie przewiduje § 9 regulaminu udzielania zamówień publicznych w Urzędzie Gminy Mielnik. Zgodnie z przywołanym przepisem pracownik ds. zamówień publicznych zobowiązany jest do prowadzenia rejestru udzielonych zamówień publicznych, zarówno nieprzekraczających wartości określonej w art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, udzielanych na podstawie wewnętrznych regulacji zamawiającego, jak udzielanych na podstawie przepisów tej ustawy – str. 122 protokołu kontroli. Dalsza kontrola stosowanie zasad udzielania zamówień publicznych określonych procedurami wewnętrznymi jednostki wykazała, iż w § 3 pkt 4 regulaminu dopuszczono, w uzasadnionych przypadkach – nie wskazując jednocześnie jakie to przypadki – że kierownik zamawiającego może wyrazić zgodę na udzielnie zamówienia niepodlegającego przepisom ustawy z pominięciem procedur przewidzianych regulaminem. Wymagany jest w takim przypadku pisemny wniosek pracownika wraz z właściwym uzasadnieniem. Taki zapis umożliwia udzielenie zamówienia o wartości stanowiącej równowartość 30.000 euro (aktualnie 129.351 zł netto) bez zachowania jakiejkolwiek procedury czy też obowiązku udokumentowania wyboru wykonawcy (najkorzystniejszej oferty). Brak bowiem obiektywnych przesłanek odstąpienia od procedur w nim określonych. Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zaś zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy wyłanianiu wykonawców odpłatnych dostaw, robót i usług, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych – str. 121-122 protokołu kontroli. Kontrolą stosowania wewnętrznych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych objęto zawarcie w dniu 22 maja 2017 r. umowy z Instytutem Innowacji i Technologii Politechniki Białostockiej. Przedmiotem umowy było „wykonanie dokumentacji koncepcyjnej, architektonicznej i budowlanej rewitalizacji ruin dawnego zamku w Mielniku w zakresie niezbędnym do uzyskania pozwolenia na budowę”. Strony ustaliły, iż wykonawcy przysługuje wynagrodzenie zryczałtowane w łącznej wysokości 153.540,29 zł wypłacane w trzech transzach. W okazanej dokumentacji brak dowodów przeprowadzenia procedury wyłonienia wykonawcy określonej w § 6 regulaminu, jak również dowodów na zastosowanie (negatywnie ocenionego wyżej) trybu odstąpienia od procedury konkurencyjnej, przewidzianego w § 3 ust. 4 regulaminu. W toku kontroli zwrócono się do Wójta o wskazanie sposobu wyłonienia wykonawcy. Według wyjaśnienia Wykonawcę dokumentacji (…) wyłoniono na podstawie § 3, ust. 4 Regulaminu udzielania zamówień publicznych w Urzędzie Gminy Mielnik, tj. po przeprowadzeniu negocjacji z jednym wykonawcą. Przesłanki przyjęcia takiego trybu postępowania były następujące: wartość zamówienia określona została poniżej 30.000 euro, tj, poniżej progu stosowania ustawy prawo zamówień publicznych, wyjątkowy charakter przedmiotu zamówienia, wynikający z konieczności znajomości historii terenów Gminy Mielnik i historii samego wzgórza zamkowego w Mielniku, dysponowanie przez Wykonawcę zasobami ludzkimi oraz odpowiednim sprzętem gwarantującymi prawidłową realizację przedmiotu zamówienia oraz prezentacja wcześniejszych opracowań dotyczących zagospodarowania Góry Zamkowej w Mielniku wykonanych przez studentów Politechniki pod kierunkiem prof. Uścinowicza. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, iż kontrolującym nie okazano dokumentacji wymaganej przywołanym wyżej § 3 ust. 4 regulaminu, a więc zgody kierownika zamawiającego na odstępstwo od procedur określonych regulaminem wyrażonej na wniosek pracownika z właściwym uzasadnieniem – str. 135-136 protokołu kontroli.
Badanie wydatków ponoszonych w ramach funduszu sołeckiego wykazało, iż z funduszu sołeckiego sołectwa Adamowo-Mętna wydatkowano łącznie kwotę 11.519,22 zł, podczas gdy wniosek sołectwa opiewał na kwotę 27.141 zł. Nie zrealizowano wszystkich przedsięwzięć objętych wnioskiem, wykazując przy tym – jako wykonane w ramach funduszu sołeckiego – prace polegające na wymianie rynien i montażu śniegołapów (5.300 zł) oraz naprawie wykaszarki (128,40 zł), które nie były ujęte we wniosku. Zwrócono się do Wójta o wyjaśnienie przyczyn niezrealizowania części zadań określonych wnioskiem sołectwa Adamowo-Mętna oraz zaliczenia do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego realizacji zadań nie ujętych we wniosku. Wójt wyjaśnił, że W ramach funduszu sołeckiego w sołectwie Mętna-Adamowo na rok 2017 zaplanowano budowę oświetlenia ulicznego (…) Do końca 2017r zakończono prace projektowe oraz uzyskano pozwolenie na budowę (…) Nie było już możliwości fizycznego wykonania oświetlenia. (…) Nadmieniam, że zadanie to zostało zrealizowane w roku 2018. Jeśli chodzi o drugie zadanie, tj doposażenie świetlicy, realizowane było według potrzeb sołectwa, w tym przewidziany był zakup paliwa do wykaszarki. Ponieważ w trakcie sezonu sprzęt uległ awarii, należało go naprawić i przywrócić do użytkowania, co jest wydatkiem uzasadnionym. Po jesiennych opadach deszczu ujawniły się niedomagania orynnowania dachu świetlicy, przez co woda opadowa nie była odprowadzana rynnami i rurami spustowymi, a przelewała się i ściekała po ścianach. Aby zabezpieczyć budynek przed szkodliwym działaniem wody podjęta została decyzja, na wniosek rady sołeckiej, o wymianie rynien i dodatkowo o zamontowaniu śniegołapów. Ponieważ upłynął ustawowy termin pozwalający na zmianę zadań funduszu sołeckiego, nie było możliwości wprowadzenia, czy zmiany zadań. Wobec tego, że środki funduszu nie zostały wykorzystane, wydatki z tym związane pokryte zostały ze środków funduszu sołeckiego – str. 124-125 protokołu kontroli. W świetle przepisów ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego mogą być zaliczane wyłącznie wydatki poniesione zgodnie z prawidłowo uchwalonym i złożonym wnioskiem sołectwa, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych zmian wniosku w roku realizacji funduszu, stosownie do przepisów art. 7 ustawy.
W wyniku kontroli wydatków sklasyfikowanych w rozdz. 92120 „Ochrona zabytków” ustalono, iż do wydatków na ten cel zakwalifikowano wydatki w kwocie 129 zł na ubezpieczenie do wniosku wizowego dla księdza oraz 516 zł na ubezpieczenia zdrowotne uczestników wyjazdu do Białoruś. Z opisu dokumentów obrazujących te wydatki nie wynika ich związek ani z zadaniami z zakresu ochrony zabytków, ani z ogólnie pojętymi zadaniami publicznymi. Według złożonego wyjaśnienia ksiądz jest jednym z lokalnych liderów społeczności wiejskiej wsi i dlatego został włączony do współpracy przy współorganizacji wydarzeń integracyjnych i wymiany dzieci i młodzieży po polskiej stronie granicy. W tym celu niezbędne było zapewnienie mu prawnej możliwości swobodnego przekraczania granicy polsko-białoruskiej, w związku z czym gmina opłaciła ze środków budżetowych ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych odrębnych przepisach. Dodatkowo przepisy art. 44 ust. 2 tej ustawy wskazują na obowiązek dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Tymczasem z opisów zawartych na obu dokumentach nie wynika, w jaki sposób wydatkowane środki miały związek z realizacją zadań z zakresu ochrony zabytków (brak jakichkolwiek wskazań, iż finansowanym zadaniem uzasadniającym poniesienie wydatków była ochrona zabytków); świadczy o tym jedynie zastosowana klasyfikacja budżetowa. Do zadań Wójta, jako kierownika jednostki, należy zapewnienie należytego udokumentowania związku ponoszonych wydatków z zadaniami publicznymi na etapie poprzedzającym ich poniesienie, co w stwierdzonym stanie faktycznym nie miało miejsca. Uzasadnienie związku poniesionych wydatków z zadaniami gminy zawarto dopiero w złożonych podczas kontroli wyjaśnieniach – str. 135 protokołu kontroli.
Kontrola wydatków poniesionych tytułem zwrotu kosztów podróży służbowych wykazała, iż pracownikom nie wypłacano zaliczek na odbycie podróży zagranicznej, wbrew dyspozycji § 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167). Zaniechanie wypłacenia zaliczki skutkowało rozliczeniem kosztów podróży w walucie obcej według średniego kursu z dnia odbycia podróży służbowej, co nie miało uzasadnienia w świetle postanowień § 20 ust. 3 rozporządzenia. Według przywołanej regulacji rozliczenie kosztów podróży zagranicznej jest dokonywane w walucie otrzymanej zaliczki (w walucie wymienialnej albo w walucie polskiej) według średniego kursu z dnia jej wypłacenia. Nie wystawiano również delegacji na krajową część podróży, tj. do granicy Polski, gdzie miała być ona przekroczona. Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że koszty podróży zagranicznych odbywanych na Białoruś były klasyfikowane w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”, zamiast w par. 4420 „Podróże służbowe zagraniczne” – str. 136-138 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości: a) uzupełnienie jej treści o elementy dotyczące prowadzenia ksiąg przy pomocy komputera, na brak których wskazano w części protokołu kontroli dotyczącej podatków i opłat lokalnych, b) dodanie do zakładowego planu kont Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej konta 016 „Dobra kultury”.
2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych Urzędu jako jednostki budżetowej, poprzez: a) przeksięgowanie na konto 016 wartości dóbr kultury ujętych na koncie 011, zapisem Wn 016 – Ma 011, b) wyksięgowanie wartości eksponatów o łącznej wartości 312.290 zł, otrzymanych nieodpłatnie od Zodiak Jerzy Hofman Film Production Sp. z o.o., zapisem Wn 072 – Ma 013 i ujęcie ich na koncie 016 zapisem Wn 016 – Ma 800, c) dokonanie wyceny wartości poszczególnych działek gruntu wchodzących do gminnego zasobu nieruchomości i ujęcie wartości każdej z działek w ewidencji analitycznej do konta 011, d) zaprzestanie dokonywania w ewidencji syntetycznej zapisów na kontach 011 i 800 związanych ze zmianą przeznaczenia poszczególnych gruntów, e) księgowanie operacji zakupu pozostałych środków trwałych w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, f) przeksięgowywanie na konto 011 wartości uzyskanych efektów inwestycyjnych, w postaci środków trwałych zdatnych do eksploatacji i przyjętych do używania, pod datą rozpoczęcia ich używania, a nie jak dotychczas po zakończeniu całości projektu, w ramach którego zostały wytworzone, g) ujmowanie przychodów dotyczących należnych gminie kar umownych na koncie 760, jako pozostałych przychodów operacyjnych, h) księgowanie zapisem Wn 810 – Ma 800 równowartości wydatków inwestycyjnych poniesionych z budżetu, i) utworzenie rezerwy na zobowiązania gminy wobec ANR, w związku z zaniechaniem przez gminę realizacji celu, na jaki otrzymała od ANR nieruchomość; stosowanie w tym zakresie księgowych wskazanych w części opisowej wystąpienia, j) rzetelne prowadzenie ręcznych kartotek stanowiących ewidencję analityczną dla rozliczeń z najemcami, w szczególności ujmowanie w nich wszystkich operacji zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem oraz prezentowanie bilansu otwarcia i zamknięcia za dany rok, k) ewidencjonowanie przypisu należności z opłat za krótkoterminowe zajęcie pasa drogowego pod datą wydania decyzji, l) wyeliminowanie uchybień dotyczących prowadzenia ewidencji księgowej należności podatkowych.
3. Wezwanie GOKSiR do przekazania do ksiąg Urzędu Gminy wartości nieruchomości gminy oddanych tej instytucji kultury w dzierżawę.
4. Wezwanie GOKSiR do przekazania do ksiąg GBP wartości 50% udziału w nieruchomości oznaczonej nr 6114/37 o powierzchni 2.439 m2, zabudowanej budynkiem o pow. 816,95 m2, darowanej tym instytucjom kultury przez gminę Mielnik aktem notarialnym z dnia 1 marca 2018 r.
5. Wnikliwe analizowanie przez Pana Wójta zasadności ponoszenia wstępnych nakładów na inwestycje (kosztów dokumentacji, ekspertyz, itp.), przy uwzględnieniu realnych możliwości finansowych i organizacyjnych gminy, w celu uniknięcia stwierdzonych podczas pełnienia funkcji Wójta Gminy Mielnik przez Pana poprzedników nagminnych przypadków angażowania środków budżetu w projektowanie przedsięwzięć nie przynoszących efektów.
6. Przeprowadzenie analizy salda konta 080 obrazującego stan nakładów na inwestycje rozpoczęte, w celu dokonania oceny możliwości i zasadności realizacji tych zadań w przyszłości. W przypadku negatywnej oceny możliwości lub zasadności realizacji danego zadania, sporządzenie odpowiedniej dokumentacji stanowiącej podstawę wyksięgowania jego wartości z konta 080, jako nakładów bez efektu gospodarczego.
7. W zakresie sprawozdawczości: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S danych dotyczących dochodów otrzymanych zgodnie z przepisami i wskazówkami przedstawionymi w części opisowej wystąpienia, b) wykazywanie w bilansie z wykonania budżetu zobowiązań finansowych w podziale na krótkoterminowe i długoterminowe, c) prawidłowe wykazywanie zmniejszeń i zwiększeń funduszu w zestawieniu zmian w funduszu Urzędu, przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.
8. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie danych zamieszczanych w sprawozdaniu Rb-30S sporządzanym przez KZB w Mielniku w zakresie dotyczącym kasowego rozliczenia z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych oraz zobowiązań z tytułu wynagrodzeń.
9. Przekazanie kierownikowi GOPS wynikających z ustaleń kontroli uwag dotyczących prawidłowości ewidencji operacji związanych z należnościami od dłużników alimentacyjnych, ze wskazaniem na konieczność: a) przeniesienia z konta 225 na odpowiednie konta zespołu 7 rzekomych zobowiązań GOPS odpowiadających kwocie należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej budżetowi państwa, b) dokonania odpisu aktualizującego od wskazanych wyżej kwot przeniesionych na konta zespołu 7, jeżeli był już dokonany od należności od tych dłużników w części stanowiącej dochody budżetu gminy, c) przypisywania powstających należności od dłużników alimentacyjnych w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, z uwzględnieniem podstaw dokonywania od nich odpisów aktualizujących.
10. Weryfikowanie danych zamieszczanych w sprawozdaniach Rb-34S Zespołu Szkół pod kątem zgodności prezentowanych w nich dochodów i wydatków ze źródłami dochodów i przeznaczeniem środków określonych postanowieniami uchwały Rady Gminy w sprawie wyodrębnionego rachunku dochodów.
11. Podjęcie czynności wyjaśniających w zakresie zagadnienia finansowania żywienia uczniów w stołówce szkolnej, mając na względzie zapewnienie, aby całość opłat pobieranych od uczniów za żywienie była przeznaczana wyłącznie na zakup artykułów żywnościowych do przygotowania posiłków.
12. Zaprzestanie bezpośredniego finansowania z budżetu gminy części kosztów działalności KZB w Mielniku w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, mając na uwadze, że prawidłowo skalkulowane taryfy dla odbiorców usług powinny być opracowane w oparciu o wszystkie koszty związane z daną działalnością, a formą zmniejszenia dla odbiorców obciążeń wynikających z tych kosztów mogą być wyłącznie dopłaty z budżetu dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług określone uchwałą Rady Gminy na podstawie art.24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…, skalkulowane według stawek jednostkowych i przekazane zakładowi budżetowemu w formie dotacji przedmiotowej (art. 219 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych).
13. Udzielanie dotacji celowych instytucjom kultury na podstawie umów regulujących kwestie wymienione przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych, zaś w przypadku udzielania dotacji celowej zakładowi budżetowemu pisemne określanie zagadnień dotyczących wykorzystania i rozliczenia dotacji, o których mowa w art. 250 ustawy, oraz dokumentowanie zapoznania z nimi kierownika zakładu.
14. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze w szczególności, aby zadania o charakterze bieżącym nie były planowane i finansowane jako wydatki inwestycyjne, zaś wydatki inwestycyjne (m.in. na zakup dóbr kultury i eksponatów muzealnych) nie były planowane i finansowane wydatkami bieżącymi. Z uwagi na zakres nieprawidłowości stwierdzonych w tym obszarze podjęcie działań dyscyplinujących w stosunku do osób dekretujących dowody księgowe, w szczególności Skarbnika Gminy.
15. Przedkładanie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w terminie zapewniającym nieprzerwane obowiązywanie programu na terenie gminy.
16. Urealnianie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości przed końcem III kwartału roku budżetowego.
17. Podjęcie stosownych działań przed sądem w celu niedopuszczenia do przedawnienia należności za zajmowanie lokalu tymczasowego. Ewentualnie rozważenie umorzenia tej zaległości, mając na uwadze wskazany w wyjaśnieniach przez poprzedniego Wójta brak możliwości ustalenia miejsca pobytu dłużnika.
18. Zawieranie kolejnych umów najmu lub dzierżawy danej nieruchomości na okres do 3 lat z tym samym podmiotem po uzyskaniu zgody Rady Gminy, jeżeli łączny czas trwania stosunku najmu lub dzierżawy tej nieruchomości przekracza 3 lata.
19. Wdrożenie procedur zapewniających możliwość zweryfikowania prawidłowości i kompletności opłat pobieranych za udostępnianie świetlic wiejskich, w szczególności poprzez należyte dokumentowanie faktu udostępniania świetlic.
20. Opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, ze wskazaniem radnym na ustawowy obowiązek podjęcia uchwały w tej sprawie.
21. W zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego: a) rozważenie wznowienia postępowania w sprawie wydania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego udzielonych decyzjami Nr IR.6853.7.2017 z dnia 12 kwietnia 2017 i Nr IR.6853.15.2017 z dnia 28 lipca 2017 r., mając na uwadze wynikające z ustaleń kontroli bezzasadne przyjęcie w decyzjach, że zajęty został wyłącznie „pas zieleni” przy ul. Zamiejskiej w Mielniku, b) ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego zgodnie z treścią wniosku o uzyskanie zezwolenia oraz stanem faktycznym i prawnym, c) przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały Nr XXVI/183/13 Rady Gminy Mielnik z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych, polegającej na literalnym wskazaniu w jej treści stawki opłat za zajęcie pobocza, jako stanowiącego obligatoryjny element konstrukcji drogi publicznej, d) przestrzeganie – w umowach zawieranych na zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych i wystawianych na ich podstawie fakturach – określonych zarządzeniem Wójta terminów płatności faktur.
22. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa nieruchomości.
23. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.
24. Prowadzenie kompletnych i skutecznych czynności sprawdzających względem złożonych przez podatników deklaracji oraz informacji podatkowych.
25. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
26. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego i wydawania decyzji podatkowych.
27. Prowadzenie systematycznych oraz terminowych działań windykacyjnych w odniesieniu do zaległości podatkowych.
28. Klasyfikowanie w rozdziale 90002 wydatków na wynagrodzenia pracowników oraz materiały biurowe i wyposażenie, stanowiących koszty administracyjnej obsługi systemu gospodarowania odpadami.
29. Usunięcie z regulaminu wynagradzania pracowników postanowień przewidujących przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieoznaczony.
30. Zapewnienie prowadzenia rejestru udzielonych zamówień publicznych, stosownie do obowiązku określonego przepisami wewnętrznymi Urzędu.
31. Precyzyjne i obiektywne określenie w regulaminie udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro okoliczności uzasadniających odstąpienie od stosowania przewidzianych regulaminem konkurencyjnych procedur wyłonienia wykonawcy.
32. Przestrzeganie ustanowionych wewnętrznych procedur udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro.
33. Zaliczanie do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego wyłącznie wydatków poniesionych na cele wynikające z prawidłowo uchwalonych wniosków sołectw, z uwzględnieniem zmian tych wniosków dokonanych zgodnie z przepisami ustawy o funduszu sołeckim.
34. Dokonywanie wydatków na podstawie dokumentacji zapewniającej możliwość ustalenia jednoznacznego związku finansowanych celów z realizacją zadań gminy.
35. W zakresie podróży służbowych zagranicznych: a) wystawianie delegowanemu pracownikowi odrębnego polecenia wyjazdu służbowego określającego miejscowość rozpoczęcia i zakończenia krajowej części podróży związanej z podróżą zagraniczną, tj. do miejsca przekroczenia granicy Polski podczas podróży do celu położonego za granicą i z miejsca przekroczenia granicy podczas powrotu z zagranicy, b) wypłacanie zaliczki na podróż zagraniczną.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Narew2020.doc
|
Białystok, 2020.08.21
RIO.I.6001-5/20
Pan Andrzej Pleskowicz Wójt Gminy Narew
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Narew za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Narew na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, z zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
W zakresie zagadnień organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Narew nadal nie jest obsadzone stanowisko Zastępcy Wójta, na co zwracano uwagę podczas poprzedniej kontroli kompleksowej, w tym w kontekście niezgodności tego stanu z postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy. W odpowiedzi o sposobie realizacji wniosków wystosowanych na podstawie ustaleń tej kontroli stwierdził Pan, że „W marcu br. dokonana zostanie zmiana regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy celem usunięcia rozbieżności między jego postanowieniami a stanem faktycznym w zakresie obsadzenia stanowiska zastępcy Wójta Gminy. W razie nieobecności wójta jego zadania i kompetencje będzie realizował sekretarz gminy”. Stwierdzono, że żadna ze zmian regulaminu organizacyjnego po udzieleniu przez Pana odpowiedzi na zalecenia wydanej po poprzedniej kontroli nie odnosiła się do kwestii regulującej zastępstwo Wójta. Stwierdzono zatem niewykonanie wniosku pokontrolnego wbrew informacji o sposobie jego realizacji – str. 3 protokołu kontroli.
Księgi rachunkowe Gminnej Biblioteki Publicznej oraz Narwiańskiego Ośrodka Kultury prowadzi pracownik zatrudniony na stanowisku inspektora w referacie finansowym w Urzędzie Gminy Narew, wykonując jednocześnie wobec tych jednostek inne obowiązki przynależne głównemu księgowemu jednostki sektora finansów publicznych. W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO, przeprowadzonej w 2016 r., zalecono „Niezwłoczne zapewnienie warunków organizacyjnych i finansowych do zatrudnienia głównego księgowego przez kierowników instytucji kultury, z zastrzeżeniem rozważenia zasadności skorzystania przez gminę z rozwiązań w zakresie wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych obowiązujących od 1 stycznia 2016 r.”. W odpowiedzi na zalecenia odpowiedział Pan, iż „Zostaną zapewnione warunki organizacyjne i finansowe do zatrudnienia głównego księgowego przez kierowników instytucji kultury. Rozwiązanie nieprawidłowości w tym zakresie nastąpi, począwszy od 1 marca 2017 roku przez podzielenie etatu pracownika zajmującego się sprawami finansowo- księgowymi instytucji kultury zatrudnionego w Urzędzie Gminy Narew na etaty w Gminnej Bibliotece Publicznej w Narwi oraz w Narwiańskim Ośrodku Kultury w wymiarach proporcjonalnie do nakładu czasu pracy poświęcanego poszczególnym instytucjom”. Jak ustalono, jedyna zmiana, jaka zaszła względem stanu faktycznego stwierdzonego w trakcie poprzedniej kontroli, dotyczy zaprzestania posługiwania się przez wymienionego pracownika pieczątką „główny księgowy”. Sprawozdania Rb-N i Rb-Z w 2019 r. były podpisywane w pozycji „główny księgowy” przez tego pracownika i opatrzone pieczątką „inspektor (…)”. Sprawozdania finansowe zostały podpisane w pozycji „sporządził” przez referenta w Referacie Finansowym i „zatwierdził” przez dyrektora instytucji kultury. Prowadzenie przez Urząd Gminy obsługi finansowo-księgowej Gminnej Biblioteki Publicznej i Narwiańskiego Ośrodka Kultury bez umocowania w trybie określonym przez art. 10b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) narusza postanowienia art. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.). Cytowany wyżej wniosek pokontrolny wskazywał m.in. na możliwość wprowadzenia wspólnej obsługi finansowo-księgowej w Urzędzie Gminy Narew. Z tej możliwości Pan nie skorzystał, nie zapewniając jednocześnie warunków organizacyjno-finansowych do zatrudnienia głównego księgowego przez kierowników instytucji kultury. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli wynika m.in., iż Realizację zaleceń po poprzedniej kontroli RIO w zakresie zatrudnienia głównego księgowego przez kierowników instytucji kultury uniemożliwiła długotrwała nieobecność pracownika zajmującego się prowadzeniem spraw księgowych w/w podmiotów w związku z przebywaniem na urlopie macierzyńskim, rodzicielskim oraz wykorzystaniem urlopu wypoczynkowego za lata ubiegłe. W tym okresie czynności te zostały powierzone innemu pracownikowi na podstawie umowy o zastępstwo, a także, iż W celu doprowadzenia zgodności zatrudnienia pracownika do obowiązującego stanu prawnego aktualnie rozważane są 2 możliwości (szerzej opisane w protokole kontroli). Stwierdzony stan faktyczny stanowi kolejny przykład niezrealizowania wniosku pokontrolnego, wbrew udzielonej przez Pana informacji – str. 4-6 protokołu kontroli. Pragnę wskazać, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny, stosownie do art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a także, iż powtarzające się naruszanie przepisów ustaw może stanowić podstawę wystąpienia Izby do Wojewody Podlaskiego o wezwanie Pana Wójta do zaprzestania naruszeń w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), stwierdzono, że: a) bezpodstawnie ujęto w zakładowym planie kont Urzędu Gminy konta: 014 „Zbiory biblioteczne”, 015 „Mienie zlikwidowanych jednostek”, 016 „Dobra kultury”, 017 „Sprzęt wojskowy”, 073 „Odpisy aktualizujące długoterminowe aktywa finansowe”, 077 „Umorzenie sprzętu wojskowego”, 131 „Rachunek bieżący samorządowych zakładów budżetowych”, 132 „Rachunek dochodów jednostek budżetowych”, 340 „Odchylenia od cen ewidencyjnych materiałów i towarów”, 700 „Sprzedaż produktów i koszt ich wytworzenia”, 855 „Fundusz mienia zlikwidowanych jednostek”. Konta te, ze względu na ich treść ekonomiczną określoną załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, w większości nie mogą mieć w ogóle zastosowania do operacji występujących w urzędach jednostek samorządu terytorialnego, natomiast część z nich nie występuje w Urzędzie Gminy Narew ze względu na specyfikę jednostki lub przyjęte zasady ewidencji; na żadnym z wymienionych kont nie dokonywano zapisów w 2019 r. – str. 10 protokołu kontroli; b) nie stosowano w praktyce zapisu wynikającego z zasad (polityki) rachunkowości w brzmieniu „wprowadzone zmiany (aktualizacje) oprogramowania wykorzystywanego do prowadzenia ksiąg rachunkowych zatwierdza Kierownik jednostki”. Obowiązujące zasady (polityka) rachunkowości nie precyzują wersji oprogramowania. Kolejne aktualizacje programu księgowego są wprowadzane automatycznie. Określenie przez kierownika jednostki wersji oprogramowania w dokumentacji opisującej przyjęte zasady (politykę) rachunkowości wynika z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – str. 10-11 protokołu kontroli.
Kontrola prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że: a) nadal na odrębny rachunek bankowy, któremu w ewidencji Urzędu odpowiada konto 139-2 o nazwie „Rachunek wpłat za sprzedane mienie gminne, wadia za uczestnictwo w przetargach na sprzedaż mienia gminnego”, przyjmowane są środki pieniężne wpłacone przez nabywców z tytułu sprzedaży nieruchomości gminnych, które to środki są następnie okresowo przelewane na rachunek bieżący Urzędu i dopiero wtedy ujmowane jako dochody budżetu. Po poprzedniej kontroli kompleksowej zalecono „zlikwidowanie rachunku bankowego ewidencjonowanego na koncie 139-2, wykorzystywanego do gromadzenia uzyskanych wpływów z tytułu sprzedaży nieruchomości; przyjmowanie wpłat za sprzedane nieruchomości, stanowiących dochody budżetu, bezpośrednio na rachunek bieżący Urzędu (konto 130)”. W odpowiedzi odpisał Pan, że rachunek zostanie zlikwidowany, zaś wpłaty za sprzedane nieruchomości będą przyjmowane bezpośrednio na rachunek bieżący Urzędu i zaliczane do dochodów. Zalecenie nie zostało zatem wykonane. Z wyjaśnień złożonych przez Skarbnika Gminy wynika, iż (…) Wpłaty te nie były księgowane bezpośrednio na rachunek bieżący dochodów Urzędu Gminy Narew o symbolu 130-1 ze względu na trudności w zachowaniu zasady „czystości obrotów” w sytuacji, gdy wadia dotyczące nieruchomości przeznaczonych na sprzedaż księgowane byłyby na tym koncie bez klasyfikacji budżetowej. W takim przypadku występowałaby różnica pomiędzy obrotami Wn konta dochodów a kwotą dochodów wykonanych w sprawozdaniu Rb-27S. W związku z tym nie dokonano likwidacji rachunku bankowego o symbolu 139-2 w księgach Urzędu Gminy Narew służącego pomocniczo do ewidencjonowania przepływów pieniężnych w transakcjach obrotu nieruchomościami gminnymi – str. 23-24 protokołu kontroli. Odnosząc się do wyjaśnienia pragnę wskazać, że intencją wniosku pokontrolnego wystosowanego po poprzedniej kontroli kompleksowej nie było nakazanie ujmowania na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” kwot wniesionych tytułem wadiów (niestanowiących dochodów w momencie wpływu), a zaniechanie ujmowania na koncie 139 wpłat, które stanowiły dochody budżetowe w momencie wpływu, tj. wniesionej przez nabywców ceny. Z przygotowanego przez Skarbnika Gminy zestawienia wynika, że intencja wniosku pokontrolnego nie została właściwie zrozumiana – na co należy zwrócić uwagę w kontekście wyjaśnienia – ponieważ wniesione ceny nabycia nieruchomości były nadal bezpodstawnie przetrzymywane na koncie 139 przez okres powodujący zniekształcenie dochodów ze sprzedaży nieruchomości w sprawozdawczości. Stwierdzono mianowicie przypadek, w którym cena nabycia została wniesiona i ujęta na koncie 139 w dniu 24 września 2019 r., natomiast na dochody budżetu została przelana dopiero w dniu 27 listopada 2019 r. (razem z 4 innymi wpłatami wniesionymi między 1 a 28 października 2019 r.; b) nieprawidłowo ewidencjonowano operacje dotyczące środków stanowiących dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników – ich wpływ ujmowano na koncie 130-8. Zgodnie z przepisami art. 122 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910) regulującymi to zagadnienie, dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników następuje ze środków Funduszu Pracy, przekazanych na wyodrębniony rachunek gminy za pośrednictwem Wojewody, a zatem nie ze środków budżetu gminy. Prawidłowym ujęciem opisywanych środków, jako wpływów niebędących środkami budżetu (tj. dochodami i wydatkami budżetowymi), powinno być ewidencjonowanie ich wyłącznie na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”, służącym do ujmowania środków pieniężnych wydzielonych na innych rachunkach bankowych, w tym sum depozytowych, w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki”. Ponadto wpływ środków na konto 130-8 ewidencjonowano w korespondencji z kontem 141 „Środki pieniężne w drodze”, co jest sprzeczne z treścią ekonomiczną konta 141 – str. 24-25 protokołu kontroli; c) na koncie 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji Urzędu wystąpiło na koniec 2019 r. saldo strony Ma w wysokości 82,94 zł, które zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta oznacza stan dochodów zrealizowanych lecz nieprzekazanych na rachunek budżetu. Wskazana kwota odpowiada kosztom postępowania egzekucyjnego, które komornik potrącił z wyegzekwowanej należności. Środki te nie zostały wpłacone na rachunek bankowy Urzędu, pomimo czego zostały ujęte na koncie 130-1 jako rzekomo zrealizowane dochody. Wskazane saldo było zatem nierealne z uwagi na brak środków pieniężnych, które równoważyłyby je na rachunku bieżącym. Jego powstanie było wynikiem dokonywania na koncie 130 zapisów niezgodnych z zasadami jego funkcjonowania, określonymi załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Według tych zasad konto 130 służy do ewidencji obrotów na rachunku bankowym i musi być zgodne z wyciągiem bankowym – str. 27 protokołu kontroli; d) kontrolowana jednostka nie prowadzi pełnej ewidencji analitycznej gruntów, spełniającej wymagania określone przepisami ustawy o rachunkowości i zasadami funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe” wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia. Założenie ewidencji analitycznej gruntów do konta 011, spełniającej wymagania dla ewidencji analitycznej środków trwałych, tj. w szczególności zawierającej wartość każdej działki ustaloną zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości było przedmiotem zaleceń po poprzedniej kontroli. Odpowiedział Pan, iż „zobowiązano skarbnika gminy do wyeliminowania nieprawidłowości (…) poprzez założenie ewidencji analitycznej do konta 011”. Jak wynika z ustaleń kontroli i wyjaśnień Skarbnika, ewidencja analityczna została założona w odniesieniu do sprzedanych nieruchomości. Poza tym, zgodnie ze złożonymi wyjaśnieniami, Ewidencja analityczna środków trwałych z grupy 0 KŚT – grunty na chwilę obecną jest w trakcie uzupełniania. Gmina Narew, realizując zalecenia RIO w Białymstoku (…) zakupiła oprogramowanie komputerowe „Środki trwałe” (…). Oprogramowanie to umożliwiło rozpoczęcie procesu ewidencjonowania każdej posiadanej działki w wartości historycznej. Na dzień dzisiejszy ewidencją objęto ok. 10 % posiadanych gruntów. Trudności w procesie uzupełniania tej ewidencji wynikają z faktu braku posiadania w pełnym zakresie dokumentacji źródłowej związanej z nabyciem tych nieruchomości. W przypadku sprzedaży posiadanych działek, Gmina Narew dokonuje zdjęcia ich z ewidencji według wartości historycznej – str. 179 protokołu kontroli; e) Gminna Biblioteka Publiczna włada nieruchomościami zabudowanymi położonymi w Narwi i Trześciance na podstawie umowy użyczenia zawartej na czas nieokreślony. Z ustaleń zawartych na str. 176-177 protokołu kontroli oraz zestawienia sporządzonego przez Skarbnika Gminy wynika, że część wartości budynków wchodzących w skład tych nieruchomości przeniesiono do ksiąg GBP. Mając na względzie, że gmina jest właścicielem gruntu, na którym posadowione są budynki, należy w świetle art. 48 k.c. przyjąć, że gmina jest również właścicielem budynku. Cała wartość użyczonych budynków powinna zatem znajdować się w księgach Urzędu Gminy, a nie GBP. Wyksięgowanie z ewidencji środków trwałych części wartości budynków stanowiło naruszenie § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przez środki trwałe należy rozumieć środki, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości. Zgodnie z tym przepisem środki trwałe oddane do używania zalicza się do aktywów trwałych jednej ze stron umowy zgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ust. 4 ustawy. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby zaistniała któraś z przesłanek z art. 3 ust. 4 ustawy uzasadniających usunięcie części wartości aktywów z ksiąg Urzędu Gminy.
W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) stwierdzono, że: a) w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. błędnie wykazano kwotę dochodów otrzymanych. Zgodnie z wyliczeniem dokonanym przez kontrolujących kwota dochodów otrzymanych powinna wynosić 19.126.878,11 zł, a w sprawozdaniu wykazano 18.983.204,16 zł. Różnica wynosi 143.673,95 zł. Na wskazaną kwotę złożyło się pominięcie dotacji niewykorzystanych w 2019 r. a zwróconych do końca stycznia 2020 r. – 143.729,25 zł oraz błędne ujęcie zwrotu udziału w podatku CIT w kwocie 54,30 zł. Zasady wykazywania danych w kol. „Dochody otrzymane” określają przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. W związku z ustaleniami kontroli sporządzono w dniu 21 kwietnia 2020 r. korektę sprawozdania – str. 14-15 protokołu kontroli; b) w sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń według stanu na koniec IV kwartału 2019 r. wykazano w pozycji „wymagalne zobowiązania” kwotę 238.669,20 zł. W trakcie kontroli ustalono, iż wykazane zobowiązanie nie było wymagalne na dzień sprawozdawczy, zatem nie podlegało wykazaniu w sprawozdaniu Rb-Z (jak wynika z załączonej do protokołu kontroli dokumentacji, mimo wykazania go w sprawozdaniu Rb-Z jako wymagalnego, w sprawozdaniu Rb-28S za 2019 r. zobowiązanie zostało – niekonsekwentnie – wykazane jako niewymagalne). Zobowiązanie wynikało z faktury wystawionej przez wykonawcę docieplenia budynku Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, posiadającej termin płatności 26 stycznia 2020 r. Kontrolowana jednostka dokonała co prawda płatności wynagrodzenia nieterminowo – w dniu 4 marca 2020 r., jednakże nie powoduje to w świetle zasad sporządzania sprawozdawczości, że zobowiązanie było wymagalne na dzień 31 grudnia 2019 r. Odsetki za opóźnienie w zapłacie nie zostały naliczone przez wykonawcę. W związku z ustaleniami kontroli sporządzono korektę sprawozdania Rb-Z w dniu 17 kwietnia 2020 r. – str. 16 i 26 protokołu kontroli. Nieterminowe regulowanie zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych stanowi naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.); c) w jednostkowym własnym sprawozdaniu Rb-N o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych, w pozycji „gotówka i depozyty”: - wykazano kwotę 423.363,52 zł w zakresie środków znajdujących się na rachunkach 3 projektów ewidencjonowanych w księgach Urzędu w ramach konta 130. W ewidencji Urzędu na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” saldo Ma na koniec roku wynosiło 423.219,43 zł i taka kwota (niższa o 144,09 zł o wykazanej) powinna być ujęta w sprawozdaniu Rb-N w pozycji „gotówka i depozyty”. Różnica 144,09 zł wynika z bezpodstawnego wykazania w sprawozdaniu Rb-N odsetek od środków zgromadzonych na rachunkach projektów, które podlegały odprowadzeniu do instytucji finansujących, - wykazano kwotę 632.181,41 zł w zakresie środków znajdujących się na rachunku budżetu, tj. kwotę równą środkom zgromadzonym na rachunku bankowym budżetu (konto 133-3). Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, kwota ta powinna być powiększona o saldo rozliczeń z urzędami skarbowymi i Ministerstwem Finansów (54.999,66 zł) oraz pomniejszona o wartość subwencji przekazanej w grudniu 2019 r. na styczeń 2020 r. (220.998 zł) i saldo Ma konta 224 „Rozrachunki budżetu” (143.729,25 zł). Po uwzględnieniu tych kwot wykazaniu podlegała suma 322.453,82 zł, tj. mniejsza od wykazanej o 309.727,59 zł. W związku z ustaleniami kontroli, w dniu 22 kwietnia 2020 r. sporządzono korektę sprawozdania Rb-N – str. 17-18 protokołu kontroli; d) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami według stanu na koniec 2019 r. – sporządzonym przez Urząd Gminy (realizujący zadania z zakresu wypłaty świadczeń alimentacyjnych) – w części B wykazano dane dotyczące należności w części dotyczącej budżetu gminy na kwotę 506.580,39 zł oraz należności pozostałe do zapłaty i zaległości w kwotach po 490.009,39 zł (różnica odpowiada dochodom potrąconym na rzecz gminy). Takie same dane wykazano w sprawozdaniu zbiorczym. Wymienione kwoty pominięto jednakże w sprawozdaniu jednostkowym i zbiorczym Rb-27S za 2019 r. W kol. 9 i 10 nie wykazano żadnych kwot należności pozostałych do zapłaty i zaległości dotyczących dochodów z realizacji zadań zleconych w części przypadającej gminie. W kol. 5 wykazano jedynie kwotę 16.571 zł odpowiadającą dochodom wykonanym wykazanym w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacja zadań z zakresu administracji rządowej…”. Naruszono tym samym § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którym wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w części B danych uzupełniających należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że powodem nieprawidłowości była błędna interpretacja przepisów dotyczących sprawozdawczości budżetowej. W związku z ustaleniami kontroli została złożona korekta sprawozdania Rb-27S, którą wprowadzono prawidłowe dane w kol. 5, 9 i 10 – str. 18-20 protokołu kontroli.
Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała uchybienia w stosowaniu przepisów § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490) określających zasady sporządzania informacji o wyniku przetargu. W obu zbadanych przetargach w informacji pominięto dane o miejscu przeprowadzenia przetargu (§ 12 ust. 1 pkt 1), zaś w jednym o cenie wywoławczej nieruchomości (§ 12 ust. 1 pkt 4). Z ustaleń zawartych na str. 42 i 45 protokołu kontroli wynika również brak możliwości stwierdzenia okresu, na jaki informacje o wynikach przetargów zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń. Według § 12 ust. 1 rozporządzenia informacja powinna być wywieszona w siedzibie Urzędu na okres 7 dni.
Badaniem objęto prawidłowość ustalania opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. Stwierdzono błędną – w świetle przepisów art. 77 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) – wysokość opłat pobieranych po aktualizacji obowiązującej od 2015 r. Zgodnie z przywołanym przepisem, w przypadku, gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części, które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z aktualizacji. W trzech objętych próbą aktualizacjach wysokość opłaty rocznej została pobrana w wysokości odpowiadającej aktualizacji po raz pierwszy w 2018 r., podczas gdy trzecim rokiem od aktualizacji był rok 2017. Regionalna Izba Obrachunkowa powołuje się, w kwestii sposobu ustalania wysokości opłaty w poszczególnych latach po aktualizacji, na stanowisko Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 110/12; wyrok z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II CSK 451/13; wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt V CSK 5/13): „w przypadku, gdy zaktualizowana wysokość opłaty osiągnie próg wyznaczony w przytoczonym przepisie, użytkownik wieczysty w drugim roku od aktualizacji wnosi opłatę w wysokości stanowiącej sumę dwukrotności dotychczasowej opłaty i połowy nadwyżki ponad dwukrotność tej opłaty, a w trzecim roku od aktualizacji wnosi opłatę w wysokości stanowiącej sumę opłaty ustalonej w drugim roku i połowy nadwyżki ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty. Uzasadniając to stanowisko, Sąd Najwyższy podkreślił, że przy zastosowaniu wskazanej metody w trzecim roku od aktualizacji opłata osiąga wysokość wynikającą z aktualizacji, co oznacza, że zdanie trzecie art. 77 ust. 2a u.g.n. jest w istocie pozbawione znaczenia normatywnego, potwierdza bowiem tylko to, co wynika ze zdania drugiego.” W wyniku kontroli przedmiotowego zagadnienia stwierdzono, że o ile w pierwszym roku (2015) pobrano zgodnie z art. 77 ust. 2a ustawy dwukrotność dotychczasowej opłaty, o tyle w 2016 i 2017 r. obciążano użytkowników wieczystych bezpodstawnie opłatą w wysokości przekraczającej ustaloną w wyniku aktualizacji, aby w 2018 r. ustalić ją już na poziomie wynikającym z aktualizacji (tj. jako wartość z operatu pomnożoną przez stawkę procentową). Na przykład jeden z badanych użytkowników wieczystych wnosił przed aktualizacją opłatę w wysokości 193,92 zł a po aktualizacji miała ona wynosić 602,88 zł. Ustalono mu w związku z tym obciążenia w wysokości: za 2015 r. – 387,84 zł (prawidłowo), za 2016 r. – 710,40 zł (zamiast 495,36 zł), za 2017 r. – 710,40 zł (zamiast 602,88 zł), za 2018 r. 602,88 zł (prawidłowo). W związku z błędnym zastosowaniem art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty od 3 objętych badaniem użytkowników wieczystych zostały zawyżone o 997,25 zł – str. 48-51 protokołu kontroli.
Dochody uzyskane z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego skontrolowane zostały m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470) oraz uchwały Nr XII/85/04 Rady Gminy Narew z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych – str. 60-64 protokołu kontroli. Stwierdzono następujące nieprawidłowości: a) niestosowanie się do dyspozycji art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1m² pasa drogowego. Kontrola wykazała, że w 2 przypadkach opłatę roczną za umieszczenie urządzenia ustalono przy uwzględnieniu faktycznie zajętej powierzchni, bez zaokrąglenia w górę do 1 m2. W jednym ustalono ją w wysokości 3,20 zł zamiast 16 zł, a w drugim 10,08 zł zamiast 16 zł, b) dobranie niewłaściwej stawki przy ustalaniu opłaty za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udzielone decyzją GK.7226.55.2019 z dnia 4 października 2019 r. Ubiegający się o zezwolenie we wniosku zaznaczył, że zajmowane będą „pozostałe elementy pasa drogowego” (bez chodników, placów, zatok autobusowych, postojowych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych). Nie było zatem w świetle uchwały podstaw do zastosowania stawki 1,50 zł. Dla „pozostałych elementów pasa drogowego” przyjęto w uchwale stawkę wysokości 1 zł. Wynika stąd, że pobrano opłatę za zezwolenie zawyżoną o 73 zł, c) jednostkowy przypadek błędnego ustalenia liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym w 2019 r., w którym wykonywano roboty – opłatę naliczono za 2019 r. za 106 dni umieszczenia zamiast za 105 dni, co nie spowodowało znaczącej różnicy w opłacie (zawyżenie o 1,68 zł).
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Stwierdzono, że organ podatkowy naruszył art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ nie weryfikuje w toku kontroli podatkowych jak podatnicy wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Przywołany przepis nadaje organowi podatkowemu uprawnienia oraz jednocześnie zobowiązuje go do określonego zachowania, ponieważ zgodnie z jego brzmieniem organy podatkowe pierwszej instancji, z zastrzeżeniem § 3, przeprowadzają kontrolę podatkową u podatników, płatników, inkasentów oraz następców prawnych. Ponadto dokumentacja kontroli stanowi istotne źródło wiedzy o poszczególnych przedmiotach opodatkowania, niezbędnej w trakcie prowadzenia czynności sprawdzających, do których obliguje organ podatkowy treść art. 272 Ordynacji podatkowej – str. 64-65 protokołu kontroli. Weryfikując dane wykazane w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP sporządzonych za 2019 rok w zakresie prawidłowości wykazania skutków obniżenia górnych stawek podatków oraz skutków udzielonych ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych w postaci odroczeń, umorzeń, zwolnień oraz zaniechania poboru ustalono, że zaniżono o 500,98 zł skutki obniżenia górnych stawek w podatku od środków transportowych od osób fizycznych. W sprawozdaniu wykazano kwotę 87.446,67 zł, natomiast z dokumentów źródłowych, które znajdują się w ewidencji podatkowej wynika, że kwota ta wynosi 87.947,65 zł. Powodem nieprawidłowości było nie ujęcie w skutkach kwoty wynikającej z deklaracji złożonej przez jednego z podatników, która dotyczyła roku 2018. W związku z tym doszło do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 12 załącznika nr 36 do rozporządzenia sprawie sprawozdawczości budżetowej, który wskazuje, że skutki finansowe obniżenia górnych stawek podatków, udzielonych ulg i zwolnień (bez ulg i zwolnień ustawowych) oraz decyzji wydanych przez organ podatkowy na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa obliczonych za okres sprawozdawczy, dotyczące deklaracji na podatek za lata ubiegłe oraz korekt deklaracji na podatek za lata ubiegłe wykazuje się za okresy sprawozdawcze w roku, w którym otrzymano od podatników deklaracje za lata ubiegłe – str. 65 protokołu kontroli. Kontrola powszechności i prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej pozwoliła ustalić, że w przypadku podatników wymienionych pod niżej wskazanymi pozycjami załącznika nr 3/2 do protokołu kontroli doszło do następujących nieprawidłowości i uchybień: a) 1 – podatnik wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. 332 m2. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że posiada on budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy wynoszącej 225 m2 i trzech kondygnacjach. Biorąc pod uwagę dane geodezyjne oraz ustalenia kontroli dokonane na podstawie geoportalu i google.pl/maps (dalej jako „portale”) przyjęto, że przybliżona powierzchnia użytkowa może oscylować w granicach 450 m2 (najwyższa kondygnacja posiada skosy). W trakcie kontroli służby organu podatkowego kontaktowały się z podatnikiem w sprawie powierzchni wykazanej w deklaracji. Ze złożonych wyjaśnień wynika, że druga kondygnacja nadziemna to nieużytkowane poddasze i zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.) nie zalicza się jej do powierzchni użytkowej budynku. W takiej sytuacji należy poinformować organ prowadzący ewidencję geodezyjną, bowiem zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065) kondygnacja to część pozioma budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. A zatem, jeżeli nie jest to część użytkowa budynku nie powinna figurować jako kondygnacja; b) 9 – również w przypadku tego podatnika, mając na względzie wyjaśnienia, jakie uzyskał organ podatkowy w trakcie kontroli, zachodzi rozbieżność między zapisami ewidencji gruntów i budynków a stanem faktycznym. W złożonej deklaracji podatnik wykazał do opodatkowania budynki pozostałe o powierzchni 199 m2. Z wyjaśnień podatnika wynika, że wszystkie pozostałe budynki korzystają ze zwolnienia z podatku na mocy art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Na podstawie zapisów geodezyjnych ustalono, że podatnik posiada m.in. 3 budynki mieszkalne, kilka budynków określonych jako „inne niemieszklane”, budynek biurowy, przemysłowe, zbiorniki, silosy i budynki magazynowe oraz budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Powierzchnia zabudowy tych ostatnich wynosi 258 m2, natomiast powierzchnia zabudowy budynków pozostałych z uwzględnieniem kondygnacji wynosi 4.500 m2. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wynika, że z podatku od nieruchomości są zwolnione budynki gospodarcze położone na gruntach gospodarstw rolnych, służące wyłącznie działalności rolniczej oraz zajęte na prowadzenie działów specjalnych produkcji rolnej. Według rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służący mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Natomiast za zabudowę zagrodową uważa się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Ponieważ organy geodezyjne do oznaczenia rodzaju budynku korzystają z zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych, weryfikując prawidłowość opodatkowania budynków należy uwzględnić jego zapisy. W przedmiotowym rozporządzeniu rozgraniczono budynki związane z produkcją rolną od innych form działalności np. budynki oznaczone jako zbiorniki, silosy i budynki magazynowe nie obejmują budynków magazynowych, w tym silosów, w gospodarstwach rolnych, przeznaczonych do przechowywania zbiorów, sklasyfikowanych w rodzaju 108, w przypadku budynków przemysłowych rozporządzenie wskazuje, że są to fabryki, warsztaty, hale produkcyjne, rzeźnie, browary, montownie, wytwórnie filmowe, budynki przeznaczone na produkcję. Biorąc zatem pod uwagę przepisy rozporządzenia większość budynków nie spełnia warunków uprawniających do ich zwolnienia z opodatkowania. Ponadto zgodnie ze stroną internetową podatnik zajmuje się działalnością związaną m.in. ze skupem i przechowywaniem owoców i warzyw. A zatem może posiadać cechy przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 poz. 1292, ze zm.). W trakcie kontroli służby organu podatkowego skontaktowały się z podatnikiem w sprawie przedmiotowych budynków. Podatnik oświadczył, że złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w Hajnówce o zmianę oznaczenia budynków, które będzie zgodne ze stanem faktycznym. Na dzień kontroli, obowiązujące przepisy prawa (art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) wskazują na konieczność opodatkowania przedmiotowych budynków zgodnie z zapisami ewidencji geodezyjnej. Łączna powierzchnia budynków określonych w geodezji jako inne niemieszkalne, przemysłowe, magazynowe i biurowe wynosi 4.084 m2. Mając na uwadze art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych uznanie ich za związane z działalnością gospodarczą skutkowałoby wzrostem zobowiązania podatkowego o 78.241 zł; c) 10 – w świetle danych geodezyjnych opodatkowane powierzchnie budynków budzą uzasadnione wątpliwości. W deklaracji zostały wykazane budynki mieszkalne o powierzchni 115,95 m2 i budynki pozostałe o powierzchni 426,62 m2. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że podatnik posiada m.in. budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 129 m2 i dwóch kondygnacjach oraz 11 budynków oznaczonych jako inne niemieszkalne, których suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi 1.329 m2. W przypadku budynku mieszkalnego ustalono, że druga kondygnacja zawiera prawdopodobnie skosy a zatem suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi około 193,5 m2 a przybliżona powierzchnia użytkowa może oscylować w granicach 150 m2. Natomiast w przypadku budynków określonych jako inne niemieszkalne należy ustalić, czy zapisy geodezyjne są prawidłowe. Jeżeli nie budziłyby one wątpliwości, to nie mogłyby one korzystać ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Uwagi wzbudza również opodatkowana powierzchnia budynku o statusie „pozostałe”. Budynek o nr ewidencyjnym 144 ma on powierzchnię zabudowy wynoszącą 311 m2 i według geodezji posiada trzy kondygnacje. Zakładając, że budynek ma dwie pełne kondygnacje a trzecia posiada skosy (tak sugerują zdjęcia na portalu), suma rzutów kondygnacji wynosi 777 m2 a przybliżona powierzchnia około 600 m2. Z wyjaśnień uzyskanych w trakcie kontroli wynika, że Budynki niemieszkalne położone na działce (…) są posadowione na palach więc nie posiadają fundamentów i nie podlegają opodatkowaniu. Jak wskazano w protokole kontroli, fakt posadowienia budynku na palach nie wyklucza jego opodatkowania, ponieważ może istnieć sytuacja, w której sposób osadzenia (powiązania z gruntem) na palach powoduje ich trwałe związanie. Tym samy byłby spełniony warunek uznania obiektu za budynek trwale związany z gruntem i podlegający tym samym opodatkowaniu; d) 15 – z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada dwa budynki o łącznej powierzchni zabudowy 137 m2 i grunty o powierzchni 1.900 m2. Według deklaracji powierzchnia użytkowa budynków wynosi 161,40 m2 a gruntów 1.900 m2. Ponieważ powierzchnia zabudowy to powierzchnia budynku mierzona po jego obrysie, to w przypadku budynków jednokondygnacyjnych powierzchnia użytkowa nie może być od niej większa. Zatem należy wyjaśnić treśćdeklaracji; e) 18 – wątpliwości budzi wykazana w deklaracji powierzchnia budynku mieszkalnego wynosząca 141 m2. Według ewidencji gruntów i budynków jest to budynek o powierzchni zabudowy 116 m2 i trzech kondygnacjach. Ponieważ w trakcie weryfikacji ustalono, że druga kondygnacja nadziemna posiada skosy do obliczenia sumy rzutów poszczególnych kondygnacji w jej przypadku przyjęto 50% powierzchni zabudowy. W związku z tym ustalono, że suma rzutów wynosi około 290 m2 a przybliżona powierzchnia użytkowa może wynieść około 230 m2; f) 20 – należy wyjaśnić prawidłowość opodatkowania posiadanych 25 m2 gruntów jako pozostałe. Mając na uwadze, że przepis art. 1a ust. 2 pkt 4 lit. a) i b) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych dotyczy gruntów, w których biegną urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego (urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa), należy ustalić czy przedmiotowe grunty są związane jedynie z urządzeniami związanymi z przesyłem oraz czy są spełnione ustawowe przesłanki do zastosowania obniżonej stawki podatkowej; g) 22 – stwierdzono naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ponieważ posiadane przez podatnika użytki rolne opodatkowano jako grunty pozostałe; h) 26 – w deklaracji podatnik wykazał posiadane grunty (Bi o powierzchni 6.215 m2) jako zwolnione na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. z 2014 poz. 1762). Ponieważ budynki w znacznej większości są wykazane jako mieszkalne należy uznać, że grunt pod nimi związany jest z celami mieszkalnymi. Zwolnienie na podstawie przedmiotowego przepisu nie dotyczy nieruchomości zajętych na cele mieszkaniowe. A zatem również grunt podlega opodatkowaniu. Jego opodatkowanie jako „pozostałego” zwiększyłoby zobowiązanie podatkowe o 2.797 zł; i) analiza ewidencji gruntów i budynków wykazała zapisy wskazujące, że Urząd Gminy Narew (gmina Narew) włada gruntami Skarbu Państwa o pow. 3.754.783 m2, które nie zostały opodatkowane oraz które nie korzystają ze zwolnienia z opodatkowania na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Ze złożonych wyjaśnień wynika, że w ocenie podatnika nie ma możliwości wykazania w składanej deklaracji przedmiotowych gruntów, ponieważ nie uważa się za ich posiadacza a zapis w ewidencji gruntów i budynków wskazuje jako władającego Urząd Gminy czyli podmiot nie mogący być przedmiotem praw własności i praw posiadania. Natomiast z ustaleń kontroli wynika, że nie stwierdzono aby kontrolowana jednostka występowała do organów odpowiedzialnych za prowadzenie ewidencji geodezyjnej o skorygowanie zapisów geodezyjnych, podnosząc ich nieprawdziwość. Część z przedmiotowych gruntów, których podatnik nie jest właścicielem to gminne drogi publiczne a z wyjaśnień złożonych przez podatnika wynika, że podejmowano działania w celu komunalizacji gruntów. Nie jest zatem do końca zgodne ze stanem faktycznym stanowisko, że kontrolowana jednostka nie ma woli posiadania przedmiotowych gruntów. Istnieją przesłanki wskazujące odwrotną sytuację. Ponadto organ podatkowy jest zobowiązany do ustalenia. kto faktycznie włada tymi gruntami i tym samym ciąży na nim obowiązek podatkowy Należy podkreślić, że nie powinna być akceptowana sytuacja, w której znacząca część gruntów jest nieopodatkowana i nie jest prowadzone w tej materii żadne postępowanie. W związku z powyższym należy podjąć działania w celu ustalenia podmiotu, na którym ciąży obowiązek podatkowy za przedmiotowe grunty; j) 41 – podatnik wykazał do opodatkowania grunty wiązane z działalnością gospodarczą o pow. 30.000 m2, których nie jest właścicielem. Z akt podatkowych wynika, że przedmiotowe grunty należą do podatnika o nr konta 10010016. Pomiędzy podmiotami została zawarta umowa dzierżawy nieruchomości w celu wydobywania kopalin. Mając na uwadze obowiązujące przepisy materialnego prawa podatkowego (art. 3 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) w tej sytuacji nie może nastąpić przeniesienie obowiązku podatkowego na wydzierżawiającego. Podatnikiem podatku od nieruchomości za grunty związane z działalnością gospodarczą jest w dalszym ciągu podatnik o nr konta 10010016; j) analizując ewidencję gruntów i budynków stwierdzono, że podatnik posiada budynek o pow. zabudowy 199 m2 (jedna kondygnacja) i grunty o pow. 284 m2 sklasyfikowane jako Bi. A zatem był on zobowiązany do złożenia deklaracji. Przybliżona powierzchnia użytkowa budynku wynosi 159 m2, a zatem opodatkowanie budynku i gruntu to podatek w wysokości 923 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że w ewidencji księgowej podatnika wymienionego pod poz. 25 jest 9 obiektów oznaczonych jako obiekty należące do niego. Z ustaleń kontroli wynika, że na terenie gminy działają 4 tego rodzaju podmioty. Jeżeli faktycznie władają nieruchomościami gminy, to zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ciąży na nich obowiązek podatkowy; nie ma przy tym znaczenia, czy jest to władanie na podstawie umowy, czy też bezumowne – str. 66-78 protokołu kontroli.
Badaniu pod kątem powszechności i prawidłowości poddano także realizację dochodów z tytułu podatku rolnego w grupie podatników osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej. Wykazało ono, że w przypadku podatników o wskazanych niżej numerach kont doszło do naruszenia następujących przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333): a) art. 3 ust. 5 – podatnik 10020027 wykazał do opodatkowania powierzchnię odpowiadającą ½ udziału, zamiast ogólnej powierzchni działek wynoszącej 1,75 ha i powierzchni przeliczeniowej 0,506 ha; b) art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 – podatnicy 10020008; 10020014; 10020019; 10020028; 10020038; 10020015; 10020026 wykazali w deklaracjach podatkowych dane niezgodne z zapisami ewidencji gruntów i budynków oraz nie złożyli odrębnych deklaracji na grunty współposiadane. Ponieważ zgodnie z art. 272 Ordynacji podatkowej organy podatkowe mają obowiązek weryfikowania deklaracji, w tym w zakresie ich zgodności ze stanem faktycznym, należy oczekiwać, że w toku tych działań organ podatkowy pozyska dokumentację, która uwiarygodni dane prezentowane w deklaracjach składanych przez podatników. Opisane sytuacje wskazują, iż kontrolowany organ podatkowy nie realizował obowiązków wynikających z przywołanego przepisu – str. 79-82 protokołu kontroli.
Z kolei w wyniku analizy deklaracji podatkowych złożonych przez podatników podatku leśnego (osoby prawne i jednostki niemające osobowości prawnej) pod kątem powszechności i prawidłowości opodatkowania stwierdzono, że część podatników wykazała do opodatkowania inne powierzchnie gruntów leśnych niż wskazują to dane geodezyjne oraz dokumentacja podatkowa dotycząca powierzchni dzierżawionych od podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 888, ze zm.). Jeżeli informacje te zostaną potwierdzone przez organ podatkowy w toku postępowań wyjaśniających prowadzonych w związku z dokonanymi ustaleniami kontroli, to w zbadanych przypadkach doszło do naruszenia art. 3 ustawy o podatku leśnym, w myśl którego podstawę opodatkowania podatkiem leśnym stanowi powierzchnia lasu, wyrażona w hektarach, wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Ponadto stwierdzono również naruszenie art. 2 ust. 4 tej ustawy polegające na opodatkowaniu przez współposiadacza tylko części gruntów odpowiadającej jego udziałowi. W jednym przypadku stwierdzono też naruszenie art. 6 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy. Szczegółowy opis naruszeń przepisów materialnego prawa podatkowego oraz wskazanie, których do dotyczy, zawarto na str. 83-85 protokołu kontroli.
Opis stwierdzonych nieprawidłowości zawarty na str. 85-94 protokołu kontroli jest efektem weryfikacji prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkami lokalnymi osób fizycznych. Tak jak w przypadku podatku od nieruchomości od osób prawnych najczęściej pojawiającą się nieprawidłowością są nierozstrzygnięte wątpliwości, co do rzetelności danych będących podstawą opodatkowania (powierzchnia użytkowa budynków). Stwierdzono to u podatników o następujących numerach kont: 80003; 90003; 150009; 180017; 190001; 190028; 210004; 230012; 230049; 240022; 250029; 280005; 310219; 380212; 380217; 390093; 930113; 1388082; 240023; 300021. Należy zauważyć, iż wymienieni podatnicy stanowią blisko 1/3 skontrolowanych pozycji, co pokazuje, że w tym zakresie należy poprowadzić działania, które docelowo zweryfikują wszystkie budynki z terenu gminy pod kątem podstawy opodatkowania. Ponadto stwierdzono również przypadki, z których wynika, że organ podatkowy powinien zweryfikować powierzchnie gruntów będących podstawą opodatkowania w podatku od nieruchomości i w podatku rolnym. W przypadku podatku od nieruchomości dotyczy to szczególnie opodatkowania podatników zajmujących się wydobywaniem kruszywa naturalnego o nr kont 80060; 160045. Natomiast w podatku rolnym dotyczy to podatników o nr kont: 310197; 310219; 310256; 310351; 300025.
Analizując prawidłowość udzielania ulg w podatku rolnym stwierdzono, że wydawane decyzje nie zawierają uzasadniania prawnego w formie przewidzianej w art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto należy mieć na uwadze treść § 5 w art. 210, zgodnie z którym można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji wydanej na skutek odwołania bądź na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku – str. 96 protokołu kontroli.
Kontrolując prawidłowość i powszechność prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych stwierdzono, że: a) w instrukcji dotyczącej ewidencji podatków i opłat zawarto regulację, z której wynika, że w przypadku zaległości poniżej 100 zł nie stosuje się terminów dotyczących działań upominawczych i egzekucyjnych, tylko kumuluje się zaległości i dopiero po przekroczeniu wskazanej kwoty należy stosować procedury zawarte w instrukcji. Taką regulację należy uznać za sprzeczną z § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483). Przepis ten zobowiązuje wierzyciela do wysłania upomnienia niezwłocznie w każdym przypadku, jeżeli z podjętych działań informacyjnych wynika, że podatnik dobrowolnie nie uiści zapłaty i w tym przypadku nie ma znaczenia wysokość długu. Ponadto należy wskazać na uregulowanie dotyczące postępowania w przypadku zaległości, w stosunku do których toczy się postępowanie podatkowe w sprawie umorzenia zobowiązania podatkowego. Z zapisów instrukcji wynika, że terminy określone w § 7 ust. 6 są liczone od dnia uprawomocnienia się decyzji. W takiej sytuacji podatnicy mają uprzywilejowaną sytuację w stosunku do innych dłużników, ponieważ znacząco mogą opóźnić okres podjęcia działań upominawczych i egzekucyjnych. Obowiązujące przepisy nie zabraniają prowadzenia egzekucji w trakcie trwania takiego postepowania a ich zakończenie nie skutkuje obowiązkiem zakończenia postępowania i niemożliwością merytorycznego jego rozstrzygnięcia, b) sposób uregulowania odpisu należności przedawnionych budzi uzasadnione wątpliwości w przypadku, gdy do przedawnienia przyczynił się pracownik organu podatkowego. Z zapisu tego wynika, że wówczas nie dokonuje się odpisu, co byłoby niezgodne z art. 70 Ordynacji podatkowej. W myśl tego przepisu o tym, że nastąpiło przedawnienie nie decyduje wola wierzyciela. Jeżeli zostały spełnione warunki zawarte w przepisach prawa, zobowiązanie takie przedawnia się z upływem 5 lat. Okres ten może być dłuższy ale – jak wskazano – muszą zaistnieć określone okoliczności i zdarzenia powodujące zawieszenie lub przerwanie jego biegu, c) z 3 kont podatkowych wynika, że odpisano należności za lata 2012 i 2013. Według dokumentów przedstawionych w trakcie kontroli w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że w skutek niemożliwości ich ściągnięcia i braku okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło wygaśnięcie zobowiązania podatkowego. Do przedmiotowych dokumentów nie dołączono takich, które wskazywałyby, iż postępowanie egzekucyjne było nieskuteczne i w jego trakcie nie zastosowano środka egzekucyjnego. W przypadku podatnika o nr konta 1318162 stwierdzono, że organ podatkowy nie wystawiał na podatnika upomnień i tytułów. Z przekazanych w trakcie kontroli informacji wynika, że brak działań był spowodowany tym, że osoba ta nie jest formalnie właścicielem ani posiadaczem samoistnym nieruchomości. Użytkuje tylko nieruchomość i odbiera nakazy. W takiej sytuacji należy wskazać, że wystawiając decyzję wymiarową organ podatkowy naruszył przepisy materialnego prawa podatkowego w tym art. 3 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatacg lokalnych. Również w przypadku podatników o nr kont 220077 i 1238032 brak dokumentów, które jednoznacznie wskazywałyby, że należności uległy przedawnieniu. Ponadto przedmiotowe dokumenty zostały podpisane przez pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za prowadzenie księgowości podatkowej i działania egzekucyjne. W zasadach rachunkowości nie wskazano, w oparciu o jakie dokumenty mogą być dokonywane operacje księgowe i kto takie dokumenty zatwierdza. Z okazanych dokumentów wynika, że pracownik nie miał upoważnienia do podpisywania takich dokumentów, d) w przypadku podatnika o nr konta 100128 nie wystawiono upomnienia, e) w przypadku podatników o nr kont 220077; 370175; 1258003; 1378198; 150027; 1238032; 80042; 40020; 40009 stwierdzono, że działania upominawcze podjęto po upływie 40 dni od końca miesiąca, w którym upłynął termin płatności, co stanowi naruszenie § 9 ust. 4 załącznika nr 6 do instrukcji w sprawie ewidencji podatków i opłat. Ponadto w przypadku tych podatników czas, jaki upłynął od momentu powstania zaległości do wystawienia upomnienia (około trzech miesięcy) narusza § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych Zgodnie z tym przepisem wierzyciel jest zobowiązany do wystawienia upomnień niezwłocznie a w przypadku gdy uzna za stosowne podjęcie w pierwszej kolejności działań informacyjnych nie później niż po upływie 21 dni od dnia, w którym po raz pierwszy działania podjęto, jeżeli z tych działań wynika, że obowiązek zostanie dobrowolnie wykonany, f) w przypadku podatników o nr kont 220077; 370175; 1258003; 1378198; 1388110; 150027; 1238032; 1388108; 370233; 40020; 40009; 500004; 100116; 100006 wystawiono tytuły wykonawcze po upływie trzech miesięcy. Wystąpiło zatem naruszenie § 9 ust. 6 załącznika nr 6 do instrukcji w sprawie ewidencji podatków i opłat. Ponadto takie działanie jest niezgodne z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 9 rozporządzenia w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych. Z przepisów tych wynika m.in., że tytuły wystawia się nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia otrzymania przez dłużnika upomnienia oraz nie później niż po upływie 21 dni od dnia podjęcia pierwszych czynności informacyjnych. Należy zauważyć, że prowadzenie systematycznych i terminowych działań upominawczych może wpłynąć na kompletność i wysokość realizowanych dochodów z tytułu należności podatkowych. Należy zatem dokonać analizy przyczyn powstałych uchybień i podjąć działania naprawcze w tym obszarze – str. 95- 102 protokołu kontroli.
Podczas kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wypłacania wynagrodzeń pracownikom Urzędu Gminy stwierdzono, że w 2018 r. wypłacono Panu Wójtowi ekwiwalent pieniężny za 79 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w kwocie 21.459,29 zł (30.797,36 zł brutto). Pismem Pana Wójta z dnia 9 grudnia 2014 r do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Wójta, za wyjątkiem czynności związanych z nawiązywaniem i rozwiązywaniem stosunku pracy oraz ustalania wysokości wynagrodzenia, wyznaczony został Sekretarz Gminy. Do obowiązków Sekretarza należało zatem m.in. udzielanie Panu Wójtowi urlopu. Zgodnie z art. 168 Kodeksu pracy, urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 należy pracownikowi udzielić najpóźniej do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Powyższe oznacza, że pracodawca nie może jednostronnie wyznaczyć pracownikowi terminu tego urlopu – może natomiast zobowiązać pracownika do wskazania terminów korzystania z zaległych urlopów w wyznaczonym przepisami okresie, czyli do 30 września następnego roku kalendarzowego. Za brak współpracy ze strony pracowników w tym zakresie pracodawca może zaś nakładać kary porządkowe zgodnie z art. 108 k.p., gdyż takie działanie może zostać uznane za nieprzestrzeganie przez pracowników ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy. Ponadto nieudzielenie pracownikowi urlopu wypoczynkowego jest wykroczeniem z art. 282 § 1 pkt 2 k.p. zagrożonym karą grzywny od 1.000 zł do 30.000 zł. Jak z kolei orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt I PK 124/05) „Pracodawca może wysłać pracownika na zaległy urlop, nawet gdy ten nie wyraża na to zgody. Ekwiwalent pieniężny przysługuje tylko wtedy, gdy wykorzystanie urlopu w naturze nie jest możliwe”. Naruszenie przedstawionych zasad skutkowało poniesieniem wydatków z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop Pana Wójta w wysokości 30.797,36 zł brutto – str. 112-113 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli wynagrodzeń pracowników stwierdzono ponadto przyznanie „jednorazowego dodatku do wynagrodzenia” dwóm pracownikom Urzędu Gminy za wykonywanie zadań związanych z rozliczeniem podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Dodatek był wypłacony dwukrotnie – w maju i październiku 2019 r. Przesłanka i okres przyznania dodatku spełniają warunki przewidziane w art. 36 ust. 5 ustawy dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) dla dodatku specjalnego. Zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawca w regulaminie wynagradzania może określić warunki i sposób przyznawania innych dodatków niż określone w ustawie, zatem „jednorazowy dodatek do wynagrodzenia” powinien mieć umocowanie w regulaminie wynagradzania – str. 113 protokołu kontroli.
Kontrolę wydatków z tytułu diet wypłacanych radnym i sołtysom przeprowadzono przy uwzględnieniu postanowień uchwały Nr III/14/18 Rady Gminy Narew z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych i sołtysów Gminy Narew – str. 108-111 protokołu kontroli. Z uchwały wynika, że diety należą się za udział w sesjach i posiedzeniach komisji – zarówno wobec radnych, jak i sołtysów użyto takiego sformułowania. W przypadku radnych (za wyjątkiem Przewodniczącego Rady) w § 3 ust. 4 uchwały uregulowano, że nie otrzymują oni diety za miesiące, w których nie odbywała się sesja ani posiedzenie komisji. Analogicznego postanowienia nie zawarto jednakże w odniesieniu do diet sołtysów (§ 5 uchwały). W praktyce diety za takie miesiące nie są wypłacane ani radnym ani sołtysom. W uchwale uregulowano, że podstawą obniżenia diety radnego jest nieobecność na sesji lub posiedzeniu komisji stałej – w zależności od tego, czy jest usprawiedliwiona czy nieusprawiedliwiona obniżenie wynosi 25% lub 75% diety. W przypadku sołtysów zawarto nieco inne regulacje – za pierwszą nieobecność usprawiedliwioną dieta podlega pomniejszeniu o 25%, natomiast za nieusprawiedliwioną lub kolejną usprawiedliwioną dieta nie przysługuje w ogóle. Z analizy przedstawionych regulacji w szczególności nie wynika forma i ogólne choćby przesłanki usprawiedliwienia nieobecności, a także podmiot uprawniony do stwierdzania usprawiedliwienia lub jego odmowy. Kontrola prawidłowości wypłacania diet radnym i sołtysom w okresie od października do grudnia 2019 r. wykazała, że nieobecność sołtysa miejscowości Istok na sesji Rady Gminy w dniu 30 października 2019 r. była usprawiedliwiona (według adnotacji na liście obecności), lecz dieta nie została mu wypłacona w ogóle. Zgodnie z § 5 ust. 2 uchwały w przypadku pierwszej nieobecności usprawiedliwionej należało wypłacić sołtysowi 75 zł, po pomniejszeniu diety w wysokości 100 zł o 25%.
W zakresie prawidłowości rozliczania kosztów podróży służbowych stwierdzono naruszanie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), na podstawie którego kwotę diety zmniejsza się o koszt zapewnionego bezpłatnego wyżywienia, przyjmując, że każdy posiłek stanowi odpowiednio: śniadanie – 25% diety, obiad – 50% diety, kolacja – 25% diety. W przyjętej do kontroli próbie rachunków kosztów podróży służbowych stwierdzono 9 opisanych w protokole kontroli przypadków zaniechania obniżenia diety pracownikom uczestniczącym w szkoleniach, podczas których organizator szkoleń zapewniał spożycie posiłku. W efekcie – wbrew danym poświadczającym zapewnienie wyżywienia w trakcie szkoleń, w których brali udział pracownicy Urzędu Gminy – wypłacono w okresie październik-grudzień diety zawyżone o łączną kwotę 165 zł. Z wyjaśnienia złożonego przez pracownika Urzędu Gminy wynika, że Delegacje są rozliczane zgodnie z wyliczeniami przedstawionymi przez pracowników i obowiązującymi przepisami. Nie było żadnej informacji od pracowników o korzystaniu z posiłków w trakcie podróży służbowej. Z treści wyjaśnienia wynika nieprawidłowe wykonywanie czynności z zakresu kontroli wewnętrznej przedkładanych przez pracowników rozliczeń kosztów podróży. Nie ma bowiem dowodów na skonfrontowanie danych wynikających z przedłożonych rozliczeń kosztów z programami szkoleń, z których wynika zapewnienie posiłku. W jednym przypadku pracownik rozliczył podróż do Białegostoku na szkolenie jako trwającą ponad 12 godzin, w związku z czym wypłacono mu pełną dietę w wysokości 30 zł. Z formularza zgłoszeniowego wynika, że szkolenie miało trwać od godziny 10 do 15, natomiast pracownik wykazał powrót do Narwi o godzinie 20.28 (wyjazd z Narwi o godzinie 8.04). Brak uzasadnienia, aby pobyt w podróży związanej z tym szkoleniem do godziny 20.28 uznać za związany z wykonywaniem czynności służbowych, mając na uwadze czas podróży do Narwi i dostępność połączeń. Według wyjaśnienia pracownika Urzędu Gminy Delegacja została rozliczona na podstawie załączonych biletów i dodatkowo było ustne wyjaśnienie pracownika o trudnościach komunikacyjnych powrotu do domu. Ponadto kontrola rozliczeń kosztów podróży służbowych wykazała, że: a) rozliczenie jednej podróży Pana Wójta zostało przedłożone po 16 dniach od jej odbycia, tj. wbrew § 5 ust. 1 rozporządzenia wymagającego przedłożenia rozliczenia w terminie 14 dni od zakończenia podróży, b) w dwóch rozliczeniach brak dat i podpisów osób je przedkładających, c) błędnie do par. 4410 „Podróże służbowe krajowe” klasyfikowano wydatki z tytułu kosztów podróży na szkolenia, które powinny być ujęte w par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej…” – str. 114-119 protokołu kontroli.
Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.), wykazała nieprawidłowość dotyczącą braku wymaganej statutami sołectw Łosinka i Tyniewicze Duże liczby osób niezbędnych dla ważności zebrań wiejskich podejmujących w dniach 25 i 27 września 2018 r. uchwałę w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego. Statuty tych sołectw – przyjęte uchwałami Rady Gminy Narew z dnia 23 stycznia 2013 r. – w § 16 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 19 czerwca 2019 r. stanowiły, że zebranie wiejskie jest ważne (zdolne do podejmowania uchwał), gdy mieszkańcy sołectwa zostali o nim prawidłowo zawiadomieni, zgodnie z wymogami statutu, i bierze w nim udział co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania i udziału w zebraniu. Statuty nie przewidywały możliwości przeprowadzenia zebrania w II terminie, niezależnie od liczby mieszkańców. Obniżenie progu quorum do 1/10 liczby mieszkańców uprawnionych do głosowania oraz możliwość odbycia zebrania w II terminie bez względu na liczbę uczestników przewidziano nowelizacjami statutów sołectw obowiązującymi dopiero od 19 czerwca 2019 r. Według danych uzyskanych z USC i potwierdzonych wyjaśnieniem Skarbnika Gminy, liczba osób uprawnionych do głosowania i udziału w zebraniu wiejskim: - sołectwa Łosinka wynosiła 146 (liczba stałych mieszkańców). Aby zebranie wiejskie mogło być uznane za ważne liczba uczestników powinna wynosić co najmniej 29. Z listy obecności wynika, iż w zebraniu wzięło udział 22 mieszkańców sołectwa; - sołectwa Tyniewicze Duże wynosiła 117 (liczba stałych mieszkańców). Aby zebranie wiejskie mogło być uznane za ważne liczba uczestników powinna wynosić co najmniej 24. Z listy obecności wynika, iż w zebraniu wzięło udział 23 mieszkańców sołectwa. W świetle cytowanych postanowień statutów, ze względu na frekwencję (poniżej 1/5 mieszkańców), zebrania wiejskie tych sołectw nie były władne do podejmowania ważnych uchwał a zatem uchwalenie przez nie wniosku w sprawie przeznaczenia środków funduszu naruszało art. 5 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim. Wnioski tych sołectwo powinny być odrzucone. Nie można zatem wydatków poniesionych na ich podstawie uznać za wydatki w ramach funduszu sołeckiego. Skarbnik Gminy w wyjaśnieniu potwierdziła brak quorum na zebraniu wiejskim sołectwa Łosinka, natomiast w odniesieniu do zebrania w sołectwie Tyniewicze Duże stwierdziła, że (…) było prawidłowe pod względem prawnym (…) mimo, że uczestniczyło w nim 23 mieszkańców przy ogólnej liczbie 117 stałych mieszkańców sołectwa (podanej w wyjaśnieniu Skarbnika). Należy wskazać, że 23 mieszkańców stanowi 1/5 liczby 115 (23 x 5 = 115), zatem nie spełniało wymogu statutowego quorum dla sołectwa liczącego 117 osób uprawnionych do głosowania. Realizując wnioski, które według dokumentacji i postanowień statutów nie były uchwalone przez prawomocne zebrania wiejskie – ze względu na brak liczby mieszkańców wymaganej przy podejmowaniu uchwał – gmina poniosła wydatki zakwalifikowane do wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w łącznej wysokości 24.500,32 zł – 15.644,16 zł na podstawie wniosku sołectwa Tyniewicze Duże i 8.856,16 zł na podstawie wniosku sołectwa Łosinka. Odpowiadałoby to uzyskaniu przez gminę z budżetu państwa nienależnego zwrotu ich części w formie dotacji celowej na poziomie 4.815,05 zł. Do czasu zakończenia czynności kontrolnych przez inspektora badającego to zagadnienie wniosek gminy Narew do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w 2019 r. w ramach funduszu sołeckiego nie był jeszcze złożony – str. 161-162, 172 i 174-176 protokołu kontroli.
Kontrola procedury udzielenia i rozliczenia dotacji celowej na realizację zadań publicznych w zakresie promowania kultury fizycznej, turystyki, zdrowego trybu życia i profilaktyki wykazała liczne nieprawidłowości: a) ogłoszenie otwartego konkursu ofert nie zawierało informacji wymaganych przez art. 13 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), tj. o zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, b) nie okazano potwierdzenia upublicznienia ogłoszenia o konkursie w sposób przewidziany w art. 13 ust. 3 przywołanej ustawy; zgodnie z tą regulacją konkurs ogłasza się w BIP, na stronie internetowej organu administracji publicznej i w siedzibie organu administracji publicznej, c) w postępowaniu wpłynęła jedna oferta, złożona przez stowarzyszenie Narwiański Klub Sportowy „Iskra” na formularzu „Uproszczona oferta realizacji zadania publicznego” określonym rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu do Spraw Pożytku Publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uproszczonego wzoru oferty i uproszczonego wzoru sprawozdania z realizacji zadania publicznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2055). Zgodnie z rozporządzeniem uproszczony wzór oferty stosuje się do zadań określonych w art. 19a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego... Artykuł 19a ust. 1 ustawy dotyczy zadań, w których wysokość dofinansowania lub finansowania ze środków publicznych nie przekracza 10.000 zł a zadanie ma być finansowane przez okres nie dłuższy niż 90 dni. W badanym postępowaniu został ogłoszony konkurs, wysokość dofinansowania przekraczała 10.000 zł, a zadanie miało być realizowane w okresie przekraczającym 7 miesięcy. W wyjaśnieniu w sprawie przyjęcia oferty na takim formularzu Sekretarz Gminy stwierdził, że Faktycznie, błędnie przyjęto do udziału w konkursie ofertę złożoną na formularzu wzoru uproszczonej oferty (…) Przedłożona oferta spełniała wymagania pod względem merytorycznym i to było decydujące dla przyjęcia jej do oceny przez Komisję konkursową, d) nie okazano dowodów na ogłoszenie wyniku konkursu na podstawie art. 15 ust. 2j ustawy o działalności pożytku publicznego…, e) sprawozdanie z wykonania zadania zostało złożone 31 stycznia 2020 r. Zgodnie z § 7 pkt 3 umowy, zleceniobiorca miał złożyć sprawozdanie końcowe w terminie 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadania. W omawianym przypadku termin realizacji zadania upłynął 15 grudnia 2019 r., zatem terminem ostatecznym na złożenie sprawozdania był 14 stycznia 2020 r. W przypadku niezłożenia sprawozdania w terminie, Gmina Narew była zobowiązana do pisemnego wezwania zleceniobiorcy do złożenia sprawozdania w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkowałoby uznaniem dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem (§ 7 pkt 6 i 7 umowy), co z kolei prowadziłoby do wystąpienia podstawy do natychmiastowego rozwiązania umowy (§ 7 pkt 8 umowy) oraz zwrotu całości przyznanych środków (§ 8 pkt 5 umowy). Z wyjaśnień złożonych przez Skarbnika Gminy wynika, że sprawozdanie wpłynęło (…) po wcześniejszym telefonicznym poinformowaniu Zleceniobiorcy o niezrealizowaniu obowiązku w terminie umownym, co, jak wskazano powyżej, nie było zgodne z postanowieniami umowy, f) przeprowadzona przez kontrolujących analiza sprawozdania z wykonania zadania wykazała: - nie zostały w pełni zrealizowane cele wskazane w ofercie – rozegrano 23 mecze na zakładane 25, co jednak według sprawozdania nie wpłynęło na obniżenie kosztów realizacji zadania i zmniejszenie wykorzystania dotacji. Należy wskazać, że realizacja tak określonego zadania w mniejszym zakresie niż zakładany powinna wiązać się ze zmniejszeniem kosztów (brak kosztów organizacji meczu, np. delegacji sędziowskich, a przy meczu wyjazdowym kosztów transportu); ze złożonych wyjaśnień wynika, że rozegrano 24 mecze – 23 w ramach rozgrywek i 1 towarzyski (1 mecz nie odbył się z powodu walkoweru), co uznano za spełnienie wymogów osiągnięcia zakładanych rezultatów, - przekroczenia w poszczególnych pozycjach kosztów merytorycznych względem planu wydatków poniesionych z dotacji (zgodnie z umową, za wydatek zgodny z kosztorysem uznaje się wydatek nieprzekraczający określonego w kosztorysie o więcej niż 15%) na łączną kwotę 325,70 zł, - dokonanie wydatków przed terminem realizacji zadania i podpisania umowy, tj. przed 28 maja 2019 r., lub po jej zakończeniu – według weryfikacji załączonego do protokołu kontroli zestawienia faktur na kwotę 4.092,94 zł poniesiono wydatki przed rozpoczęciem zadania i na kwotę 787,05 zł po jego zakończeniu (w tym w styczniu 2020 r.). Kwoty te według ustaleń kontroli powinny być uznane za niezgodne z umową. W § 2 umowy termin poniesienia wydatków dla środków pochodzących z dotacji określono od dnia wpływu środków finansowych na konto zleceniobiorcy do dnia 15 grudnia 2019 r. Wydatki te zobrazowane są w załączonym do rozliczenia zestawieniu faktur (rachunków) poprzez daty zawarte w kolumnie „Data zapłaty”. Kontrolowana jednostka wyegzekwowała zaś od klubu zwrot dotacji na kwotę 1.896,27 zł, - w zestawieniu faktur ujęto fakturę nr FV/00334/54/2019 za „Opłata za artykuły spożywcze i naczynia na zakończenie sezonu”. Należność została opłacona ze środków dotacji w dniu 16 listopada 2019 r., a faktura – według zestawienia – wystawiona 31 grudnia 2019 r. Zgodnie z art. 106i ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2020 r. poz. 106) fakturę wystawia się nie później niż 15 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano dostawy towaru lub wykonano usługę. W przypadku, gdy omyłkowo jest wskazana w zestawieniu data wykonania usługi, możliwa jest sytuacja, że faktura nie powinna być rozliczona w ramach środków z dotacji. Jeśli natomiast obie daty są poprawne, mogło dojść m.in. do wypełnienia przesłanek czynu określonego w art. 62 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2020 r. poz. 19), zgodnie z którym kto wbrew obowiązkowi nie wystawia faktury lub rachunku, wystawia je w sposób wadliwy albo odmawia ich wydania, podlega karze grzywny do 180 stawek dziennych – str. 120-126 protokołu kontroli.
Analiza stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.) wykazała następujące nieprawidłowości: a) nie sporządzono rocznego sprawozdania o udzielonych w 2019 r. zamówieniach publicznych określonego w art. 98 Prawa zamówień publicznych, co – jak wyjaśnił Sekretarz Gminy – było wynikiem „przeoczenia” – str. 134 protokołu kontroli, b) nie sporządzono planów postępowań o udzielenie zamówień, jakie przewidywano przeprowadzić na 2019 i 2020 r.; obowiązek sporządzenia planu, jego treść i zasady publikacji określają przepisy art. 13a Prawa zamówień publicznych; Sekretarz Gminy nieprawidłowość tę również wyjaśnił „przeoczeniem” – str. 134 protokołu kontroli. Od 1 stycznia 2021 r. obowiązki w zakresie sporządzania planu postępowań o udzielenie zamówień określały będą przepisy art. 23 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019, ze zm.), c) dla udokumentowania postepowań objętych kontrolą użyto formularza „Protokołu postępowania o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego” niezgodnego z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1128), co – jak wyjaśnił Sekretarz Gminy – było wynikiem „pomyłki”, a (…) błędne wykorzystanie nieaktualnego wzoru protokołu nie może powodować negatywnej oceny faktycznego przebiegu postępowania ustalonego jedynie w oparciu o dokumenty z jego przeprowadzenia. Użyty w badanych postępowaniach wzór protokołu jest najbliższy w swej treści wprowadzonemu rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), które straciło moc z dniem 28 lipca 2016 r. – str. 139-140 i 143 protokołu kontroli. W treści protokołu kontroli przedstawiono zakres rozbieżności co do treści między zastosowanym a wymaganym wzorem protokołu, d) protokoły zbadanych postępowań o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego nie były podpisane przez osobę sporządzającą protokół, co według wyjaśnienia Sekretarza Gminy wynikało z „przeoczenia” – str. 139 i 143 protokołu kontroli, e) w protokołach badanych postepowań o udzielenie zamówienia zamieszczano informację, że komisja przetargowa została powołana w drodze zarządzenia Wójta Gminy Narew z dnia 30 stycznia 2015 r., podczas gdy faktyczną podstawą powołania komisji w tych postępowaniach było zarządzenie Wójta z dnia 13 kwietnia 2004 r. w wersji nadanej zmianą z dnia 8 czerwca 2017 r. – str. 134-135 oraz 140-141 protokołu kontroli, f) w dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia na „Przebudowę ulicy we wsi Waniewo” brak dowodów potwierdzających oszacowanie wartości zamówienia. Zasady szacowania wartości zamówienia na roboty budowlane zostały określone przepisami art. 33 ustawy, zaś termin ustalenia tej wartości przepisami art. 35 ustawy – str. 134 protokołu kontroli; z kolei w postepowaniu na odbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oszacowano wartość zamówienia na kwotę 404.059 zł brutto (brak daty oszacowania), tj. wbrew art. 32 ust. 1 ustawy, według którego podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług – str. 140 protokołu kontroli; g) jako pozacenowe kryterium oceny ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia na „Przebudowę ulicy we wsi Waniewo” przyjęto gwarancję na poziomie 40% (str. 135-138 protokołu kontroli); stwierdzono, że: - nie opisano uprawnień zamawiającego mających wynikać z gwarancji. Stwierdzono jedynie, iż „Zgodnie z warunkami SIWZ minimalny okres gwarancji wynosi 1 rok”. Z kolei we wzorze umowy, stanowiącym załącznik do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, określono, iż „Wykonawca udziela gwarancji jakości na przedmiot umowy na okres 5 lat oraz rękojmi za wady na okres 2 lat od daty podpisania protokołu odbioru przedmiotu umowy. W okresie rękojmi za wady i gwarancji Wykonawca zobowiązuje się do bezpłatnego usunięcia wad w terminie 7 dni od dnia powiadomienia pisemnie lub faksem (…) W przypadku nieusunięcia wad przez Wykonawcę we wskazanym miejscu i ustalonym terminie z Zamawiającym lub niestawienia się Wykonawcy na przegląd wad, Zamawiający dokona ich usunięcia we własnym zakresie obciążając kosztami Wykonawcę”. Należy wskazać, że instytucja gwarancji w Kodeksie cywilnym jest regulowana przepisami art. 577-581 odnoszącymi się do gwarancji przy sprzedaży – w stosunku do umów o roboty budowlane przepisy te stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 577 § 1 zd. 1 k.c. udzielenie gwarancji następuje przez złożenie oświadczenia gwarancyjnego, które określa obowiązki gwaranta i uprawnienia kupującego w przypadku, gdy rzecz sprzedana nie ma właściwości określonych w tym oświadczeniu. Z kolei w myśl art. 5771 § 1 i 2 k.c. gwarant formułuje oświadczenie gwarancyjne w sposób jasny i zrozumiały. Oświadczenie gwarancyjne zawiera podstawowe informacje potrzebne do wykonywania uprawnień z gwarancji, w szczególności nazwę i adres gwaranta lub jego przedstawiciela w Rzeczypospolitej Polskiej, czas trwania i terytorialny zasięg ochrony gwarancyjnej, uprawnienia przysługujące w razie stwierdzenia wady, a także stwierdzenie, że gwarancja nie wyłącza, nie ogranicza ani nie zawiesza uprawnień kupującego wynikających z przepisów o rękojmi za wady rzeczy sprzedanej. Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu kwestia aktualnych (obowiązujących od dnia 25 grudnia 2014 r.) uprawnień zamawiającego wynikających wprost z przepisów k.c., regulujących instytucję rękojmi za wady fizyczne i prawne przedmiotu umowy o roboty budowlane – art. 656 § 1 w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 zd. 1 k.c. Zabezpieczają one z mocy prawa roszczenia zamawiającego dotyczące wad wykonanych robót, która to odpowiedzialność w przypadku wad nieruchomości (a zatem i wykonanych na niej robót budowlanych – istotą robót budowlanych jest bowiem przekształcanie nieruchomości) jest ponoszona przez wykonawcę przez okres 5 lat od dnia wydania rzeczy. W konsekwencji zasady oceny ofert w tym postępowaniu w zakresie terminu gwarancji (przy braku należytego określenia jej zakresu) nie zabezpieczały zamawiającemu dodatkowych korzyści poza wynikającymi już z przepisów prawa uprawnieniami z rękojmi. Mogły zaś potencjalnie prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku jakiejkolwiek innej korzyści dla zamawiającego – przewidywały bowiem możliwość zaoferowania różnego okresu – od 1 do 5 lat (nieprzekraczającego okresu rękojmi) – co spowodowałoby różnice w punktacji mogące skutkować wyborem oferty istotnie droższej, - pomimo określenia wagi dla okresu udzielonej gwarancji na poziomie 40% i przewidzeniu możliwości jego zaoferowania i oceny w przedziale od 1 roku do 5 lat, we wzorze umowy zamawiający ustalił termin gwarancji na okres 5 lat (faktycznie wykonawca przedstawił ofertę z 5-letnim okresem gwarancji). Jak wyjaśnił Sekretarz Gminy, wskazana nieprawidłowość była wynikiem „błędu edytorskiego”, - jak wyżej wskazano, z wzoru umowy, a następnie również z umowy z dnia 26 czerwca 2019 r. na wykonanie przedmiotu zamówienia, wynika, iż „Wykonawca niniejszym udziela gwarancji jakości na przedmiot umowy na okres 5 lat oraz rękojmi za wady na okres 2 lat od daty podpisania protokołu odbioru przedmiotu umowy”. Należy wskazać, że zastrzeżony przez strony termin rękojmi (która de facto przysługuje z mocy prawa, a zatem nie można mówić o jej „udzielaniu” przez wykonawcę) jest mniej korzystny niż przewidują to obowiązujące od 25 grudnia 2014 r. przepisy Kodeksu cywilnego, czyli 5 lat na wady nieruchomości, a zatem i wykonanych na niej robót budowlanych (art. 656 § 1 k.c. w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 k.c.). Z kolei obecnie obowiązujący art. 568 § 1 k.c. w zakresie skracania okresu rękojmi przewiduje jedynie, że jeżeli kupującym jest konsument a przedmiotem sprzedaży jest używana rzecz ruchoma, odpowiedzialność sprzedawcy może zostać ograniczona, nie mniej niż do roku od dnia wydania rzeczy kupującemu, Zwrócono się o wyjaśnienie dotyczące korzyści, jakie zamierzał osiągnąć zamawiający nie określając zakresu gwarancji, który będzie obowiązywał wykonawcę zamówienia, a jedynie jej okres, i to w przedstawiony sposób. Ze złożonych przez Sekretarza Gminy wyjaśnień wynika, iż W ocenie Zamawiającego standardowe warunki gwarancji w pełni zaspakajały nasze potrzeby i oczekiwania w tym zakresie oraz Mając na uwadze odpowiedź na pytanie nr 1 Zamawiający nie zakładał uzyskania szczególnych korzyści w związku ze sposobem określenia wymaganej gwarancji. Odnosząc się do drugiego z zacytowanych stwierdzeń RIO w Białymstoku wskazuje, że jego treść sugeruje, jakoby wybór kryteriów pozacenowych i ich ranga w postępowaniu – potencjalnie wpływający na cenę zamówienia – mógł odbywać się niezależnie od ich charakteru i rzeczywistego znaczenia. Twierdzenie takie pozostaje w sprzeczności z definicją najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych, którą jest oferta przedstawiająca najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego lub oferty z najniższą ceną lub kosztem, jeżeli jest to jedyne kryterium oceny. Ocenie nie powinny zatem podlegać m.in. okoliczności, które w praktyce zawierają się w uprawnieniach już przysługujących zamawiającemu z mocy prawa. W szczególności zaś w wymiarze mogącym mieć tak istotny wpływ na cenę oferty, wynikającym z nadania im rangi 40%. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści, które obiektywnie można uznać za adekwatnie rekompensujące potencjalnie wyższe wydatki świadczy o niewłaściwym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wyższych wydatków, które potencjalnie będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. W praktyce kryterium gwarancji nie miało wpływu na wybór oferty, ponieważ wpłynęła 1 oferta z 5-letnim okresem gwarancji; h) w postepowaniu na odbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jako kryteria oceny ofert przyjęto cenę – waga 60% i termin płatności faktury miesięcznej – waga 40% (punktacja zaoferowanego terminu: 7-dniowy – 20 pkt, 14-dniowy – 30 pkt, 30- dniowy – 40 pkt). Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na określenie kryteriów oceny ofert w postępowaniu, którego przedmiotem jest odbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych. W związku z tym zwrócono się o wyjaśnienie, dlaczego kryterium ceny w tym postępowaniu przyznano wagę na poziomie jedynie 60%. Według wyjaśnienia Sekretarza Gminy Przepis art. 91 ust. 2a ustawy Pzp ma charakter fakultatywny i jest powiązany z określonymi warunkami. Zamawiający w tym zakresie nie uchybił żadnemu z przepisów ustawy Pzp kształtując kryterium ceny na poziomie jedynie 60%. Odnosząc się do wyjaśnienia należy ponownie podkreślić, że ranga kryteriów pozacenowych ma potencjalne przełożenie na konieczność wydatkowania wyższej kwoty środków publicznych w ramach wynagrodzenia wykonawcy, który zaproponował korzystniejsze warunki w zakresie kryterium pozacenowego. Zarówno rodzaj, jak i waga kryterium pozacenowego nie mogą choćby potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści, które obiektywnie można uznać za adekwatnie rekompensujące potencjalnie wyższe wydatki. W ocenie Izby stworzenie takiej możliwości świadczy o niewłaściwym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wyższych wydatków, które potencjalnie będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wymagany termin płatności faktury może zaś być określony jako jeden z warunków, które ma spełnić wykonawca – str. 141-142 protokołu kontroli. Ustalenia kontroli dotyczące realizacji umowy potwierdzają przedstawione wyżej tezy, że kryterium terminu płatności faktury nie posiada – z punktu widzenia definicji oferty najkorzystniejszej – cech uzasadniających przyznanie mu wagi aż 40%. Wynika to z faktu przyjmowania przez zmawiającego faktur z terminem płatności krótszym niż zaoferowane i przewidziane w umowie 30 dni, licząc od dnia doręczenia zamawiającemu faktury. Termin płatności wynikający z faktur za okres styczeń-kwiecień 2020 r. był ustalony na 14, 21, 26 i 30 dni. W kwestii faktycznego ponoszenia wydatków na podstawie tych faktur stwierdzono, że fakturę za kwiecień 2020 r. opłacono po 7 dniach licząc od daty wpływu faktury do jednostki. W wyjaśnieniach złożonych przez Skarbnika Gminy podniesiono m.in. iż faktury zostały uznane za prawidłowe, gdyż termin 30 dni uznawany był jako maksymalny termin zapłaty. Gmina Narew, posiadając zagwarantowane środki w budżecie na w/w zadanie oraz nie wykazując trudności w płynności finansowej, zobowiązania z tytułu odbierania, transportu i zagospodarowania odpadów komunalnych w praktyce regulowała w możliwie najkrótszym terminie tj. około 7 dni od momentu wpływu faktury do Urzędu Gminy, nie czekając na upływ maksymalnego terminu zapłaty – str. 144-145 protokołu kontroli; i) nie okazano potwierdzenia zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o udzieleniu zamówienia na odbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 95 ust. 1 ustawy, czym naruszono art. 11a pkt 1 ustawy zobowiązujący zamawiającego do udokumentowania zamieszczenia ogłoszenia w BZP, w szczególności przechowywania dowodu jego zamieszczenia; w złożonym wyjaśnieniu Sekretarz Gminy stwierdził, że Ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zostało opublikowane na stronie BZP w dniu 15 maja 2020 r. (Nr 510082643). Ponadto Sekretarz wyraził opinię, że (…) takie ogłoszenia służą generalnie celom statystycznym i są czynnością zamawiającego dokonywaną już poza procedurą zamówienia publicznego.
W wyniku kontroli realizacji umowy na odbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych ustalono, że od czasu jej obowiązywania były ponoszone na rzecz jej wykonawcy wydatki za „odbiór odpadów komunalnych PSZOK” w łącznej kwocie 3.731,04 zł (comiesięczna faktura w wysokości od 660,80 zł do 814,92 zł). W związku z faktem, iż umowa obejmowała odbiór odpadów segregowanych z PSZOK zwrócono się o wyjaśnienie, dlaczego odbiór odpadów zmieszanych z terenu PSZOK nie został objęty przedmiotem zamówienia oraz jakie kryteria decydują o wysokości faktury za odbiór odpadów zmieszanych z terenu PSZOK. Według odpowiedzi przedstawionej przez Sekretarza Gminy Wyrażenie: „odpady zmieszane z terenu PSZOK” obejmuje odpady z terenu Gminy Narew zgromadzone w kontenerze zlokalizowanym się na terenie gminnego PSZOK, dlatego tak zostały opisane na fakturze. Były to odpady zmieszane wytworzone w Urzędzie Gminy, Gminnej Bibliotece Publicznej w Narwi, a także powstałe w wyniku selekcji odpadów z terenu gminy (z rowów przydrożnych, przystanków autobusowych). O wysokości faktury decyduje ilość m3 odpadów w kontenerze (…). Z ustaleń kontroli wynika, że wydatki na opróżnianie tego pojemnika ponoszone są przy braku ustalonej w formie pisemnej stawki za ich wywóz, potwierdzenia ich ilości czy też nadzoru nad wykonywaniem zlecenia – str. 145 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości do 30.000 euro (str. 126-133 protokołu kontroli) stwierdzono liczne przypadki naruszania obowiązującego w Urzędzie Gminy Narew regulaminu udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 30.000 euro, wprowadzonego zarządzeniem Nr 263/14 Wójta Gminy Narew z dnia 5 maja 2014 r.: a) na potrzebę rozważenia zmiany regulaminu – w celu dostosowania go do faktycznych potrzeb jednostki – wskazuje stwierdzona praktyka posługiwania się przy wyłanianiu wykonawców wyłącznie procedurą wprowadzoną dla zamówień o wartości od 15.000 euro do 30.000 euro; nie są stosowane rozwiązania przewidziane regulaminem dla zamówień o wartości od 2.500 euro do 15.000 euro; brak oszacowania wartości zamówień – wymaganego regulaminem – uniemożliwia ustalenie wartości szacunkowej, jednakże wynagrodzenie wykonawców z zawartych umów (np. 11.642,91 zł, 11.150 zł), przesądza, że nie były to zamówienia o wartości powyżej 15.000 euro. Zaznaczyć przy tym należy, że powyższe uwagi nie mają na celu zakwestionowania zasadności stosowania procedury właściwej dla zamówień o wartości od 15.000 do 30.000 euro – jako zapewniającej większą konkurencyjność (wynikającą m.in. z zamieszczania w BIP ogłoszenia o planowaniu zamówienia) – a jedynie wyeliminowanie rozbieżności między regulaminem a stosowaną praktyką poprzez odpowiednie zmiany w regulaminie; b) brak wniosku o udzielenie zamówienia (jego wzór określony został załącznikiem nr 1 do regulaminu); wniosek powinien być poddany weryfikacji pod kątem spełnienia wymogów regulaminu i przedłożony Wójtowi Gminy do zatwierdzenia, c) nie jest prowadzony rejestr zamówień; wzór rejestru stanowi załącznik nr 4 do regulaminu. Ponadto nie jest też już prowadzony „zeszyt”, w którym zapisywano informacje dotyczące postępowań (zarówno prowadzonych w trybie Prawa zamówień publicznych, jak i na podstawie regulaminu). „Zeszyt” służący takim informacjom okazano inspektorom RIO w Białymstoku podczas poprzedniej kontroli prowadzonej w 2016 r.; d) niesporządzanie protokołu zamówienia wymaganego regulaminem. Kwestie dotyczące dokumentowania postępowań były przedmiotem zaleceń po kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2016 r. W odpowiedzi zobowiązał się Pan do należytego dokumentowania postępowań o udzielenia zamówień o wartości do 30 000 euro.
W zakresie dokumentowania wydatków poniesionych na zwrot producentom rolnym podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej ustalono, że przyjmując faktury zakupu oleju do zwrotu podatku akcyzowego nie zamieszczano na fakturach adnotacji „Przyjęto w dniu … do zwrotu części podatku akcyzowego”, wymaganej przez art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 10 marca 2016 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2188) – str. 186 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt ponosi ponadto ogólną odpowiedzialność, jako kierownik zamawiającego (Urzędu), za przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Rzetelne realizowanie wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania, mając na uwadze, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny, stosownie do art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a także, iż powtarzające się naruszanie przepisów ustaw może stanowić podstawę wystąpienia Izby do Wojewody Podlaskiego o wezwanie Pana Wójta do zaprzestania naruszeń w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. 2. Usunięcie rozbieżności między postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy a stanem faktycznym w zakresie obsadzenia stanowiska zastępcy Wójta Gminy. 3. Niezwłoczne wyeliminowanie nieprawidłowości polegającej na prowadzeniu przez Urząd Gminy obsługi finansowo-księgowej instytucji kultury bez podstawy przewidzianej prawem. W tym celu albo zapewnienie warunków organizacyjnych i finansowych do zatrudnienia głównego księgowego przez kierowników instytucji kultury albo zorganizowanie wspólnej obsługi w Urzędzie zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. 4. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez: a) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu Gminy kont wskazanych w części opisowej wystąpienia, b) określenie stosowanej wersji oprogramowania oraz przestrzeganie regulacji w tym zakresie wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o rachunkowości. 5. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez: a) zaprzestanie przyjmowania na rachunek bankowy ewidencjonowany na koncie 139-2 kwot wpłaconych przez nabywców nieruchomości tytułem ceny nabycia, tj. stanowiących dochody budżetu gminy w momencie wpływu; przyjmowanie tych wpłat bezpośrednio na rachunek bieżący Urzędu (konto 130), b) zaprzestanie ewidencjonowania na koncie 130 środków przekazanych na dofinansowanie kosztów kształcenia pracowników młodocianych oraz księgowania ich w korespondencji z kontem 141; księgowanie tych operacji przy wykorzystaniu kont 139 i 240, c) zaprzestanie zaliczania do dochodów budżetu na koncie 130 operacji niemających odzwierciedlenia w wyciągach bankowych do rachunku, którego obroty są ujmowane na tym koncie, mając na względzie uniknięcie powstawania nierealnych sald, w tym na koncie 222, d) założenie pełnej ewidencji analitycznej gruntów do konta 011, spełniającej wymagania wynikające z ustawy o rachunkowości oraz z zasad funkcjonowania tego konta, e) ujęcie w księgach Urzędu Gminy wartości budynków użyczonych Gminnej Bibliotece Publicznej, mając na uwadze, że w świetle przepisów przywołanych w części opisowej wystąpienia umowa użyczenia nie stanowi podstawy do przeniesienia wartości nieruchomości do ksiąg biorącego w użyczenie. 6. W zakresie sprawozdawczości: a) wykazywanie dochodów otrzymanych w sprawozdaniu Rb-27S zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia, b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-Z jako zobowiązań wymagalnych wyłącznie tych zobowiązań, których termin płatności minął na dzień sprawozdawczy i nie zostały one przedawnione lub umorzone, c) wykazywanie danych w pozycji „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z zasadami przedstawionymi w części opisowej wystąpienia, d) przestrzeganie § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którym wykazywane w sprawozdaniu Rb- 27ZZ w części B danych uzupełniających należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb- 27S, e) zweryfikowanie i skorygowanie danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2019 rok w zakresie skutków obniżenia górnych stawek w podatku od środków transportowych od osób fizycznych. 7. Terminowe regulowanie zobowiązań. 8. Zapewnienie należytego sporządzania informacji o wyniku przetargu na sprzedaż nieruchomości w świetle przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. 9. W zakresie dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości: a) ustalanie opłaty rocznej w przypadkach, w których zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa ponad dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, zgodnie z przepisami art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, b) rozliczenie z poszczególnymi użytkownikami wieczystymi (w tym nieobjętymi kontrolą) opłat zawyżonych im poprzez ustalenie niezgodnie z art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami w następstwie aktualizacji dokonanej od 2015 r. Poinformowanie Izby o łącznej kwocie opłat zawyżonych i rozliczonych z użytkownikami wieczystymi w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń. 10. Wyeliminowanie błędów w ustalaniu opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, poprzez: a) przestrzeganie art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1m2; podjęcie działań w celu zmiany decyzji ustalających nieprawidłowe opłaty roczne za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń o powierzchni mniejszej niż 1m2, b) prawidłowe stosowanie stawek opłaty określonych uchwałą Rady Gminy; rozliczenie z podmiotem wskazanym w protokole kontroli opłaty za zajęcie pasa zawyżonej o 73 zł z powodu zastosowania niewłaściwej stawki, c) prawidłowe ustalanie liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym w pierwszym roku. 11. Przeprowadzanie systematycznych i kompletnych czynności sprawdzających i kontrolnych, do których zobowiązują przepisy Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V tej ustawy. 12. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia rozbieżności i niejasności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń oraz ich wymiaru finansowego. 13. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie formalnoprawnej prawidłowości wydawanych dokumentów. 14. Wprowadzenie modyfikacji w treści regulacji wewnętrznych odnoszących się do pobierania i ewidencjonowania dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli. 15. Prowadzenie systematycznych i kompleksowych działań upominawczych i egzekucyjnych, z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa. 16. Przestrzeganie obowiązku wykorzystywania przez Pana Wójta urlopu wypoczynkowego w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu pracy. 17. Unormowanie w regulaminie wynagradzania zasad przyznawania pracownikom „jednorazowego dodatku do wynagrodzenia”. Ewentualnie przyznawanie za okresowe zwiększenie obowiązków lub okresowe powierzenie dodatkowych zadań dodatku specjalnego uregulowanego ustawą o pracownikach samorządowych, mając na uwadze, że stwierdzona podczas kontroli podstawa przyznawania „jednorazowego dodatku do wynagrodzenia” odpowiada ustawowym przesłankom przyznania dodatku specjalnego. 18. Rozważenie przygotowania i przedstawienia Radzie Gminy projektu uchwały wprowadzającej zmiany w uchwale w sprawie ustalenia wysokości diet radnych i sołtysów Gminy Narew, polegające w szczególności na uregulowaniu trybu, formy i ogólnych przesłanek usprawiedliwiania nieobecności na sesjach i komisjach oraz jednoznacznym określeniu, że również sołtysom dieta nie przysługuje w miesiącu, w którym nie odbywają się sesje lub posiedzenia komisji. 19. Wypłacenie sołtysowi sołectwa Istok diety za październik 2019 r., należnej mu według ustaleń kontroli w wysokości 75 zł. 20. W zakresie wydatków dotyczących kosztów podróży służbowych: a) ustalanie wysokości należnych pracownikowi diet związanych z podróżą służbową zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia, tj. przy uwzględnieniu zapewnionego bezpłatnego wyżywienia; w celu wyeliminowania stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości zobowiązanie osób wykonujących czynności kontrolne w stosunku do przedkładanych rozliczeń kosztów podróży do rzetelnego, każdorazowego weryfikowania danych przedstawianych w rozliczeniu przez pracownika odbywającego podróż z dokumentacją obrazującą zakres bezpłatnego wyżywienia, b) przeprowadzenie wnikliwej analizy prawidłowości diet wypłaconych pracownikom również za okresy nieobjęte próbą kontrolną, w kontekście zapewnionego im podczas wyjazdów bezpłatnego wyżywienia. Ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi jako nienależnie wypłaconej (oprócz kwoty 165 zł stwierdzonej przez inspektorów kontroli), poinformowanie Izby o jej wysokości oraz wyegzekwowanie od pracowników nienależnie wypłaconych diet, c) wyegzekwowanie zwrotu kwoty 15 zł oznaczającej część diety wypłaconej pracownikowi w wysokości 30 zł z powodu okazania do rozliczenia biletu obrazującego powrót do Narwi o godz. 20.28 ze szkolenia, która miało się zakończyć o godzinie 15.00, w następstwie czego wynikający z godzin biletów czas trwania podróży wynosił ponad 12 godzin, d) przedkładanie do rozliczenia wszystkich delegacji w ciągu 14 dni od zakończenia podróży, e) zobowiązanie osób dokonujących kontroli rozliczeń kosztów do egzekwowania, aby przedkładane rozliczenia zawierały wszystkie elementy rzetelnego dokumentu, w tym datę przedłożenia i podpis przedkładającego, f) zapewnienie klasyfikowania w par. 4700 wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych dotyczących udziału w szkoleniach. 21. W zakresie funduszu sołeckiego: a) odrzucanie wniosków sołectw podjętych przez zebrania wiejskie, które nie były prawomocne w świetle postanowień statutu, b) wyłączenie z wniosku do Wojewody o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2019 r. wydatków w kwocie 24.500,32 zł (jeżeli zostały nim objęte), poniesionych na realizację wniosków sołectw Łosinka i Tyniewicze Duże, uchwalonych przez zebrania wiejskie niemające wymaganego statutem quorum. 22. W zakresie udzielania i rozliczania dotacji jednostkom niezaliczanym sektora finansów publicznych na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego…: a) przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów ustawy określających obowiązki w zakresie publikacji ogłoszenia o konkursie, jego treści oraz publikacji wyników konkursu, b) egzekwowanie od uczestników konkursu obowiązku składania oferty na odpowiednim wzorze określonym przepisami prawa, c) przestrzeganie określonego umową pisemnego trybu wzywania beneficjenta dotacji do złożenia sprawozdania, w przypadku gdy nie zostało ono złożone w terminie umownym, d) podjęcie działań w celu wyegzekwowania od klubu Iskra Narew kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z umową w związku z nieprawidłowościami przedstawionymi w części opisowej wystąpienia; poinformowanie o efektach finansowych działań w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń, e) wyjaśnienie rzetelności danych dotyczących ujętej w zestawieniu faktur faktury nr FV/00334/54/2019 opisanej jako „Opłata za artykuły spożywcze i naczynia na zakończenie sezonu” i ewentualne uwzględnienie wyników ustaleń przy weryfikacji rozliczenia dotacji. 23. W zakresie zamówień publicznych udzielanych na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych: a) sporządzanie rocznego sprawozdania o udzielonych zamówieniach publicznych, b) sporządzanie planu postępowań o udzielenie zamówień, c) stosowanie określonych obowiązującymi przepisami prawa wzorów dokumentów podlegających sporządzeniu w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, d) zapewnienie, aby protokół postępowania o udzielenie zamówienia był podpisywany przez osobę sporządzającą, e) zobowiązanie osoby sporządzającej protokół postępowania o udzielenie zamówienia do podawania prawidłowej podstawy powołania komisji przetargowej, f) zapewnienie dokumentacji pozwalającej na potwierdzenie prawidłowego (w tym w odpowiednim terminie) oszacowania wartości zamówienia, g) zaniechanie określania w postanowieniach zawieranych umów o wykonanie zamówienia publicznego wymagań wobec wykonawców w zakresie rękojmi przewidujących warunki mniej korzystne dla zamawiającego niż gwarantowane obowiązującymi przepisami prawa, h) w sytuacji przyjęcia okresu gwarancji jako jednego z kryteriów oceny ofert – określanie wymagań dotyczących gwarancji w ten sposób, aby można było jednoznacznie stwierdzić dodatkowe korzyści dla zamawiającego wynikające z żądanej gwarancji względem już przysługujących na podstawie obowiązujących przepisów prawa w ramach rękojmi, mając na uwadze uniknięcie potencjalnego zagrożenia wyboru oferty o wyższej cenie przy braku realnych korzyści rekompensujących zamawiającemu ewentualne wyższe wydatki. i) wyeliminowanie sytuacji umieszczania we wzorze umowy postanowień określających w sposób jednoznaczny kwestie, w zakresie których zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia wykonawcy mają zaproponować warunki podlegające ocenie jako jedno z kryteriów oceny ofert, j) ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych na usługi w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu usługi jak wywóz odpadów, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, k) egzekwowanie od wykonawcy stosowania w wystawianych fakturach zaoferowanego terminu płatności faktury, l) przechowywanie w dokumentacji postępowania dowodów zamieszczenia w BZP wszystkich ogłoszeń, jak tego wymaga art. 11a pkt 1 Prawa zamówień publicznych. 24. Pisemne określenie przedmiotu usługi polegającej – według wyjaśnień – na wywożeniu pojemnika na odpady usytuowanego na terenie PSZOK, sposobu potwierdzania jej realizacji oraz zasad ustalania wynagrodzenia wykonawcy. 25. W zakresie zamówień publicznych, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych: a) rozważenie zmodyfikowania postanowień obowiązującego w Urzędzie Gminy regulaminu wyłaniania wykonawców w celu dostosowania jego postanowień do stosowanej praktyki w zakresie trybu postępowania w zależności od wartości zamówienia, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, b) dokumentowanie ustalenia wartości szacunkowej zamówienia, jak tego wymagają przyjęte procedury, c) sporządzanie określonego regulaminem wniosku o udzielenie zamówienia, d) prowadzenie rejestru udzielonych zamówień, zgodnie z obowiązującym regulaminem, e) sporządzanie określonego regulaminem protokołu postępowania o udzielenie zamówienia. 26. Zamieszczanie na fakturach przyjętych do zwrotu producentom rolnym podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego adnotacji „Przyjęto w dniu … do zwrotu części podatku akcyzowego”.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Nowinka2020.docx
|
Białystok, 2021.01.11
RIO.V.6001-6/20
Pani Teresa Strękowska Wójt Gminy Nowinka W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowinka za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Nowince na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Organizacja i zasady funkcjonowania kontroli zarządczej w gminie Nowinka zostały wprowadzone zarządzeniem Nr 62/16 poprzedniej Wójt z dnia 2 listopada 2016 r. W załączniku nr 2 do tego zarządzenia określono procedurę zarządzania ryzykiem w Urzędzie Gminy oraz w jednostkach organizacyjnych gminy. W jej ramach przewidziano obowiązek przekazania Wójtowi przez kierowników komórek organizacyjnych i jednostek organizacyjnych papierowej wersji kwestionariusza zarządzania ryzykiem oraz planu działań, głównych celów i zadań oraz informacji dotyczącej realizacji planu działania za rok poprzedni w terminie do 31 stycznia każdego roku kalendarzowego. Z ustaleń kontroli wynika, iż dokumentacja ta została przedłożona Pani Wójt przez kierowników Szkoły Podstawowej w Nowince i GOPS w Nowince z uchybieniem wymaganego terminu, a mianowicie w dniach odpowiednio 28 i 22 lutego 2019 r. – str. 15 protokołu kontroli.
Badanie zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342) wykazało, że: a) nie ujęto na księgach rachunkowych 2019 r. (na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”), a w konsekwencji także w sprawozdawczości, kwoty zobowiązań w łącznej wysokości 5.134,95 zł (9 rachunków i faktur, które wpłynęły do Urzędu w dniach od 3 do 8 stycznia 2020 r.); naruszono tym samym zasadę rzetelności ksiąg wynikającą z art. 24 ust. 2 ustawy oraz zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy. Dodania wymaga, iż w zasadach prowadzenia rachunkowości postanowiono, że w celu zapewnienia terminowej sprawozdawczości oraz zgodności danych wykazanych w sprawozdawczości z ewidencją księgową, na kontach rozrachunków księgowane są faktury, które wpłynęły do działu księgowości jednostki do dnia 9-go każdego miesiąca a dotyczą przychodów lub kosztów ubiegłego miesiąca. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z załącznikiem nr 40 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564, ze zm.), jednostkowe sprawozdania roczne Rb-28S jednostki budżetowej należy sporządzić nie później niż do 1 lutego następnego roku. Mając na uwadze ten termin należy ocenić ogólne wyznaczenie 9 dnia następnego miesiąca za nieuzasadnione w kontekście stycznia następnego roku. Zgodnie z przywołanym art. 6 ust. 1 ustawy w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty – str. 20-22 protokołu kontroli; b) rozrachunki z tytułu dowozu indywidualnego przez rodziców uczniów niepełnosprawnych do szkół błędnie ewidencjonowano na koncie 201; mając na uwadze zasady funkcjonowania kont określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia tego typu zobowiązania powinny być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 22 protokołu kontroli; c) przychody odpowiadające dochodom zrealizowanym bezpośrednio na rachunku budżetu (z tytułu dotacji, subwencji, udziałów w podatkach, odsetek dopisanych do rachunku budżetu) w łącznej kwocie 10.991.323,25 zł ujęto w ewidencji Urzędu na koniec 2019 r. nieprawidłowym zapisem Wn 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych – Ma odpowiednio 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”/750 „Przychody finansowe”, a następnie Wn 720/750 – Ma 860 „Wynik finansowy” oraz Wn 800 „Fundusz jednostki” - Ma 222. Jak wynika z zasad funkcjonowania konta 222 określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, konto to służy do ewidencji rozliczenia z budżetem dochodów zrealizowanych przez jednostkę budżetową. Natomiast przychody z tytułu dochodów wpływających bezpośrednio na rachunek bankowy budżetu mogą być ujęte w ewidencji Urzędu, w zależności od przyjętej metody, zapisami Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 720 (metoda właściwsza przy wyodrębnionym rachunku bankowym Urzędu) albo Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” (odpowiednie subkonto służące powielaniu dochodów ujętych w księgach budżetu) – Ma 720 – str. 23-24 i 26 protokołu kontroli; d) na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nie ujęto zaległości w łącznej kwocie 273,93 zł wynikających z udostępnionych w BIP informacji urzędów skarbowych (0,93 zł) oraz informacji w zakresie podatku PIT (273 zł), wbrew zasadom funkcjonowania konta 221 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Stosownie do tych zasad, konto to służy m.in. do ewidencjonowania należności z tytułu podatków pobieranych przez właściwe organy, zaś zapisy z tego tytułu mogą być dokonywane na koniec okresów sprawozdawczych na podstawie sprawozdań z ewidencji podatkowej (zaległości i nadpłaty). Pomimo braku ujęcia zaległości w ewidencji Urzędu zostały one wykazane w sprawozdawczości za 2019 r. – bezpośrednio na podstawie wyżej wymienionych informacji – str. 27 protokołu kontroli; e) wystąpił jeden przypadek rozbieżności między datą wypłaty gotówki z kasy ujętą w raporcie kasowym (11 października 2019 r.) a datą faktycznej wypłaty z kasy kwoty 287,94 zł (16 października 2019 r.). Naruszono tym m.in. przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym księgi rachunkowe uznaje się za prowadzone bieżąco, jeżeli ujęcie wpłat i wypłat gotówką następuje w tym samym dniu, w którym zostały dokonane, a także art. 24 ust. 2 ustawy, według którego księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty – str. 37-38 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej stwierdzono, że w sprawozdaniu Rb-27S Urzędu i organu sporządzonym za 2019 r. w kolumnie „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 13.559.564,01 zł, zamiast sumy 13.566.614,83 zł (różnica 7.050,82 zł) ustalonej przez kontrolującego na podstawie przepisów zawartych § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 28-29 protokołu kontroli.
W obrębie procedur oddawania nieruchomości w dzierżawę stwierdzono, iż w dniu 25 lutego 2019 r. zawarła Pani, bez zgody Rady Gminy, kolejną umowę dzierżawy nieruchomości rolnych położonych na terenie wsi Nowinka na okres 3 lat, w wyniku czego łączny czas trwania dzierżawy gruntu przez ten sam podmiot przekraczał 3 lata. Obowiązek uzyskania zgody Rady Gminy na zawarcie między stronami kolejnej umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony, jeżeli łączny czasu trwania najmu lub dzierżawy tej samej nieruchomości przekracza 3 lata, wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.) – str.102-103 protokołu kontroli. Stwierdzono ponadto jeden przypadek zawarcia umowy najmu garażu, na okres od 1 października 2019 r. do 31 października 2021 r., która nie była poprzedzona sporządzeniem i upublicznieniem wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem, co jest niezgodne z przepisami art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990). Zgodnie z jego brzmieniem właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość – str. 106 protokołu kontroli.
Z ustaleń zawartych na str. 108-110 protokołu kontroli wynika, że do dnia przeprowadzenia czynności kontrolnych gmina w dalszym ciągu nie dokonała aktualizacji wysokości opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Na konieczność aktualizacji opłat z tytułu wieczystego użytkowania zwrócono uwagę na dwóch poprzednich kontrolach kompleksowych wskazując, ponieważ nie dokonywano jej co najmniej od 2005 r. W odpowiedzi na wydane w styczniu 2017 r. zalecenie poprzednia Wójt wskazała, iż wszczęto procedurę aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste; na obecnym etapie zostali wyłonieni rzeczoznawcy do dokonania aktualizacji. Obecna kontrola wykazała, iż pomimo sporządzenia w dniu 27 stycznia 2017 r. operatów szacunkowych określających wartości rynkowe nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym, aktualizacji opłat w praktyce nie dokonano. Odnosząc się do tej kwestii wskazała Pani m.in.: Urząd objęłam z dniem 22 listopada 2018 r. i sukcesywnie analizuję wszystkie problemy gminy. Pracownik prowadzący te sprawy nie dopełnił swoich obowiązków. Wyjaśnił mi ustnie, że dokonana aktualizacja wartości rynkowej użytkowania wieczystego działek letniskowych miała spowodować wykupienie (przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności) tych działek przez jej użytkowników. Przekształcenia w prawo własności dokonał w 2017 r. tylko jeden użytkownik wieczysty (…) Nową wycenę wartości nieruchomości sporządzono w dniach od 19 do 24 sierpnia 2020 r., w której to wartość nieruchomości została wyceniona w wysokości znacznie wyższej od wyceny dokonanej w 2017 r. dzięki temu, że obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wypowiedziano dotychczasowe opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w dniu 11.09.2020 r. ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2020 r. Wskazane w wyjaśnieniu Pani Wójt okoliczności potwierdzono w trakcie kontroli; okazano w tym względzie pisma wypowiadające wysokość dotychczasowych opłat oraz zawierające ofertę przyjęcia nowych wysokości opłat rocznych. W obrębie zagadnienia ustalania opłat za użytkowanie wieczyste stwierdzono ponadto stosowanie, od momentu ustanowienia aktami notarialnymi prawa użytkowania wieczystego, nieprawidłowej (zaniżonej) opłaty rocznej w stosunku do 4 użytkowników wieczystych. Powyższe miało związek z błędnym ustaleniem stawki procentowej opłaty rocznej, tj. przyjęciem wysokości stawki procentowej 1,5% ceny nieruchomości gruntowej, zamiast stawki w wysokości 3%, co sprzeciwiało się postanowieniom art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, przy czym stawka w wysokości 1,5% w ogóle nie została w tych przepisach przewidziana. Z okazanych umów o oddanie nieruchomości gruntowych w użytkowanie wieczyste wynika, iż chodzi o grunty sklasyfikowane jako Bi (inne tereny zabudowane), grunty pod zabudowę letniskową. W planach zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe nieruchomości figurują zaś jako przeznaczone pod teren zabudowy rekreacji indywidualnej (letniskowej). Okoliczności te uzasadniają zastosowanie stawki 3% przewidzianej w art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy za pozostałe nieruchomości gruntowe. W przedmiotowej kwestii wyjaśniła Pani, iż Opłata roczna za użytkowanie wieczyste działek letniskowych w wysokości 1,5% została ustalona w roku 1987 przez Naczelnika Gminy Nowinka jako należność Skarbu Państwa w wydanych przez niego decyzjach w sprawie oddania tych działek w użytkowanie wieczyste. Działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste w roku 1988 w formie aktów notarialnych. W aktach notarialnych Notariusz nie zakwestionowała wysokości opłaty i potwierdziła jej wysokość jako „roczną opłatę określoną na kwotę 2.862 zł (co stanowi 1,5% wartości)”. W kolejnych latach rzeczoznawcy majątkowi w wykonywanych operatach szacunkowych określających wartość rynkową nieruchomości do celów podwyższenia opłat rocznych stosowali opłatę roczną w wysokości 1,5%. Pracownik prowadzący obecnie te sprawy nie przypomina sobie faktów, aby rzeczoznawcy i pracownicy zatrudnieni w Urzędzie Gminy informowali o możliwości podwyższenia oprocentowania. Stąd też była stosowana stawka opłaty w tej wysokości (…) Aktualnie po dokonanej analizie pracownicy Urzędu Gminy stwierdzili, że stosowana jest jednak nieprawidłowa stawka. Na moje polecenie podjęto niezbędne działania w celu wypowiedzenia zarówno stawki opłaty procentowej, jak i wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Stwierdzono, iż w pismach z 11 września 2020 r. wypowiadających wysokość dotychczasowych opłat, o których wyżej mowa jako cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste uznano pozostałe nieruchomości gruntowe i zastosowano 3% stawkę procentową od ceny nieruchomości. Z wyliczeń dokonanych w trakcie kontroli wynika, iż przy zastosowaniu stawki 3% łączna wysokość rocznych opłat w okresie 3 ostatnich lat (2018-2020) byłaby wyższa o 2.256 zł od dotychczas pobieranej, zaś po uwzględnieniu wartości nieruchomości określonych w operatach szacunkowych z dnia 27 stycznia 2017 r. (sporządzonych na potrzeby aktualizacji opłat rocznych, których jednakże ostatecznie zaniechano) byłaby wyższa o dodatkowe 3.146,10 zł. Błędy w naliczeniu opłaty za okres od 2005 r. do 2017 r. skutkowały zaś jej zaniżeniem łącznie o 29.158,35 zł – str. 111-112 protokołu kontroli.
Analizując decyzje ustalające opłaty za zajecie pasa drogowego stwierdzono, że w jednym przypadku dokonano błędnego ustalenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Decyzją z dnia 19 października 2013 r. zezwolono na zajęcie powierzchni pasa drogowego pod urządzenia infrastruktury technicznej o powierzchni 0,87 m2. Opłata została naliczona jako 17,40 rocznie (iloczyn faktycznie zajętej powierzchni i stawki 20 zł wynikającej z uchwały Rady Gminy). Zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.) zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Prawidłowo należne roczne opłaty powinny wynosić 20 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że od momentu wydania decyzji do 2020 r. włącznie opłatę zaniżono o 18,29 zł. W trakcie kontroli, w dniu 25 września 2020 r., wszczęła Pani postępowanie w sprawie zmiany przedmiotowej decyzji mające na celu ustalenie rocznej opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na poziomie 20 zł – str. 116-117 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm., dalej jako Op.), jest Pani Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Badanie zagadnień dotyczących sprawozdawczości, przeprowadzone na podstawie przepisów art. 7b ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.), z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie sprawozdania podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2455), wykazało nieprawidłową prezentację danych w sprawozdaniu Sp-1 za 2019 r., część B w zakresie podatku od nieruchomości. W wyniku porównania przedłożonych dokumentów źródłowych z danymi wykazanymi w sprawozdaniu stwierdzono różnice w powierzchniach następujących przedmiotów opodatkowania: - budynki mieszkalne – wykazano 93.715 m2, natomiast z dokumentacji wynika powierzchnia 93.645 m2, co oznacza zawyżenie o 70 m2; - budynki związane z prowadzeniem działalności gospodarczej – wykazano 10.444 m2, rzeczywista powierzchnia wynosi 10.719 m2, co oznacza zaniżenie o 275 m2; - budynki pozostałe – wykazano 7.947 m2, rzeczywista powierzchnia wynosi 6.932 m2, co oznacza zawyżenie o 1.015 m2; - budynki rekreacyjne + garaże – wykazano 13.946 m2, rzeczywista powierzchnia wynosi 14.018 m2, co oznacza zaniżenie o 72 m2; - grunty pozostałe – wykazano 318.476 m2, rzeczywista powierzchnia wynosi 318.249 m2, co oznacza zawyżenie o 227 m2 – str. 96-97 protokołu kontroli. Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, obowiązek prowadzenia której wynika z art. 7a ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zasady jej prowadzenia reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Ustalono, że prowadzona w systemie informatycznym ewidencja podatkowa nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest to, iż ewidencja gruntów przetwarzana przez system informatyczny nie uwzględnia podziału na poszczególne działki posiadane przez podatników. Należy zaznaczyć, iż z treści § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że system informatyczny powinien umożliwiać eksport danych zawartych w prowadzonej ewidencji podatkowej do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W toku kontroli stwierdzono, że badana jednostka nie posiada programu EWOPIS służącego do ewidencji podatków lokalnych, posiadającego wskazaną funkcję, pozwalającą wyeksportować dane w formacie i strukturze zgodnymi z załącznikiem do rozporządzenia. Brak funkcji eksportu danych uniemożliwia pracownikom kontrolowanej jednostki przeprowadzenie automatycznego porównania danych z informatycznej ewidencji podatkowej prowadzonej przez kontrolowany organ podatkowy z ewidencją gruntów i budynków, która jest prowadzona przez Starostwo Powiatowe w Augustowie – str. 93 protokołu kontroli.
Badanie zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych dotyczących zobowiązań opłacanych przez osoby fizyczne wykazała uchybienia z tego zakresu polegające m.in. na niezachowaniu obowiązujących terminów doręczania podatnikom decyzji wymiarowych, nie później niż 14 dni przed ustawowym terminem płatności zobowiązania podatkowego. Jak wskazano na str. 93 protokołu kontroli, nieprawidłowość dotyczyła 7 podatników oraz wymiaru na kwotę 1.506 zł. W związku z powyższym, w przypadku podatników, którym decyzje doręczono po pierwszym marca, uległ zmianie termin płatności zobowiązania wynikający z treści art. 6 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie, bowiem z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w tego typu przypadkach termin płatności I raty zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o czym informacja winna być zawarta w jej treści. Z kolei dwóch podatników o nr ewid. 60018 oraz 200037 nie dotrzymało nowych terminów płatności i uregulowało należność po terminie, w pierwszym przypadku 21 dni (kwota 79 zł), zaś w drugim w 2020 r. (kwota 107 zł). Ustalenia w omawianym obszarze dotyczyły także braku systematycznie prowadzonych czynności sprawdzających w zakresie wskazanym treścią art. 272 Ordynacji podatkowej. Wskazuje na to brak reakcji organu podatkowego na naruszenie przez podatników będących osobami fizycznymi obowiązku przedkładania informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Jak wskazano na str. 59, 66 oraz 70 protokołu kontroli, informacji nie wyegzekwowano od: 2 podatników podatku rolnego, 1 podatnika podatku od nieruchomości oraz 2 podatników podatku leśnego, co uniemożliwia sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych. Szczególnie w przypadku podatku leśnego, z informacji złożonej przez podatnika winno wynikać czy las podlega obciążeniu, czy korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 888, ze zm.). W przypadku podatku rolnego i od nieruchomości wymiar podatku dokonany bez informacji wynosił 453 zł. Przeprowadzona pod kątem powszechności i prawidłowości analiza obciążenia podatkiem rolnym osób fizycznych wykazała przypadki różnic pomiędzy danymi zawartymi w informacjach podatkowych złożonych przez podatników wskazanych na str. 57-59 protokołu kontroli a danymi z ewidencji gruntów oraz danymi wynikającymi z rejestrów wymiarowych. Nieprawidłowość dotyczy podatników o niżej wskazanych numerach ewidencyjnych: a) 60006; według danych z ewidencji gruntów posiada m.in. grunty o powierzchni 0,3500 ha sklasyfikowane, jako Br-R IVa, zaś do ewidencji podatkowej ujęto i opodatkowano, jako R IVa. Przyjęcie przez organ podatkowy do wymiaru podatku danych niezgodnych z zapisami ewidencji gruntów i budynków skutkowało zaniżeniem powierzchni przeliczeniowej o 0,0700 ha a w rezultacie zaniżeniem w latach 2017-2020 podatku rolnego o kwotę 38 zł; b) 60013; według danych z ewidencji gruntów posiada m.in. grunty o powierzchni 0,3100 ha, sklasyfikowane, jako Br-R IVa, do ewidencji podatkowej ujęto i opodatkowano, jako R IVa, w tym przypadku zaniżono powierzchnię do opodatkowania o 0,0620 ha a w rezultacie zaniżono w latach 2017-2020 podatek rolny o kwotę 33 zł (w trakcie kontroli zmieniony został wymiar zobowiązania podatkowego na 2020 r.); c) 70001; według danych z ewidencji gruntów posiada m.in. grunty o powierzchni 0,1400 ha sklasyfikowane, jako Br-R IVb, do ewidencji podatkowej ujęto i opodatkowano, jako R IVb; wobec powyższego zaniżono liczbę hektarów przeliczeniowych o 0,0560 ha a w rezultacie zaniżono w latach 2017-2020 podatek rolny o kwotę 30 zł; d) 70006; według danych z ewidencji gruntów posiada m.in. grunty o powierzchni 0,1939 ha sklasyfikowane, jako Br-R IVa, do ewidencji podatkowej ujęto i opodatkowano je jako R IVa; zaniżono powierzchnię przeliczeniową o 0,0388 ha a podatek rolny w latach 2017-2020 o kwotę 21 zł; e) 70020; według danych z ewidencji gruntów posiada m.in. grunty o powierzchni 0,3416 ha, sklasyfikowane, jako Br-R IVa, do ewidencji podatkowej ujęto powierzchnię 0,3454 ha (różnica wynosi 0,0038 ha), którą ujęto w poz. R IVa; nie wpłynęło to jednak na wymiar podatku, podatnik posiadał również 4,4894 ha gruntów sklasyfikowanych jako R IVb, opodatkowano natomiast pow. 4,6594 ha, jako R IVb, co stanowiło 0,1020 ha przeliczeniowego a w rezultacie zawyżono w latach 2017-2020 podatek rolny o kwotę 55 zł; f) 90002; według danych z ewidencji gruntów posiada grunty: Br-RIVb o pow. 0,1800 ha, R IVb o pow. 0,1400 ha, Ł IV o pow. 0,5400 ha oraz Ps IV o pow. 0,1200 ha, łącznie powierzchnia posiadanych gruntów wynosi 0,9800 ha. Stwierdzono, iż do ewidencji podatkowej ujęto grunty: Ł IV o pow. 0,6600 ha oraz R IVb o pow. 0,3800 ha; łącznie o pow. 1,0400 ha fizycznego, tj. 0,5910 ha przeliczeniowego i opodatkowano w sposób właściwy dla gruntów gospodarstwa rolnego stawką wynoszącą równowartość pieniężną 2,5 q żyta. Organ podatkowy naruszył przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333, ze zm.), z których wynika, iż podstawą opodatkowania podatkiem rolnym gruntów, które nie stanowią gospodarstwa rolnego jest liczba hektarów wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego do wyliczenia podatku rolnego należało przyjąć powierzchnię 0,9800 ha fizycznego, natomiast stawka podatku rolnego od 1 ha gruntów winna wynosić równowartość pieniężną 5 q żyta, obliczoną według średniej ceny skupu żyta za 11 kwartałów poprzedzających kwartał poprzedzający rok podatkowy; zaniżono opodatkowaną powierzchnię gruntów o 0,3890 ha a w rezultacie zaniżono, w latach 2017-2020 podatek rolny o kwotę 212 zł (w trakcie kontroli zmieniony został wymiar zobowiązania podatkowego na 2020 r.). Działania kontrolne prowadzone w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowały również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień. Stwierdzona w tym obszarze nieprawidłowość dotyczyła udzielonej ulgi inwestycyjnej i polegała na nieuwzględnieniu 3 faktur dotyczących wydatków poniesionych przez podatnika na transport zakupionych materiałów budowlanych w kwocie 220 zł, co spowodowało zaniżenie udzielonej ulgi inwestycyjnej o kwotę 55 zł – str. 63 protokołu kontroli.
Badanie dokonane pod kątem prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w grupie podatników osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej pozwoliło ujawnić występowanie nieprawidłowości, takich jak: a) brak kompletnych danych źródłowych potwierdzających wykazaną podstawę opodatkowania w zakresie powierzchni budynków i wartości budowli w przypadku 19 podmiotów o numerach ewidencyjnych wskazanych w protokole kontroli, co stanowiło 57,57% sprawdzonych pozycji. Deklaracja na podatek od nieruchomości oraz charakter danych w niej zawartych jest obszarem, w którym organ podatkowy został uprawniony, na podstawie art. 272 § 3 Ordynacji podatkowej do dokonywania ustaleń faktycznych. Weryfikacja dokumentacji będącej podstawą sporządzenia deklaracji pozwala ograniczyć ryzyko związane z samoobliczeniem wysokości zobowiązań podatkowych przez podatników, a także daje możliwości skorygowania deklaracji podatkowej. Zatem pożądane w tej kwestii jest podjęcie czynności zmierzających do zebrania niezbędnego materiału dowodowego będącego potwierdzeniem danych zawartych w deklaracji, w której określany jest wymiar podatku – str. 72-73 protokołu kontroli; b) brak wprowadzenia do ewidencji podatkowej (dokonania przypisu podatku) deklaracji podatkowej złożonej przez podatnika o nr ewid. 2270024; zaniżenie dochodów z tego tytułu wynosiło 25 zł. W trakcie kontroli dokonano przypisu podatku na 2020 r. – str. 73 protokołu kontroli; c) niewyegzekwowanie deklaracji na podatek od nieruchomości od podmiotów wskazanych na str. 72 protokołu kontroli. Ogółem nieopodatkowana powierzchnia wynosiła 401,07 m2, a zaniżenie podatku 3.506 zł. Z kolei w wyniku kontroli prawidłowości sporządzenia gminnej deklaracji na podatek od nieruchomości ustalono nieprawidłowości polegające m.in. na: a) niesłusznym opodatkowaniu powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych (w okresie od 1 stycznia do 30 września – 41,88 m2, od 1 października 320,42 m2); zawyżenie podatku wynosiło 23 zł; b) niesłusznym opodatkowaniu powierzchni użytkowej budynków pozostałych wynoszącej 312,29 m2, na którą składa się powierzchnia budynku, za który deklarację składa inny podmiot oraz powierzchni budynków, które będąc pustostanami korzystają zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ze zwolnienia z podatku od nieruchomości. Zawyżenie podatku wynosiło 2.186 zł. W trakcie kontroli złożona została korekta deklaracji eliminująca opisane nieprawidłowości – str. 74-75 protokołu kontroli. Nieprawidłowość stwierdzono także w grupie osób prawnych zobowiązanych do składania deklaracji na podatek leśny. Deklaracji nie złożył podatnik o nr ewid. 3270009, czym naruszył art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy o podatku leśnym, gdyż osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, a także jednostki organizacyjne Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa są obowiązane: składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia lasów, deklaracje na podatek leśny na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku – str. 67-68 protokołu kontroli. Sprawdzeniu poddano również realizację należności z tytułu podatku od środków transportowych, w rezultacie czego ustalono nieprawidłowość opisaną na str. 78 protokołu kontroli, polegającą na nieopodatkowaniu przez podatnika o nr ewid. 100001 posiadanej przez 1 miesiąc naczepy; zaniżenie podatku wyniosło 158 zł – str. 78 protokołu kontroli.
Ustalenia dotyczyły także niedostatecznej reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych, co dotyczyło: - 5 podatników podatku rolnego – str. 65 protokołu kontroli, - 1 podatnika podatku leśnego – str. 67 protokołu kontroli, - 5 podatników podatku od nieruchomości – str. 62-63 protokołu kontroli, - 3 podatników podatku od środków transportowych od osób fizycznych – str. 78 protokołu kontroli; - 1 podatnika podatku od środków transportowych od osób prawnych – str. 77 protokołu kontroli. Niedopełnienie obowiązku terminowego składania deklaracji (korekt deklaracji) jest nieprawidłowością wypełniającą znamiona czynu z art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2020 r. poz. 19) – podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu deklaracji podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe. Dokonane ustalenia wskazują, że organ podatkowy z opóźnieniem dokonywał czynności sprawdzających, o których mowa w przepisach art. 272 Ordynacji podatkowej, m.in. w zakresie terminowości składania deklaracji. Niedotrzymanie przez podatników ustawowych terminów składania deklaracji w większości przypadków skutkowało nieterminową wpłatą pierwszej raty podatku.
Sprawdzenie prawidłowości poboru opłaty skarbowej, m.in. od wydanych wypisów i wyrysów z planów zagospodarowania przestrzennego, wykazało, iż w 1 przypadku pobrano opłatę skarbową niezgodnie ze stawkami wynikającymi z pkt 51 ppkt 1 i 2 cz. I załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1546, ze zm.), tj. w wysokości odpowiadającej 1 stronie wyrysu (20 zł) w przypadku, gdy wyrys liczył 2 strony i opłata powinna być pobrana w kwocie 40 zł – str. 91-92 protokołu kontroli. Z kolei kontrola przeprowadzona w zakresie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty miejscowej wykazała nieprawidłowości polegające na: a) niewłaściwym wypełnianiu przez inkasentów pokwitowań we wskazanych w protokole kontroli kwitariuszach przychodowych wnoszonej opłaty, tj. nie uwzględnienie w nich wszystkich niezbędnych danych, jak ilości dni, liczby gości hotelowych oraz stawka dziennej opłaty; b) poborze opłaty od osób fizycznych przebywających w miejscowościach turystycznych 1 dzień; kwota bezpodstawnie pobranej opłaty wynosiła 10 zł. Art. 17 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazuje, iż opłata miejscowa pobierana jest od osób fizycznych przebywających czasowo w celach wypoczynkowych, zdrowotnych lub turystycznych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, przebywających dłużej niż dobę, za każdy dzień pobytu. Jednocześnie z ustaleń kontroli wynika, że organ podatkowy zaniechał prowadzenia czynności sprawdzających dotyczących zwracanych kwitariuszy przychodowych, czym naruszył przepis art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej, który stanowi, iż organy podatkowe pierwszej instancji dokonują czynności sprawdzających, mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. W tym przypadku, w oparciu o art. 281 § 1 i 2 ustawy, organ podatkowy winien przeprowadzać kontrole podatkowe u inkasentów, celem których winno być sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się należycie z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego tj. czy pobierają opłatę miejscową zgodnie z uregulowaniami wynikającymi z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz uchwały Rady Gminy w Nowince – str. 89-90 protokołu kontroli.
Badanie aspektu terminowości wpłat pozwoliło ustalić systematyczne (wielokrotnie) uiszczanie należności podatkowych po terminie, w przypadku niżej wymienionych podatników: a) łącznego zobowiązania pieniężnego – 9 podatników dokonywało wpłat po terminie płatności wskazanym w art. 6a ust. 6 ustawy o podatku rolnym, kwota podatku uiszczonego po terminie wynosiła 2.409,40 zł – str. 95 protokołu kontroli; b) podatku od środków transportowych od osób fizycznych – 9 podatników wpłacało podatek po terminie płatności wskazanym w art. 11 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; kwota podatku uiszczonego po terminie wynosiła 68.236,42 zł – str. 79 protokołu kontroli; c) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – 25 właścicieli nieruchomości opłatę wnosiło po terminie określonym uchwałą Nr V/21/2015 z dnia 27 marca 2015 r., a kwota opłaty wniesionej po terminie wynosiła 7.439,40 zł – str. 87 protokołu kontroli; d) podatku od nieruchomości od osób prawnych – 4 podatników wpłacało podatek po terminie płatności wskazanym w art. 6 ust. 9 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; kwota podatku uiszczonego po terminie wynosiła 6.227,35 zł – str. 75-76 protokołu kontroli. Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie jest zachowaniem wypełniającym znamiona czynu zabronionego i podlega karze grzywny (art. 57 § 1 k.k.s.). Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu. W badanym okresie organ podatkowy nie występował z wnioskiem o ukaranie podatników.
W § 14 ust. 3 regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Nowinka, wprowadzonym zarządzeniem Nr 34/18 Wójta Gminy Nowinka z dnia 14 czerwca 2018 r. określono, że nagrody mogą być przyznawane w ciągu całego roku kalendarzowego, a w szczególności z okazji Dnia Samorządowca, Świąt Wielkanocnych i Świąt Bożego Narodzenia, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) podstawą przyznania nagrody mogą być wyłącznie szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej – str. 119 protokołu kontroli.
Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.), wykazała, że nie zrealizowano zadań wynikających z wniosków sołectw Bryzgiel, Cisówek, Nowinka i częściowo z wniosku sołectwa Olszanka, mimo że wnioski tych sołectw zostały przyjęte do realizacji przez byłą Wójt. Wynikające z tych wniosków przedsięwzięcia dotyczyły odpowiednio: budowy chodnika w Bryzglu (wniosek na kwotę 12.230,54 zł), poprawy nawierzchni asfaltowej drogi Szczepki-Cisówek (wniosek na kwotę 10.082,08 zł), wyasfaltowania drogi Nowinka-Pólko (wniosek na kwotę 21.527,72 zł) i zakupu bramki do piłki dla SP Olszanka (wniosek na kwotę 2.000 zł). Z wyjaśnienia złożonego przez pracownika Urzędu Gminy wynika, iż przyczyną niewykonania przedsięwzięć był brak drogi gminnej w miejscowości Bryzgiel (przy czym dodano, iż na podstawie ustaleń ze Starostwem Powiatowym w Augustowie niniejsza inwestycja planowana jest na 2021 r., gdzie gmina wniesie swój wkład finansowy w realizację zadania); duże koszty wykonania nawierzchni asfaltowej ok 200 m2 (kwota przyznana na sołectwo wynosiła 10.082,08 zł, a po rozeznaniu cenowym przeprowadzonym z przedsiębiorcami cena za wykonanie tego typu zadania wynosiła 32.000 zł); złożenie w dniu 22.08.2019 r. wniosku do Wojewody Podlaskiego o dofinansowanie zadania dotyczącego przebudowy drogi gminnej wewnętrznej w miejscowości Nowinka i uzyskaniu przez gminę dofinansowanie z Funduszu Dróg Samorządowych (wykonanie inwestycji nastąpiło w 2020 r.; brak potrzeby zakupu bramek do SP w Olszance - Dyrektor SP w Olszance przeprowadził rozeznanie cenowe dotyczące zakupu bramek; profesjonalne bramki z potrzebnymi atestami kosztowałyby dużo więcej niż wnioskowana cena 2.000 zł, więc postanowiono o nierealizowaniu tej części zadania). W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzasadnianie niewykonania przedsięwzięć zgłoszonych we wnioskach ze względu na zbyt niskie kwoty przeznaczone na oczekiwany przez sołectwo zakres prac świadczy o niewłaściwym rozumieniu zasad funkcjonowania instytucji funduszu sołeckiego. Kwoty podawane przez sołectwa we wnioskach, w ramach obowiązku oszacowania przez sołectwa kosztów przedsięwzięć, nie mają charakteru nieprzekraczalnych limitów wydatków. Ich funkcją jest jedynie wykazanie Wójtowi, że wniosek jest zgodny z art. 5 ust. 3 ustawy w zakresie, w jakim ustawa wymaga, aby przedsięwzięcia mogły być sfinansowane „w ramach środków określonych dla danego sołectwa”. Sołectwo nie ma bowiem prawa oczekiwać wykonania zadań, które na etapie wniosku powinny zostać ocenione jako oczywiście przekraczające kosztami kwotę przypadającą sołectwu. Wnioski zawierające zadania o takich kosztach powinny więc być odrzucane przez Wójta. Okoliczność przyjęcia wniosku sołectwa przez Wójta oznacza zaś, że wniosek został przez niego oceniony jako spełniający m.in. ten warunek. Jest to równoznaczne z prawem oczekiwania przez sołectwo, iż przedsięwzięcia zawarte w tym wniosku zostaną przez Wójta wykonane. Jeżeli zatem na etapie oceny wniosków Wójt przyjął wniosek sołectwa, to konsekwentnie powinien zrealizować zawarte w nim przedsięwzięcia. Zadania zgłoszone przez sołectwa we wnioskach nie przestają być zadaniami własnymi gminy, więc nie ma zakazu przeznaczenia na nie z budżetu wyższych środków niż wskazane przez sołectwo. Ewentualna konieczność poniesienia z budżetu gminy na etapie realizacji wniosku wydatku wyższego od kosztów oszacowanych przez sołectwo nie zawsze musi dyskwalifikować prawidłowość przedsięwzięcia. Tak należy ocenić np. sytuację, gdy sołectwo przewidziało na realizację zadania 12.000 zł, wniosek został przyjęty, a w roku jego realizacji okazało się, że dla właściwego wykonania należy ponieść wydatek w wysokości 14.000 zł. Inny charakter ma jednak podana w wyjaśnieniu sytuacja, gdy faktyczny wydatek na realizację zadania musiałby być trzykrotnie wyższy od kwoty kosztów podanej przez sołectwo. W takiej sytuacji w ocenie Izby należało odrzucić wniosek na etapie jego badania (art. 5 ust. 5 w zw. z ust. 3 ustawy), a nie go przyjmować a następnie nie wykonywać z powodu kosztów zadania przekraczających znacząco środki przewidziane przez sołectwo. W analogiczny sposób, tj. odrzuceniem wniosku, powinna zakończyć się także analiza wniosku sołectwa Bryzgiel. W udzielonym wyjaśnieniu potwierdzono bowiem, iż złożony wniosek nie dotyczył drogi gminnej – z wyjaśnienia wynika, że przedsięwzięcie zawarte we wniosku dotyczyło nakładów na chodnik przy drodze powiatowej. Na gruncie przepisów art. 2 ust. 6 ustawy środki funduszu przeznacza się bowiem wyłącznie na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy. Dodania wymaga ponadto, iż na niewykonywanie przedsięwzięć zgłoszonych we wnioskach sołectw zwrócono uwagę w trakcie poprzedniej kompleksowej kontroli RIO. Zwrócono się wówczas m.in. o podejmowanie wszelkich działań w celu wykonania przedsięwzięć zgłoszonych we wnioskach sołectw, mając na względzie, że nie ma uzasadnienia przyjmowanie stanowiska uzależniającego realizację funduszu sołeckiego od dodatkowych czynności podejmowanych przez sołtysów (sołectwa) w roku realizacji funduszu. W udzielonej odpowiedzi poprzednia Wójt udzieliła ogólnikowej odpowiedzi (łącznie na 3 wnioski pokontrolne dotyczące funduszu sołeckiego), iż wnioski zgłoszone przez sołectwa będą szczegółowo analizowane – str. 133-140 protokołu kontroli.
Plan zamówień publicznych, o którym mowa w art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.), na rok 2019 został sporządzony 18 stycznia 2019 r., zaś na rok 2020 w dniu 17 stycznia 2020 r. Okazane potwierdzenia opublikowania planów w BIP Urzędu Gminy pochodziły natomiast odpowiednio z dnia 12 lipca 2019 r. i 21 lutego 2020 r. Budżet gminy na 2019 r. uchwalono 21 grudnia 2018 r., zaś na 2020 r. w dniu 19 grudnia 2019 r. Zgodnie z brzmieniem art. 13a ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r., obowiązującej do końca 2020 r., zamawiający zobowiązani byli nie później niż 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ, do sporządzenia planów postępowań o udzielenie zamówień, jakie przewidywali przeprowadzić w danym roku finansowym oraz zamieszczenia ich na stronie internetowej. Wymaganą treść planu określały przepisy art. 13 ust. 2 ustawy. Od 1 stycznia 2021 r. obowiązki w zakresie sporządzania planu postępowań o udzielenie zamówień określają przepisy art. 23 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019, ze zm.). Zgodnie z ich brzmieniem zamawiający publiczni, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2, oraz ich związki, nie później niż w terminie 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ, sporządzają plan postępowań o udzielenie zamówień, jakie przewidują przeprowadzić w danym roku finansowym; plan zamieszcza się w Biuletynie Zamówień Publicznych, na zasadach określonych w dziale III w rozdziale 2, oraz na stronie internetowej zamawiającego. Należy zatem wskazać, iż w dalszym ciągu obowiązuje 30-dniowy termin na sporządzenie i publikację planu postępowań o udzielenie zamówień. Zmiana, jaka została wprowadzona nową ustawą dotyczy sposobu upublicznienia planu postępowań, w szczególności zobowiązania zamawiających do publikacji sporządzonego planu nie tylko na swojej stronie internetowej, ale także w Biuletynie Zamówień Publicznych – str. 149 protokołu kontroli.
Kontrola zamówień publicznych o wartości powyżej 30.000 euro, tj. udzielanych w trybie przepisów Prawa zamówień publicznych, wykazała, że w zamówieniu na „Żwirowanie dróg gminy Nowinka” szczegółowo określony zakres przedmiotu zamówienia obejmował zakup, transport i dostawę wraz z rozplantowaniem i wyrównaniem kruszywa naturalnego z domieszką kruszywa łamanego (30% i 50%). Zamawiający określił jako kryteria oceny ofert cenę (waga 60%), termin dostawy (waga 20%) i termin płatności za fakturę (waga 20%). W zakresie drugiego z kryteriów oferta mogła uzyskać 20 pkt przy zaoferowaniu terminu dostawy do 2 dni, 10 pkt przy terminie dostawy 3-4 dni i 5 pkt przy terminie dostawy 5 dni i więcej. Punktacja zaoferowanego terminu płatności faktury była zaś następująca: 14-dniowy – 5 pkt, 21-dniowy – 10 pkt i 30-dniowy – 20 pkt. Kryteria terminu dostawy i terminu płatności nie miały w praktyce wpływu na wynik postępowania, bowiem wszyscy oferenci zaoferowali dostawy w terminie do 2 dni oraz 30-dniowy termin płatności faktury. Z przeprowadzonej w trakcie kontroli analizy procesu realizacji zamówienia wynika jednakże, iż jednostka w praktyce nie dokumentowała faktu (momentu) zgłoszenia dostawcy zapotrzebowania na dostawę kruszywa, co uniemożliwiało ocenę realizowania przez dostawcę warunków oferty w zakresie przestrzegania terminu dostaw. Dodania wymaga, iż w specyfikacji istotnych warunków zamówienia odnośnie zgłaszania zapotrzebowania przewidziano, iż wykonawca zobowiązany będzie do rozpoczęcia dostaw kruszywa na wezwanie zamawiającego w terminie podanym w ofercie, od dnia otrzymania zgłoszenia złożonego w formie telefonicznej przez osobę upoważnioną ze strony zamawiającego; umowa z wykonawcą nie zawierała zaś w tej kwestii żadnych postanowień. Powyższe świadczy o tym, że w rzeczywistości kryterium terminu dostawy nie miało istotnego znaczenia dla zamawiającego, mimo że przyznano mu wagę 20%. Z ustaleń kontroli dotyczących realizacji umowy wynika, iż w praktyce także kryterium terminu płatności faktury nie miało istotnego znaczenia dla zamawiającego, mimo że przyznano mu wagę 20%. Wynika to z faktu, iż wykonawca w trakcie realizacji zamówienia wystawił dwie faktury z terminem płatności krótszym niż zaoferowane i przewidziane w umowie 30 dni; termin płatności w obu przypadkach był bowiem ustalony na 14 dni. W wyjaśnieniach złożonych przez wskazanego w protokole kontroli pracownika Urzędu Gminy podniesiono, iż art. 91 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych stanowi ze oprócz kryterium oceny oferty jaka jest cena zamawiający może stosować inne kryteria w tym np. płatność faktury oraz termin dostawy w związku z tym gmina skorzystała z innych kryteriów. Rozbieżność między zapisami umowy (30 dni) a terminem płatności wskazanym w fakturach (14 dni) wynika z omyłki. Odnosząc się do wyjaśnień należy zauważyć, iż zasady punktowania ofert zostały sformułowane w ten sposób, że w przypadku złożenia przez wybranego wykonawcę oferty z 14-dniowym terminem płatności faktury (tj. zgodnym z faktycznie stosowanym w fakturach akceptowanych przez zamawiającego) należałby za najkorzystniejszą uznać inną ofertę, a mianowicie ofertę, w której średnia cena ważona za 1 tonę pospółki wynosiła 24,35 zł przy cenie wybranego wykonawcy wynoszącej 21,16 zł. Podsumowując opisany stan faktyczny oraz tezy zawarte w wyjaśnieniu należy podkreślić, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty, której definicję do końca 2020 r. zawierał art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie było wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Dodania wymaga, iż na podstawie art. 246 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2021 r., zamawiający publiczni, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2, oraz ich związki będą mogli zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert albo jako kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określą w opisie przedmiotu zamówienia wymagania jakościowe odnoszące się jedynie do co najmniej głównych elementów składających się na przedmiot zamówienia. Złagodzono też obowiązujące do końca 2020 r. wymaganie w odniesieniu do kosztów cyklu życia produktu – obowiązek wykazania w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały one uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia został zniesiony. Zastosowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60% będzie więc uzależnione od określenia przez zamawiającego w opisie przedmiotu zamówienia wymagań jakościowych odnoszących się do co najmniej głównych, a nie jak do tej pory „wszystkich” elementów składających się na przedmiot zamówienia. Zgodnie z definicją najkorzystniejszej oferty zawartą w art. 239 ust. 2 Prawa zamówień publicznych obowiązującego od 1 stycznia 2021 r. najkorzystniejsza oferta to oferta przedstawiająca najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny lub kosztu lub oferta z najniższą ceną lub kosztem. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki nadal będzie więc świadczyć o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad ustawy. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wymagane w opisanym postępowaniu termin dostawy czy termin płatności faktury mogą zaś być określone jako warunki, które ma spełnić wykonawca – str. 150-158 protokołu kontroli.
Kontrolą objęto także zamówienie o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro na „Dostawę i montaż 10 ulicznych lamp solarowych oraz 2 lamp hybrydowych, które realizowano w oparciu o umowę z dnia 22 lipca 2019 r. zawartą na kwotę 82.387,37 zł. W treści zapytania ofertowego z dnia 10 czerwca 2019 r., w zakresie dotyczącym wymagań zamawiającego, przewidziano termin realizacji zamówienia – od 15 lipca do 15 września 2019 r. oraz okres gwarancji – min. 3 lata. Wskazany termin wykonania zamówienia wskazano także w formularzu ofertowym stanowiącym załącznik do zapytania ofertowego; nie zawierał on jednocześnie żadnych postanowień odnoszących się do gwarancji. Stwierdzono, iż odmienne regulacje zawarto w umowie z wykonawcą. Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 umowy wykonawca był zobowiązany do wykonania przedmiotu umowy do dnia 30 września 2019 r., zaś w ust. 5 przewidziano, iż wykonawca udzieli gwarancji przez 24 miesiące licząc od daty bezusterkowego odbioru robót. W wyjaśnieniu w tej sprawie inspektor Urzędu Gminy wskazała, iż niezgodności wynikają z przeoczenia zapisów w zapytaniu ofertowym i nie uwzględnieniu ich w umowie - str. 146-149 protokołu kontroli.
W zakresie zagadnień dotyczących organizacji obsługiwanej przez Urząd Gminy Szkoły Podstawowej w Nowince stwierdzono, że Szkoła ta liczyła w roku szkolnym 2019/2020 13 oddziałów, zaś w roku szkolnym 2020/2021 19 oddziałów. Na gruncie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, ze zm.), w szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów, tworzy się stanowisko wicedyrektora. Przywołana norma nakazuje utworzenie stanowiska wicedyrektora, jednakże wynikający z niej obowiązek do dnia kontroli nie został wypełniony w SP w Nowince. Powierzenia tego stanowiska i odwołania z niego dokonuje dyrektor szkoły, przy czym zgodnie art. 64 ust. 1 Prawa oświatowego powinien zasięgnąć opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. W związku z nieutworzeniem stanowiska wicedyrektora, działając w oparciu o art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego wyznaczyła Pani zarządzeniem Nr 65/19 z dnia 16 września 2019 r. nauczyciela do zastępowania dyrektora Szkoły podczas jego nieobecności oraz nauczyciela do zastępowania dyrektora w razie jego nieobecności oraz nieobecności pierwszej osoby wyznaczonej do zastępowania Dyrektora – mimo, że tryb z art. 68 ust. 9 w stwierdzonym stanie faktycznym nie miał zastosowania. Utworzenia stanowiska wicedyrektora dokonano w trakcie kontroli; dyrektor Szkoły Podstawowej w Nowince zarządzeniem z dnia 4 grudnia 2020 r. powierzyła tę funkcję na okres od 1 stycznia do 31 sierpnia 2021 r. – str. 163-164 protokołu kontroli.
Z ustaleń kontroli wynika, że wartość środków trwałych (konto 011 „Środki trwałe”) uwidoczniona księgach Gminnego Ośrodka Kultury w Nowince uwzględnia wartość budynku, w którym mieści się GOK wraz z Biblioteką Publiczną, przy jednoczesnym braku dokumentów, na podstawie których instytucje te władają nieruchomością. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 51 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwą formą władania nieruchomościami przez samorządowe osoby prawne jest własność lub użytkowanie wieczyste. Za dopuszczalne należy uznać także zastosowanie innej formy cywilnoprawnej, w tym użyczenia lub użytkowania. W przypadku potwierdzenia, iż właścicielem nieruchomości gruntowej, a tym samym także budynku (wobec nieustanowienia prawa użytkowania wieczystego) jest gmina Nowinka, to zgodnie z art. 48 k.c. właściwym będzie uznanie, iż w świetle zasad wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 15 i ust. 4 ustawy o rachunkowości wartość budynku powinna znajdować się w księgach Urzędu Gminy, a nie GOK – str. 165-166 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Zobowiązanie kierowników jednostek organizacyjnych do terminowego – w świetle przyjętych procedur – przekazywania kwestionariusza zarządzania ryzykiem oraz planu działań, głównych celów i zadań oraz informacji dotyczącej realizacji planu działania za rok poprzedni. 2. Doprecyzowanie przyjętej w polityce rachunkowości regulacji przewidującej ogólną zasadę ujmowania zobowiązań i kosztów do poprzedniego miesiąca na podstawie dokumentów, które wpłynęły do 9 dnia następnego miesiąca, o stosowne postanowienia odnoszące się do końca roku budżetowego, mając na uwadze termin sporządzania rocznego sprawozdania Rb-28S oraz zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości. 3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) ewidencjonowanie w księgach danego roku wszystkich należności i zobowiązań dotyczących tego roku, mając na względzie zachowanie zasady rzetelności ksiąg i zasady memoriału, b) ewidencjonowanie rozrachunków z tytułu dowozu indywidualnego przez rodziców uczniów niepełnosprawnych do szkół na koncie 240, c) zaprzestanie wykorzystywania konta 222 do ujmowania w księgach Urzędu przychodów z tytułu dochodów zrealizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu gminy; stosowanie dla ujęcia tej operacji zapisu wskazanego w części opisowej wystąpienia, d) księgowanie podlegających wykazaniu w sprawozdawczości zaległości i nadpłat dotyczących podatków realizowanych przez urzędy skarbowe i udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych na koncie 221 w ewidencji Urzędu, mając na uwadze zapewnienie wykazywania danych w sprawozdaniu Rb-27S na podstawie ewidencji księgowej, e) zapewnienie dokonywania w ewidencji zapisów dotyczących operacji wypłaty gotówki z kasy pod datą faktycznej wypłaty. 4. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia. 5. W zakresie dochodów z dzierżawy nieruchomości: a) zawieranie z tym samym kontrahentem kolejnych umów najmu lub dzierżawy na czas oznaczony, dotyczących tej samej nieruchomości, w wyniku których łączny czas trwania najmu lub dzierżawy przekroczy 3 lata, po uzyskaniu zgody Rady Gminy, b) sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę na zasadach określonych przepisami art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 6. W zakresie dochodów za zajęcie pasa drogowego: a) zaokrąglanie powierzchni zajętego pasa drogowego do 1 m2 na potrzeby ustalenia opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2, jak to wynika z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, b) podjęcie działań w celu wyegzekwowania od adresata decyzji wskazanej w protokole kontroli opłat zaniżonych o 18,29 zł. 7. Prezentowanie rzetelnych danych w sporządzanych sprawozdaniach Sp-1. 8. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwe prowadzenie ewidencji podatkowej. 9. Zapewnienie terminowego doręczania wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego. 10. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości. 11. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi, z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego. 12. Prawidłowo ustalanie wysokości ulg w podatku rolnym. 13. Zachowanie prawidłowości poboru opłaty skarbowej od wydanych wypisów i wyrysów z planu zagospodarowania przestrzennego. 14. Wyegzekwowanie od inkasentów prawidłowości poboru opłaty miejscowej. 15. Rozważenie możliwości dyscyplinowania podatników w zakresie terminowego składania deklaracji podatkowych oraz terminowych wpłat podatków i opłat lokalnych. 16. Wyeliminowanie sprzeczności między postanowieniami regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Nowinka a przepisami prawa w zakresie podstaw przyznawania nagród. 17. Zaprzestanie przyjmowania wniosków sołectw zawierających przedsięwzięcia niebędące zadaniami własnymi gminy lub przedsięwzięcia, których rzeczywiste koszty czynią ich realizację oczywiście niemożliwą w ramach środków przypadających sołectwu. Uwzględnienie, że stwierdzenie takich przedsięwzięć powinno stanowić podstawę odrzucenia wniosku przez Wójta na etapie badania jego prawidłowości, a nie przesłankę odstąpienia od jego realizacji po bezpodstawnym przyjęciu do realizacji. 18. W zakresie planowania i udzielania zamówień publicznych: a) przestrzeganie obowiązków przewidzianych w art. 23 Prawa zamówień publicznych z dnia 11 września 2019 r. w zakresie sporządzania i publikacji planu postępowań o udzielenie zamówień, b) ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych na usługi w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwane przez zamawiającego warunki wykonywania przedmiotu umowy mogą być sformułowane jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca, c) egzekwowanie od wykonawcy stosowania w wystawianych fakturach zaoferowanego terminu płatności faktury, d) przestrzeganie, określonych na etapie postępowania jako wymagane, warunków realizacji zamówienia w zakresie terminu wykonania oaz okresu gwarancji. 19. Zweryfikowanie i formalne uregulowanie podstaw władania nieruchomością przez instytucje kultury. Przeniesienie wartości budynku zajmowanego przez instytucje kultury z ksiąg GOK do ksiąg Urzędu Gminy, jeżeli przyjęta podstawa władania nieruchomością przez GOK będzie inna niż przekazanie jej przez gminę na własność instytucji lub poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Uwzględnienie, że w przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w ewidencji instytucji powinna pozostać wartość budynku (zaś grunt nadal powinien pozostać w ewidencji Urzędu), zaś w przypadku ustanowienia własności nieruchomości na rzecz GOK, do ksiąg GOK należy z ksiąg Urzędu przekazać także wartość gruntu.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Piątnica2019.docx
|
Białystok, 2019.08.01
RIO.IV.6001-3/19
Pan Artur Wierzbowski Wójt Gminy Piątnica
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Piątnica za 2018 r. oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Piątnica na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Część ze stwierdzonych nieprawidłowości dotyczy okresu sprawowania funkcji Wójta Gminy Piątnica przez Krzysztofa Kozickiego, który zajmował to stanowisko do dnia 21 listopada 2018 r.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
W przedmiocie zagadnień organizacyjnych stwierdzono, że według przepisów § 8 statutu Centrum Usług Samorządowych w Piątnicy, nadanego uchwałą Nr 116/XXI/2016 Rady Gminy Piątnica z dnia 27 października 2016 r. w sprawie likwidacji Zespołu Obsługi Szkół w Piątnicy oraz utworzenia Centrum Usług Samorządowych w Piątnicy…, obsługą wykonywaną przez CUS objęte jest m.in. Publiczne Gimnazjum im. Ofiar Katynia w Piątnicy. Z uwagi na fakt, iż uchwałą Nr 162/XXIX/2017 Rady Gminy Piątnica z dnia 29 czerwca 2017 r. dokonano likwidacji Publicznego Gimnazjum w Piątnicy z dniem 31 sierpnia 2017 r., wykaz zawarty w statucie utracił swoją aktualność – str. 3 protokołu kontroli.
W zakresie kontroli zarządczej (str. 6-9 protokołu kontroli) stwierdzono, że według ustalonych w jednostce procedur oświadczenia kierowników jednostek organizacyjnych o stanie kontroli zarządczej za dany rok winny być składane do końca lutego następnego roku. Kontrola wykazała uchybienie temu terminowi w przypadku oświadczenia kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Piątnicy – zostało ono złożone 4 marca 2019 r. Stwierdzono też niedotrzymanie terminu składania planów działania jednostek na 2019 r., określonego procedurami na koniec grudnia 2018 r.: OPS w Piątnicy – 8 stycznia; Szkoła Podstawowa w Drozdowie – 7 stycznia; Zespół Szkolno-Przedszkolny w Piątnicy – 7 stycznia; Szkoła Podstawowa w Olszynach – 3 stycznia; Biblioteka w Piątnicy – 10 stycznia; Szkoła Podstawowa w Rakowie Boginiach – 9 stycznia; Szkoła Podstawowa w Dobrzyjałowie – 7 stycznia. Z kolei w kwestii sprawozdań z realizacji celów w trakcie kontroli nie okazano sprawozdań za pierwsze półrocze 2018 r. szkół w Drozdowie i Olszynach oraz OSP w Piątnicy. Ponadto w przypadku SP w Drozdowie nie został dotrzymany termin złożenia sprawozdania rocznego za 2018 r. upływający 31 stycznia – sprawozdanie złożono 5 lutego. W kwestii przestrzegania ustanowionych procedur kontroli zarządczej w kierowanym przez Pana Urzędzie Gminy Piątnica stwierdzono natomiast niefunkcjonowanie przyjętej procedury zobowiązującej naczelników wydziałów do przekazania wyników monitoringu ryzyka Sekretarzowi Gminy w formie raportu, w terminie do 31 stycznia za rok ubiegły. Kontrolującym nie okazano przedmiotowych raportów, co pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż powodem takiego stanu było nieegzekwowanie od naczelników obowiązku sporządzenia i przedłożenia takich dokumentów.
Badając dokumentację opisującą przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.), stwierdzono, że: a) jako element ksiąg rachunkowych jednostki wskazano w niej wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 12 protokołu kontroli, b) w przyjętym opisie zasad funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” wskazano, że służy ono do ewidencji stanu środków pieniężnych oraz obrotów na rachunku bankowym z tytułu wydatków i dochodów budżetowych objętych planem finansowym oraz rozliczeń podatku od towarów i usług dotyczących realizowanych dochodów i wydatków; może ono wykazywać saldo Wn, które oznacza stan środków pieniężnych na rachunku bieżącym jednostki budżetowej. Z uwagi na fakt realizacji dochodów i wydatków Urzędu przy pomocy rachunku bieżącego budżetu ewidencjonowanego w ramach konta 133 „Rachunek budżetu” – tj. nieprowadzenia odrębnego rachunku bankowego Urzędu – rzeczywista funkcja konta 130 w Urzędzie Gminy Piątnica jest inna niż wynika to z zaprezentowanych zapisów zakładowego planu kont. Konto 130 służy bowiem w praktyce do ewidencji dochodów i wydatków objętych planem finansowym Urzędu a nie ewidencji środków pieniężnych oraz obrotów na rachunku bankowym – nie został on bowiem utworzony; tym samym ewentualne saldo konta 130 nie oznacza stanu środków na żadnym rachunku bankowym – str. 16 protokołu kontroli, c) przewidziano, iż wartość należności aktualizuje się uwzględniając stopień prawdopodobieństwa ich zapłaty, a do należności wątpliwych zalicza się należności, jeżeli w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada majątku, z którego można dochodzić wierzytelności – zapisy te nie budzą uwag; dalej określono jednak, że w przypadku braku informacji o sytuacji finansowej i majątkowej dłużnika wysokość odpisu aktualizującego ustala się poprzez zakwalifikowanie należności wymagalnej do przedziału czasowego zalegania z płatnością: do 1 miesiąca – bez odpisu aktualizującego; powyżej 1 miesiąca do 3 miesięcy – odpis w wysokości 30% należności; powyżej 3 miesięcy do 6 miesięcy – odpis w wysokości 50% należności; powyżej 6 miesięcy do roku – odpis w wysokości 75% należności; powyżej roku – odpis w wysokości 100% należności. Zapisy dotyczące „wiekowania” należności nie powinny pojawić się w regulacjach wewnętrznych Urzędu Gminy, gdyż ustawa o rachunkowości nie przewiduje możliwości dokonywania odpisów z pominięciem przesłanek określonych w treści przepisów art. 35b tej ustawy. Biorąc pod uwagę, że Urząd Gminy – jako jednostka sektora finansów publicznych – obowiązany jest do prowadzenia terminowych czynności egzekucyjnych wobec wszystkich przypadających mu należności, stosownie do art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869), podstawą oceny zaistnienia przesłanek do dokonania odpisu powinny być wyniki postępowania egzekucyjnego (jego ewentualna bezskuteczność jako wyznacznik sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika), a nie okres zalegania z płatnością. Z kolei jeżeli stosowny organ umorzy postepowanie egzekucyjne w wyniku stwierdzenia jego bezskuteczności, brak jest racjonalnych podstaw do stosowania częściowego tylko odpisu w odniesieniu do tej części należności objętej postepowaniem, która dotyczyła okresu krótszego niż rok – str. 65-66 i 73-74 protokołu kontroli.
Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów i dowodów stanowiących ich podstawę, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że: a) w praktyce jednostka nie posiada w ramach konta 133 „Rachunek budżetu” konta księgowego, na którym ewidencjonowane byłyby kompletnie wynikające z wyciągów bankowych obroty środków na rachunku budżetu oraz wykazywane saldo odpowiadające saldu podanemu przez bank – saldo podane na wyciągu bankowym do rachunku budżetu w trakcie roku nie wynika z żadnego konta, lecz musi być ustalane w drodze obliczeń – jest ono uzyskiwane dopiero po zsumowaniu subkont 133-1 (dochody) i 133-2 (wydatki); automatyczne sumowanie subkont prowadzonych w ramach konta 133 nie daje właściwego salda, ponieważ w ramach konta 133 prowadzone są jeszcze, na tym samym poziomie analityki, subkonta 133-5, 133-6, 133-7, 133-10, 133-11 i 133-20 służące ewidencji odrębnych od rachunku budżetu rachunków bankowych otwartych dla poszczególnych projektów; wskazać należy, że wyodrębnianie subkont „dochody” i „wydatki” nie ma uzasadnienia w świetle zasad funkcjonowania konta 133 określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia; konto 133 nie służy bowiem – w odróżnieniu od konta 130 – do ustalania kwot dochodów i wydatków, a jedynie do wiernego odzwierciedlenia obrotów i sald wynikających z wyciągów do rachunku budżetu; kwoty zrealizowanych dochodów i wydatków w ewidencji budżetu, zgodnie z obowiązującymi przepisami, mają wynikać z kont 901 „Dochody budżetu” oraz 902 „Wydatki budżetu”, do których powinna być prowadzona ewidencja analityczna w układach niezbędnych do sporządzenia sprawozdawczości lub, ewentualnie, subiektywnych potrzeb jednostki – str. 20-22 protokołu kontroli, b) na koncie 222-2 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, prowadzonym dla rozliczeń budżetu gminy z OPS w Piątnicy, zaniechano ewidencji dochodów zrealizowanych w 2018 r. i wykazanych w sprawozdaniu Rb-27S przez tę jednostkę w kwocie 24.234,45 zł. Dochody budżetu gminy przekazane przez OPS zaksięgowano w momencie wpływu bezpośrednio na koncie 901-7 „Dochody budżetu”, zamiast Wn 133 – Ma 222-2, a następnie na podstawie danych sprawozdania Rb-27S Wn 222-2 – Ma 901, jak to wynika z zasad funkcjonowania konta 222 określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – str. 26-27 protokołu kontroli, c) dokonywano w ramach konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” operacji polegających na przeksięgowaniach między kontami analitycznymi prowadzonymi dla poszczególnych szkół, które to zapisy nie były wynikiem zwrotów przez szkoły środków przekazanych na wydatki na rachunek budżetu (w przypadku zapisów po stronach Ma) lub przekazania im z rachunku budżetu dodatkowych środków na wydatki (w przypadku zapisów po stronach Wn subkont). Z ustaleń kontroli wynika, że przedstawione zapisy miały związek z tym, iż poszczególne szkoły przekazywały między swoimi rachunkami bieżącymi środki budżetu przekazane im na wydatki (w następstwie zmian w planach finansowych), bez pośrednictwa rachunku budżetu. Łącznie zapisów takich dokonano na kwotę 1.534,50 zł – str. 27-30 protokołu kontroli. Zasady funkcjonowania konta 223 zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia nie przewidują możliwości dokonywania na nim tego rodzaju zapisów, ponieważ transfery środków między jednostkami budżetowymi polegające na przekazywaniu sobie bezpośrednio środków otrzymanych na wydatki (skutkujące zmianami wysokości kwot środków na wydatki, z których poszczególne jednostki miałyby się rozliczyć z budżetem) nie mają uzasadnienia m.in. w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, d) zaniechano zaliczenia do dochodów budżetu 2017 r. kwoty 235,72 zł otrzymanej na rachunek budżetu w dniu 29 grudnia 2017 r., dotyczącej zwrotu kosztów komorniczych – kwotę tę ujęto w 2017 r. po stronie Ma konta 224 „Rozrachunki budżetu”, zamiast odniesienia jej na konto 901 w momencie wpływu. O kwotę tę zaniżono zatem wynik budżetu 2017 r. i zawyżono wynik budżetu 2018 r., wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku wykonania budżetu określonej m.in. w § 5 rozporządzenia, zgodnie z którą celu ustalenia nadwyżki lub deficytu budżetów jednostek samorządu terytorialnego operacje dotyczące ich dochodów i wydatków są ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetów oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych, z wyjątkiem operacji szczególnych określonych w odrębnych przepisach – str. 31 protokołu kontroli, e) na subkoncie dochodów prowadzonym w ramach konta 130 w ewidencji Urzędu Gminy, wbrew zasadom funkcjonowania konta 130 określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, ujęto kwotę raty części oświatowej subwencji ogólnej na styczeń 2019 r. otrzymanej na rachunek budżetu w dniu 20 grudnia 2018 r.; wpływ ten nie stanowił dochodu budżetu w 2018 r., a zatem nie powinien zostać powielony na koncie 130 w księgach 2018 r., gdyż funkcją konta 130 jest odzwierciedlenie kwoty dochodów wykonanych; w efekcie obroty subkont dochodów były wyższe od ujętych na nich dochodów wykonanych wykazanych w sprawozdaniu Rb-27S o 730.105 zł – str. 56 protokołu kontroli, f) dokonywano w 2018 r. zapisów na koncie 225 „Rozliczenie niewygasających wydatków” w księgach budżetu, mimo że realizacja wydatków, które nie wygasły z końcem 2017 r. (w wysokości 16.545 zł), odbywała się bez przelewu środków na rachunek Urzędu Gminy, albowiem – jak wyżej wskazano – Urząd nie posiada rachunku bieżącego. Zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia służy ono do rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu przekazanych im środków na realizację planu niewygasających wydatków. Operacje takie nie zachodzą w przypadku Urzędu Gminy Piątnica, ponieważ Urząd nie posiada rachunku, na który miałyby zostać przekazane środki z rachunku środków na niewygasające wydatki księgowanego na koncie 135 „Rachunek środków na niewygasające wydatki” w ewidencji budżetu. W takiej sytuacji wydatek poniesiony bezpośrednio z konta 135 powinien być ujęty od razu na koncie 904 „Niewygasające wydatki”, bez pośrednictwa konta 225 (podobnie jak to ma miejsce w zakresie kont 902 i 223 przy ponoszeniu wydatków Urzędu bezpośrednio z rachunku budżetu) – str. 33-34 i 52 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazała, że: a) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. w kolumnie 8 „Dochody otrzymane” wykazano 47.442.252,26 zł, podczas gdy zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w kol. 8 należało wykazać kwotę 47.536.865,80 zł tj. o 94.613,54 zł wyższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 45-46 protokołu kontroli, b) w pozycji N4.1. „Należności wymagalne z tytułu dostaw towarów i usług” sprawozdania łącznego Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2018 r. wykazano m.in. kwotę 462.055,31 zł, odpowiadającą należnościom od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej budżetowi gminy, wykazaną w ten sposób w jednostkowym sprawozdaniu Rb-N OPS; z uwagi na charakter tych należności wymagalnych powinny być one wykazywane w poz. N4.2. „Pozostałe” – str. 48 protokołu kontroli, c) w pozycji N4.1. jednostkowego sprawozdania Rb-N Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Piątnicy według stanu na koniec IV kwartału 2018 r. wykazano kwotę 6.321,02 zł (ujętą tak samo w sprawozdaniu łącznym); analiza tej kwoty w kontekście należności wymagalnych z tytułu dochodów budżetowych wykazanych przez ZS-P w Piątnicy w rocznym sprawozdaniu Rb-27S wykazała, że kwotę należności wymagalnych ustalono w sprawozdaniu Rb-N błędnie, ponieważ powinna ona wynosić 6.682,86 zł (o 361,84 zł więcej); w trakcie kontroli skorygowano sprawozdanie jednostkowe – str. 48-49 protokołu kontroli, d) w poz. N5.1. „Pozostałe należności z tytułu dostaw towarów i usług” jednostkowego sprawozdania Rb-N Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Piątnicy według stanu na koniec IV kwartału 2018 r. wykazano kwotę 33.100,75 zł, która była zawyżona w świetle danych sprawozdania Rb-27S tej jednostki; w wyniku kontroli ustalono, że kwota tych należności była zawyżona w sprawozdaniu Rb-N o 3.795,66 zł poprzez niepomniejszenie ogólnej kwoty należności ZS-P o niektóre z należności wymagalnych wykazanych już w pozycji N4.1. W trakcie kontroli dokonano korekty sprawozdania również o tę kwotę – str. 49-50 protokołu kontroli, e) nieprawidłowo zostało sporządzone sprawozdanie jednostkowe Rb-27S ZS-P w Piątnicy, ponieważ w kolumnie 10 „Zaległości netto” sprawozdania nie wykazano jako zaległości kwoty należnych odsetek wykazanych w kol. 9 „Należności pozostałe do zapłaty…” w wysokości 82,11 zł, sklasyfikowanych w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek” – str. 48-49 protokołu kontroli. Z kolei w zakresie sprawozdawczości finansowej ustalono, że bilans z wykonania budżetu gminy Piątnica za 2018 r. został sporządzony i podpisany przez Skarbnika oraz Pana Wójta w dniu 24 kwietnia 2019 r., tj. 24 dni po terminie. Uchybiono tym samym dyspozycji § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, z której wynika, że bilans z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego sporządza się w terminie 3 miesięcy od dnia, na który zamyka się księgi rachunkowe, co oznacza, że bilans ten według stanu na 31 grudnia 2018 r. powinien być sporządzony nie później niż do 31 marca 2019 r. – str. 52 protokołu kontroli.
W zakresie procedury opracowania planów finansowych przez jednostki budżetowe stwierdzono, że kierownicy jednostek podległych otrzymali informacje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych w dniu 17 i 20 listopada 2017 r., zaś projekty planów finansowych zostały przez nich opracowane i przekazane Wójtowi dopiero w dniu 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 poz. 1542, ze zm.), podległe jednostki opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podstawowym terminem opracowania projektu jest termin 30 dni od daty otrzymania informacji, natomiast termin ten ulega skróceniu do 22 grudnia, jeżeli ze względu na datę otrzymania informacji przez jednostkę upływ 30 dni miałby miejsce później niż 22 grudnia. W stwierdzonym podczas kontroli stanie faktycznym projekty planów finansowych powinny być opracowane przez kierowników jednostek budżetowych najpóźniej – odpowiednio – do 17 i 20 grudnia 2017 r. – str. 80-81 protokołu kontroli.
W przedmiocie sum depozytowych przechowywanych przez kontrolowaną jednostkę stwierdzono, że zabezpieczenia należytego wykonania umów wniesione przez wykonawców zamówień publicznych w pieniądzu są przechowywane na nieoprocentowanym rachunku bankowym, skutkiem czego zwracane są w kwotach równych kwotom wpłaconym. Jak stanowi art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2018 r. poz. 1986, ze zm.), jeżeli zabezpieczenie wniesiono w pieniądzu, zamawiający przechowuje je na oprocentowanym rachunku bankowym, zwracając je z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym było ono przechowywane, pomniejszone o koszt prowadzenia tego rachunku oraz prowizji bankowej za przelew pieniędzy na rachunek bankowy wykonawcy. Kontrola tego zagadnienia wykazała ponadto uchybienia w terminowości zwracania części zabezpieczeń wykonawcom w świetle postanowień art. 151 Prawa zamówień publicznych; w dwóch przypadkach zabezpieczenie zwrócono z opóźnieniem odpowiednio 7 i 21 dni – str. 57-60 protokołu kontroli.
W zakresie realizacji postanowień uchwały Nr 230/XL/10 Rady Gminy Piątnica z dnia 29 sierpnia 2010 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania terminu zapłaty oraz rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie Piątnica… stwierdzono, że poprzedni Wójt Gminy Piątnica K. Kozicki zawierając z dłużnikiem w dniu 12 października 2016 r. umowę o rozłożenie na 67 rat zaległości cywilnoprawnych na kwotę 2.985,09 zł, z jednoczesnym umorzeniem pełnej kwoty należnych odsetek w wysokości 1.095,18 zł, uchybił dyspozycji § 9 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym okres spłaty należności rozłożonej na raty nie może być dłuższy niż 24 miesiące – str. 70-71 protokołu kontroli.
W toku badania dochodów ze sprzedaży nieruchomości stwierdzono, że w trakcie prowadzonej w 2018 r. procedury sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości gruntowych nr 168 i 285 nie zachowano wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) dotyczących sporządzenia i upublicznienia wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. W odniesieniu do pierwszej nieruchomości kontrolującym przedstawiono wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży z 2013 r., a w przypadku drugiej z 2016 r. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 121-125 protokołu kontroli przetargi na sprzedaż tych nieruchomości przeprowadzane w 2018 r. były kolejnymi próbami ich podejmowanymi od czasu sporządzenia wymienionych wykazów nieruchomości. Między wcześniejszymi przetargami a przetargami przeprowadzonymi w 2018 r. wystąpiła jednak dłuższa niż 6 miesięcy przerwa, w związku z czym przetargi przeprowadzone w 2018 r. nie posiadały już przymiotu „drugiego” lub „kolejnego” przetargu w rozumieniu przepisów art. 39 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z upływem terminu 6 miesięcy od przeprowadzenia ostatniego przetargu na sprzedaż tych nieruchomości, następny przetarg na ich sprzedaż powinien być zatem poprzedzony sporządzeniem i opublikowaniem wykazu nieruchomości, jak to wynika z art. 39 ust. 3 ustawy. Ponadto kontrola sprzedaży nieruchomości wykazała, że: a) w procedurze zbycia działki nr 15 na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego zaniechano podania w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości, czym naruszono art. 35 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 128 protokołu kontroli, b) wyciąg z ogłoszenia o przetargu na sprzedaż nieruchomości nr 285 o cenie wywoławczej ustalonej na 52.000 zł nie został zamieszczony w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu. Naruszono tym samym § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490) określający przedstawiony wyżej wymóg zamieszczenia wyciągu z ogłoszenia w prasie w przypadku przetargu na zbycie nieruchomości, której cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 10.000 euro – str. 126 protokołu kontroli, c) nie przestrzegano wynikającego z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku pisemnego zawiadomienia osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży; zawiadomienie powinno być przekazane najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu a wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (co przesądza o jego pisemnej formie); nadto zawiadomienie powinno zawierać w swej treści informację o zatrzymaniu przez organizatora przetargu wadium w przypadku nie przystąpienia wyłonionego nabywcy, bez usprawiedliwienia, do zawarcia umowy w miejscu i terminie wskazanym w zawiadomieniu (art. 41 ust. 2 ustawy) – str. 124 i 127 protokołu kontroli. Niewykonywanie obowiązku pisemnego zawiadamiania nabywców nieruchomości wyłonionych w drodze przetargu było już przedmiotem zaleceń po kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Piątnica przeprowadzonej w 2015 r.
Analiza dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości wykazała, że: a) umowy dzierżawy podpisywane były w 2018 i 2019 r. z firmami BUDROL i ARHELAN (m.in. na okres 3 lat) oraz z Łomżyńskim Parkiem Krajobrazowym Doliny Narwi na okres 10 lat bez sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę, czym uchybiono przepisom art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami; według złożonego wyjaśnienia, odnośnie umów z wymienionymi firmami (…) Umowy dzierżawy w tych trzech przypadkach musiały być zawarte w trybie natychmiastowym. (…) W dwóch przypadkach posadowiono na działce gminnej banery reklamowe natomiast w trzecim przypadku uporządkowano część działki gminnej i urządzono dojazd do budynku usługowego wykładając 108 m2 gruntu kostką (…); brak wykazu nieruchomości w przypadku Parku Krajobrazowego uzasadniono wydzierżawieniem gruntu (…) na cel publiczny za zgodą Rady Gminy Piątnica (…). Przedstawione w wyjaśnieniu okoliczności nie uprawniają do pominięcia obowiązku sporządzenia wykazu w świetle przepisów art. 35 ust. 1 i 1b ustawy – str. 116-121 protokołu kontroli, b) pomiędzy kolejnymi umowy dzierżawy części nieruchomości zawieranymi z firmą ARHELAN wystąpił okres nieobjęty żadną z umów (od 10 maja 2019 r. do 22 maja 2019 r.), w którym kontrahent nadal korzystał (bezumownie) z nieruchomości (znajdowała się na niej tablica reklamowa, co potwierdzono w czasie kontroli), za który to okres gmina nie pobrała żadnej opłaty; w trakcie kontroli zawarto na okres 1 roku umowę dzierżawy obowiązująca od 23 maja 2019 r. ustalając jednorazowy czynsz w wysokości 2.000 zł + VAT; posługując się wysokością czynszu ustaloną w umowie z 23 maja 2019 r., proporcjonalna opłata za 13 dni korzystania z nieruchomości powinna wynosić 71,23 zł netto – str. 118-119 protokołu kontroli, c) nieprawidłowo dokonano zmiany wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych; wynajmujący aneksami do umów najmu sporządzonymi w dniu 1 lutego 2017 r. podwyższył stawkę czynszu z dniem zawarcia tych aneksów. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182) termin wypowiedzenia wysokości czynszu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy – str. 63-64 protokołu kontroli. W przedmiocie egzekwowania zaległości z czynszu najmu stwierdzono, że w przypadku należności od dłużnika opisanego na str. 64-66 protokołu kontroli w stosunku do zaległości za lata 2009-2012 w łącznej kwocie 5.798,04 zł, objętej nakazem zapłaty z dnia 1 lutego 2013 r., do dnia kontroli nie podjęto czynności egzekucyjnych. Zwrócenia uwagi wymaga, iż z dniem 9 lipca 2018 r. dokonano zmiany art. 125 § 1 Kodeksu cywilnego, który w wersji sprzed nowelizacji przewidywał dziesięcioletni okres przedawnienia tego rodzaju roszczeń. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu roszczenie stwierdzone m.in. prawomocnym orzeczeniem sądu przedawnia się z upływem sześciu lat. Z uwagi na przepisy przejściowe, należności objęte tym tytułem wykonawczym podlegają jeszcze przedawnieniu dziesięcioletniemu, zatem termin ten upłynie w 2023 r. W stosunku do należności za lata 2012-2015 organ egzekucyjny stwierdził natomiast bezskuteczność egzekucji dla należności w wysokości 3.778,17 zł oraz naliczonych od nich odsetek. W świetle zasad określonych uchwałą Nr 230/XL/10 Rady Gminy Piątnica z dnia 29 sierpnia 2010 r. bezskuteczność egzekucji stanowi przesłankę umożliwiającą umorzenie należności. Dopuszczono natomiast do upływu okresu przedawnienia należności od tego dłużnika za okres od lipca 2015 r. do lutego 2016 r. w łącznej kwocie 1.012,22 zł – z powodu podjęcia przez sądem czynności egzekucyjnych w stosunku do tych należności dopiero w dniu 11 marca 2019 r., tj. po upływie 3 lat od ich powstania (czynsz jako świadczenie okresowe przedawnił się na podstawie art. 118 k.c. po upływie 3 lat). Z kolei w stosunku do należności za okres od kwietnia 2017 r. do grudnia 2018 r. w wysokości 2.696,40 zł nie podejmowano dotychczas żadnych czynności (nie były one objęte pozwem z 11 maja 2019 r.); w przypadku braku czynności egzekucyjnych będą one ulegać sukcesywnemu przedawnieniu począwszy od maja 2020 r.
Kontrola dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wykazała nieprawidłowości w treści wniosków o wydanie zezwoleń (str. 128-134 protokołu kontroli), polegające na tym, że: a) w jednym z wniosków nie wskazano czy alkohol będzie sprzedawany z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży czy poza miejscem sprzedaży. Stosownie do art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137, ze zm.) wniosek powinien zawierać oznaczenie rodzaju zezwolenia, a zatem oprócz rodzaju sprzedawanego alkoholu także kwestię miejsca przeznaczenia do spożycia, co wynika z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy, b) drugi ze zbadanych wniosków został złożony na druku oznaczonym jako „wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych dla przedsiębiorców, których działalność polega na organizacji przyjęć”, co sugerowało, że alkohol będzie sprzedawany z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży; zezwolenie wydano natomiast na sprzedaż napojów alkoholowych przeznczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zgodnie z wyjaśnieniami pracownika prowadzącego te zagadnienia sprzedaż napojów alkoholowych odbywała się z faktycznym przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży, zaś wnioskodawca złożył wniosek na błędnym formularzu pobranym ze strony internetowej, czego nie skorygowano.
Kontrola dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego wykazała, że w przypadkach wskazanych na str. 136-138 protokołu kontroli przy nieterminowym uiszczaniu opłat za zajęcie pasa drogowego nie naliczano należnych gminie odsetek. Łączna kwota nienaliczonych oraz niepobranych odsetek wynosiła 10,86 zł. Obowiązek naliczania i pobierania odsetek za opóźnienie w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego zapisano wprost w art. 40d ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r. poz. 2068, ze zm.). Ponadto wynika on z ogólnej zasady zawartej w art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą jednostka sektora finansów publicznych zobowiązana jest do ustalania wszystkich przypadających jej należności pieniężnych, w tym o charakterze cywilnoprawnym. Należne jednostce odsetki powinny być przypisane w księgach na koniec każdego kwartału – § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…
Odnośnie opłat adiacenckich stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce nie zostały dotychczas uchwalone przez Radę Gminy stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości oraz wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (art. 98a i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Piątnica, przeprowadzonej w 2015 r., zalecono ówczesnemu Wójtowi przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej stawki opłaty adiacenckiej. W dniu 29 grudnia 2015 r. przedstawiono Radzie Gminy na sesji projekt uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, jednakże Rada go odrzuciła. W związku z tym gmina nie realizuje dochodów z opłaty adiacenckiej. Stosownie do postanowień art. 98a i art. 146 ustawy podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Jak wykazano na str. 138-141 protokołu kontroli, wystąpiły przypadki podziałów nieruchomości o charakterze wskazującym na możliwość wystąpienia znaczącego wzrostu wartości nieruchomości po podziale. W 2018 r. dokonano łącznie 47 podziałów nieruchomości; w przyjętej do kontroli próbie 10 decyzji, w 3 przypadkach można zakładać wystąpienie okoliczności skutkujących wystąpieniem wzrostu wartości nieruchomości (podział na 6 działek i na 3 działki z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną).
W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, której wynik doprowadził do następujących ustaleń. Badaniu pod kątem prawidłowości poddano realizację dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w grupie podatników osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Pozwoliło to ujawnić występowanie różnorodnych rodzajowo nieprawidłowości, takich jak: a) brak kompletnych danych źródłowych potwierdzających wykazaną podstawę opodatkowania w zakresie wartości budowli w przypadku 9 podmiotów, których numery ewidencyjne zostały wskazane w opisie na str. 84-85 protokołu kontroli. Deklaracja na podatek od nieruchomości oraz charakter danych w niej zawartych jest obszarem, w którym organ podatkowy został uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie art. 272 § 3 Ordynacji podatkowej. Weryfikacja dokumentacji, będącej podstawą sporządzenia deklaracji, pozwala ograniczyć ryzyko związane z samoobliczeniem wysokości zobowiązań podatkowych przez podatników, a także daje możliwości skorygowania deklaracji podatkowej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I Sa/Gd 671/16). Zatem pożądane w tej kwestii jest podjęcie czynności zmierzających do zebrania wszelkiego materiału dowodowego będącego podstawą danych zawartych w deklaracji, na podstawie której określany jest wymiar podatku; b) pojedynczy przypadek niezastosowania zwolnienia z opodatkowania powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, który na podstawie uchwały Nr 155/XXXIV/2013 Rady Gminy Piątnica spełniał warunki do skorzystania z niego. Kwota nienależnie naliczonego podatku od nieruchomości za lata 2017-2018 wyniosła 246 zł – str. 85 protokołu kontroli; c) rozbieżność między danymi zawartymi w złożonej deklaracji a danymi z ewidencji gruntów i budynków w przypadku podatnika o nr konta 3300001. Różnica dotyczy zaniżenia powierzchni gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej o 94 m2, a w związku z tym zaniżenia kwoty podatku od nieruchomości za 2018 r. o 77 zł, natomiast w latach 2014-2018 o 307 zł (przy uwzględnieniu zmieniających się stawek) – str. 85 protokołu kontroli; d) rozbieżność między danymi ujawnionymi w deklaracji a danymi zawartymi w ewidencji w przypadku jednej z jednostek organizacyjnych gminy. W zakresie prawidłowości opodatkowania budynków mieszkalnych wątpliwości wzbudziła wykazana powierzchnia użytkowa. Dane wykorzystane ze strony www.geoportal2.gov.pl oraz dane z ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wskazywały, iż podatnik oprócz budynku szkoły posiadał także trzy inne budynki o łącznej powierzchni zabudowy 281 m2 (w deklaracji wykazano wyłącznie jeden budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 79,5 m2, podlegający opodatkowaniu). W zakresie opodatkowania gruntów nieprawidłowość pojawiła się poprzez wykazanie całej posiadanej powierzchni jako zajętej na działalność oświatową, podczas gdy na wskazanej nieruchomości gruntowej znajdowały się także dwa wynajmowane budynki mieszkalne (według ustaleń jeden budynek wykorzystywany jest na cele mieszkalne, natomiast drugi wykorzystywany w celach gospodarczych), stanowiące nieruchomości niezwiązane z działalnością oświatową. Zatem wskazane grunty pod tymi budynkami nie powinny korzystać ze zwolnienia, a zostać opodatkowane według stawki przewidzianej dla gruntów pozostałych – str. 85 protokołu kontroli; e) brak podstawowej dokumentacji, tj. umów użyczenia w stosunku do podatników korzystających ze zwolnienia na mocy uchwały Nr 155/XXXIV/2013, przede wszystkim odnośnie przekazania w użyczenie gruntów i budynków będących własnością gminy podmiotom wymienionym w protokole kontroli. Zatem niemożliwe było kompletne sprawdzenie prawidłowości wykazanych w deklaracji danych, będących podstawą wyliczenia kwoty zwolnienia a następnie wykazania tej kwoty w skutkach udzielonych ulg i zwolnień w sprawozdaniach Rb-27S oraz Rb-PDP (wykazaną kwotę sprawdzono wyłącznie na podstawie wyliczeń dokonanych w oparciu o dane wykazane przez podatników w złożonych deklaracjach) – str. 86 protokołu kontroli. Kolejne nieprawidłowości pojawiły się w obszarze rzetelności wykazania danych w gminnej deklaracji na podatek od nieruchomości oraz na podatek leśny. W pierwszej deklaracji uchybienie polegało na nieuwzględnieniu do wymiaru podatku powierzchni nieruchomości gruntowej należącej do Skarbu Państwa, sklasyfikowanej jako „dr” o pow. 1,7751 ha, w stosunku do których gmina posiada wyłącznie status użytkownika. Ustalono, iż grunty mają status dróg wewnętrznych, zatem powinny zostać wykazane w deklaracji i opodatkowane. Zaniżenie wymiaru z tego tytułu za 2018 r. wyniosło 5.680 zł. W trakcie kontroli, w dniu 15 maja 2019 r., złożono korekty deklaracji za lata 2016-2018 skutkujące zwiększeniem obciążenia z tytułu podatku od nieruchomości w łącznej kwocie 17.041 zł – str. 88-89 protokołu kontroli. Z kolei w zakresie deklaracji na podatek leśny ustalono, że nie została ona złożona mimo faktu, iż gmina jest właścicielem 2,5483 ha gruntów sklasyfikowanych jako „Ls”, nieprzekazanych w posiadanie innym podmiotom. Jest to nieprawidłowość naruszająca art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 888, ze zm.), który stanowi, iż osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej obowiązane są składać w terminie do dnia 15 stycznia organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia lasów, deklaracje na podatek leśny na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Z kolei, art. 6 ust. 6 wskazanej ustawy stanowi, iż obowiązek składania informacji o lasach oraz deklaracji na podatek leśny dotyczy również podatników korzystających ze zwolnień na mocy przepisów ustawy. Ustawodawca nie wprowadził regulacji, na podstawie której gmina jako osoba prawna mogłaby skorzystać ze zwolnienia z opodatkowania lub być zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji. W trakcie kontroli złożono deklarację, w której wykazano 2,5483 ha lasu z drzewostanem w wieku do 40 lat, korzystającego ze zwolnienia z opodatkowania (art. 7 ust. 1 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy) – str. 90 protokołu kontroli.
Dalsze czynności kontrolne podjęte w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego wykazały 3 sytuacje braku złożenia informacji na podatek rolny, leśny i od nieruchomości przez osoby fizyczne, do czego podatnicy są zobowiązani m.in. treścią art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256). Wymiar został dokonany na podstawie aktów notarialnych oraz zmian z ewidencji gruntów i budynków. Należy zauważyć, iż wobec podatników uchylających się od obowiązku przedłożenia niezbędnych informacji, organ podatkowy jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie do właściwego urzędu skarbowego – art. 54 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1958, ze zm.) – str. 93 protokołu kontroli. W wyniku analizy porównawczej wykazanych w informacjach danych z ewidencją gruntów i budynków stwierdzono występowanie różnorodnych rodzajowo nieprawidłowości, obejmujących grupę 6 podatników, których numery ewidencyjne zostały wskazane w treści protokołu kontroli na str. 93-94. Uchybienia polegały na: a) nieprzeprowadzeniu czynności sprawdzających, nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej, w stosunku do złożonej informacji na podatek od nieruchomości, w której wykazano powierzchnię użytkową budynku mieszkalnego w wysokości 55 m2, podczas gdy powierzchnia zabudowy wynikająca z ewidencji wynosiła 116 m2. Podczas kontroli wezwano podatnika do złożenia korekty informacji, w której wykazał 86,80 m2 powierzchni użytkowej przedmiotowego budynku. Zaniżona powierzchnia wyniosła 31,8 m2, co daje równowartość pieniężną 20 zł w skali roku; b) nieprzeprowadzeniu czynności sprawdzających w stosunku do złożonej informacji na podatek od nieruchomości, w której wykazano 64 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, podczas gdy powierzchnia zabudowy wynikająca z ewidencji wyniosła 113 m2. Podczas kontroli wezwano podatnika do złożenia korekty informacji, w której wykazał 84 m2 powierzchni użytkowej przedmiotowego budynku. Brak w tej sytuacji skutków finansowych w postaci zaniżenia dochodów budżetowych z tytułu podatku od nieruchomości, z uwagi na zwolnienie z opodatkowania na mocy uchwały budynków mieszkalnych znajdujących się na gruntach gospodarstw rolnych (podatnik był właścicielem gospodarstwa rolnego). Zaniżono wyłącznie kwotę skutków udzielonych zwolnień na mocy aktu prawa miejscowego wykazanych w sprawozdaniu Rb-PDP za 2018 r. o 13 zł, natomiast w latach 2014-2018 o 52 zł; c) braku wprowadzenia do ewidencji wymiarowej budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 73m2 (powierzchnia wynikająca z ewidencji), z uwagi na brak złożenia przez podatnika informacji na podatek rolny, leśny oraz od nieruchomości, mimo pisemnych wezwań do jej złożenia. W zakresie pozostałych podatków wymiaru dokonano na podstawie aktów notarialnych. W trakcie kontroli ponownie wezwano podatnika do złożenia informacji. Wobec przedłużającej się bezczynności podatnika należałoby wszcząć postępowanie podatkowe i wydać decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości (art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej), a powstałą kwotę wykazać w skutkach udzielonych ulg i zwolnień na mocy uchwały w sprawozdaniu Rb-PDP; d) braku wprowadzenia do ewidencji wymiarowej wykazanych w informacji 150 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego korzystającego ze zwolnienia na mocy uchwały (podatnik był właścicielem gospodarstwa rolnego). Wskutek nieprawidłowości kwota zaniżonych skutków z tytułu udzielonych zwolnień w sprawozdaniu Rb-PDP za 2018 r. wyniosła 96 zł; e) zastosowaniu stawki właściwej dla gruntów pozostałych, podczas gdy podatnik był właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 13,44 ha. Wymiar podatku został zawyżony o 84 zł (wyniósł 148 zł, natomiast powinien wynieść 64 zł). W trakcie kontroli wydano decyzje zmieniające wysokość zobowiązania podatkowego za lata 2014-2018 w łącznej wysokości 463 zł; f) zaniżeniu liczby hektarów przeliczeniowych podlegających opodatkowaniu o grunty sklasyfikowane jako „Ps-IV” o pow. 0,31 ha fiz. (0,186 ha przelicz.), a tym samym zaniżenie kwoty podatku rolnego w latach 2017-2018 łącznie 48 zł. Następnym obszarem, w obrębie którego stwierdzono nieprawidłowości, było stosowanie przepisów ustawy o podatku rolnym w zakresie przyznawania ulg inwestycyjnych. Stwierdzono brak pisemnych oświadczeń o statusie lub braku statusu podatnika podatku od towarów i usług (VAT) lub innej dokumentacji stwierdzającej daną okoliczność. W jednym z kontrolowanych przepadków kwota, na podstawie której wyliczono ulgę była kwotą brutto, natomiast w kolejnym – kwotą netto. Uwzględnienie wydatku inwestycyjnego w kwocie netto lub brutto zależy od tego, czy podatnik podatku rolnego jest podatnikiem VAT i ma prawo do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony. Rozstrzygnięcie statusu podatnika (wnioskodawcy) jako podatnika VAT ma istotne znaczenie w kontekście prawidłowości wyliczenia kwoty ulgi inwestycyjnej. Należy zauważyć, iż rolnicy, którzy są czynnymi podatnikami VAT, realizując inwestycję mogą „odzyskać” VAT poprzez mechanizm obniżenia podatku należnego o podatek naliczony. Kwota ulgi wyliczona na podstawie kwoty netto powinna być poparta odpowiednią dokumentacją. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z regulacji ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, że „do celów obliczania intensywności pomocy i kosztów kwalifikowalnych stosuje się kwoty przed potrąceniem podatku lub innych opłat. Koszty kwalifikowalne uzasadnia jasna, szczegółowa i aktualna dokumentacja”. Natomiast, jeżeli na gruncie przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2174) podatnik podatku rolnego nie ma prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony, a zatem nie odzyska podatku wliczonego do ceny zakupionego towaru, należy wówczas uwzględnić kwotę brutto – str. 98 protokołu kontroli. Badanie powszechności i terminowości składania deklaracji/korekt na podatek od środków transportowych wykazało pojedynczy przypadek znacznego opóźnienia w złożeniu korekty deklaracji (360 dni) w stosunku do obowiązującego przepisu art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170), zgodnie z którym podmioty, na których ciąży obowiązek podatkowy, zobowiązane są składać, w terminie do dnia 15 lutego właściwemu organowi podatkowemu, deklaracje na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Natomiast, w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego, lub zmianę miejsca zamieszkania, lub siedziby – odpowiednio skorygować deklaracje w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności. Ustalono, iż po otrzymaniu informacji ze Starostwa Powiatowego wezwano podatnika do złożenia korekty, który złożył ją w 2019 r. i na tej podstawie dokonano odpisu na koncie w 2019 r., który de facto powinien być odpisem obejmującym 2018 r. Wobec przedłużającej się bezczynności podatnika właściwym postępowaniem w tej kwestii byłoby wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu i wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania, która skutkowałaby obniżeniem kwoty podatku i dokonaniem odpisu na koncie podatnika jeszcze w 2018 r. (art. 21 Ordynacji podatkowej), a kwota dochodów wykonanych z tytułu podatku od środków transportowych wykazanych w sprawozdaniu Rb27S za 2018 r. byłaby mniejsza o kwotę odpisu – str. 99 protokołu kontroli.
Badanie rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych wykazało nieprawidłowość w postaci wykazania błędnych danych w sprawozdaniu podatkowym SP-1 w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego. W wyniku porównania przedłożonych dokumentów z danymi wykazanymi w sprawozdaniu stwierdzono nieprawidłowości opisane szczegółowo na str. 111-112 protokołu kontroli, polegające na: a) wykazaniu w sekcji dotyczącej podatku od nieruchomości powierzchni użytkowej gruntów i budynków opodatkowanych wraz z powierzchnią zwolnioną na mocy uchwały Rady Gminy bądź właściwej ustawy. Zsumowana różnica między wykazaną a prawidłową podstawą opodatkowania wyniosła w przedmiocie gruntów i budynków pozostałych oraz budynków mieszkalnych 252.631 m2, natomiast w przedmiocie budowli 6.468.308 zł; b) wykazaniu w sekcji dotyczącej podatku rolnego nieprawidłowej powierzchni hektarów przeliczeniowych – zawyżonej o 1.654,3111 ha oraz powierzchni gruntów pozostałych zawyżonych o 1,5417 ha; c) wykazaniu w sekcji dotyczącej podatku leśnego nieprawidłowej powierzchni lasów podlegających opodatkowaniu – zawyżonej o 29,5729 ha. W trakcie kontroli została złożona korekta sprawozdania.
W następstwie kontroli postanowień zawartych w treści regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy ustalono, że jako wymagania kwalifikacyjne dla stanowisk inspektor/główny specjalista przyjęto wykształcenie wyższe. Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 poz. 936, ze zm.) wymagane minimalne wykształcenie dla stanowiska inspektora to średnie – II. Tabela D część „Stanowiska urzędnicze” wiersz 6 – str. 151 protokołu kontroli. Regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Gminy określa, iż w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia powinien zostać utworzony fundusz nagród z przeznaczeniem na nagrody dla pracowników. Wysokość rocznego funduszu nagród powinien ustalić Wójt Gminy. W 2018 r. ówczesny Wójt Krzysztof Kozicki przyznawał pracownikom nagrody, mimo nieutworzenia formalnie funduszu nagród. Taki fundusz nie został też utworzony przez Pana Wójta na 2019 r. – str. 154-155 protokołu kontroli. Wyjaśnił Pan, że (…) Nagrody wypłacane były z oszczędności pozostających z funduszu płac (…) Obecnie pracujemy nad zmiana regulaminu wynagradzania pracowników, będzie on dostosowany do zasad odnośnie wypłaty przeszłych nagród dla pracowników. Analiza prawidłowości naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2018 r. wykazała, że w przypadku 9 pracowników do ustalenia kwoty dodatkowego wynagrodzenia rocznego wliczono dodatki specjalne przyznane pracownikom na okres 2 miesięcy z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków spowodowanych szacowaniem strat w uprawach rolnych spowodowanych suszą. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1872), dodatkowe wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a także wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy oraz wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy przysługujące pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy. Z kolei na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), przy obliczeniach nie bierze się pod uwagę jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, które pracownik otrzymał w rozliczanym roku. Wypłacone w Urzędzie Gminy Piątnica dodatki specjalne – ze względu na przesłankę ich przyznania i okres otrzymywania – nie posiadają charakteru periodycznego i jednocześnie związane są z wykonaniem konkretnego zadania. Przyjęcie ich do podstawy naliczenia „trzynastki” spowodowało w świetle cytowanych wyżej przepisów zawyżenie wypłat o łączną kwotę 1.317,50 zł (od 85 zł do 170 zł dla poszczególnych pracowników) – str. 156-157 protokołu kontroli. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że Dodatek specjalny do wynagrodzenia choć nie jest stałym składnikiem wynagrodzenia, to w tym przypadku był wypłacany przez dwa kolejne miesiące, co powoduje, że nie może być traktowany jako jednorazowa lub nieperiodyczna wypłata. Z tego powodu został uwzględniony w podstawie trzynastki. Odnosząc się do wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, że okoliczność wypłacenia dodatku za wykonanie konkretnego zadania w 2 miesiącach – z tego względu, że realizacja zadania trwała w tym okresie – nie może świadczyć o periodyczności tego świadczenia. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przymiotnik „periodyczny” oznacza „powtarzający się regularnie co pewien czas”. Wypłata dodatku za wykonanie zadania oszacowania skutków suszy, która nastąpiła tylko w dwóch następujących po sobie miesiącach, nie może zatem świadczyć o periodyczności świadczenia, gdyż brak co najmniej jeszcze jednej wypłaty, która mogłaby udowodnić regularność wypłat w czasie. Ponadto sama podstawa przyznania dodatku posiada cechy zlecenia wykonania konkretnego zadania.
Kontrola prawidłowości przyznawania oraz wypłacania nagród jubileuszowych wykazała – w przypadku nagrody należnej pracownikowi wskazanemu na str. 158 protokołu kontroli – uchybienie przepisowi § 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, który stanowi że nagrodę jubileuszową wypłaca się niezwłocznie po nabyciu przez pracownika samorządowego prawa do tej nagrody. Według ustaleń kontroli prawo do nagrody pracownik nabył 1 lipca 2018 r., zaś decyzja przyznająca nagrodę została wydana dopiero 31 sierpnia 2018 r. (wypłata nagrody miała miejsce tego samego dnia). W złożonym wyjaśnieniu pracownik Urzędu Gminy przedstawił stanowisko, że nagroda jubileuszowa w badanym przypadku przysługiwała 21 lipca 2018 r. (co nie zmienia jednakże oceny pod kątem przywołanego przepisu) oraz wskazał, że przyczyną opóźnienia w wypłacie był jego urlop, w tym okolicznościowy spowodowany sprawami rodzinnymi.
Analiza prawidłowości udzielania dotacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688) wykazała, że były Wójt Gminy Piątnica udzielił Gminnemu Klubowi Sportowemu Forty Piątnica dotacji w wysokości 10.000 zł w trybie „uproszczonym” uregulowanym przepisami art. 19a ustawy, na zadanie „Organizacja procesu szkolenia oraz udział w rozgrywkach ligowych zawodników Fortów Piątnica PZPN”. Udzielenie dotacji nastąpiło z naruszeniem art. 19a ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym na podstawie oferty realizacji zadania publicznego, złożonej przez organizację pozarządową, można zlecić tej organizacji realizację zadania publicznego z pominięciem otwartego konkursu ofert, jeżeli zadanie publiczne ma być realizowane w okresie nie dłuższym niż 90 dni. Z beneficjentem zwarto umowę o udzielenie dotacji w dniu 25 września 2018 r. określając termin poniesienia wydatków z dotacji w okresie od 25 września 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., tj. w okresie 98 dni. Oferta na realizację zadania przewidywała – przed aktualizacją harmonogramu realizacji zadania – termin realizacji zadania od 8 września do 30 listopada 2018 r. (zgodnie z ustawą dla trybu uproszczonego), zaś po aktualizacji harmonogramu – od 26 września 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. (niezgodnie z art. 19a ust. 1 pkt 2 ustawy) – str. 142-145 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli wydatków poniesionych na krajowe podróże służbowe pracowników Urzędu Gminy stwierdzono błędne naliczenie kosztów przejazdu w przypadku polecenia wyjazdu wskazanego na str. 161 protokołu kontroli. Zgodnie z rozliczeniem delegacji pracownikowi wypłacono 105,31 zł tytułem zwrotu kosztów przejazdu, podczas gdy zwrot ten powinien wynosić 109,49 zł (zaniżono wypłatę o 4,18 zł). Błąd wynikał z przyjęcia w rozliczeniu stawki za 1 km niezgodnej z ustaloną zarządzeniem z dnia 27 lutego 2015 r. wydanym przez ówczesnego Wójta Gminy Piątnica w sprawie ustalenia zasad używania przez pracowników w celach służbowych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy. Rozliczenie kosztów podróży po nieprawidłowej stawce świadczy o niewłaściwym wykonaniu kontroli formalno-rachunkowej rozliczenia kosztów podróży.
Kontrola zagadnień dotyczących gospodarowania samochodami służbowymi KIA PREGIO i KIA CEED, w tym konfrontacja kart drogowych z danymi ewidencji poleceń wyjazdu służbowego (str. 162-165 protokołu kontroli), wykazała m.in., że: a) odbywano część jazd poza teren gminy (w badanej próbie do Białegostoku) bez polecenia wyjazdu służbowego. Brak dokumentu polecenia wyjazdu służbowego stanowi naruszenie przepisów § 2, § 3 ust. 1 i § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), zgodnie z którymi termin, miejsce rozpoczęcia i zakończenia oraz środek transportu do odbycia podróży służbowej określa pracodawca. Zgodnie z art. 775 § 1 Kodeksu pracy podróżą służbową jest wykonywanie na polecenie pracodawcy zadania służbowego poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy. Należy wskazać, że wystawienie polecenia wyjazdu służbowego nie służy tylko rozliczeniu przez pracowników kosztów podróży, które podlegają zwróceniu. Polecenie takie stanowi podstawę wyjazdu pracownika poza miejscowość wykonywania pracy, niezależnie od środka transportu. Także wówczas, gdy podróż służbowa odbywana jest pojazdem służbowym, tj. gdy pracownik nie ponosi żadnych kosztów podróży. Brak pisemnych poleceń wyjazdu służbowego powoduje częściowy brak jawności i przejrzystości w zakresie wykonywanych przejazdów, co uniemożliwia jednoznaczne powiązanie ich z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym potwierdzenie publicznego celu poniesienia wydatku na zakup paliwa, b) na kartach drogowych Nr A1/2/2018 i Nr A7/99/2018, pomimo wykorzystania wszystkich rubryk, dokonywano adnotacji dotyczących kolejnych wyjazdów, w tym obejmujących kolejne miesiące, dla których zgodnie z postanowieniami zarządzenia Nr 17/09 Wójta Gminy Piątnica z dnia 20 listopada 2009 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z samochodów służbowych, należało wydać nowe karty drogowe. Stwierdzone uchybienie istotnie utrudnia odczytanie treści zapisów dokumentujących sposób wykorzystania samochodu.
Nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Na podstawie analizy dokumentacji dotyczącej wybranych sołectw, związanej z określeniem przeznaczenia i wydatkowaniem środków funduszu sołeckiego w 2018 r. (str. 166-179 protokołu kontroli), stwierdzono m.in., że: a) w przypadku 5 sołectw nie zrealizowano przedsięwzięć, mimo że wnioski tych sołectw zostały przyjęte do realizacji przez byłego Wójta. Ze złożonego przez Skarbnika Gminy wyjaśnienia w sprawie powodów niewydatkowania środków wynika, że głównym uzasadnieniem były zbyt niskie kwoty przeznaczone na oczekiwany przez sołectwa zakres robót. Wskazać należy, że takie uzasadnianie niewykonania przedsięwzięć zgłoszonych we wnioskach świadczy o niewłaściwym rozumieniu zasad funkcjonowania instytucji funduszu sołeckiego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kwoty podawane przez sołectwa we wnioskach, w ramach obowiązku oszacowania przez sołectwa kosztów przedsięwzięć, nie mają charakteru nieprzekraczalnych limitów wydatków. Ich funkcją jest jedynie wykazanie Wójtowi, że wniosek jest zgodny z art. 5 ust. 3 ustawy w zakresie, w jakim ustawa wymaga aby przedsięwzięcia mogły być sfinansowane „w ramach środków określonych dla danego sołectwa”. Sołectwo nie ma bowiem prawa oczekiwać wykonania zadań, które na etapie wniosku powinny zostać ocenione jako oczywiście przekraczające kosztami kwotę przypadającą sołectwu. Wnioski zawierające takie zadania powinny być odrzucane przez Wójta. Okoliczność przyjęcia wniosku sołectwa przez Wójta oznacza zaś, że wniosek został przez niego oceniony jako spełniający m.in. ten warunek. Jest to równoznaczne z prawem oczekiwania przez sołectwo, iż przedsięwzięcia zawarte w tym wniosku zostaną przez Wójta wykonane. Jednocześnie należy pamiętać, że przedsięwzięcia zgłoszone przez sołectwa do sfinansowania w ramach funduszu sołeckiego nie przestają być zadaniami własnymi gminy, zatem Wójt ma prawo wydatkować na ich realizację dodatkowe kwoty, wyższe niż to wynikało z prawidłowego wniosku sołectwa. Kwoty podane we wnioskach sołectw nie są limitami wydatków. Ustawa o funduszu sołeckim w żadnym miejscu nie przypisuje im takiej funkcji. Na przykład, jeżeli sołectwo przewidziało we wniosku na remont drogi kwotę 12.000 zł, a prawidłowe wykonanie zadania w następnym roku budżetowym (m.in. po uwzględnieniu stanu drogi po zimie) będzie musiało kosztować np. 14.000 zł to nie można takiej okoliczności przyjmować jako uzasadnienia dla niewykonania zadania albo traktować poniesionego w takiej sytuacji wydatku na kwotę 14.000 zł jako realizacji zadania sprzecznej z ustawą o funduszu sołeckim. Limity wydatków budżetu zawarte są w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej planu wydatków, w ramach których znajdują się także kwoty przeznaczone na realizację zadań w ramach funduszu sołeckiego. Jeżeli zatem na etapie oceny wniosków Wójt przyjął wniosek sołectwa, to konsekwentnie powinien zrealizować zawarte w nim przedsięwzięcia. Fakt zbyt dużych kosztów przedsięwzięć zawartych w złożonym przez sołectwo wniosku względem przypadającej sołectwu kwoty środków do dyspozycji, uniemożliwiających zakładanie zrealizowania zadań przy ich pomocy na etapie oceny wniosków, powinien zaś skutkować odrzuceniem wniosku na etapie jego badania (art. 5 ust. 5 ustawy), a nie przyjmowaniem wniosków i następnie ich niewykonywaniem, b) potwierdzeniem niewłaściwego traktowania określonych przez sołectwa szacunkowych kosztów poszczególnych przedsięwzięć – jako rzekomych nieprzekraczalnych limitów wydatków – jest okoliczność uznania za niezgodną z wnioskiem sołectwa Kisielnica faktury z dnia 12 czerwca 2018 r. na kwotę 641,68 zł dotyczącą zakupu sprzętu AGD do świetlicy, przewidzianego wnioskiem sołectwa. W pierwotnym wniosku sołectwa kwota oszacowana na zakup sprzętu AGD do świetlicy wynosiła 3.500 zł (jedno z przedsięwzięć we wniosku opiewającym łącznie na kwotę 19.268,35 zł), zaś zakwalifikowanie wymienionej wyżej faktury do wydatków wykonanych w ramach funduszu oznaczałoby przekroczenie sumy 3.500 zł. Wskazać należy, że różnice w kwotach wydatkowanych na poszczególne zadania względem oszacowania ich kosztów – wynikające z procesu realizacji tych przedsięwzięć i nie mające cech zmiany ich zakresu – nie powinny wpływać na zasadność zaliczenia wydatków do wykonanych w ramach funduszu danego sołectwa – do wysokości kwoty łącznej na realizację przedsięwzięć przyjętych we wniosku do realizacji; w przedstawionej sytuacji pominięcie tej faktury skutkowało zaliczeniem do wydatków wykonanych w ramach funduszu tego sołectwa kwoty niższej niż łącznie rozdysponowana we wniosku, c) we wniosku sołectwa Kosaki zgłoszono jako przedsięwzięcia zakup materiałów do ocieplenia budynku oraz wymianę stolarki okiennej, zakup zlewu i baterii do kuchni oraz bojlera. Zarówno z wniosku, jak i z dokumentacji zebrania wiejskiego nie wynikało, który budynek ma zostać ocieplony oraz gdzie ma zostać wymieniona stolarka okienna. W dnia 12 sierpnia 2018 r. do Urzędu wpłynął wniosek tego sołectwa o zmianę przeznaczenia środków funduszu sołeckiego, w którym wskazano, że środki funduszu mają być przeznaczone na docieplenie i odgrzybienie fundamentów remizy, d) w pierwotnym wniosku sołectwa Rakowo-Czachy zgłoszono jako przedsięwzięcie do realizacji w ramach funduszu zakup altany na potrzeby sołectwa. W dniu 17 września 2018 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek o zmianę – zrezygnowano nim z zakupu altany na rzecz dofinansowania remontu zabytkowego kościoła w Drozdowie za kwotę 13.433,82 zł. Wydatek w tej wysokości został poniesiony w formie dotacji na remont zabytku przekazanej podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do zabytku. Należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy o funduszu sołeckim, wniosek sołectwa w sprawie zmian pierwotnego wniosku powinien respektować m.in. wymóg zawierania w swej treści przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa. Przedsięwzięcie wskazane we wniosku sołectwa Rakowo-Czachy dotyczyło nakładów na nieruchomość położoną poza obszarem sołectwa. Jednocześnie przedsięwzięcie to nie miało cech przedsięwzięcia wspólnego w rozumieniu przepisów art. 6 ustawy o funduszu sołeckim, ponieważ sołectwo Drozdowo nie wskazało we własnym wniosku przedsięwzięcia związanego z pracami dotyczącymi kościoła w Drozdowie. Wniosek zmieniający powinien zatem zostać odrzucony. W związku z ustaleniami kontroli, w złożonym w trakcie kontroli wniosku do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego za 2018 rok, wydatki poniesione w ramach funduszu sołectwa Rakowo-Czachy nie zostały ujęte. W efekcie kwota dotacji otrzymanej z budżetu państwa przez gminę Piątnica tytułem zwrotu wydatków była niższa o 3.837,64 zł (13.433,82 zł x 28,567%).
Na podstawie sald kont analitycznych prowadzonych do konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” stwierdzono, że na 52 pozycje ewidencji analitycznej 7 dotyczyło wydatków, które zostały poniesione na sfinansowanie wykonania dokumentacji różnych zadań, których realizacji nie rozpoczęto do czasu kontroli. Wydatki na niewykorzystywaną dokumentację poniesione zostały głównie w okresie od 2008 do 2011 r. i wyniosły w sumie 293.316,03 zł. Stwierdzony stan faktyczny świadczy albo o braku należytych działań w zakresie kontynuacji realizacji rozpoczętych zadań albo o ponoszeniu wstępnych nakładów bez właściwego rozpoznania możliwości wykonania tych zadań przez gminę w najbliższym czasie. W efekcie szereg poczynionych nakładów można uznać za wydatki poniesione z budżetu bez uzyskania efektu. Koszty zadań, których dalsza realizacja z różnych względów nie dojdzie do skutku, jako koszty poniesione bez efektu gospodarczego, powinny być przerachowane na zmniejszenie funduszu jednostki. Nadto utrzymujący się wskazany stan wskazuje na sprzeczność z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być ponoszone w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, a także z art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.), który stanowi, że obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu. Według wyjaśnienia Skarbnika Gminy (…) Wydział Finansowy wielokrotnie zgłaszał do wydziałów merytorycznych potrzebę weryfikacji sald poszczególnych kont inwestycyjnych pod kątem celowości takiej ewidencji. W odpowiedzi uzyskiwano informację, że w przyszłości zadania te w razie zmian koncepcyjnych, mogą być wznowione – str. 185-189 protokołu kontroli.
W zakresie zagadnień dotyczących udzielania zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.) stwierdzono, że: a) według danych rocznego sprawozdania za 2018 r. o udzielonych zamówieniach publicznych jako zamówienie na dostawy wykazano postępowanie na dostawę kruszywa naturalnego na utrzymanie i remont dróg gminnych wraz z wyrównaniem dowiezionego kruszywa w zakresie umożliwiającym poruszanie się po nim pojazdów. Zarówno sposób opisania przedmiotu zamówienia w świetle art. 2 pkt 2 i 10 Prawa zamówień publicznych, jak i sklasyfikowania wydatku na ten cel (par. 4270 „Zakup usług remontowych”) wskazuje, że przedmiotem zamówienia była usługa a nie dostawa – str. 191 protokołu kontroli, b) wśród wykazanych w sprawozdaniu za 2018 r. zamówień udzielonych z wyłączeniem procedur określonych przepisami ustawy, tj. o wartości nieprzekraczającej równowartości 30.000 euro, dwukrotnie zaprezentowano zamówienie na wykonanie „Pomnika pamięci” o wartości 15.000 zł, skutkiem czego o kwotę tę zawyżono podaną w sprawozdaniu łączną wartość tego rodzaju zamówień – str. 191 protokołu kontroli, c) w przetargu na „udzielenie kredytu długoterminowego do wysokości 7.629.208,00 zł” zamawiający określił jako kryteria wyboru ofert: cenę (waga kryterium 60%) oraz termin uruchomienia transzy kredytu od dnia złożenia przez zamawiającego dyspozycji wypłaty (waga kryterium 40%), przy czym zasady punktacji w zakresie terminu uruchomienia kredytu przyjęto w sposób skutkujący otrzymaniem następującej liczby punktów za wymienione terminy płatności: za 1 dzień 40 pkt, za 2 dni 20 pkt, za 3 dni 10 pkt, za 4 dni 0 pkt. W odpowiedzi na pytanie, dlaczego mając ma uwadze art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych oraz charakter usługi określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60% Skarbnik Gminy przedstawiła m.in. tezy wynikające z uchwały Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 11 października 2016 r. (KIO/KD 62/16), publikacji na ten temat, a także wskazała, że (…) na szkoleniach z zamówień publicznych szkolący zalecali ustalenie kryterium ceny w wysokości 60% jako najbezpieczniejsze dla Zamawiającego. Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na określenie kryteriów oceny ofert w postępowaniu, którego przedmiotem jest usługa udzielenia kredytu. Podsumowując opisany stan faktyczny oraz tezy zawarte w wyjaśnieniu należy podkreślić, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić – choćby potencjalnie – do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wymagany czas uruchomienia kredytu powinien stanowić jeden z warunków realizacji zamówienia, zamiast być kryterium oceny ofert o tak wysokiej wadze, która mogła spowodować wydatkowanie z budżetu istotnie wyższych środków przy braku adekwatnej rekompensaty, za którą trudno uznać uruchomienie kredytu o jeden dzień wcześniej niż w ofercie tańszej. Sposób określenia kryteriów oceny ofert nie miał w praktyce wpływu na wynik postępowania, gdyż zamówienia udzielono wykonawcy, który zaproponował najniższą cenę – str. 192-195 protokołu kontroli, d) w przetargu na „dostawę kruszywa naturalnego na drogi gminne położone na terenie gminy Piątnica” zamawiający określił jako kryteria wyboru ofert: cenę (waga kryterium 60%) oraz termin dostawy (waga kryterium 40%), przy czym zasady punktacji w zakresie terminu dostawy przyjęto w sposób skutkujący otrzymaniem następującej liczby punktów: za dostawę w ciągu 2 dni – 40 pkt, w okresie od 3 do 5 dni – 20 pkt, w okresie od 6 dni do 10 dni 0 pkt. Przyjęta waga i opis pozacenowego kryterium oceny ofert uzasadnia analogiczne wnioski, jak sformułowane w przypadku zamówienia na udzielenie kredytu – brak adekwatności ewentualnych dodatkowych korzyści dla zamawiającego wynikających z kryterium pozacenowego w kontekście wyższych wydatków, które musiałby ponieść zamawiający gdyby oferta tańsza przewidywała gorsze warunki w zakresie kryterium pozacenowego. Kryterium to finalnie nie miało wpływu na wynik postępowania. W zakresie tak sformułowanego kryterium terminu dostawy podniesienia wymaga również praktyczny aspekt realizacji niniejszego zamówienia, nie zabezpieczający interesów zamawiającego. Według umowy z wykonawcą jej realizacja miała być dokonywana etapami, po uprzednim zleceniu telefonicznym przez zamawiającego, wskazującym miejsce dostarczenia kruszywa w określonej ilości i terminie. Postanowienia umowy przewidujące zlecenia telefoniczne nie zabezpieczały zatem udokumentowania przestrzegania oferowanego okresu dostarczenia kruszywa, za który zamawiający przewidział przyznawanie tak wysokiej liczby punktów – str. 195-202 protokołu kontroli, e) w przetargu na „przebudowę ulicy Sadowej wraz z wykonaniem kanalizacji deszczowej w m. Piątnica Poduchowna” zamawiający określił jako kryteria wyboru ofert cenę (waga kryterium 60%) oraz termin udzielonej gwarancji (waga kryterium 40%), przy czym zasady punktacji w zakresie gwarancji przyjęto w sposób skutkujący otrzymaniem następującej liczby punktów: za okres gwarancji 5-letni i więcej (60 i więcej miesięcy) – 40 pkt, 4-letni (48 miesięcy) – 20 pkt, 3-letni (36 miesięcy) – 0 pkt. Kryterium gwarancji nie miało w praktyce wpływu na wynik postępowania bowiem wszyscy oferenci oświadczyli, że udzielają 60-miesięcznej gwarancji. Odnosząc się do przyjętego przez zamawiającego kryterium terminu udzielonej gwarancji należy wskazać, że mające z niej wynikać uprawnienia zamawiającego opisano w umowie (jej wzorze załączonym do specyfikacji) bardzo ogólnie, a mianowicie: „Wykonawca jest odpowiedzialny względem zamawiającego, jeżeli wykonany przedmiot umowy ma wady lub usterki zmniejszające jego wartość lub użyteczność ze względu na cel określony w umowie lub wynikający z przeznaczenia rzeczy, albo jeżeli wykonany przedmiot umowy nie ma właściwości, które zgodnie z dokumentacją robót posiadać powinien lub został wydany w stanie nieuzupełnionym.” (§ 9 ust. 3 umowy). Ponadto określono w umowie definicję: „Gwarancja jakości – dokumenty gwarancyjne na wbudowane urządzenia i materiały oraz dokument gwarancyjny odrębnie wystawiony przez wykonawcę na wykonany przedmiot umowy określający zakres i terminy oraz uprawnienia określone przez gwaranta, co do rzeczy sprzedanej.” W treści specyfikacji określono z kolei (pkt III.3), że zamawiający wymaga udzielenia gwarancji „na wykonany przedmiot zamówienia” na okres zgodny ze złożona ofertą lecz nie krótszy niż 3 lata. Z przedstawionych ustaleń kontroli wynika, że szczegółowe warunki gwarancji – poza okresem – miały wynikać z dokumentu gwarancyjnego wystawionego przez wykonawcę na „wykonany przedmiot umowy” (§ 1 pkt 6 umowy), którego nie okazano w trakcie kontroli – sugeruje to wystawienie dokumentu dopiero po realizacji zamówienia. Ze złożonego w tej sprawie wyjaśnienia wynika, że Dokumentem, z którego wynika gwarancja jest sama umowa bez potrzeby wydawania dodatkowego dokumentu. Wykonawca udziela gwarancji osobiście na wszystkie roboty i materiały w okresie wskazanym w umowie. Podobny stan faktyczny stwierdzono podczas kontroli zamówienia na budowę sieci wodociągowej w miejscowościach Marianowo i Budy Czarnockie (str. 209-218 protokołu kontroli). Instytucja gwarancji w Kodeksie cywilnym jest regulowana przepisami art. 577-581 odnoszącymi się do gwarancji przy sprzedaży – w stosunku do umów o roboty budowlane niniejsze przepisy stosuje się w drodze analogii legis. Zgodnie z art. 577 § 1 zd. 1 k.c. udzielenie gwarancji następuje przez złożenie oświadczenia gwarancyjnego, które określa obowiązki gwaranta i uprawnienia kupującego w przypadku, gdy rzecz sprzedana nie ma właściwości określonych w tym oświadczeniu. Z kolei w myśl art. 5771 § 1 i 2 k.c. gwarant formułuje oświadczenie gwarancyjne w sposób jasny i zrozumiały, a gdy rodzaj informacji na to pozwala – w powszechnie zrozumiałej formie graficznej. Oświadczenie gwarancyjne zawiera podstawowe informacje potrzebne do wykonywania uprawnień z gwarancji, w szczególności nazwę i adres gwaranta lub jego przedstawiciela w Rzeczypospolitej Polskiej, czas trwania i terytorialny zasięg ochrony gwarancyjnej, uprawnienia przysługujące w razie stwierdzenia wady, a także stwierdzenie, że gwarancja nie wyłącza, nie ogranicza ani nie zawiesza uprawnień kupującego wynikających z przepisów o rękojmi za wady rzeczy sprzedanej. Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu także kwestia aktualnych uprawnień zamawiającego wynikających wprost z przepisów k.c. regulujących instytucję rękojmi za wady fizyczne i prawne przedmiotu umowy o roboty budowlane – art. 656 § 1 w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 zd. 1 k.c. Zabezpieczają one z mocy prawa roszczenia zamawiającego za wady wykonanych robót, która to odpowiedzialność w przypadku wad nieruchomości jest ponoszona przez wykonawcę przez okres 5 lat od dnia wydania rzeczy. Zatem w niniejszym przypadku zamawiający posiadał z mocy prawa uprawnienia z tytułu rękojmi, które mogły przewyższać swoim zakresem nieprecyzyjnie określone w postępowaniu warunki gwarancji (poza jej okresem, który podlegał ocenie, przy czym możliwe było także zaoferowanie 3-letniego okresu gwarancji). Taki sposób formułowania postanowień odnoszących się do gwarancji jako jednego z kryteriów oceny ofert może potencjalnie prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku dodatkowej korzyści dla zamawiającego, ponieważ oferowane przez wykonawców warunki w zakresie terminu gwarancji mogą – mimo ich zróżnicowania – nie wykraczać poza przysługujące zamawiającemu uprawnienia z tytułu rękojmi, wynikające wprost z przepisów Kodeksu cywilnego – str. 203-209 protokołu kontroli, f) w przetargu na „odbiór i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych w Gminie Piątnica w 2019 r.” zamawiający określił jako jedno z kryterium oceny ofert termin płatności faktury (waga kryterium 20%); zasady punktacji w zakresie terminu płatności faktury przyjęto w sposób skutkujący otrzymaniem następującej liczby punktów: 20 pkt za 22-dniowy i więcej termin płatności faktury, 10 pkt za termin od 15 do 21 dni, 0 pkt za termin płatności do 14 dni. Kryterium to nie miało w praktyce wpływu na wynik postępowania, bowiem wszyscy oferenci uzyskali w jego zakresie maksymalną ilość punktów. Również w przypadku tego zamówienia zasadne są poczynione wyżej uwagi odnoszące się do braku adekwatności ewentualnych dodatkowych korzyści dla zamawiającego wynikających z kryterium pozacenowego w kontekście wyższych wydatków, które musiałby ponieść zamawiający gdyby oferta tańsza przewidywała gorsze warunki w zakresie kryterium pozacenowego – str. 239 protokołu kontroli. W zakresie realizacji umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów stwierdzono, że w dniu 17 kwietnia 2019 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Białymstoku Delegatura w Łomży, z którego wynika, że według posiadanych informacji firma ASTWA odbierająca odpady z terenu gminy Piątnica w obecnej chwili nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady w zakresie odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013 r. poz. 122). Zgodnie z przywołanym przepisem podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany posiadać bazę magazynowo-transportową usytuowaną w gminie, z której terenu odbiera te odpady, lub w odległości nie większej niż 60 km od granicy tej gminy. W piśmie wskazano, że według uzyskanych informacji deklarowana w ofercie firmy ASTWA baza w Wysokiem Mazowieckiem nie jest obecnie wykorzystywana. Zdaniem WIOŚ baza w Białymstoku znajduje się zaś w odległości większej niż wymagane 60 km od gminy odbioru odpadów (mierzone po trasie przejazdu drogowego) i w związku z tym należy wszcząć postępowanie w sprawie wydania decyzji o zakazie wykonywania przez firmę ASTWA działalności objętej wpisem do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów od mieszkańców gminy Piątnica. Pan Wójt w oparciu o przedstawioną informację podjął działania wynikające z art. 9j ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm.) wyznaczając firmie ASTWA (w oparciu o art. 9j ust. 1a) termin do usunięcia stwierdzonych naruszeń na dzień 18 października 2019 r. oraz wskazując, że w przypadku nieusunięcia nieprawidłowości wydana będzie decyzja o zakazie wykonywania przez przedsiębiorstwo działalności objętej wpisem do rejestru. Kontrola wykazała jednakże, że wysłane do wykonawcy pismo z dnia 18 kwietnia 2019 r. nie posiada cech postanowienia wynikających z art. 124 Kodeks postępowania administracyjnego (formy postanowienia wymaga art. 9j ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości…). Ponadto w niniejszej sprawie nie stwierdzono dokumentów świadczących o formalnym wszczęciu postępowania administracyjnego – str. 242-244 protokołu kontroli.
Kontrola zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej kwoty 30.000 euro, udzielanych na podstawie obowiązującego w Urzędzie Gminy regulaminu wydatkowania środków publicznych o wartości szacunkowej netto poniżej 30.000 euro, wprowadzonego zarządzeniem byłego Wójta z dnia 27 lutego 2015 r., wykazała, że: a) umową z dnia 30 listopada 2017 r. udzielono zamówienia na dostarczenie i zamontowanie bramy automatycznej wjazdowo-garażowej w remizie OSP Kownaty określając termin wykonania zamówienia na 31 stycznia 2018 r. W dniu 2 lutego 2018 r. sporządzono protokół z odbioru przedmiotu zamówienia, w którym zapisano, że zadanie zostało w całości wykonane a dwuletni okres gwarancji biegnie do dnia 1 lutego 2019 r. W umowie określono 24-miesięczny okres gwarancji. Datę podaną w protokole odbioru wyjaśniono omyłką pisarską. Z kolei niedopatrzeniem uzasadniono pominięcie w protokole informacji o dacie zgłoszenia przez wykonawcę zadania do odbioru, istotnej z punktu widzenia ustalenia ewentualnego obowiązku naliczenia kary umownej (wyjaśniono, że zgłoszenie miało miejsce w terminie umownym lecz nie zostało udokumentowane) – str. 24 protokołu kontroli, b) w przypadku zamówienia na zakup i dostawę 21 komputerów przenośnych wraz z licencją systemu operacyjnego, we wniosku nr 1/POPC/2018 złożonym w dniu 24 października 2018 r. przez pracownika Urzędu do ówczesnego Wójta Gminy Piątnica brak elementów wymaganych postanowieniami regulaminu, tj. wskazania osoby, która dokonała ustalenia wartości zamówienia wraz z datą ustalenia tej wartości oraz podpisu kierownika komórki organizacyjnej (podobne błędy stwierdzono we wnioskach dotyczących niżej opisanych zamówień). Faktura wykonawcy za dostawę sprzętu z dnia 24 października 2018 r. została wystawiona z terminem płatności do dnia 31 października 2018 roku (7 dni), co było sprzeczne z postanowieniami umowy przewidującymi termin płatności na 14 dni od daty doręczenia faktury – str. 223-224 protokołu kontroli, c) w dniu 31 marca 2017 r. z wykonawcą dokumentacji projektowej przebudowy i rozbudowy obiektów OSP i GOK podpisana została umowa przewidująca termin realizacji zamówienia na 7 miesięcy od daty podpisania umowy (tj. do końca października 2017 r.), przy czym dla poszczególnych elementów ustalono wymagania cząstkowe co do terminu realizacji (1, 2, 3, 6 i 7 miesięcy). W dniu 27 września 2017 r. podpisano aneks do umowy z 31 marca 2017 r., zgodnie z którym termin wykonania kompletu projektów budowlanych wraz ze zbiorczym zestawieniem kosztów określono na 10 miesięcy od daty podpisania umowy. Aneks obejmował jedynie wydłużenie terminu wykonania kompletu projektów wraz ze zbiorczym zestawieniem kosztów (§ 2 ust. 1 lit. d) umowy; pierwotnie określony na 6 miesięcy), nie zmieniał jednak terminu realizacji całości zamówienia, który nadal wynosił według umowy 7 miesięcy od daty jej umowy. Tym samym termin realizacji całości zamówienia nadal był przewidziany na 31 października 2017 r., co powodowało wewnętrzną sprzeczność umowy w zakresie tego elementu dokumentacji. (Termin realizacji zamówienia w zakresie wykonania kompletu projektów, przedmiarów, specyfikacji i kosztorysów przesuwano następnymi aneksami do 23 lutego i do 30 marca 2018 r.). Ponadto w dniu 18 grudnia 2017 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo wykonawcy z prośbą o wydanie opinii co do potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej na realizację przedsięwzięcia. W dniu 19 grudnia 2017 r. zamawiający stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie sporządzono jednak aneksu do umowy w sprawie realizacji tego elementu dokumentacji – str. 224-231 protokołu kontroli, d) umowa z wykonawcą remontu podłogi w budynku OSP w Murawach została zawarta w dniu 9 listopada 2018 r. Protokół odbioru końcowego robót sporządzono z datą 21 grudnia 2018 r.; zgodnie z brzmieniem protokołu gotowość do odbioru robót została zgłoszona przez wykonawcę w dniu 17 grudnia 2018 r. Umowa określała termin realizacji robót do 14 grudnia 2018 r. W świetle przedstawionego stanu faktycznego, na podstawie § 6 umowy zamawiający powinien naliczyć wykonawcy karę umowną za nieterminowe wykonanie umowy w wysokości 176,01 zł (29.335,50 zł x 0,2 % x 3 dni), czego zaniechano. Ponadto z protokołu odbioru wynika, że roboty zostały wykonane do 15 grudnia 2018 r. (brak potwierdzenia tej daty), zaś „Umowa z Wykonawcą robót przewidywała termin (…) ukończenia robót do dnia 15 grudnia 2018 r.”; ten zapis protokołu odbioru był niezgodny z umową. Pracownik Urzędu Gminy rozbieżności te wyjaśnił pomyłkami, wskazując, że zarówno zakończenie robót jak i ich zgłoszenie miało miejsce 14 grudnia (brak udokumentowania na taki przebieg zdarzeń). Ponadto wskazał, że (…) Niezgodne z prawdą daty w protokole są wynikiem sporządzania protokołu na „starym protokole” i niepoprawienia wszystkich danych. W protokole wystąpiła oczywista omyłka pisarska. W związku z tym, że nie było przekroczenia terminu, nie było podstaw do naliczenia kar za zwłokę – str. 231-234 protokołu kontroli,
Kontrola prawidłowości wydatkowania środków tytułem zwrotu części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej przez producentów rolnych wykazała następujące błędy (str. 245-247 protokołu kontroli): a) wnioskodawca oświadczył, iż jest posiadaczem użytków rolnych o powierzchni 13,09 ha, natomiast decyzją ustanowiono zwrot podatku akcyzowego w kwocie 1.469,74 zł, tj. za 17,0900 ha. Zgodnie z wyjaśnianiami pracownika Urzędu Gminy powierzchnia we wniosku nie uwzględniała gruntów dzierżawionych przez wnioskodawcę; do wyjaśnienia załączono umowę dzierżawy zawartą przez wnioskodawcę w sierpniu 2014 r. na 4,09 ha, b) wnioskodawca oświadczył, że jest posiadaczem użytków rolnych o powierzchni 10,31 ha, zaś decyzją ustanowiono zwrotu podatku akcyzowego w kwocie 885,80 zł, tj. za 10,3000 ha. Zgodnie z wyjaśnianiami pracownika Urzędu Gminy powierzchnia we wniosku (10,31 ha) została wpisana omyłkowo, ponieważ w ewidencji podatkowej figuruje powierzchnia 10,30 ha. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1340, ze zm.) wójt przyznaje zwrot podatku na wniosek producenta rolnego. Z kolei art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy jako wymagany element wniosku wskazuje oświadczenie o powierzchni użytków rolnych na obszarze gminy będących w posiadaniu lub współposiadaniu wnioskodawcy. Wynika stąd, że nie może istnieć rozbieżność między danymi wniosku a danymi decyzji w zakresie powierzchni użytków rolnych przyjętej do zwrotu podatku.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Przedłożenie Radzie Gminy Piątnica projektu uchwały uaktualniającej wykaz jednostek obsługiwanych przez Centrum Usług Samorządowych w Piątnicy poprzez usunięcie z jego treści Publicznego Gimnazjum. 2. Zapewnienie przestrzegania procedur określających obowiązki (w tym terminy) w zakresie sporządzania podanej w części opisowej wystąpienia dokumentacji związanej z funkcjonowaniem kontroli zarządczej, spoczywające na kierownikach jednostek organizacyjnych gminy oraz pracownikach Urzędu Gminy. 3. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości: a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych, b) dostosowanie opisu zasad funkcjonowania konta 130 do faktycznych rozwiązań stosowanych w jednostce, polegających na braku odrębnego rachunku bieżącego Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, c) usunięcie postanowień odnoszących się do „wiekowania” jako podstawy ustalania wysokości odpisów aktualizujących należności. 4. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) prowadzenie ewidencji na koncie 133 w sposób umożliwiający bezpośrednie zobrazowanie obrotów i salda podstawowego rachunku budżetu, wynikających z wyciągów bankowych; w tym celu zaprzestanie prowadzenia subkont 133-1 „dochody” i 133-2 „wydatki”, jako niemających uzasadnienia w obowiązujących zasadach funkcjonowania konta 133, b) ujmowanie na koncie 222 wszystkich wpływów na rachunek budżetu z tytułu środków stanowiących dochody budżetu gminy przekazanych przez OPS, objętych sprawozdaniem Rb-27S przez tę jednostkę, c) zaprzestanie dokonywania w ramach konta 223 zapisów skutkujących zmianą wysokości środków na wydatki podlegających rozliczeniu z budżetem przez poszczególne jednostki budżetowe, jeżeli zapisy te nie mają uzasadnienia w operacjach zachodzących na rachunku budżetu; w tym celu wyeliminowanie praktyki polegającej na przekazywaniu przez jednostki budżetowe między sobą środków na wydatki, z pominięciem rachunku budżetu gminy, d) przestrzeganie zasady kasowego ustalania wyniku wykonania budżetu, e) zaprzestanie powielania na koncie 130 operacji wpływu w grudniu na rachunek budżetu raty części oświatowej subwencji ogólnej na styczeń następnego roku, stanowiącej dochód następnego roku, mając na uwadze, że ewidencja na koncie 130 ma służyć ustaleniu kwoty dochodów wykonanych, zaś przedstawiona operacja w momencie kasowej realizacji nie podlega zaliczeniu do dochodów (jako jeden z wyjątków od zasady kasowego ustalania wyniku budżetu), f) wykorzystywanie konta 225 w ewidencji budżetu wyłącznie w sytuacji przekazywania jednostkom budżetowym na ich rachunki bieżące środków na realizację planu wydatków niewygasających, g) naliczanie i ujmowanie w księgach należnych gminie odsetek za nieterminowe uiszczanie opłat za zajęcie pasa drogowego. 5. W zakresie sprawozdawczości: a) wykazywanie w kol. 8 „Dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S danych ustalonych zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia, b) wskazanie kierownikowi OPS na prezentowanie należności wymagalnych od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej gminie w pozycji N4.2. „Pozostałe” sprawozdania Rb-N, a nie jako należności wymagalnych z tytułu dostaw towarów i usług w poz. N4.1., c) zobowiązanie dyrektora CUS w Piątnicy do prawidłowego sporządzania sprawozdania Rb-N dla obsługiwanego ZS-P w Piątnicy, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli d) zobowiązanie dyrektora CUS w Piątnicy do wykazywania w sprawozdaniu Rb-27S obsługiwanego ZS-P w Piątnicy należności z tytułu odsetek sklasyfikowanych w par. 0920 również w kol. 10 „Zaległości netto”, e) zapewnienie przez Pana Wójta należytej kontroli merytorycznej i formalno-rachunkowej sprawozdań przekazywanych przez jednostki organizacyjne gminy, stosownie do § 10 ust. 6 rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych oraz § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, f) sporządzanie bilansu z wykonania budżetu gminy nie później niż do 31 marca następnego roku. 6. Zapewnienie sporządzania i przekazywania przez jednostki budżetowe projektów planów finansowych w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania informacji niezbędnych do ich sporządzenia, jeżeli informacje te zostały przez nie otrzymane przed 22 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. 7. Przechowywanie na oprocentowanym rachunku bankowym sum depozytowych wnoszonych przez wykonawców zamówień publicznych tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy oraz terminowe zwracanie wykonawcom przechowywanych zabezpieczeń. 8. Rozkładanie na raty spłaty należności cywilnoprawnych na okres nie dłuższy niż 24 miesiące, tj. zgodnie z zasadami określonymi przez Radę Gminy. 9. W zakresie procedury sprzedaży nieruchomości: a) poprzedzanie ogłoszenia o przetargu sporządzeniem i upublicznieniem wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, jeżeli okres od zamknięcia poprzedniego przetargu na sprzedaż danej nieruchomości do zakładanego terminu przeprowadzenia kolejnego przetargu będzie przekraczał 6 miesięcy, b) publikowanie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, c) publikowanie wyciągu z ogłoszenia o przetargu na sprzedaż nieruchomości, której cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 10.000 euro, w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu, d) pisemne informowanie wyłonionych w przetargu nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia aktu notarialnego. 10. W zakresie dochodów z najmu i dzierżawy: a) sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do najmu i dzierżawy stosownie do przepisów art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, b) ustalenie należności za bezumowne korzystanie z gruntu przez firmę ARHELAN w okresie 10-22 maja 2019 r. oraz jej wyegzekwowanie; poinformowanie o skutkach finansowych podjętych działań w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń, c) przestrzeganie trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych, wynikającego z art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów... d) bieżące podejmowanie działań zmierzających do wyegzekwowania zaległości czynszowych (w tym również stwierdzonych orzeczeniem sądu), mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu ich przedawnienia, e) rozważenie podjęcia działań w celu umorzenia należności od osoby zalegającej z zapłatą czynszu od 2009 r. (str. 11-12 niniejszego wystąpienia), mając na uwadze bezskuteczność dotychczas podejmowanych działań egzekucyjnych. 11. Wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wyłącznie na podstawie wniosków zawierających jednoznaczne oznaczenie rodzaju zezwolenia, o uzyskanie którego ubiega się wnioskodawca. 12. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej stawki opłaty adiacenckiej, ze wskazaniem na obowiązek ich uregulowania. 13. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań. 14. Prowadzenie kompletnych i skutecznych czynności sprawdzających względem złożonych przez podatników deklaracji oraz informacji podatkowych. 15. Gromadzenie wszelkich materiałów źródłowych potwierdzających zasadność wykazanych w deklaracjach danych. 16. Kompletowanie wszelkiego materiału dowodowego nakazanego przepisami wskazanymi w części wystąpienia pokontrolnego w przedmiocie postępowania dotyczącego przyznania ulgi inwestycyjnej. 17. Rozważenie możliwości wystąpienia do właściwego urzędu skarbowego o ukaranie podatników uporczywie uchylających się od obowiązku przedłożenia organowi podatkowemu niezbędnych informacji. 18. Niezwłoczne podejmowanie efektywnych działań zmierzających do powstania lub wygaśnięcia zobowiązania podatkowego, z wykorzystaniem uprawnień przysługujących organowi podatkowemu na podstawie Ordynacji podatkowej. 19. Rzetelne sporządzanie sprawozdania SP-1. 20. Dostosowanie treści regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy do przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w zakresie wymaganego wykształcenia na stanowisku inspektora. 21. Wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy w zakresie tworzenia funduszu nagród a stosowaną praktyką. 22. W zakresie dodatkowego wynagrodzenia rocznego: a) zaniechanie uwzględniania przy ustalaniu podstawy naliczenia tego wynagrodzenia nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, tj. m.in. wypłat, którym nie można przypisać cechy regularności wypłacania, koniecznej dla wykazania ich „periodycznego” charakteru w świetle znaczenia tego zwrotu według słownika języka polskiego, b) wystąpienie do pracowników wskazanych w protokole kontroli o dobrowolny zwrot tych kwot dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2018 r., o które wynagrodzenie to zostało zawyżone z powodu uwzględnienia w podstawie jego naliczenia dodatków specjalnych za oszacowanie skutków suszy, wypłaconych w lipcu i sierpniu 2018 r. 23. Zapewnienie w każdym przypadku wypłacania nagrody jubileuszowej niezwłocznie po nabyciu przez pracownika prawa do jej otrzymania. 24. Udzielanie dotacji na realizację zadań publicznych w trybie przepisów art. 19a ustawy o działalności pożytku publicznego… wyłącznie wówczas, gdy zadanie publiczne ma być realizowane w okresie nie dłuższym niż 90 dni. 25. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności w zakresie kontroli prawidłowości przedkładanych rozliczeń kosztów podróży służbowych. Wypłacenie kwoty zaniżenia zwrotu kosztów pracownikowi, który odbył podróż rozliczoną na podstawie błędnej stawki, opisaną w niniejszym wystąpieniu. 26. W zakresie gospodarowania samochodami służbowymi: a) każdorazowe odbywanie podróży służbowych samochodem służbowym na podstawie pisemnych poleceń wyjazdu służbowego, określających miejsce i termin podróży służbowej oraz środek transportu właściwy do jej odbycia, b) zapewnienie wydawania nowych kart drogowych dla pojazdów w przypadkach określonych przepisami wewnętrznymi. 27. W zakresie funduszu sołeckiego: a) realizowanie przedsięwzięć zgłoszonych we wnioskach sołectw, które zostały uznane za prawidłowe, mając na uwadze, że: - argument o „zbyt niskich kwotach” środków funduszu na wykonanie przedsięwzięć powinien stanowić podstawę odrzucenia wniosku na etapie badania jego prawidłowości, a nie przesłankę odstąpienia od jego realizacji mimo, że został on wcześniej przyjęty, - kwoty wynikające z wniosku sołectwa nie stanowią nieprzekraczalnych limitów z punktu widzenia realizacji budżetu gminy, b) zaliczanie do wydatków wykonanych w ramach funduszu wydatków poniesionych na realizację poszczególnych przedsięwzięć określonych we wniosku zgodnie z ich zakresem, do wysokości łącznej kwoty środków rozdysponowanych przez sołectwo we wniosku, mając na uwadze, że koszty poszczególnych zadań podane przez sołectwo we wniosku mają charakter szacunkowy, zaś wniosek podlega ocenie jako całość, c) przyjmowanie wniosków zawierających dostatecznie jasne określenie przedsięwzięć, d) odrzucanie wniosków sołectw przewidujących realizację przedsięwzięć dotyczących nakładów na nieruchomości poza obszarem sołectwa, jeżeli przedsięwzięcia te nie mają cech wspólnego w rozumieniu art. 6 ustawy o funduszu sołeckim. 28. Przeprowadzenie analizy salda konta 080 obrazującego stan nakładów na inwestycje rozpoczęte, w celu dokonania oceny możliwości i zasadności realizacji tych zadań w przyszłości. W przypadku negatywnej oceny możliwości lub zasadności realizacji danego zadania, sporządzenie odpowiedniej dokumentacji stanowiącej podstawę wyksięgowania jego wartości z konta 080, jako nakładów bez efektu gospodarczego. 29. W zakresie stosowania przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych: a) prawidłowe zaliczanie zamówień do dostaw lub usług w sprawozdaniu o udzielonych zamówieniach oraz zachowywanie konsekwencji w sposobie ich prezentowania w tym sprawozdaniu względem klasyfikacji budżetowej przyjętej dla wydatków na ich sfinansowanie, b) rzetelne prezentowanie danych o wartości zamówień nieprzekraczających równowartości 30.000 euro w sprawozdaniu o udzielonych zamówieniach publicznych, c) ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwane przez zamawiającego warunki wykonywania dostawy, usługi czy roboty budowlanej mogą być sformułowane jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca, d) zapewnienie ze strony zamawiającego dokumentacji umożliwiającej zweryfikowanie przestrzegania przez wykonawcę zawartych w ofercie warunków realizacji zamówienia, w szczególności tych, które były poddawane ocenie w zakresie kryteriów oceny ofert, e) zwrócenie uwagi przy określaniu na etapie udzielania zamówień publicznych kwestii dotyczących okresu i warunków gwarancji (w szczególności gdy mają stanowić one kryterium oceny ofert), aby były one formułowane w sposób jednoznacznie zrozumiały i jednoznacznie zapewniały dla zamawiającego dodatkowe korzyści względem uprawnień z rękojmi wynikających wprost z przepisów k.c.; f) egzekwowanie od wykonawców określonego w umowie obowiązku przedstawienia odrębnego dokumentu gwarancyjnego. 30. Prowadzenie postępowania wobec firmy ASTWA w sprawie usunięcia naruszeń dotyczących warunku odpowiedniego usytuowania bazy magazynowo-transportowej podmiotu odbierającego odpady komunalne z poszanowaniem przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, określających m.in. elementy postanowienia. 31. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec pracowników Urzędu Gminy zaangażowanych w proces udzielania, formułowania treści umów i ich zmian oraz dokumentowania realizacji zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, mając na uwadze szereg niespójności w dokumentacji tych zamówień wykazany w części opisowej wystąpienia oraz nieprzestrzeganie ustanowionych procedur. 32. Naliczenie kary umownej wykonawcy remontu podłogi OSP w Murawach, mając na uwadze, że według dokumentacji zamówienie wykonano i zgłoszono do odbioru po terminie umownym, zaś twierdzenia pracownika Urzędu Gminy zawarte w jego wyjaśnieniach, mające świadczyć o prawidłowości terminu realizacji, nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji 33. Wydawanie decyzji ustalających kwotę zwrotu części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej zgodnie z danymi wynikającymi z wniosku o zwrot złożonego przez producenta rolnego w zakresie powierzchni posiadanych przez niego użytków rolnych.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Do wiadomości: Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku Zespół w Łomży
|
zal-Gmina_Płaska2020.docx
|
Białystok, 2020.12.23
RIO.V.6001-4/20
Pan Wiesław Gołaszewski Wójt Gminy Płaska
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Płaska za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Płaskiej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
W zakresie spraw organizacyjnych ustalono, że obsługę finansowo-księgową Szkoły Podstawowej w Płaskiej prowadził Urząd Gminy. Jako podstawę prowadzenia obsługi okazano jedynie uchwałę Nr XXI/140/13 Rady Gminy Płaska z dnia 9 maja 2013 r. w sprawie powierzenia obsługi finansowej Zespołu Szkół Ogólnokształcących prowadzonego przez gminę Płaska. Nie została natomiast podjęta przez Radę Gminy Płaska uchwała na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.), która jest warunkiem prowadzenia po 1 stycznia 2017 r. wspólnej obsługi finansowo-księgowej szkół. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045, ze zm.) wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół zorganizowana na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457, ze zm.) mogła być prowadzona na dotychczasowych zasadach nie dłużej niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. nie dłużej niż do 31 grudnia 2016 r. W czasie kontroli, w dniu 11 września 2020 r., Rada Gminy Płaska podjęła uchwałę Nr XIV/125/20 w sprawie zaprzestania wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostki organizacyjnej zaliczonej do sektora finansów publicznych, dla której organem prowadzącym jest gmina Płaska. W treści uchwały wskazano, iż z dniem 31 grudnia 2020 r. zaprzestaje się wspólnej obsługi finansowo-księgowej Szkoły Podstawowej w Płaskiej oraz postanowiono, iż traci moc uchwała Nr XXI/140/13 Rady Gminy Płaska z dnia 9 maja 2013 r. Wyjaśnił Pan do protokołu kontroli, iż począwszy od stycznia 2021 r. zostaną zapewnione w planie finansowym Szkoły Podstawowej w Płaskiej środki na wynagrodzenie dla głównego księgowego tej jednostki – str. 5-7 protokołu kontroli.
W obrębie zagadnień organizacyjnych ustalono ponadto, że wpisów i zmian w rejestrze instytucji kultury oraz w księdze rejestrowej dokonywał pracownik nie posiadający upoważnienia do dokonywania tych czynności. Pozostawało to w sprzeczności z § 8 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189). Z przywołanego przepisu wynika, że wpisów, zmian oraz wykreśleń wpisów w rejestrze dokonuje osoba upoważniona przez organizatora. W wyniku kontroli w dniu 7 września 2020 r. udzielił Pan pracownikowi stosownego upoważnienia w tym względzie. Ustalono również, że na stronie BIP organizatora zamieszczona została księga rejestrowa, co nie wynika z obowiązujących przepisów w tym zakresie. Na gruncie przepisów § 10 ust. 1 przywołanego rozporządzenia istnieje natomiast obowiązek zamieszczania w BIP informacji o rejestrze oraz o sposobie udostępniania danych w nim zawartych. W wyniku czynności kontrolnych rejestr instytucji kultury został uzupełniony o wymienione informacje, a ze strony BIP została usunięta księga rejestrowa – str. 7-8 protokołu kontroli.
Analiza zagadnień dotyczących kontroli zarządczej wykazała, że wbrew postanowieniom § 7 pkt 6 regulaminu kontroli zarządczej, wprowadzonego zarządzeniem Nr 262/10 Pana Wójta z dnia 17 maja 2010 r., nie przeprowadzano co najmniej raz w roku samooceny kontroli zarządczej; zgodnie z przywołaną regulacją do jej przeprowadzania zobowiązani zostali pracownicy pełniący funkcje kierownicze. Wskazać należy jednocześnie, że zalecanym rozwiązaniem jest objęcie samooceną całej jednostki, na co wskazują standardy nr 20 i 22 zawarte w części E „Monitorowanie i ocena” załącznika do komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) oraz zasady określone załącznikiem do komunikatu Nr 3 Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 2, poz. 11) – str. 15-16 protokołu kontroli. W zakresie zagadnień związanych z kontrolą zarządczą stwierdzono także, że zakres czynności nadany inspektorowi ds. księgowości podatkowej nie odnosił się do prowadzenia rejestru wydanych decyzji o zajęciu pasa drogowego oraz windykacji należności z tego tytułu, a także obsługi wpłat bezgotówkowych za pomocą terminala płatniczego, tj. zadań faktycznie wykonywanych przez tego pracownika. Pisemnego powierzenia obowiązków, adekwatnych do wykonywanych przez pracownika zadań z zakresu gospodarki finansowej, powinien dokonać Pan Wójt, co wynika m.in. z art. 53 ust. 2 oraz art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) – str. 23-24 i 39-40 protokołu kontroli.
Analiza regulacji wewnętrznych opisujących zasady rachunkowości przyjęte dla budżetu gminy i Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej oraz zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), a także przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała, że: a) występowały rozbieżności między instrukcją w sprawie ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania, wprowadzoną zarządzeniem Nr 139/05 z dnia 31 stycznia 2005 r., a następnie zmienioną zarządzeniem Nr 246/10 Pana Wójta z dnia 26 lutego 2020 r., a rodzajami druków faktycznie objętych ewidencją jako druki ścisłego zarachowania. W praktyce ewidencją objęto dwa rodzaje druków: kwitariusze K-103 i arkusze spisu z natury, podczas gdy w instrukcji wymieniono także: czeki gotówkowe, czeki rozrachunkowe i druki KP. Na konieczność zapewnienia spójności między postanowieniami instrukcji a stosowaną praktyką zwrócono także uwagę podczas poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne wskazał Pan, iż regulacje wewnętrzne odnoszące się do gospodarki druków ścisłego zarachowania zostaną dostosowane do stanu istniejącego. Dodania wymaga, iż część z wymienionych druków ścisłego zarachowania nie znajduje już zastosowania z powodu likwidacji kasy, o czym mowa niżej – str. 43 protokołu kontroli; b) w opisie zasad sporządzania i stosowania dowodów księgowych nadal figurują dowody służące do dokumentowania operacji kasowych (dowód wypłaty – KW, dowód wpłaty – KP, raport kasowy, czek gotówkowy), niemające zastosowania, ponieważ kontrolowana jednostka począwszy od listopada 2018 r. nie prowadzi kasy. Dodatkowo, w dalszym ciągu załącznikiem Nr 4 do zarządzenia Nr 14/07 z dnia z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie instrukcji obiegu, kontroli… jest Instrukcja w sprawie gospodarki kasowej w Urzędzie Gminy Płaska, zaś w zakładowym planie kont dla Urzędu również występuje konto 101 „Kasa” (nie wykazujące obrotów) – str. 39 protokołu kontroli; c) wbrew postanowieniom instrukcji przyjmowania wpłat bezgotówkowych w Urzędzie Gminy Płaska (pkt VII ppkt 2), wprowadzonej zarządzeniem Nr 283/18 Pana Wójta z dnia 14 maja 2018 r., pracownik obsługujący transakcje nie przekazywał na koniec dnia do referatu finansowego (Skarbnikowi) potwierdzeń dokonania płatności bezgotówkowych opatrzonych swoim podpisem, które następnie należy dołączyć do polecenia przelewu (pod wyciąg bankowy) – str. 39-40 protokołu kontroli; d) wpływ na rachunek bankowy dochodów wniesionych przy pomocy terminala płatniczego ujmowano zapisem Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”; w ewidencji pomijano zaś operację dokonania przez kontrahenta płatności kartą przy pomocy terminala i uregulowania w tym momencie jego zobowiązania. Należy wskazać, iż dla rozliczenia tego typu operacji właściwym jest stosowanie konta 141 „Środki pieniężne w drodze”. Dla operacji tych powinny być stosowane zapisy Wn 141 – Ma 221 (płatność kartą na podstawie wydruku z terminala) i Wn 130 – Ma 141 (wpływ na rachunek bankowy na podstawie wyciągu) – str. 39-40 protokołu kontroli; e) prowadzenie przez jednostkę dzienników częściowych dla realizowanych projektów nie skutkowało sporządzaniem zbiorczego dziennika. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, jeżeli stosuje się dzienniki częściowe, grupujące zdarzenia według ich rodzajów, to należy sporządzić zestawienie obrotów tych dzienników za dany okres sprawozdawczy – str. 22-23 protokołu kontroli; f) na subkoncie konto 221-03 „Należności z tytułu dochodów budżetowych - dochody przypisane z tytułu wzrostu wartości” ewidencjonowano należności z tytułu renty planistycznej, a także z tytułu zajęcia pasa drogowego z dodatkowym podziałem na tylko kilku kontrahentów. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa do konta 221 powinna być prowadzona według dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej oraz budżetów, których należności dotyczą. Natomiast na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, konta ksiąg pomocniczych prowadzi się w szczególności dla rozrachunków z kontrahentami – str. 23-24 protokołu kontroli; g) zapisy na kontach księgi głównej w ewidencji Urzędu prowadzone były w sposób umożliwiający powiązanie jedynie z głównym numerem nadawanym danej grupie dowodów księgowych (WB lub PK wraz z dokumentami źródłowymi); pomijano poszczególne numery pozycji (operacji) zamieszczane w dzienniku i na dokumentach źródłowych. Brak odpowiedniego oznakowania zapisów w księdze głównej nie pozwalał na jednoznaczne jego powiązanie z zapisami dziennika oraz z poszczególnymi dowodami źródłowymi. Z art. 24 ust. 4 ustawy wynika, iż księgi rachunkowe uznaje się za sprawdzalne, jeżeli umożliwiają stwierdzenie poprawności dokonanych w nich zapisów, stanów (sald) oraz działania stosowanych procedur obliczeniowych, a w szczególności udokumentowanie zapisów pozwala na identyfikację dowodów i sposobu ich zapisania w księgach rachunkowych na wszystkich etapach przetwarzania danych. Nadto, przepisem art. 23 ust. 4 ustawy przewidziano, iż zapisy w dzienniku i na kontach księgi głównej powinny być powiązane ze sobą w sposób umożliwiający ich sprawdzenie – str. 24-25 protokołu kontroli; h) w 2019 r. zapisami Wn 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 221 oraz Wn 750 „Przychody finansowe” – Ma 221 (odpowiednio należność główna i odsetki) dwukrotnie dokonano wyksięgowania należności od dłużników alimentacyjnych w związku z ich śmiercią, które wcześniej objęto odpisem aktualizującym na podstawie art. 35b ustawy. Należy wskazać, iż prawidłowo należało dokonać pomniejszenia odpisu aktualizującego, zarówno w odniesieniu do należności głównej jak i odsetek, w wyniku zapisu Wn 290 – Ma 221 mającego na celu likwidację salda Ma konta 290 w zakresie wyksięgowywanej należności. Zgodnie bowiem z treścią art. 35b ust. 3 ustawy należności m.in. umorzone lub nieściągalne zmniejszają dokonane uprzednio odpisy aktualizujące ich wartość – str. 28-29 protokołu kontroli; i) operację wyksięgowania utworzonego uprzednio odpisu aktualizującego (zapis dokonany w końcu 2019 r. w wysokości różnicy pomiędzy ostateczną kwotą odpisu a jego zmniejszeniem w związku z dokonanymi wpłatami oraz umorzeniem części należności) zaewidencjonowano w całości zapisem Wn 290 - Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”. W myśl przepisów art. 35c ustawy, w przypadku gdy ustanie przyczyna, dla której dokonano odpisu, równowartość całości lub odpowiedniej części uprzednio dokonanego odpisu aktualizującego zwiększa wartość należności i podlega zaliczeniu odpowiednio do pozostałych przychodów operacyjnych (należność główna) lub przychodów finansowych (odsetki). Wyksięgowanie zatem utworzonego wcześniej odpisu w części obejmującej odsetki powinno podlegać ewidencji zapisem Wn 290 – Ma 750 „Przychody finansowe”. Z ustaleń kontroli wynika ponadto, iż wyksięgowanie to dotyczyło kwoty 78.115,82 zł, podczas gdy kwota zmniejszenia odpisu prawidłowo powinna wynosić 89.932,53 zł (składały się na nią: 86.232,59 zł – należności od zmarłych dłużników alimentacyjnych i 3.699,94 zł – wpłaty dłużników alimentacyjnych w ciągu roku) – str. 29 protokołu kontroli; j) konto 226 „Długoterminowe należności budżetowe” wykazywało na koniec 2019 r. saldo Wn w wysokości 454,26 zł. Kwota ta stanowiła należności z tytułu czynszu za najem za grudzień 2019 r. płatnych do 10 stycznia 2020 r. Stosowana praktyka polegała na tym, że faktury wystawione w dniu 31 grudnia 2019 r. ujmowano na stronie Wn konta 221, po czym przenoszono na konto 226 (zapis Wn 226 – Ma 221, zaś w roku następnym zapis odwrotny Wn 221 – Ma 226). Konsekwencją uznania tych należności za długoterminowe i zaksięgowania na koncie 226 było pominięcie ich w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. (w bilansie Urzędu za okres 2019 r. uwzględniono je w sposób prawidłowy w poz. B.II.5 jako należności krótkoterminowe). Należy wskazać, że zgodnie z opisem konta 226 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia konto to służy do służy do ewidencji długoterminowych należności, zaś saldo Wn oznacza wartość długoterminowych należności. Należności krótkoterminowe zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 18 lit. c) ustawy to ogół należności z tytułu dostaw i usług oraz całość lub część należności z tytułów innych niż te zaliczone do aktywów finansowych, które stają się wymagalne w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy od dnia bilansowego. A contrario należności długoterminowe to należności, których termin wymagalności jest dłuższy niż 12 miesięcy od dnia bilansowego. Termin płatności należności z tytułu czynszu przypadał na dzień 10 stycznia 2020 r., w związku z powyższym powinny one – jako należności krótkoterminowe w świetle przywołanych przepisów – zostać ujęte na koncie 221 w korespondencji z kontem 720 oraz wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2019. Z ustaleń kontroli wynika, iż począwszy od 2020 r. faktury za najem wystawiane są z pierwszym dniem danego miesiąca (termin zapłaty pozostał niezmieniony), co wyeliminowało możliwość występowania opisanej sytuacji – str. 29-30, 34 i 47 protokołu kontroli; k) na kontach 221-01 „Dochody przypisane podatkowe” i 221-08 „Dochody za odpady” w ostatnim dniu kwartału dokonywano zapisów ujemnych Wn 221-01 – Ma 221-01 oraz Wn 221-08 – Ma 221-08 określanych jako „zapisy techniczne”. W ich wyniku obroty strony Wn tych kont odpowiadały na koniec kwartału należnościom, zaś strony Ma zobowiązaniom (nadpłatom). Opis zasad funkcjonowania konta 221 zawarty w załączniku Nr 3 do rozporządzenia nie przewiduje aby mogły być na nim dokonywane zapisy ujemne, gdyż nie jest na nim wymagana czystość obrotów – str. 30 protokołu kontroli; l) w ramach analitycznego podziału konta 130, w obrębie subkonta wydatków 130-1 i subkonta dochodów 130-2, a także w obrębie innych subkont mających odpowiedniki w rachunkach bankowych, np. subkonta opłat za odpady komunalne 130-9 czy subkonta rachunku VAT dla projektu OZE, wyodrębniono subkonta określone jako „zasilenie obroty” służące do ewidencji wpływów środków pieniężnych na pokrycie wydatków budżetowych i wydatków realizowanych w ramach projektów oraz przelewów do budżetu zrealizowanych dochodów budżetowych. Przyjęty sposób ewidencji na koncie 130 powodował, że z ksiąg Urzędu nie wynikały wprost obroty i saldo rachunku bieżącego Urzędu; ustalenie obrotów i salda tego rachunku wymagało sumowania zapisów z różnych subkont prowadzonych w ramach konta 130. Poza tym przyjęta metoda ewidencji skutkowała wykazaniem wyższych obrotów od zrealizowanych przez Urząd dochodów i wydatków budżetowych, co było efektem konieczności dokonywania przeksięgowań na koniec roku, tworzących obroty (w szczególności zamknięcia subkont określanych jako „zasilenie obroty”), na które nie stosowano następnie technicznego zapisu ujemnego. W efekcie wykazane w ewidencji obroty stron Wn i Ma konta 130 (zbiorczo) stanowiły za 2019 r. po 30.774.919,13 zł, podczas gdy wydatki Urzędu to 12.004.346,18 zł, a dochody ujęte w księgach Urzędu na koncie 130 to 14.557.033,26 zł. Ponadto stosowanie wskazanego podziału konta 130 na subkonta nie stanowiło wymaganego rozporządzeniem podziału na subkonta dochodów i wydatków – str. 27-28 protokołu kontroli; ł) wyksięgowania umorzonej należności z tytułu renty planistycznej w kwocie 12.477 zł dokonano błędnym zapisem Wn 720-01 – Ma 221-03 i równoległym zapisem ujemnym Wn 221-03 – Ma 221-03, zamiast zapisem Wn 761 – Ma 221, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 30-31 protokołu kontroli; m) na koniec 2019 r. na stronie Ma konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” znajdowała się kwota 8.413,20 zł stanowiąca 30% wynagrodzenia za opracowanie dokumentacji projektowej budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (wykazano ją również w sprawozdaniu Rb-28S). Zgodnie z umową z dnia 24 września 2018 r. wskazana część wynagrodzenia ma być płatna w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez wykonawcę pozwolenia na budowę, dla uzyskania którego termin upływa dopiero w dniu 31 grudnia 2020 r. Ujęcie wskazanej kwoty na koncie 201 na koniec 2019 r. nie znajdowało zatem uzasadnienia, gdyż nie stanowiła ona jeszcze formalnie zobowiązania gminy – str. 48-49 protokołu kontroli, n) saldo Wn konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu oraz saldo Ma tego konta w ewidencji Urzędu na koniec 2019 r. nie wykazywały wzajemnej zgodności, co prowadzi do wniosku, że nie były one rzetelnie ustalone. Konto 222 w ewidencji budżetu wykazywało saldo Wn w kwocie 125,92 zł, przy jednoczesnym braku salda Ma na koncie 222 w ewidencji Urzędu. Zgodnie z zasadami funkcjonowania tych kont zawartymi w załącznikach nr 2 i 3 do rozporządzenia, saldo Wn konta 222 w ewidencji budżetu oznacza stan zrealizowanych dochodów budżetowych objętych okresowymi sprawozdaniami, lecz nieprzekazanych na rachunek budżetu, zaś saldo Ma konta 222 w ewidencji Urzędu oznacza stan dochodów budżetowych zrealizowanych, lecz nieprzelanych do budżetu. Z powyższego wynika, iż przy prawidłowo prowadzonej ewidencji muszą one wykazywać zgodność. Kontrola wykazała, iż w rzeczywistości oba konta powinny wykazywać zerowe salda, zaś powstanie różnicy było efektem błędnych zapisów księgowych przedstawionych na str. 44-46 protokołu kontroli. W trakcie kontroli saldo konta 222 wyksięgowano w korespondencji z kontem 960 „Skumulowane wyniki budżetu”. Efektem nierzetelnego salda na koncie 222 w ewidencji budżetu było nieprawidłowe ustalenie kwoty wolnych środków wykazanych w sprawozdaniu Rb-NDS za I kwartał 2020 r., tj. ich zawyżenie o kwotę 125,92 zł. Z opisu zasad sporządzania sprawozdania Rb-NDS, zawartych w § 13 pkt 5 lit. d) załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564) wynika, iż dane po stronie wykonania w zakresie przychodów z tytułu wolnych środków powinny odpowiadać wysokości wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych. Przy obliczeniu wolnych środków należy uwzględnić, że nie mogą być uwzględniane salda, które nie odpowiadają rzeczywiście posiadanym środkom pieniężnym. Warunkiem właściwego ustalenia wolnych środków jest więc wnikliwa analiza realności sald w ewidencji budżetu. Błędne (nierealne) saldo uwzględniono w poz. II.3 „Pozostałe należności i rozliczenia” bilansu z wykonania budżetu gminy za 2019 r. – str. 37 i 56 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) stwierdzono, że: a) w sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym za 2019 r. w kolumnie „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 14.523.547,99 zł, zamiast sumy 14.760.436,40 zł (różnica 236.888,41 zł) ustalonej przez kontrolującego na podstawie przepisów zawartych § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 32-33 protokołu kontroli; b) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2019 r. nie uwzględniono w poz. N5. „Pozostałe należności” kwoty 454,26 zł z tytułu czynszu za najem składającej się na koniec 2019 r. na saldo Wn konta 226. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, w kategorii pozostałe należności wykazuje się bezsporne należności niewymagalne z tytułu dostaw towarów i usług, podatków i składek na ubezpieczenia społeczne oraz z wszelkich innych tytułów nieobjętych pozostałymi kategoriami przedmiotowego sprawozdania, wyłączając odsetki i inne należności uboczne – str. 34 protokołu kontroli; c) nie sporządzano za poszczególne kwartały 2019 r. własnych jednostkowych sprawozdań Rb-Z Urzędu i organu; obowiązek sporządzania tych sprawozdań przez Pana Wójta wynika z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. Odnosząc się do tej kwestii argumentowano m.in., iż własne jednostkowe sprawozdanie, z racji „zerowych” jednostkowych sprawozdań pozostałych jednostek, zawierałoby analogiczne dane jak sprawozdanie zbiorcze. Zapewniono jednocześnie, że od III kwartału 2020 r. własne sprawozdanie Rb-Z Urzędu i organ jest sporządzane – str. 35-36 protokołu kontroli; d) dla Urzędu Gminy nie sporządzano za poszczególne kwartały 2019 r. jednostkowych sprawozdań Rb-27ZZ, a jedynie sprawozdanie Rb-27ZZ o cechach sprawozdania zbiorczego (jako adresata wymieniono w nim Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku). W złożonym wyjaśnieniu argumentowano analogicznie jak w punkcie wyżej; jednocześnie zapewniono, iż od III kwartału 2020 r. sprawozdanie jest już sporządzane. Należy podkreślić, iż obowiązek sporządzenia sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ, zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a) oraz § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, ciąży na Panu Wójcie jako kierowniku jednostki realizującej dochody z zadań zleconych. Natomiast sprawozdanie zbiorcze sporządza się na podstawie sprawozdań jednostkowych, o czym mowa w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia – str. 36 protokołu kontroli.
W zakresie zagadnień dotyczących udzielania zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.) stwierdzono, że w przetargu na „Udzielenie i obsługę kredytu długoterminowego w wysokości 1.500.000 zł z przeznaczeniem na sfinansowanie planowanego deficytu w 2019 r.” zamawiający określił jako kryteria oceny ofert: cenę (waga kryterium 60% ze wskazaniem, że do obliczenia ceny udzielonego kredytu należy przyjąć zmienną stopę procentową WIBOR 1M + marżę Banku, która będzie stała w okresie kredytowania; oprocentowanie kredytu będzie liczone jako średnia arytmetyczna notowań stawki WIBOR 1M z miesiąca poprzedzającego naliczenie odsetek, powiększoną o marżę bankową określoną na dzień otwarcia oferty) i jednorazową prowizję (waga kryterium 40%). Zasady punktacji w zakresie jednorazowej prowizji przyjęto w następujący sposób: 40 pkt, gdy wykonawca zaproponuje prowizję w wysokości 0%, 20 pkt, gdy wykonawca zaproponuje prowizję w wysokości od 0,01% do 0,2% i 0 pkt, gdy wykonawca zaproponuje prowizję powyżej 0,2%. Prowizja stanowiła zatem dodatkowe – oprócz ceny – kryterium, mimo że jest w istocie wartością mającą wpływ na wysokość łącznej ceny usługi będącej przedmiotem zamówienia. Jak bowiem wynika z art. 2 pkt 1 Prawa zamówień publicznych w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2019 r. poz. 178), ceną w rozumieniu ustawy jest wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Stosownie do art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych najkorzystniejszą ofertą jest oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego lub oferta z najniższą ceną lub kosztem, gdy jedynym kryterium oceny jest cena lub koszt. Zatem pozostałe kryteria, które dopuszcza ustawa, nie mogą odnosić się do ceny (wchodzić w jej skład), lecz powinny dotyczyć przedmiotu zamówienia. Przykładowy ich katalog zawiera art. 91 ust. 2 cytowanej ustawy. Przyjęcie w specyfikacji wysokości prowizji, jako dodatkowego obok ceny kryterium oceny ofert, należy zatem uznać za sprzeczne z ustawą w świetle przywołanych przepisów. Prowizja może stanowić jedynie element składowy proponowanej przez wykonawcę ceny, a nie odrębne kryterium. Przyjęcie w specyfikacji tego typu kryterium oceny ofert nie zabezpieczało wyboru oferty najkorzystniejszej, ponieważ sposób przyznawania punktacji w jego zakresie pozostawał w oderwaniu od rzeczywistej ekonomicznej korzyści wynikającej z różnic w wysokości prowizji względem różnic w wysokości oprocentowania, którego wagę przyjęto tylko jako niewiele wyższą. Sposób punktacji skutkował tym, że większą liczbę punktów otrzymałaby oferta z około trzykrotnie wyższym oprocentowaniem i zerową prowizją od oferty z o tyle mniejszym oprocentowaniem i prowizją na poziomie 0,21% (czyli wynoszącą jedynie kilka tysięcy złotych). Powyższe wnioski potwierdza wynik postępowania. Jako „najkorzystniejsza” została wybrana oferta PKO Bank Polski S.A. II Regionalne Centrum Korporacyjne w Białymstoku, która otrzymała największą ilość punktów 86,84 pkt (cena oferty brutto 399.243,36 zł (46,84 pkt) i prowizja 0% (40 pkt)). Dwaj pozostali oferenci otrzymali odpowiednio: BOŚ S.A. Centrum Biznesowe w Białymstoku - 85,39 pkt (cena oferty brutto 412.711,68 zł (45,39) i prowizja 0% (40 pkt)) oraz Bank Spółdzielczy w Rutce Tartak - 60 pkt (cena oferty brutto 312.243,36 zł (60 pkt, czyli maksymalnie) i prowizja 0,50% (0 pkt)). Przyjęcie nieprawidłowo skonstruowanych kryteriów oceny ofert doprowadziło do wyboru oferty istotnie droższej od oferty faktycznie najkorzystniejszej złożonej przez Bank Spółdzielczy w Rutce Tartak. Uwzględniając bowiem jednorazową prowizję wynikającą z oferty Banku Spółdzielczego, była to oferta o 80.251,87 zł tańsza od oferty wybranej przez zamawiającego, co wynika z następujących obliczeń: 312.243,36 zł (cena oferty brutto) plus 7.500 zł (jednorazowa prowizja 1.500.000 x 0,50%) = 319.743,36 zł przy wybranej ofercie PKO Bank Polski S.A. opiewającej na kwotę 399.243,36 zł. W obszernym wyjaśnieniu złożonym w sprawie wyboru kryteriów oceny ofert wskazał Pan m. in., że (…) na etapie przygotowania postępowania przetargowego o udzielnie kredytu, kierowano się kryteriami oceny ofert zazwyczaj stosowanych przez zamawiającego przy tego typu zamówieniach, gdyż zamawiający nie miał doświadczenia w stosowaniu art. 91 ust. 2a ustawy przy postępowaniach związanych z usługą kredytu inwestycyjnego i obawiano się obarczenia postępowania błędem, które skutkowałoby nieważnością postępowania, a nawet odpowiedzialnością cywilną (…) W tym konkretnym przypadku kryteria oceny ofert i ich wagi zostały przyjęte bardzo obiektywnie i rozsądnie, bazując na doświadczeniu z przetargów ogłaszanych w poprzednich latach, gdzie okazało się, że prowizja stanowiła istotny element ceny oferty (…) Rzeczywiście w przetargu na kredyt w 2019 r. prowizje były dużo niższe, niż wcześniej, lecz tego nie mógł zamawiający przewidzieć przed otwarciem ofert, a precyzyjniej w momencie sporządzania siwz. Doświadczenie z przetargu z 2019 r. będzie wzięte pod uwagę w przygotowywaniu kolejnych postępowań. Nie mniej jednak prowizja jest także bardzo istotnym elementem ceny. Oprócz wyżej zaprezentowanego stanowiska o niezgodności z ustawą ustanowienia prowizji jako odrębnego od ceny kryterium oceny ofert należy też przekazać ogólne uwagi dotyczące formułowania kryteriów innych niż cena. Zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych obowiązującego do końca 2020 r. zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest udzielenie kredytu długoterminowego. W przypadku kredytu nic nie stoi na przeszkodzie, aby odpowiednie standardy jakościowe w ramach opisu przedmiotu zamówienia zawrzeć. Ten rodzaj usługi posiada bowiem ściśle określone standardy wynikające z przepisów go regulujących. Dodania wymaga, iż na podstawie art. 246 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2019, ze zm.), wchodzącej w życie w dniu 1 stycznia 2021 r., zamawiający publiczni, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2, oraz ich związki będą mogli zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert albo jako kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określą w opisie przedmiotu zamówienia wymagania jakościowe odnoszące się jedynie do co najmniej głównych elementów składających się na przedmiot zamówienia. Złagodzono też obowiązujące do końca 2020 r. wymaganie w odniesieniu do kosztów cyklu życia produktu – obowiązek wykazania w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały one uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia został zniesiony. Zastosowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60% będzie więc uzależnione od określenia przez zamawiającego w opisie przedmiotu zamówienia wymagań jakościowych odnoszących się do co najmniej głównych, a nie jak do tej pory „wszystkich” elementów składających się na przedmiot zamówienia. Zgodnie z definicją najkorzystniejszej oferty zawartą w art. 239 ust. 2 Prawa zamówień publicznych obowiązującego od 1 stycznia 2021 r. najkorzystniejsza oferta to oferta przedstawiająca najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny lub kosztu lub oferta z najniższą ceną lub kosztem. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki nadal będzie więc świadczyć o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad ustawy. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. W trakcie kontroli zwrócono się też do Pana Wójta o powody nie podjęcia decyzji o unieważnieniu postępowania, którego wynik spowodował wybór oferty o 80.251,87 zł droższej (co przy braku innych korzyści wynikających z oferty droższej należy uznać w istocie za szkodę dla gminy). Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan m.in., iż zamawiający zgodnie z art. 93 ustawy Prawo zamówień publicznych nie miał przesłanek do unieważnienia przedmiotowego postępowania. Cena najkorzystniejszej oferty nie przewyższała kwoty, którą zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Ceny przedstawione w ofertach wykonawców były także znacznie niższe, niż szacowana kwota wartości zamówienia. Nie było też innych przesłanek prawnych pozwalających na unieważnienie postępowania. Ponadto zamawiający nie miał czasu na ogłaszanie kolejnych postępowań przetargowych na udzielenie kredytu, gdyż należało jak najszybciej zabezpieczyć środki na realizację inwestycji drogowej w związku z przyznaniem dofinansowania i określonymi terminami jej realizacji; zamawiający musiał sprawnie zabezpieczyć środki finansowe niezbędne jako wkład własny na porycie realizacji zadania inwestycyjnego „Budowa i przebudowa drogi gminnej nr 102687B na odcinku Rudawka - przejście graniczne w Kurzyńcu; nie zrealizowanie inwestycji w 2019 r. groziło zwrotem otrzymanego dofinansowania na realizację inwestycji z Funduszu Dróg Samorządowych oraz Dyrekcji Lasów Państwowych – str. 59-64 protokołu kontroli.
W zakresie dochodów z tytułu lokali mieszkalnych, zbadanych w świetle postanowień ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611), stwierdzono m.in., że: a) w dniu 20 lipca 2006 r. zawarto umowę dzierżawy z Fundacją „Wola Harcerska” na okres 15 lat, której przedmiotem są pomieszczenia na poddaszu użytkowym byłej Szkoły Podstawowej w Rudawce (zamkniętej w 2004 r.) z przeznaczeniem na bazę noclegową i dydaktyczną. Wskazania wymaga, iż jednocześnie zgodnie z uchwałą Nr VII/51/15 Rady Gminy Płaska z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Płaska na lata 2015-2019, dwa lokale mieszkalne znajdujące się w budynku po byłej Szkole (adres budynku byłej szkoły w Rudawce) wymieniono jako wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego gminy z adnotacją o tym, że przeznaczono je na usługi. Przez mieszkaniowy zasób gminy, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy, należy rozumieć lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Wieloletni programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien zatem określać wielkość zasobu mieszkaniowego, czyli uwzględniać jedynie lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, nie zaś dla innych celów. Dodania wymaga, iż w zasobie mieszkaniowym gminy określonym programem gospodarowania na latach 2020-2024, przyjętym uchwałą Nr XIII/114/20 Rady Gminy Płaska z dnia 3 lipca 2020 r., nie wymieniono już lokali znajdujących się w tym budynku – str. 103 i 109 protokołu kontroli; b) w dalszym ciągu występowały nieprawidłowości przy pobieraniu przez gminę opłat za ogrzanie lokali. Do dnia kontroli nadal stosowano ryczałtową stawkę wynoszącą 4,10 zł za 1m2 ogrzewanej powierzchni ustaloną w 2009 r. zarządzeniem Pana Wójta, pomimo, iż po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku zwrócono się o rozliczanie opłat wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych na poczet dostaw ciepła z faktycznie ponoszonymi przez gminę kosztami, mając na uwadze postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…” oraz formalne uchylenie treści zarządzenia Pana Wójta ustalającego ryczałtowe opłaty za ogrzewanie lub dokonanie stosownych zmian jego treści poprzez jednoznaczne określenie podanych w nich stawek, jako zaliczek na poczet faktycznych kosztów ogrzewania. W udzielonej odpowiedzi zadeklarował Pan, iż opłaty z tytułu ogrzewania lokali są i będą pobierane stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz zmiana zarządzenia w sprawie opłat za centralne ogrzewanie i wywóz nieczystości zostanie sporządzona w najbliższym możliwie terminie. Stwierdzono, iż dopiero w trakcie obecnej kontroli (w dniu 26 maja 2020 r.) uchylił Pan zarządzenie Nr 167/09 z dnia 30 października 2009 r. w sprawie stawek opłat za centralne ogrzewanie i wywóz nieczystości. Jednocześnie, w dniu 26 maja 2020 r. wydał Pan zarządzenie 114/20 w sprawie określenia zasad rozliczania kosztów centralnego ogrzewania w lokalach mieszkalnych stanowiących własność Gminy Płaska, zlokalizowanych w budynku Płaska 5. Według regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia, począwszy do dnia 1 stycznia 2020 r., m.in. opłata za centralne ogrzewanie jest pobierana przez 12 miesięcy w roku, ma charakter zaliczkowy i podlega rozliczeniu w odpowiednich okresach rozliczeniowych; wysokość opłaty zaliczkowej ustalana jest w oparciu o koszty ponoszone w poprzednich okresach; rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania dokonuje się w rocznych okresach od 1 stycznia do 31 grudnia danego roku, w terminie do końca miesiąca lutego roku następnego; powstałe w wyniku rozliczenia różnice między poniesionymi kosztami a wniesionymi opłatami zaliczkowymi podlegają rozliczeniu z najemcą. Regulacje te czynią zadość treści art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy, zgodnie z którą najemcy lokali powinni wnosić opłaty za dostawę ciepła (a także inne opłaty zaliczane do grupy tzw. niezależnych od właściciela) w wysokości, jaka jest niezbędna do pokrycia przez właściciela kosztów ich dostarczenia do lokalu używanego przez lokatora – str. 104-106 protokołu kontroli; c) począwszy od 2011 r. w stosunku do dwóch najemców stwierdzono stosowanie zaniżonej stawki za wywóz 1m3 nieczystości płynnych, czego przyczyną było niedostosowanie w wystawianych fakturach VAT stawki do wysokości obowiązującej od 2011 r. stawki podatku VAT (tj. wzrostu stawki podatku VAT z 7% na 8%). Zaniżenie dochodów z tego tytułu za 2019 r. nie było znaczące (wyniosło 5,40 zł) – str. 106 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała uchybienie w systematycznym opracowywaniu przez Pana Wójta planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, tj. w ten sposób aby jego postanowienia obejmowały każdy rok. Obowiązek sporządzenia planu przez Pana Wójta na okres 3 lat oraz jego treść wynikają z postanowień art. 25 ust. 1-2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990). Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości było zaleceniem z kontroli RIO przeprowadzonej w 2012 r. W piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. (odpowiedź na wystąpienie pokontrolne) zobowiązał się Pan do opracowania planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości do dnia 1 kwietnia 2013 r. Pomimo takiego zobowiązania w praktyce plan został opracowany dopiero na lata 2016-2018 i został przyjęty zarządzeniem Nr 129/16 z dnia 15 marca 2016 r. Następny plan należało zatem opracować na 3 kolejne lata, tj. 2019-2021. Przyjęcia kolejnego planu dokonał zaś Pan dopiero w trakcie kontroli, zarządzeniem Nr 116/20 z dnia 26 maja 2020 r.; obejmuje on lata 2020-2022. Wynika stąd brak planu obejmującego okres 2019 r. – str. 162 protokołu kontroli.
Badaniem objęto także dochody z tytułu opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z zakresem czynności osobą odpowiedzialną za prowadzenie spraw związanych z wydawaniem i cofaniem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz naliczaniem opłat z tego tytułu jest kierownik Urzędu Stanu Cywilnego. Kontrola wykazała, że: a) w czterech przypadkach, które dotyczyły trzech przedsiębiorców (jednemu przedsiębiorcy wydano dwa zezwolenia) rozpoczynających działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych wydanie zezwolenia nastąpiło przed wniesieniem przez przedsiębiorcę stosownej opłaty. Zgodnie z art. 111 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, ze zm.) opłata ta powinna być wniesiona na rachunek gminy przed wydaniem zezwolenia, natomiast przedsiębiorcy ci uiszczali opłatę kilka dni po jego wydaniu. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono także przy poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku. W odpowiedzi na zalecenie pokontrolne w tej sprawie wskazał Pan, iż wydanie zezwoleń przedsiębiorcom rozpoczynającym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych następuje dopiero po wniesieniu przez nich przewidzianych ustawą opłaty; b) w sześciu przypadkach przedsiębiorcy wnieśli opłaty w nieprawidłowych wysokościach, co wynikało z niewłaściwej interpretacji przepisu art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem w roku nabycia zezwolenia opłaty dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. Efektem tego, w dwóch przypadkach doszło do zawyżenia dochodów z opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na kwotę 59,45 zł, zaś w czterech do jej zaniżenia na łączną sumę 35,35 zł. Na nieprawidłowość dotyczącą pobierania opłat z zachowaniem zasady proporcjonalności zwrócono uwagę także przy poprzedniej kontroli gospodarki finansowej gminy Płaska. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne zadeklarował Pan, iż Pobieranie opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następować będzie z zachowaniem zasady proporcjonalności opłaty w odniesieniu do okresu ważności zezwolenia w przypadku nabycia lub utraty w danym roku ważności zezwolenia.
Analizując decyzje ustalające opłaty za zajecie pasa drogowego stwierdzono, że w dwóch przypadkach dokonano błędnego ustalenia opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Decyzjami z dnia 4 października 2011 r. zezwolono na zajęcie powierzchni pasa drogowego pod urządzenia infrastruktury technicznej o powierzchni odpowiednio 0,95 m2 i 0,77 m2. Opłata została naliczona jako odpowiednio 19 zł i 15,40 zł rocznie (iloczyn faktycznie zajętej powierzchni i stawki 20 zł wynikającej z uchwały Rady Gminy). Zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.) zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Prawidłowo należne roczne opłaty powinny wynosić po 20 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że od momentu wydania decyzji do końca 2019 r. opłatę zaniżono łącznie o 45,25 zł (odpowiednio o 8,24 zł i 37,01 zł) – str. 117-118 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, której obowiązek prowadzenia wynika z treści art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.). Zasady jej prowadzenia reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Ustalono, że prowadzona w systemie informatycznym ewidencja podatkowa nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest to, iż ewidencja gruntów przetwarzana przez system informatyczny nie jest w całości prowadzona z podziałem na poszczególne działki posiadane przez podatników. Należy zaznaczyć, iż z treści § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że system informatyczny powinien umożliwiać eksport danych zawartych w prowadzonej ewidencji podatkowej do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W toku kontroli stwierdzono, że kontrolowana jednostka nie posiada programu EWOPIS służącego do ewidencji podatków lokalnych, posiadającego wskazaną funkcję pozwalającą wyeksportować dane w formacie i strukturze zgodnym z załącznikiem do rozporządzenia. Brak funkcji eksportu danych uniemożliwia pracownikom kontrolowanej jednostki przeprowadzenie automatycznego porównania danych z informatycznej ewidencji podatkowej prowadzonej przez kontrolowany organ podatkowy z ewidencją gruntów i budynków, która jest prowadzona przez Starostwo Powiatowe w Augustowie – str. 95 protokołu kontroli. Ustalenia kontroli wykazały nieprowadzenie przez organ podatkowy systematycznych czynności sprawdzających nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V tej ustawy. Przejawem tego był brak reakcji organu podatkowego na poniższe sytuacje: a) naruszenie przez podatników będącymi osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych, co dotyczyło: - 3 deklaracji na podatek od nieruchomości od osób prawnych, które wpłynęły do Urzędu średnio 76,67 dni po terminie, a wartość podatku z nich wynikająca to 16.243 zł – str. 78 protokołu kontroli, - 1 deklaracji na podatek leśny (była to deklaracja zerowa) – str. 73 protokołu kontroli; b) braku deklaracji na podatek od nieruchomości od: - trzech wskazanych w protokole kontroli jednostek organizacyjnych gminy Płaska, tj.: - 5 podmiotów wskazanych w na str. 78 protokołu kontroli. Nieprawidłowości te naruszają przepisy art. 6 ust. 9 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który stanowi, iż osoby prawne, jednostki organizacyjne oraz spółki niemające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe są obowiązane składać, w terminie do dnia 31 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru. W stosunku do niektórych z podatników nieskładających deklaracji Pan Wójt wniósł uwagi, kwestionujące zasadność ich opodatkowania, ponieważ gmina ponosi całość kosztów ich funkcjonowania – str. 79 protokołu kontroli. Należy jednak wskazać, że przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, szczególnie art. 2, nie pozostawiają wątpliwości na kim ciąży obowiązek podatkowy i kto jest podatnikiem podatku od nieruchomości za posiadane mienie gminy. Ustalono, iż organ podatkowy nie wzywał podatników do złożenia deklaracji oraz ich korekt, do czego zobowiązuje dyspozycja art. 274a Ordynacji podatkowej. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organ podatkowy może żądać złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwać do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku. Niedopełnienie obowiązku terminowego składania deklaracji/korekt a także informacji podatkowych jest nieprawidłowością wypełniającą przesłanki z art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2020 r. poz. 19) – podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu deklaracji podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe; c) nie opodatkowanie w deklaracji gminnej lokali o powierzchni 1.430,67 m2 znajdujących się w budynkach gminnych wykorzystywanych na potrzeby świetlic wiejskich i OSP; zaniżenie dochodów z tego tytułu w 2019 r. wynosiło 6 037 zł – str. 80 protokołu kontroli.
Kontrola terminowości realizacji zobowiązań podatkowych wykazała znaczne opóźnienia w dokonywaniu wpłat przez: - 6 podatników podatku od nieruchomości od osób prawnych o numerach kont wskazanych w treści protokołu kontroli na str. 81 w łącznej kwocie 19.144,80 zł, - 19 właścicieli nieruchomości zobowiązanych do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o numerach kont wskazanych w treści protokołu kontroli na str. 79-90 w łącznej kwocie 6.545,50 zł, - 2 podatników podatku od środków transportowych w łącznej kwocie 2.356 zł - 13 podatników łącznego zobowiązania pieniężnego o numerach kont wskazanych w treści protokołu kontroli na str. 96 w łącznej kwocie 1.579,40 zł; - 2 inkasentów opłaty miejscowej wskazanych na str. 92 protokołu kontroli, w łącznej kwocie 696 zł. Odstąpiono od pobrania odsetek od zaległości podatkowych, zgodnie z art. 54 § 5 Ordynacji podatkowej. Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie naraża na uszczuplenie należności publicznoprawnych i jest czynem zabronionym oraz w świetle art. 57 § 1 k.k.s. podlega karze grzywny, jako wykroczenie skarbowe. Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych oraz składania deklaracji podatkowych, organ podatkowy powinien rozważyć możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania karnoskarbowego.
Przeprowadzona kontrola wykazała także różnego rodzaju nieprawidłowości w zakresie poboru opłaty miejscowej. Polegały one na: a) poborze opłaty od osób fizycznych przebywających w miejscowościach turystycznych 1 dzień (nieprawidłowość dotyczyła 5 osób); kwota bezpodstawnie pobranej opłaty wynosiła 10 zł – str. 92 protokołu kontroli. Artykuł 17 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazuje, iż opłata miejscowa pobierana jest od osób fizycznych przebywających czasowo w celach wypoczynkowych, zdrowotnych lub turystycznych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, przebywających dłużej niż dobę, za każdy dzień pobytu; b) bezpodstawnej, niezgodnej z przepisami uchwały Nr XI/80/15 Rady Gminy Płaska z dnia 3 grudnia 2015 r., wypłacie prowizji inkasentom od nieterminowo odprowadzonej na rachunek Urzędu zainkasowanej opłaty, w kwocie brutto 139,20 zł (696 zł x 20%) – str. 92 protokołu kontroli, c) zaniechaniu wezwaniu inkasenta opłaty miejscowej do rozliczenia zainkasowanej a nie wpłaconej na rachunek Urzędu opłaty w kwocie 68 zł – str. 92 protokołu kontroli.
Z kolei analiza realizacji dochodów z tytułu opłaty skarbowej pozwoliła stwierdzić, iż w 1 przypadku wskazanym na str. 94 protokołu kontroli, od 2 stron wyrysu formatu A4 pobrano opłatę w wysokości 20 zł, tj. w wysokości opłaty jak za 1 stronę; zaniżenie dochodów z tego tytułu wynosiło 20 zł. Zgodnie z cz. I. pkt 51 ppkt 2 lit. a) załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1546 ze zm.) od wyrysu za każdą wchodzącą w skład wyrysu pełną lub rozpoczętą część odpowiadającą stronie formatu A4 opłata skarbowa wynosi 20 zł.
W zakresie prawidłowość ustalania wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy Płaska (str. 120-130 protokołu kontroli) kontrola wykazała, że: a) w regulaminie wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska, wprowadzonym zarządzeniem Pana Wójta Nr 297/18 z dnia 31 lipca 2018 r., zostało przewidziane stanowisko Skarbnika – w załączniku nr 2 do regulaminu w tabeli wymagań kwalifikacyjnych, maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego oraz stawek dodatku funkcyjnego pracowników Urzędu Gminy zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, z zaszeregowaniem do kategorii X-XVI oraz maksymalną stawką dodatku funkcyjnego 7, tj. do 160% najniższego wynagrodzenia. Postanowienie to ujęto w regulaminie pomimo zakwestionowania go podczas poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku, na podstawie ówcześnie obowiązującego regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska, wprowadzonego zarządzeniem z dnia 5 czerwca 2009 r., oraz zapewnieniu Pana Wójta o dostosowaniu regulaminu do obowiązujących przepisów w zakresie wynagrodzenia Skarbnika. Ponownie zatem należy wskazać, iż także zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.) stanowisko Skarbnika zawarte jest w tabeli B załącznika nr 2 „Wykaz stanowisk, kwoty maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego (…) pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania”. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) pracodawca określa w regulaminie wynagradzania szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę; b) w dwóch przypadkach stwierdzono ustalenie wynagrodzeń zasadniczych oraz dodatków za wieloletnią pracę dla pracowników z naruszeniem § 6 pkt 8 regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy stanowiącego, iż pracownikom samorządowym zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy wynagrodzenie zasadnicze i inne składniki wynagrodzenia przysługują w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracy określonego w umowie o pracę, a także § 7 pkt 2 tego aktu, zgodnie z którym wynagrodzenie zasadnicze pracownika ustala się w oparciu o tabelę miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników samorządowych oraz tabelę wymagań kwalifikacyjnych pracowników, stanowiących załączniki nr 1 i 2 do regulaminu. Dotyczyło to Sekretarza zatrudnionego na tym stanowisku w wymiarze 4/5 etatu i inspektora ds. kancelaryjnych i kadrowych, również zatrudnionego na tym stanowisku w wymiarze 4/5 etatu. W zbadanym okresie wynagrodzenie tych pracowników przyznane i wypłacone niezgodnie z powołanymi przepisami regulaminu wynosiło odpowiednio 4.671,80 zł i 14.324,40 zł. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że: Stosownie do wcześniejszych uwag z 2016 r. kontrolerów Regionalnej Izby Obrachunkowej powołałem Z-cę Wójta. Działaniem najbardziej gospodarnym i w pełni uzasadnionym ekonomicznie było zatrudnienie w wymiarze 1/5 etatu na stanowisko Z-cy Wójta – Sekretarza Gminy, któremu w drodze porozumienia określono wymiar jako 4/5 etatu. Tym samym zwiększono wynagrodzenie z tytułu 1/5 etatu Z-cy pozostawiając w poprzedniej wysokości wynagrodzenie Sekretarza, przy czym przez nieuwagę nie dokonano korekty w regulaminie wynagrodzenia. Podobna sytuacja miała miejsce przy powołaniu Z-cy Kierownika USC, (…) Intencje w obu przypadkach były jak najbardziej ekonomiczne oszczędne i z punktu widzenia gospodarczego w pełni uzasadnione, dlatego też w momencie uzyskania informacji o w/w niezgodności z aktem wewnętrznym – niezwłocznie dokonałem w dniu 9 października 2020 r. zmiany Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska, którą przedkładam w załączeniu. W wersji regulaminu wynagradzania załączonej do wyjaśnienia dokonano zwiększenia maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego we wszystkich kategoriach zaszeregowania, co wyeliminowało opisane nieprawidłowości; c) większość z zadań wymienionych w pismach przyznających dodatki specjalne jako podstawa ich przyznania, dla dwóch pracowników objętych kontrolą, pokrywała się z zakresem czynności obowiązującym tych pracowników. W taki sposób przyznawał Pan dodatek z tytułu „zwiększenia obowiązków służbowych” związanych z wykonywaniem czynności kontrolnych w terenie dotyczących prawidłowości odbioru, kompletności i prawidłowości segregacji odpadów oraz w związku z wykonywaniem zadań związanych z realizacją rządowego programu „Dobry start”. Odnosząc się do kwestii przyznania dodatku specjalnego w drugim z podanych przypadków argumentował Pan, iż Przyznałem dodatek zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dni 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu „Dobry start” w okresie wzmożonej pracy na ww. stanowisku. Świadczenie oraz koszty jego obsługi finansowane są z budżetu państwa (środków otrzymanych od wojewody w formie dotacji celowej). Koszty obsługi programu wynoszą 10 zł za jedno dziecko (albo jedną osobę uczącą się), na które jest ustalane prawo do świadczenia „Dobry start”, przy czym nie mniej niż 80% tej kwoty samorząd zobowiązany jest przeznaczyć na pokrycie wynagrodzeń i innych środków osób realizujących ten program. Potwierdzeniem poprawnej interpretacji przepisów rozporządzenia (…) jest pismo PUW w Białymstoku z dnia 24.08.2018 r. oraz pismo Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej E. Rafalskiej z dnia 08.06.2018 r., które przedstawiam z załączeniu. W związku z powyższą informacją z PUW, a także pisma Pani Minister w sprawie wsparcia pracowników realizujących zadania jw. uznałem, że taki sposób wynagrodzenia tego pracownika jest zgodny z intencją Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Nie negując konieczności odpowiedniego wynagrodzenia pracowników realizujących świadczenia pragnę jednak wskazać, że niektóre obowiązki powierzone pracownikowi zakresem czynności ze swej istoty wiążą się z większym nakładem pracy tylko w związku z wystąpieniem różnego rodzaju okoliczności lub w danym okresie roku a z mniejszym (lub wręcz z brakiem) w innych okresach. Należy zatem zakładać, że pracodawca powierzając stałym zakresem czynności tego rodzaju obowiązki uwzględnił przedstawione okoliczności w przyznanym pracownikowi wynagrodzeniu (jego stałych składnikach). W ocenie Izby nie ma uzasadnienia w takiej sytuacji przyznawanie dodatku specjalnego na okres, w którym występuje większy nakład pracy związany z realizacją zadania objętego stałym zakresem obowiązków, jeżeli nakład ten wynika z cyklicznej istoty realizacji danego rodzaju zadań a więc i brakiem konieczności ich realizacji w innych okresach roku, z którego to powodu wynagrodzenie nie ulega obniżeniu. Zaprezentowane okoliczności nie pozwalają na przyznanie podstawom otrzymywania przez wymienionych pracowników świadczeń cechy „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań; nadto uzasadniają postawienie tezy o przyznaniu dodatku specjalnego za wykonywanie zadań mieszczących się w jego zakresie obowiązków. Pozostaje to w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiącą, iż dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Ponadto okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego; d) inspektorowi Urzędu zobowiązanemu na mocy zakresu czynności z dnia 23 stycznia 2017 r. do prowadzenia obsługi kasowej jednostek budżetowych gminy, przyznawał Pan dodatek specjalny nieprzerwanie od dnia 17 maja 2018 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., z podziałem na okresy (od 1 maja 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. i obecnie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.) z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych związanych z obsługą terminala płatniczego i modułu kasa. Należy wskazać, iż tzw. obrót bezgotówkowy został wprowadzony w Urzędzie Gminy począwszy od maja 2018 r., co dokumentuje wydane przez Pana Wójta w dniu 14 maja 2018 r. zarządzenie Nr 283/18 w sprawie przyjęcia instrukcji przyjmowania wpłat bezgotówkowych w Urzędzie Gminy. Jak ustalono, w praktyce jest on od początku obsługiwany przez wymienionego pracownika, pomimo braku formalnego powierzenia tych obowiązków w zakresie czynności (na co zwrócono już uwagę we wcześniejszej części niniejszego wystąpienia). Przywołany art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych przesądza, że dodatek specjalny jest świadczeniem o charakterze okresowym, zaś podstawą jego przyznania jest czasowe wystąpienie sytuacji zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań. Powoduje to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika natomiast nieprzerwane trwanie okoliczności przyjętej za podstawę przyznania dodatku specjalnego inspektorowi. Skoro zatem pracownik ma nieprzerwanie wykonywać określone czynności, to powinny być one objęte stałym zakresem jego obowiązków, a wynagrodzenie związane z ich realizacją powinno zostać uwzględnione w stałych składnikach wynagrodzenia.
W toku badania wydatków na realizację Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w 2019 r. stwierdzono, iż na realizację umowy z dnia 18 grudnia 2018 r. zawartej z NZOZ Poradnia Zdrowia Psychicznego wydatkowano łącznie 10.500 zł (podstawę stanowiły łącznie 4 rachunki). W treści umowy wskazano, iż jej przedmiotem jest wykupienie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. 175 konsultacji zwiększających skuteczność działań profilaktycznych, dostępność do terapii, itd.; dodano, iż koszt jednej konsultacji/porady ustala się na 60 zł. Wydatkowana kwota 10.500 zł stanowiła równowartość 175 porad po 60 zł każda. Na uwagę zasługuje, iż zapłaty za usługi dokonano przy braku przedłożenia wraz z rachunkami wykazów udzielonych porad, do czego zobowiązywały postanowienia § 2 pkt 2 umowy. Wskazano w nich, iż gmina Płaska dokonana zapłaty po przedłożeniu przez wykonawcę faktury wraz z wykazem udzielonych porad. Odnosząc się do tej kwestii pełnomocnik do realizacji Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (zatwierdzająca rachunki pod względem merytorycznym) argumentowała, iż w momencie otrzymania faktury z Poradni telefonicznie kontaktowałam się z panem (…) lub pracownikiem poradni w sprawie braku dołączenia do faktury wykazu udzielonych porad ujętej w danej fakturze ilościowo. W odpowiedzi uzyskiwałam informacje, że nie jest możliwe przedłożenie wnioskowanych informacji w związku z obowiązującym RODO. Sprawdzenia poprawności faktury dokonywałam na podstawie podpisanej umowy z ww. poradnią mając na uwadze ustaloną kwotę w umowie za jedną poradę oraz ilość wskazanych udzielonych porad – str.151-152 protokołu kontroli.
Kontrola wydatków na diety radnych Rady Gminy Płaska wykazała, że za styczeń 2019 r. doszło do wypłaty jednemu z radnych diety w pełnej zryczałtowanej wysokości przewidzianej uchwałą Nr II/8/18 Rady Gminy Płaska z dnia 4 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym i sołtysom, mimo że radny ten był nieobecny na sesji Rady, która miała miejsce w dniu 28 stycznia 2019 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały diety ulegają zmniejszeniu o 10% za każdą nieobecność na sesji Rady Gminy oraz za każdą nieobecność na posiedzeniu komisji, której radny jest członkiem. W § 2 ust. 2 uchwały przewidziano zaś, iż postanowienia ust. 1 nie mają zastosowania, jeśli nieobecność radnego jest spowodowana wykonywaniem innych obowiązków radnego na podstawie upoważnienia przewodniczącego Rady Gminy lub gdy radny usprawiedliwi nieobecność przedkładając pisemne oświadczenie o niemożności uczestniczenia w posiedzeniu komisji i sesji, zaświadczenie lekarskie, zaświadczenie lekarskie potwierdzające pobyt radnego w szpitalu. W trakcie kontroli nie okazano udokumentowania usprawiedliwienia nieobecności radnego na sesji. Zatem za styczeń 2019 r. miesięczna dieta tego radnego powinna być wypłacona w kwocie niższej o 45 zł. Pracownik Urzędu wyjaśnił, że dieta dla radnego została wypłacona w pełnej wysokości za sesję w dniu 28 stycznia 2019 r., pomimo jego nieobecności, ponieważ radny przekazał usprawiedliwienie swojej nieobecności do Przewodniczącej Rady Gminy. Wiadomość z poczty elektronicznej z treścią usprawiedliwienia nie została zarchiwizowana, w związku z czym nie ma możliwości jej odtworzenia. Należy zauważyć, iż na mocy przywołanej wyżej uchwały wymagane jest, aby usprawiedliwienie nieobecności miało formę pisemnego oświadczenia, którego w trakcie kontroli nie okazano.
Kontroli poddano też prawidłowość ponoszenia wydatków z tytułu diet sołtysów. Przywołaną wyżej uchwałą Rady Gminy Płaska z dnia 4 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym i sołtysom, Rada Gminy w § 3 ustanowiła diety sołtysom w wysokości 200 zł za każdorazowy udział w sesji Rady. Brzmienie tego przepisu zostało zmienione począwszy od dnia 1 stycznia 2020 r., na mocy uchwały Nr IX/83/19 Rady Gminy Płaska z dnia 17 grudnia 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym i sołtysom. Obecnie według jego treści sołtysom przysługuje zryczałtowana dieta miesięczna w wysokości 120 zł i ulega obniżeniu o 20% za każdą nieobecność na sesji. Z okazanej dokumentacji (listy płac i listy obecności) wynika, iż 13 sołtysom wypłacono diety w wysokości po 200 zł (łącznie 2.600 zł) za udział w naradzie z Panem Wójtem, która miała miejsce w dniu 21 stycznia 2019 r. Należy zauważyć, iż według wersji uchwały obowiązującej w okresie objętym kontrolą, wypłata diet dla sołtysów była możliwa jedynie za udział w sesji Rady Gminy; narada sołtysów z Panem Wójtem nie upoważniała zatem do wypłaty diet. Dodatkowo, jako udokumentowanie wypłaconych sołtysom diet za udział w naradzie z Panem Wójtem kontrolującym okazano listę, na której swoją obecność odnotowała inna osoba niż sołtys – w zastępstwie pełniącego funkcję sołtysa Suchej Rzeczki podpisała się osoba wybrany na to stanowisko dopiero w marcu 2019 r. Przywołana wyżej uchwała Rady przewiduje możliwość wypłaty diet jedynie osobom pełniącym formalnie funkcję sołtysów. W złożonym wyjaśnieniu odniósł się Pan do merytorycznych i organizacyjnych powodów przeprowadzenia narady z sołtysami (…) zmieniono system liczenia kosztów poprzez naliczanie opłat od ilości osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym. Zmiana ta spowodowała konieczność złożenia nowych deklaracji przez wszystkich właścicieli nieruchomości. (…) W tej sytuacji najszybszy i najefektywniejszy oraz najbardziej ekonomiczny sposób to przekazanie realizacji zadania przez sołtysów i członka rady sołeckiej angażując ich czas i ich środki transportu. Koszty dostarczenia ww. zawiadomień mieszkańcom został uregulowany sołtysom poprzez wypłacenie diety. (…) Koszty wysyłki dokumentów listownie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru byłby znacznie wyższy i wyniósłby ok. 11.700 zł, gdy tymczasem diety wypłacone to koszt 4.000 zł. Dodał Pan również, iż w nardzie w zastępstwie za sołtysa Sucha Rzeczka brał udział (…) (członek rady sołeckiej), który również w zastępstwie sołtysa dostarczał zawiadomienia oraz deklaracje dla mieszkańców sołectwa, dlatego została wypłacona mu dieta. Odnosząc się do argumentacji zawartej w wyjaśnieniu należy wskazać, iż zastosowana forma wynagrodzenia sołtysów za doręczenie zawiadomień (dieta za udział w naradzie) nie znajdowała umocowania prawnego; właściwszym było np. zlecenie wykonania wskazanej usługi w drodze umowy cywilnoprawnej i uzależnienie wynagrodzenia od liczby dostarczonych zawiadomień – str. 132-135 protokołu kontroli.
Kontrola prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazała, że w 2019 r. nie dokonano korekty odpisu do faktycznej przeciętnej miesięcznej liczby zatrudnionych. W efekcie odpis na ZFŚS na 2019 r. został zawyżony o kwotę 211,86 zł – str. 136-137 protokołu kontroli.
W kwestii prawidłowości ponoszenia wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą do rozliczeń podroży służbowych Pana Wójta, Sekretarza i Skarbnika stosowana stawka za 1 km przebiegu pojazdu wynosiła 0,8358 zł, zaś w odniesieniu do pozostałych pracowników Urzędu przy rozliczeniach kosztów podróży służbowych stosowano stawkę 0,60 zł. Jedyną wewnętrzną regulacją w kwestii rozliczeń kosztów podróży służbowych były przepisy § 13 „Należności z tytułu podróży służbowej” zawarte w regulaminie wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska wprowadzonym Pańskim zarządzeniem z dnia 31 lipca 2018 r. W wersji obowiązującej do sierpnia 2020 r. stanowiły one, iż pracownikowi samorządowemu wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na zasadach określonych w przepisach w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikom samorządowej sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, wydanych na podstawie Kodeksu pracy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu pracodawca mógł ustalić stawki za 1 km przebiegu pojazdu prywatnego wykorzystywanego na potrzeby podróży służbowej w odmiennych wysokościach, aniżeli wynikają one z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U z 2013 r. poz. 167). Nie stwierdzono, aby ustalił Pan w oparciu o przywołaną regulację inne stawki, niż wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących; pomimo tego w praktyce stosowana była stawka w wysokości 0,60 zł za 1 km przebiegu, która nie została przez Pana, jako pracodawcę, formalnie ustalona. W myśl § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu, ustaloną przez pracodawcę. Zarządzeniem Nr 132/20 z dnia 11 sierpnia 2020 r. w sprawie zmiany regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska nadał Pan nowe brzmienie przywołanemu § 13, który obecnie występuje pod nazwą „Delegowanie i należności z tytułu podróży służbowej”. W ust. 11 tej regulacji wskazano, iż do rozliczenia kosztów podróży służbowych pracowników Urzędu stosuje się stawki za 1 km określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych... Badana jednostka prowadzi rejestr wydanych poleceń wyjazdu służbowego, w którym wpisywano wydane polecenia ze wskazaniem daty (czasu przebywania w podróży służbowej), miejsca i celu podróży. Analiza zapisów w rejestrze wykazała praktykę polegającą na dokonywaniu w nim kolejnych zapisów już po odbyciu podróży służbowej (numer kolejnego zapisu w rejestrze pokrywał się bowiem z numerem polecenia wyjazdu służbowego). Przykładowo, po poleceniu wyjazdu o numerze 242 z dnia 15 października 2019 r. wystawionym, kolejne zapisy w rejestrze (nr 243, 244, 245 i 246) dotyczyły poleceń wyjazdu Pana Wójta odpowiednio z dnia 21, 22, 23 i 27 września 2019 r. Zgodnie z brzmieniem § 13 zarządzenia „Delegowanie i należności z tytułu podróży służbowej” obowiązującym od sierpnia 2020 r., podstawą formalną podróży służbowej pracownika jest prawidłowo wystawione polecenie wyjazdu służbowego, które określa zadanie oraz termin i miejsce jego wykonania oraz polecenie wyjazdu służbowego ewidencjonowane jest w rejestrze delegacji służbowych i zawiera numer polecenia wyjazdu służbowego, będący jednocześnie numerem kolejnego zapisu w ewidencji (ust. 7 i 8). Zwrócenia uwagi wymaga ponadto stosowana praktyka polegająca na przedkładaniu do rozliczenia kilku lub nawet kilkunastu delegacji jednocześnie, co skutkowało przypadkami przedłożenia rozliczeń kosztów podróży z uchybieniem 14-dniowego terminu wskazanego przez § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej… Przykładowo, na 15 poleceń wyjazdu przedłożonych jednorazowo przez Pana Wójta w grudniu 2019 r., 4 zostały złożone po upływie 14-dniowego terminu od dnia zakończenia podróży służbowej; spośród zaś 9 poleceń przedłożonych przez innego pracownika w grudniu 2019 r., 7 zostało złożonych po terminie – str. 137-140 protokołu kontroli.
Kontrolą poddano także prawidłowość rozliczania paliwa w samochodach OSP. Zarządzeniem Nr 242/14 z dnia 21 stycznia 2014 r. w sprawie w sprawie norm zużycia paliw płynnych pojazdów samochodowych i sprzętu silnikowego eksploatowanego w jednostkach ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Płaska oraz zatwierdzenia wzoru miesięcznych kart drogowych ustalił Pan m.in. normy zużycia paliwa i olejów dla pojazdów i urządzeń zainstalowanych na pojazdach oraz zasady ich rozliczania. Z ustaleń kontroli wynika, iż do ustalania i rozliczania stanu paliwa w pojazdach OSP stosowano jego zużycie normatywne, zamiast rzeczywistego. W § 3 przywołanego zarządzenia określono, że ustalone normy zużycia paliw płynnych stanowią podstawę do rozliczania pojazdów i sprzętu w normalnych warunkach eksploatacji oraz, że rozliczanie zużycia paliwa następuje w oparciu o przedłożone karty drogowe i karty pracy prowadzone dla poszczególnych rodzajów sprzętu. Przewidziano ponadto, iż rozliczanie zużycia materiałów pędnych jednostek OSP dokonywane jest raz na miesiąc, a dokumenty należy składać w Urzędzie Gminy najpóźniej w terminach wskazanych w § 5 ust. 2, zaś rozliczanie kart drogowych powierza się kierowcom – konserwatorom z jednostek OSP (§ 5 ust. 1). Należy zauważyć, iż w regulacjach wewnętrznych w ogóle nie sprecyzowano, w jaki sposób należy dokonywać rozliczeń miesięcznych zużycia paliwa. Prawidłowo, przy ustalania stanu paliwa należy stosować jego rzeczywiste zużycie. Przyjęta norma nie powinna zatem służyć do ustalania zużycia paliwa, a jedynie do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa, które można stwierdzić tylko po zatankowaniu do pełna i podawaniu stanu licznika przy każdym tankowaniu. W udzielonej odpowiedzi pracownika Urzędu Gminy argumentował, iż paliwo rozliczano według norm, bo nie jest możliwością ze względów oszczędnościowych co miesiąc - na koniec każdego miesiąca - jeździć na stację paliw i tankować do pełnego zbiornika. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, iż nie ma prawnego wymogu, aby rozliczanie musiało następować do miesiąc. Ustalenia kontroli wykazały ponadto, iż stan paliwa w samochodzie Jelcz 004, według dokumentacji rozliczeń jego zużycia na koniec poszczególnych miesięcy 2019 r., kilkukrotnie przewyższał pojemność zbiornika tego pojazdu – w styczniu o 46 l, w lutym o 12 l, w sierpniu o 25 l, we wrześniu o 8,5 l i w listopadzie o 32 l. Odnosząc się do tej kwestii ten sam pracownik Urzędu Gminy stwierdził, iż tankowano więcej, bo tankowano do kanistrów, aby zaoszczędzić na paliwie poprzez rzadsze wyjazdy na stację paliw; stacja paliw jest zlokalizowana od jednostki takiej jak OSP Gruszki 40 km, a OSP Rudawka ok. 50 km, a pozostałe jednostki mają powyżej 20 km do stacji paliw. W świetle wyjaśnienia zapas ten nie powinien być wykazany jako zapas w pojeździe, ale być objęty odrębną ewidencją. Należy zauważyć także, iż taka sytuacja nie wystąpiła w odniesieniu do pozostałych 6 pojazdów OSP; poza tym przeczy to argumentacji podanej w wyjaśnieniu wyżej o niemożliwości tankowania zbiorników do pełna na koniec miesiąca dla celów rozliczeń zużycia paliwa – str. 142-146 protokołu kontroli.
Analizie poddano arkusze organizacyjne Szkoły Podstawowej w Płaskiej obsługiwanej przez Urząd Gminy, pod kątem prawidłowości planowania oraz realizacji tygodniowego wymiaru godzin po obniżce oraz godzin ponadwymiarowych w przypadku nauczycieli sprawujących funkcje kierownicze. Podstawą prawną obniżki tygodniowego wymiaru godzin tych nauczycieli w roku szkolnym 2018/2019 była uchwała Nr XVI/118/2000 Rady Gminy Płaska z dnia 12 lipca 2000 r. w sprawie obniżenia obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycielom, którym powierzono funkcje kierownicze, a w roku szkolnym 2019/2020 uchwała Nr VII/63/19 Rady Gminy Płaska z dnia 24 września 2019 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżenia tygodniowego obowiązującego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze (obowiązująca od 19 października 2019 r.). W uchwale z 2000 r. stwierdzono brak postanowień określających zasady obniżki pensum wicedyrektora w szkołach liczących mniej niż 16 oddziałów – w roku szkolnym 2018/2019 Szkoła Podstawowa w Płaskiej liczyła 15 oddziałów. W uchwale z 2019 r. także nie zawarto postanowień określających zasady obniżki pensum wicedyrektora w szkołach liczących tym razem mniej niż 12 oddziałów, przy czym w roku szkolnym 2019/2020 liczba oddziałów w Szkole Podstawowej w Płaskiej była wyższa i wynosiła 13. Mając na uwadze przepisy art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 ustawy Karty Nauczyciela należy stwierdzić, że nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze tygodniowy wymiar zajęć powinien być obniżony. Obowiązkiem Rady Gminy jest uchwalenie obniżki w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwolnienie nauczycieli na stanowiskach kierowniczych od obowiązku realizacji zajęć. Nie może zatem występować sytuacja, w której nauczyciel zatrudniony w szkole prowadzonej przez gminę na stanowisku kierowniczym nie korzysta z obniżki godzin, mimo podjęcia uchwały w tej sprawie – jest to niezgodne z przywołanymi przepisami Karty Nauczyciela. Taki stan prawny występował zaś w gminie Płaska w roku szkolnym 2018/2019 i wynikał z nieprawidłowej konstrukcji postanowień uchwały z 2000 r., ponieważ nie określała ona obniżki godzin wicedyrektorowi szkoły liczącej mniej niż 16 oddziałów. Pomimo tego, w praktyce wicedyrektorowi w arkuszu organizacyjnym przyznano pensum w wysokości 8 godzin tygodniowo, czyli w wysokości przewidzianej uchwałą dla szkoły liczącej 16 oddziałów i więcej, co oznacza, że zastosowano obniżkę w ilości 10 godzin, pomimo braku upoważnienia w uchwale (który to brak – jak wyżej wskazano – był wynikiem wady uchwały). W roku szkolnym 2019/2020 Szkoła Podstawowa w Płaskiej liczyła 13 oddziałów, zaś wicedyrektor realizował 9 godzin pensum, stosownie do postanowień uchwały. Na podstawie arkuszy organizacyjnych Szkoły ustalono ponadto, że: a) w roku szkolnym 2018/2019 jej dyrektorowi przydzielono 3 godziny w wymiarze obowiązkowym. Było to niezgodne z przywołaną uchwałą z 2000 r., ponieważ obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych dyrektora szkoły posiadającej od 6 do 16 oddziałów winien był wynosić 5 godzin tygodniowo. Skoro w arkuszu organizacyjnym przydzielono dyrektorowi tej szkoły łącznie 5 godzin zajęć tygodniowo, to zgodnie z uchwałą winien on realizować te 5 godzin w wymiarze obowiązkowym. Zgodnie z wyliczeniem sporządzonym przez pracownika ds. oświaty i obsługi szkół Urzędu Gminy dyrektorowi nienależnie (wbrew uchwale) za realizację dwóch godzin ponadwymiarowych w tygodniu, które powinny wchodzić w skład pensum, zostało wypłacone wynagrodzenie w łącznej wysokości 4.386,03 zł. Odnosząc się do tej kwestii dyrektor Szkoły Podstawowej w Płaskiej wskazał podczas kontroli m.in.: arkusz organizacyjny na rok szkolny 2018/2019 został złożony 23.04.2018 r. w formie projektu, który do momentu podpisania przez Wójta Gminy Płaska nie posiadał mocy stanowiącej dokument (…). W kwietniu 2018 r. w gminie Płaska funkcjonowała Szkoła Podstawowa w Gruszkach, jako Filia Szkoły Podstawowej w Płaskiej; Gimnazjum, które w roku szkolnym 2018/2019 miało ulec całkowitemu wygaśnięciu, inna forma wychowania przedszkolnego funkcjonująca w świetlicy wiejskiej w Płaskiej oraz ZSO w fazie likwidacji, a od września 2018 r. miał jeszcze dołączyć do tego nowo utworzony Punkt Przedszkolny (ostatecznie utworzono go wiosną 2019 r.). Uchwała Nr XVI/11/2000 Rady Gminy Płaska z dnia 12 lipca 2000 r., w której był określony wymiar zniżek dla kadry kierowniczej odnosiła się do jednostek: szkoła podstawowa z oddziałem przedszkolnym (pragnę zaznaczyć, że mowa jest o jednym oddziale przedszkolnym, a nie trzech ujętych w projekcie na 2018/2019), gimnazjum liczącego oddziałów od 3 do 5 (w momencie konstruowania arkusza przewidziane były 2 oddziały gimnazjum) i zespołu szkół (był w tym momencie wygaszany i formalnie nie istniał; zgodnie z wymogiem obowiązujących przepisów oświatowych istniała wówczas szkoła podstawowa z oddziałami gimnazjum). W wyniku tak skomplikowanej sytuacji organizacyjnej zdecydowałem się w projekcie arkusza na rok szkolny 2018/2019 pozostawić przydziały zniżek kadrze kierowniczej bez zmian, tak jak w poprzednim roku szkolnym pozostawiając ostateczną decyzję w tej sprawie organowi prowadzącemu, który w tej kwestii zajął stanowisko pozytywne, zatwierdzając ostatecznie projekt arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2018/2019 uwzględniając jednocześnie zaproponowaną zniżkę godzin kadrze kierowniczej; b) w roku szkolnym 2018/2019 dyrektorowi przydzielono oprócz 5 godzin pensum także 9 godzin ponadwymiarowych. Zgodnie z art. 35 ust 1 Karty Nauczyciela w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela dyrektorowi tej szkoły można było przydzielić maksymalnie 3 godziny ponadwymiarowe tygodniowo (liczone od prawidłowego wymiaru wynoszącego 5 godzin tygodniowo po obniżce zgodnej z uchwałą). Podobnie, w roku szkolnym 2019/2020 Dyrektorowi przydzielono 7 godzin ponadwymiarowych, przy możliwych 3 godzinach ponadwymiarowych. W udzielonym wyjaśnieniu wskazał Pan: zatwierdzenie godzin ponadwymiarowych w arkuszu organizacji szkoły na rok szkolny 2018/2019 i 2019/2020 nastąpiło w oparciu o wnioski Dyrektora Szkoły Podstawowej w Płaskiej. W piśmie o nr SP.071.13.2018 motywował potrzebę przydziału tych godzin ze względu na wzgląd racjonalnego wykorzystania sal lekcyjnych, jak również ułożenie planu zgodnie z zasadami BHP; natomiast w piśmie z dnia 14.08.2019 uzasadnił, że godziny ponadwymiarowe Dyrektora wynikają z organizacji pracy Szkoły i przestrzegania zasad higieny pracy. Przydziały tych godzin były zgodne z arkuszami organizacyjnymi, które zostały złożone na rok szkolny 2018/2019 i 2019/2020, a także aneksami, które były dołączane. Jednocześnie nadmienię, że były również zatwierdzane bez uwag przez Kuratora Oświaty. W związku z powyższym nie miałem podstaw, by nie przyznać godzin ponadwymiarowych Dyrektorowi – str. 153-159 protokołu kontroli.
W toku kontroli prawidłowości rozliczania dotacji Samorządowemu Zakład Gospodarki Komunalnej w Płaskiej oraz prawidłowości rozliczeń z tytułu wpłat nadwyżek środków obrotowych stwierdzono, iż pomimo, że za 2019 r. wystąpiła faktyczna nadwyżka środków obrotowych w wysokości 1.009,89 zł, nie została ona wpłacona do budżetu gminy. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono także przy poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku. W wykonaniu wydanego po jej przeprowadzeniu zalecenia dokonał Pan przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały regulującej, na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez SZGK w Płaskiej do budżetu gminy oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. Przedłożony projekt został przyjęty uchwałą Nr XVIII/133/17 z dnia 27 stycznia 2017 r. Na jej mocy Rada Gminy Płaska dokonała stosownych zmian w uchwale Nr IV/22/07 z 20 lutego 2007 r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego poprzez dodanie do § 9 ust. 2 Statutu Zakładu stosownych regulacji. Jednocześnie postanowiono o skreśleniu ust. 4 § 9, który brzmiał: „zwalnia się Zakład z obowiązku wpłaty nadwyżki środków obrotowych ustalonej na koniec okresu sprawozdawczego do budżetu Gminy Płaska”. Dodania wymaga, iż nie stwierdzono, aby była podjęta odrębna uchwała w sprawie zwolnienia Zakładu z obowiązku wpłaty nadwyżki za 2019 r., którą to możliwość stwarza art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych. Z przedstawionego stanu wynika zatem, iż Zakład był zobowiązany do wpłaty nadwyżki środków obrotowych za 2019 r. w kwocie 1.009,89 zł w terminie do 14 marca 2020 r. (zgodnie z treścią statutu), czego nie uczyniono. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu Zastępca Wójta wskazał – oprócz powodów niedokonania wpłaty nadwyżki – że (…) Dochodzenie wpłaty nadwyżki środków obrotowych za 2019 rok w chwili obecnej jest niezasadne, gdyż Rada Gminy Płaska w dniu 11 września 2020 r. podjęła uchwałę Nr XIV/127/20, w której postanowiła zlikwidować z dniem 31 grudnia 2020 r. Samorządowy Zakład Gospodarki Komunalnej w Płaskiej – str. 172-174 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej oraz niewłaściwej realizacji zaleceń pokontrolnych wystosowanych po poprzedniej kontroli kompleksowej. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Zapewnienie rzetelnego realizowania wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania, mając na uwadze, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny, stosownie do art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a także, iż powtarzające się naruszanie przepisów ustaw może stanowić podstawę wystąpienia Izby do Wojewody Podlaskiego o wezwanie Wójta do zaprzestania naruszeń w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. 2. Zapewnienie należytego funkcjonowania kontroli zarządczej. W tym celu: a) egzekwowanie przeprowadzania, co najmniej raz w roku, samooceny systemu kontroli zarządczej przez pracowników pełniących funkcje kierownicze, stosownie do rozwiązań przyjętych procedurami wewnętrznymi, b) nadanie pracownikowi wskazanemu w części opisowej wystąpienia zakresu czynności obejmującego wszystkie faktycznie wykonywane przez niego obowiązki, c) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do przestrzegania wszystkich procedur określonych instrukcją przyjmowania wpłat bezgotówkowych w Urzędzie Gminy Płaska. 3. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez: a) wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami instrukcji w sprawie ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania a stosowaną praktyką, b) usunięcie wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia postanowień odnoszących się do prowadzenia kasy (która została zlikwidowana w Urzędzie), w tym do dowodów księgowych służących dokumentowaniu obrotu gotówkowego, c) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu konta 101, niemającego w praktyce zastosowania. 4. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez: a) ewidencjonowanie transakcji przyjmowania wpłat przy użyciu kart płatniczych z wykorzystaniem konta 141, b) sporządzanie zestawienia obrotów dzienników częściowych, jak tego wymaga art. 14 ust. 3 ustawy o rachunkowości, c) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 221 z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i obowiązujących zasad funkcjonowania tego konta, d) zapewnienie, aby zapisy w dzienniku i na kontach księgi głównej były powiązane ze sobą w sposób umożliwiający jednoznacznie ich sprawdzenie, e) księgowanie umorzenia należności, które wcześniej objęto odpisem aktualizującym na podstawie art. 35b ustawy o rachunkowości, zapisem Wn 290 – Ma 221, f) wyksięgowywanie równowartości uprzednio dokonanego odpisu aktualizującego należności, w przypadku ustania przyczyny, dla której go dokonano, poprzez odpowiednie zaliczenie do pozostałych przychodów operacyjnych (konto 760) lub przychodów finansowych (konto 750); ujmowanie na stronie Wn konta 290 zmniejszeń wartości odpisów aktualizujących w prawidłowej (rzeczywistej) wysokości, g) wykazywanie na koniec roku na koncie 226 wyłącznie należności, których termin wymagalności jest dłuższy niż 12 miesięcy od dnia bilansowego, h) zaniechanie dokonywania technicznych zapisów ujemnych na koncie 221, i) prowadzenie ewidencji na koncie 130 w sposób zapewniający zgodność ujętych na nim analitycznie oraz wykazanych w sprawozdawczości dochodów i wydatków z obrotami – odpowiednio – strony Wn utworzonych do niego subkont dochodów i strony Ma subkont wydatków; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla usunięcia obrotów niedotyczących ujęcia na koncie 130 dochodów i wydatków budżetu gminy i odpowiednie zmodyfikowanie układu kont analitycznych otwartych w ramach konta 130, j) wyksięgowywanie umorzonych należności zapisami Wn 761 – Ma 221 (należność główna) i Wn 751 – Ma 221 (należność z tytułu odsetek), k) prawidłowe ustalanie kwoty ujętych na koncie 201 zobowiązań, l) prowadzenie ewidencji operacji związanych z rozliczeniami z Urzędem Gminy z tytułu zrealizowanych dochodów w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków. 5. Zapewnienie kompletności i rzetelności sporządzanej sprawozdawczości, poprzez: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, b) wykazywanie w kol. „Saldo końcowe” jednostkowego sprawozdania Rb-27S całej kwoty należności krótkoterminowych, c) prezentowanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie pozostałych należności, d) sporządzanie własnych jednostkowych sprawozdań Rb-Z, e) sporządzanie jednostkowych sprawozdań Rb-27ZZ dla Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej realizującej dochody z zadań zleconych, f) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania prawidłowych danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków, czego warunkiem jest w szczególności poprawne ustalenie sald kont rozrachunkowych. 6. Zaprzestanie przyjmowania jako odrębnego kryterium oceny ofert wartości stanowiących w istocie składnik ceny za realizację przedmiotu zamówienia publicznego. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwane przez zamawiającego warunki wykonywania dostawy, usługi czy roboty budowlanej mogą być sformułowane jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca. 7. W zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych: a) przestrzeganie, aby treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy odnosiła się jedynie do lokali służących do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, b) rozliczanie opłat wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych na poczet dostaw ciepła z faktycznie ponoszonymi przez gminę kosztami, stosownie do zasad uregulowanych przez Pana podczas kontroli i postanowień art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…, c) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do prawidłowego określania należności w wystawianych najemcom fakturach VAT za wywóz nieczystości płynnych. Wyegzekwowanie od najemców zaniżonych opłat z tego tytułu. 8. Systematyczne opracowywanie planów wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, tak aby ich postanowienia obejmowały każdy rok. 9. Należyte zdyscyplinowanie pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie spraw związanych z wydawaniem i cofaniem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz naliczaniem opłat z tego tytułu, mając na uwadze konieczność wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: a) wydawanie zezwoleń przedsiębiorcom rozpoczynającym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych wyłącznie po wniesieniu przez nich przewidzianej ustawą opłaty, b) pobieranie opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z zachowaniem zasady proporcjonalności opłaty w odniesieniu do okresu ważności zezwolenia w przypadku nabycia lub utraty w danym roku ważności zezwolenia; podjęcie działań w celu rozliczenia z przedsiębiorcami zaniżonych i zawyżonych opłat, o których mowa w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli. 10. W zakresie dochodów za zajęcie pasa drogowego: a) zaokrąglanie powierzchni zajętego pasa drogowego do 1 m2 na potrzeby ustalenia opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2, jak to wynika z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, b) zmianę decyzji z dnia 4 października 2011 r. poprzez ustalenie rocznych opłat za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na poziomie 20 zł. Podjęcie działań w celu wyegzekwowania od adresatów decyzji opłat zaniżonych łącznie o 45,25 zł. 11. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwe prowadzenie ewidencji podatkowej. 12. Wyegzekwowanie deklaracji na podatek od nieruchomości od wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich złożenia 13. Zachowanie prawidłowości poboru opłaty skarbowej od wydanych wypisów i wyrysów. 14. Wyegzekwowanie od inkasentów prawidłowego poboru opłaty miejscowej oraz terminowego jej odprowadzania na rachunek Urzędu. 15. Naliczanie prowizji inkasentom opłaty miejscowej zgodnie z uchwałą Rady Gminy, tj. wyłącznie od terminowo odprowadzonych opłat. Wyegzekwowanie zwrotu prowizji wypłaconej nienależnie w wysokości 139,20 zł. 16. Rozważenie zasadności dyscyplinowania podatników w zakresie powszechności i terminowego składania deklaracji podatkowych oraz terminowej wpłaty podatków poprzez wystąpienie do właściwego urzędu skarbowego z wnioskiem o ich ukaranie. 17. W zakresie wynagrodzeń pracowników: a) dostosowanie treści regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska do obowiązujących przepisów poprzez pominięcie w jego treści Skarbnika Gminy, b) dołożenie należytej staranności przy ustalaniu wynagrodzenia pracownikom zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy, mając na uwadze zapewnienie ich zgodności z regulaminem wynagradzania, b) uwzględnienie w zakresie przyznawania dodatków specjalnych dla pracowników uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących w szczególności okresowego charakteru tego składnika wynagrodzenia oraz należytej podstawy jego przyznania, w tym wynikającej z rzeczywistego zwiększenia obowiązków. W przypadku, gdy czynności traktowane dotychczas jako podstawa przyznania dodatku są wykonywane stale przez pracownika, uwzględnienie wynagrodzenia z tego tytułu w poziomie wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego, a nie poprzez przyznawanie dodatku specjalnego. 18. Zapewnienie dokumentowania realizacji spoczywających na usługodawcach obowiązków wynikających z treści zawieranych umów. 19. W zakresie diet radnych i sołtysów: a) uwzględnianie, przy ustalaniu wysokości diet należnych radnym za dany miesiąc, wyłącznie takich usprawiedliwień nieobecności na posiedzeniach, które mają oparcie w wymaganej dokumentacji; w celu zapewnienia należytego stanu dokumentacji w tym zakresie zwrócenie uwagi Przewodniczącemu Rady na niezwłoczne przekazywanie usprawiedliwień osobie odpowiedzialnej za naliczanie diet, b) rozważenie wyegzekwowania od radnego, o którym mowa w części opisowej wystąpienia, zwrotu diety wypłaconej za styczeń 2019 r. w kwocie zawyżonej o 45 zł w świetle faktu nieokazania dowodu usprawiedliwienia nieobecności na sesji Rady Gminy, c) naliczanie i wypłacanie diet sołtysom wyłącznie na zasadach ustanowionych przez Radę Gminy. Rozważenie zasadności wystąpienia do sołtysów o zwrotu diet wypłaconych po 200 zł za udział w naradzie z Panem Wójtem, jako wypłaconych bez podstawy prawnej. 20. Dokonywanie w końcu roku korekty naliczenia odpisu na ZFŚS do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych na zasadach określonych rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349). Zmniejszenie odpisu na 2021 r. o kwotę 211,86 zł odpowiadającą jego zawyżeniu w 2019 r. z powodu niedokonania korekty. 21. W zakresie rozliczania podróży służbowych: a) zachowywanie zgodności pomiędzy regulacjami wewnętrznymi a stosowaną praktyką w zakresie wysokości stawek zwrotu kosztów podróży za 1 kilometr przebiegu, b) zapewnienie, aby wszystkie podróże służbowe Pana Wójta i pracowników Urzędu poprzedzane były pisemnym poleceniem wyjazdu służbowego zaewidencjonowanym w rejestrze delegacji służbowych, c) rozliczanie kosztów podróży służbowych w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży. 22. W zakresie rozliczania paliwa w samochodach OSP: a) ustalanie zużycia paliwa według rzeczywistego, a nie normatywnego, poziomu zużycia oraz porównywanie faktycznego zużycia z obowiązującą normą; w tym celu odpowiednie zmodyfikowanie wewnętrznych procedur, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, b) zaprzestanie uwzględniania w rozliczeniach dotyczących zużycia paliwa danego pojazdu lub sprzętu zapasu paliwa zgromadzonego poza zbiornikiem pojazdu lub sprzętu. Prowadzenie odpowiedniej, odrębnej ewidencji zapasu paliwa znajdującego się w kanistrach czy innych pojemnikach. 23. Zapewnienie, aby zatwierdzane arkusze organizacyjne Szkoły Podstawowej w Płaskiej zawierały wyłącznie dane zgodne z przepisami art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela w zakresie liczby godzin ponadwymiarowych poszczególnych nauczycieli oraz zgodne z postanowieniami uchwały Rady Gminy w zakresie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych. 24. Wystąpienie do dyrektora Szkoły Podstawowej w Płaskiej o dobrowolny zwrot kwoty 4.368,03 zł wypłaconej za realizację godzin ponadwymiarowych, które w rzeczywistości powinny stanowić godziny obowiązkowego pensum dyrektora w roku szkolnym 2018/2019.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Sidra2019.docx
|
Białystok, 2019.10.11
RIO.I.6001-5/19
Pan Jan Hrynkiewicz Wójt Gminy Sidra
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Sidra za 2018 r. oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Sidra na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Analiza zagadnień dotyczących powierzenia obowiązków pracownikom Urzędu Gminy wykazała, że w referacie finansowym zatrudnione są dwie osoby, które na podstawie odrębnych umów o pracę pełnią również funkcję głównego księgowego w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej i Sidrzańskim Ośrodku Kultury. W związku z tym, że pracownicy ci wykonują obowiązki głównych księgowych wymienionych jednostek na podstawie umów o pracę zawartych z kierownikami tych jednostek – w wymiarze odpowiednio 1/4 i 1/5 etatu – to nadane im przez Pana Wójta zakresy czynności, wynikające z zatrudnienia w Urzędzie Gminy, nie mogą przewidywać realizacji zadań w tych jednostkach. Wójt nie ma kompetencji do powierzenia realizacji zadań niewynikających z faktu z zatrudnienia w Urzędzie Gminy – str. 4 protokołu kontroli. W odniesieniu do kontroli zarządczej stwierdzono brak dokumentacji poświadczającej przestrzeganie postanowień zarządzenia Nr 38/2012 Pana Wójta z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia regulaminu kontroli zarządczej i zasad jej prowadzenia. Postanowienia zarządzenia wymagają dokonania przez Pana corocznej okresowej oceny stanu kontroli zarządczej – przy udziale Skarbnika i Sekretarza – oraz określenia przez Pana akceptowalnego poziomu ryzyka i działań, jakie należy podjąć w celu jego zmniejszenia do akceptowanego poziomu. Wyjaśnił Pan, że Oceny stanu Kontroli dokonano w m-cu listopadzie przy omawianiu wyników kontroli. (…) Na okoliczność oceny poziomu ryzyka nie sporządzono stosownych dokumentów, ponieważ w mojej ocenie nie wystąpiły skutki o wymiarze publicznym i prawny. Nie wystąpiły zdarzenia, które wywołałyby nieprzewidziany skutek finansowy – str. 6-7 protokołu kontroli. W zakresie kontroli zarządczej stwierdzono też, że według obowiązujących w jednostce procedur ustalonych zarządzeniem Nr 4/13 Pana Wójta z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie zasad kontroli dokumentów księgowych w Urzędzie Gminy Sidra, osoba dokonująca kontroli merytorycznej zamieszcza na dowodzie krótki opis operacji gospodarczej ze wskazaniem przeznaczenia realizowanych dostaw, usług lub robót budowlanych oraz stwierdzeniem, że zostały faktycznie wykonane zgodnie z umową (§ 8 pkt 3 i 4). Kontrola wykazała liczne przypadki uchybienia temu obowiązkowi (wśród dowodów objętych próbą dotyczyło to wydatków na łączną kwotę 12.617,37 zł). W odpowiedzi na pytanie o podanie przyczyn braku na dowodach opisu operacji gospodarczej, wskazał Pan: Uczulono pracowników merytorycznych odpowiedzialnych za realizację planu finansowego Urzędu Gminy, aby zamieszczali stosowne adnotacje. Ponadto w przypadku zakupu benzyny oraz oleju napędowego (w przyjętej do badania próbie dotyczyło to dowodów na łączną kwotę 348,92 zł) nie dopełniono obowiązku zamieszczenia na fakturach zakupu numeru karty drogowej, w której fakturę ujęto. W treści § 17 instrukcji obiegu dokumentów przewidziano, iż faktury VAT za zakup paliwa winny być opisane z powołaniem numeru karty drogowej, w której fakturę ujęto – str. 15-16 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości oraz sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę – w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.) – stwierdzono, że: a) stosowana przez gminę Sidra metoda ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT (tzw. „brutto”) nie budzi uwag (dochody zawierają w sobie podatek VAT, zaś jego wpłata do urzędu skarbowego stanowi wydatek w par. 4530 „Podatek od towarów i usług…”). Stan rozliczeń z urzędem skarbowym z tytułu podatku VAT był odzwierciedlony w księgach rachunkowych postaci salda Wn w kwocie 346 zł konta 225-3-1 „Deklaracja VAT-7” wyodrębnionego w ewidencji Urzędu. Wskazać jednak należy, że w obowiązującej polityce rachunkowości przewidziano, iż kasowe rozliczenia z tytułu podatku VAT z urzędem skarbowym są dokonywane za pomocą rachunku budżetu gminy; wskazano jednocześnie na wydzielenie konta 133-4 w ewidencji budżetu jako subkonta do rachunku budżetu służącego do rozliczeń z US i jednostkami organizacyjnymi. Postanowieniami polityki rachunkowości ustanowiono ponadto konto 242 „Pozostałe rozrachunki” jako przeznaczone do ewidencji rozliczeń gminy z jednostkami z tytułu VAT; wskazano, iż na jego stronie Wn ujmuje się przeksięgowania VAT podlegającego zwrotowi z US na podstawie deklaracji w korespondencji z kontem 224 „Rozrachunki budżetu”, zaś na stronie Ma wpłaty VAT przez jednostki w korespondencji z kontem 133-4 „Rachunek budżetu - VAT”. Z ustaleń kontroli wynika, iż w praktyce, wbrew przyjętym regulacjom, do rozliczeń z tytułu podatku VAT wykorzystywano odrębny rachunek bankowy, którego obroty ewidencjonowano za pośrednictwem konta 133-4 korespondującego z kontem 242. Obroty wydzielonego rachunku bankowego dotyczyły rozrachunków gminy z urzędem skarbowym z tytułu podatku VAT oraz rozrachunków w zakresie środków przelewanych z rachunku budżetu na opłacenie podatku VAT wynikającego z deklaracji gminy. Zwrócenia uwagi wymaga, iż przy zastosowaniu metody ewidencji „brutto” rozliczeń podatku VAT w budżecie, funkcjonowanie odrębnego rachunku bankowego do rozliczeń z US jest zbędne. Stan rozrachunków z urzędem skarbowym jest uwidoczniony na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” w ewidencji Urzędu Gminy, zaś kwota VAT należnego ujęta jest w dochodach budżetu zgromadzonych na rachunku budżetu. Dodatkowo w polityce rachunkowości przewidziano konto 224-17 „Rozrachunki budżetu - rozliczenie z tytułu VAT” stanowiąc, iż na jego stronie Wn ujmuje się zakwalifikowany do zwrotu podatek VAT w wysokości wynikającej z miesięcznej deklaracji VAT-7 w korespondencji z kontem 242, zaś na stronie Ma zwroty VAT z urzędu skarbowego w korespondencji z 133-4. Nie stwierdzono, aby w praktyce konto to zostało wyodrębnione w ewidencji księgowej. Wobec stosowania metody brutto rozliczeń prowadzenie konta 242 również nie ma uzasadnienia – str. 10-13 protokołu kontroli, b) w zakładowym planie kont Urzędu przewidziano konto 855 „Fundusz mienia zlikwidowanych jednostek” przy jednoczesnym braku konta korespondującego z nim, tj. 015 „Mienie zlikwidowanych jednostek”; operacje podlegające ujęciu na obu wymienionych kontach – zgodnie z zasadami ich funkcjonowania – nie wystąpią w kontrolowanej jednostce (gmina nie utworzyła podmiotów wskazanych w rozporządzeniu, których mienie po likwidacji mogłoby podlegać ewidencji na tym koncie), zatem konto 855 podlega usunięciu z zakładowego planu kont – str. 13 protokołu kontroli, c) z regulacji wewnętrznych nie wynika, aby przewidziano prowadzenie kont ksiąg pomocniczych dla pozostałych środków trwałych w sposób tradycyjny (odręczny, bez zastosowania programu komputerowego), co miało miejsce w praktyce – str. 158 protokołu kontroli, d) Urząd Gminy w dalszym ciągu nie prowadzi w sposób prawidłowy ewidencji analitycznej gruntów do konta 011 „Środki trwałe”; obowiązek jej prowadzenia wynika zarówno z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak i z zasad funkcjonowania konta 011 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne wydane w tym względzie po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO poinformował Pan, iż w celu uporządkowania ewidencji pomocniczej do ewidencji syntetycznej w księgowości w zakresie prowadzenia konta 011 - grupa 0 grunty - zostaną opracowane procedury określające sposób wyeliminowania zaistniałych nieprawidłowości. Okazana w trakcie obecnej kontroli księga inwentarzowa środków trwałych w grupie „0” zawierała zaledwie kilka pozycji, z czego większość ujęto zbiorczo jedną kwotą jako „działki gminne” (długopisem jako 341.868 zł, zaś ołówkiem 319.049,76 zł); wartość pozostałych gruntów według księgi wynosiła łącznie 31.441,24 zł. Wskazane sumy nie odpowiadały danym ewidencji syntetycznej do konta 011-1 „Środki trwałe - grunty”, zgodnie z którymi wartość gruntów na koniec 2018 r. wynosiła 380.833,11 zł. Stanowi to naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy stanowiącego, iż konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej. Dodania wymaga, iż fakt sprzedaży w 2018 r. działki nr 1020/2 w Sidrze oraz zbycia w drodze zamiany działki nr 283/2 w Zalesiu odnotowano jedynie w ewidencji syntetycznej (odpowiednio w kwotach 7.449 zł i 344 zł), bez stosownych zapisów w ewidencji analitycznej. Sposób prowadzenia księgi inwentarzowej nie spełnia ponadto wymogów ustawy dotyczących ewidencji analitycznej, ponieważ nie zawiera w swej treści zapisów księgowych o elementach określonych przepisami art. 23 ust. 2 ustawy. Do elementów zapisu powinny bowiem należeć takie dane jak data dokonania zapisu oraz określenie rodzaju i numeru identyfikującego dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu. Z kolei zgodnie z § 6 pkt 6 rozporządzenia inwentaryzacja nieruchomości powinna zapewnić porównanie danych wynikających z ewidencji księgowej z ewidencją odpowiednio gminnego zasobu nieruchomości prowadzonego na podstawie przepisów art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.). W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan (…) W trakcie wcześniejszej kontroli Urząd zakupił licencję do programu geodezyjnego EWOPIS, który obecnie jest narzędziem do prowadzenia ewidencji gruntów w gminie Sidra. (…) W celu wprowadzenia analityki do gruntów niezbędna jest inwentaryzacja majątku, a nie tylko weryfikacja. Dokładne określenie wartości wszystkich działek jest bardzo czasochłonne i kosztochłonne. Urząd Gminy przystąpi do sukcesywnego prowadzenia ewidencji analitycznej gruntów zgodnie z zaleceniami RIO - str. 8-10 protokołu kontroli, e) operację przelewu w dniu 4 grudnia 2018 r. z rachunku budżetu na wyodrębniony rachunek bankowy tzw. „OSP” kwoty 412,93 zł ujęto w sposób błędny zapisem Wn 133-5 „Rachunek budżetu - OSP” – Ma 133-1 „Rachunek budżetu”. Zastosowany zapis w sposób niewłaściwy obrazował wpływ środków na wyodrębniony rachunek „OSP”, podczas gdy faktyczny wpływ środków (potwierdzony wyciągiem bankowym do tego rachunku) nastąpił w dniu 5 grudnia 2018 r. Prawidłowo operację tę należało ująć przy wykorzystaniu kota 140 „Środki pieniężne w drodze” – str. 17 protokołu kontroli, f) w ewidencji księgowej na koncie syntetycznym 013 „Pozostałe środki trwałe” nie ujęto wartości pilarki zakupionej za 899 zł i wideł za 138 zł, co spowodowało zaniżenie stanu pozostałych środków trwałych o 1.037 zł. Składniki te ujęto natomiast w ewidencji analitycznej (księdze inwentarzowej OSP), co powodowało niezgodność ewidencji analitycznej z syntetyczną, wbrew wymaganiom art. 16 ust. 1 ustawy – str. 17 protokołu kontroli, g) gminne jednostki budżetowe dokonywały na rachunek budżetu comiesięcznych wpłat określanych jako „dochód z tytułu terminowego przekazania podatku dochodowego od osób fizycznych”. Ich wpływ ujmowany był w ewidencji budżetu zapisami Wn 133 – Ma 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, co oznacza, że kwoty potrącanego co miesiąc wynagrodzenia płatnika traktowane były przez jednostki budżetowe jako dochód i wydatek, mimo że wskazane operacje gospodarcze w praktyce polegały na zmniejszeniu kwoty podlegającej przelaniu do urzędu skarbowego. Podobnie w ewidencji Urzędu Gminy na kwotę potrącanego co miesiąc wynagrodzenia płatnika sporządzano polecenie przelewu, w którym wynagrodzenie to wskazywano jako dochód w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” (ujęty na subkoncie dochodów zapisem Wn 130-1 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”) oraz dokonywano „przeksięgowania między bankami” jako zapis Wn 130-2 – Ma 130-1 (bez klasyfikacji) i równolegle Wn 901-1 „Dochody budżetu” – Ma 902-1 „Wydatki budżetu”. Tworzenie przez jednostki budżetowe oraz Urząd Gminy dokumentów mających obrazować rzekomy wpływ i wypływ środków na rachunku jednostki nie ma uzasadnienia w przypadku wynagrodzenia płatnika, ponieważ nie obrazuje rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczej. Brak przelewów od i do podmiotu, który przyznaje wynagrodzenie, powoduje, że nie ma podstaw do wykazywania dochodów i wydatków budżetu związanych z tymi operacjami oraz tworzenia dokumentów mających takie operacje imitować. Pozostaje to wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu, wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) i § 5 rozporządzenia. Stwierdzono, iż w skali 2018 r. łączna kwota, którą bezpodstawnie potraktowano jako dochody i wydatki wyniosła 1.165 zł – str. 18 protokołu kontroli, h) na koniec września 2018 r. nie ujęto w ewidencji księgowej na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” zobowiązań wobec firmy MPO w Białymstoku w wysokości 20.466 zł wynikających z faktury z dnia 28 września 2018 r. z terminem płatności do 31 października 2018 r. (opłaconych w dniu 30 października 2017 r.), która wpłynęła do Urzędu w dniu 6 października 2018 r. Na skutek braku zapisów na koniec września 2018 r. zobowiązania na kwotę 20.466 zł nie zostały wykazane w sprawozdaniu Rb-28S za okres od 1 stycznia do 30 września 2018 r. Zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-28S zawartymi w § 9 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393), zobowiązania z tytułu wydatków podlegają wykazaniu w tym sprawozdaniu za miesiące kończące kwartał. Jak zaś wynika z załącznika nr 40 do tego rozporządzenia, sprawozdania miesięczne Rb-28S powinny być przekazywane nie później niż w terminie 10 dni od dnia sprawozdawczego. Data wpływu faktury do Urzędu przesądza, że istniała możliwość zaksięgowania zobowiązań według stanu na koniec września 2018 r. i wykazania ich w sprawozdaniu. Jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy, do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które wystąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Okresem sprawozdawczym dla wykazywania zobowiązań z tytułu wydatków przez jednostkę budżetową jest kwartał. Dodatkowo w przepisach wewnętrznych jednostki określono dzień, po upływie którego otrzymane dokumenty nie będą kwalifikowane jako zobowiązania i koszty poprzedniego okresu wskazując, iż jest to 8 dzień następnego miesiąca kalendarzowego (włącznie) – str. 18-19 protokołu kontroli, i) wpływ na rachunek budżetu dotacji z tytułu pomocy finansowej od powiatu sokólskiego na realizację zadania pn. „Przebudowa drogi Sidra - Zalesie” w łącznej kwocie 117.849 zł błędnie ujęto na koncie 133-18 „Rachunek budżetu - „Przebudowa drogi Sidra - Zalesie” (w ramach tego konta ewidencjonowano odrębny rachunek bankowy), zamiast na koncie 133-1 „Rachunek budżetu”. Naruszono tym samym zasadę ewidencjonowania operacji na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych. Podobnie na koncie 133-17 „Rachunek budżetu - Rewitalizacja gminy Sidra”, nie mającym odpowiednika w rachunku bankowym (odrębny rachunek funkcjonował do końca 2017 r.), ujęto wpływ z tytułu refundacji w kwocie 47.250 zł, który nastąpił na rachunek podstawowy budżetu, zatem prawidłowo podlegał ewidencji na koncie 133-1. Skutkiem opisanych zapisów księgowych stan środków pieniężnych na rachunkach bankowych wynikający z ewidencji księgowej do kont: 133-1, 133-17 i 133-18 na dzień 31 grudnia 2018 r. był niezgodny z bankowym potwierdzeniem sald, co polegało na tym, że: - konto 133-1 wykazywało saldo Wn w kwocie 3.910.074,73 zł, podczas gdy faktyczny stan środków pieniężnych na rachunku budżetu wynosił 4.075.173,73 zł (różnica 165.099 zł), - konto 133-18 wykazywało saldo Wn w kwocie 118.981,81 zł, podczas gdy faktyczny stan środków pieniężnych wynosił 1.032,81 zł (różnica 117.949 zł), - konto 133-17 wykazywało saldo Wn w kwocie 47.250 zł, mimo że nie mało odzwierciedlenia w rachunku bankowym. Dodania wymaga, że jednostka posiadała konto rachunku budżetu – 133-1, konto 133-17 nie odpowiadające żadnemu rachunkowi (służące do wydzielania operacji z rachunku budżetu), 2 konta odpowiadające rachunkom realizowanych projektów – 133-5 „OSP” i 133-18 „Przebudowa drogi Sidra - Zalesie”, a także konto w zakresie rozliczeń z tytułu podatku VAT (133-4). Ustalono, iż przyjęty sposób ewidencji na wyodrębnionych subkontach do konta 133 powodował, że w praktyce badana jednostka nie posiadała konta, z którego wynikałyby obroty rachunku budżetu i wynikające stąd saldo odpowiadające podanemu przez bank. Ponadto konto 133-18 wykazujące na koniec 2018 r. saldo Wn w wysokości 118.981,81 zł, poza kwotą 117.849 zł, nie było zgodne z bankowym potwierdzeniem dodatkowo o kwotę 100 zł. Po odjęciu od sumy 118.981,81 zł kwoty 117.849 zł, według ewidencji pozostawała kwota 1.132,81 zł, podczas gdy zgodnie z bankowym potwierdzeniem salda stan środków pieniężnych na rachunku BGK wynosił 1.032,81 zł. Niezgodność wynikała z ujęcia w ewidencji wpływu z dnia 28 grudnia 2018 r. w kwocie o 100 zł wyższej niż faktyczna (1.132,81 zł zamiast 1.032,81 zł). Powyższe skutkowało także wystąpieniem nierealnego salda na koncie 240-18 „Pozostałe rozrachunki” na kwotę 100 zł, gdyż operację tę ujęto zapisem Wn 133-18 – Ma 240-18. Utrzymywana w księgach niegodność sald kont rachunków bankowych budżetu z bankowymi potwierdzeniami sald świadczy o nierzetelnie przeprowadzonej inwentaryzacji aktywów zgromadzonych na rachunkach bankowych. Odnosząc się do przyczyn niedokonania wyjaśnienia i rozliczenia powstałych różnic inwentaryzacyjnych w udzielonym wyjaśnieniu wskazano: Konta 133-1, 133-4, 133-5, 133-17 i 133-18 w 2018 r. dotyczyły obrotów na rachunkach bankowych w BS Sokółka oraz BGK Białystok w związku z obsługą pożyczki na wyprzedzające finansowanie. Suma sald w ewidencji księgowej wynosi 4.076.306,54 zł. Saldo potwierdzone przez BS i BGK wykazuje prawidłową kwotę, tj. 4.076.306,54 zł. Różnica 100 zł wynika z błędu pisarskiego przy księgowaniu operacji wyciągu nr 10 BGK z dnia 27.12.2018 r. - księgowano 133-18/240/18 1.132,81 zł winno być 133-18/240-18 1.032,81 zł. Różnicę 100 zł wyksięgowano w 2019 r. pod datą 31.01.2019 r. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że księgowanie dotyczące rozliczenia różnic stanu ewidencyjnego z bankowym potwierdzeniem salda powinno mieć miejsce w księgach 2018 r. pod datą 31 grudnia, a nie w księgach 2019 r. (art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości) – str. 20-22 protokołu kontroli, j) ewidencję księgową projektu „Działania szkoleniowe na rzecz rozwoju kompetencji cyfrowych dotycząca realizacji projektu grantowego pn. Ja w internecie. Program szkoleniowy w zakresie rozwoju kompetencji cyfrowych” w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020, realizowanego w 2018 i do końca maja 2019 r., założono w formie wskazującej na zamiar prowadzenia odrębnych ksiąg rachunkowych (w tym dziennik, zestawienie obrotów i sald), tj. ewidencji, której dane nie podlegały agregacji z danymi ewidencji budżetu i Urzędu (nie było możliwe wygenerowanie wspólnego zestawienia obrotów i sald łącznie z ewidencją projektu). Prowadzona ewidencja stanowiła także podstawę sporządzenia odrębnych sprawozdań budżetowych (Rb-27S i Rb-28S) i finansowych (bilans budżetu i Urzędu dla projektu). W treści umowy o powierzenie grantu wskazano, iż grantobiorca zobowiązany jest do prowadzenia odrębnej ewidencji księgowej kosztów, wydatków i przychodów lub stosowania w ramach istniejącego systemu ewidencji księgowej odrębnego kodu księgowego umożliwiającego identyfikację wszystkich transakcji oraz poszczególnych operacji bankowych związanych z projektem. Nałożony umowami o dofinansowanie obowiązek ewidencyjnego wyodrębniania projektów oznaczał zatem jedynie obowiązek prowadzenia odpowiednich kont analitycznych i szczegółowych do kont syntetycznych budżetu gminy i Urzędu jako jednostki budżetowej lub dzienników częściowych czy odrębnych rejestrów, aby możliwe było wydzielenie operacji dotyczących projektu. W świetle przepisów ustawy o rachunkowości obowiązek prowadzenia ksiąg rachunkowych dotyczy jednostek wymienionych w art. 2 tej ustawy, a nie poszczególnych rodzajów operacji dokonywanych przez te jednostki. Należy ponadto zauważyć, iż w treści zarządzenia Pana Wójta z dnia 21 września 2018 r. w sprawie ewidencji księgowej dotyczącej realizacji projektu wskazano, iż sprawozdania budżetowe Rb-27S, Rb-28S i bilans będą sporządzane w oparciu o zapisy kont analitycznych dla projektu i są one integralną częścią całości obowiązującej gminę sprawozdawczości. Kontrola wykazała, że ewidencja księgowa projektu obarczona była szeregiem błędów, które dyskwalifikują ją jako podlegającą uznaniu za księgi rachunkowe. Według „zestawienia obrotów i sald budżetu” za 2018 r. konto 133-20 wykazywało nierealne saldo Ma w kwocie 8.813,20 zł, konto 240-20 wykazywało saldo Wn w kwocie 74.664,80 zł, które także było nierealne; konto 901 „Dochody budżetu” wykazywało saldo Ma w kwocie 110.251,60 zł, podczas gdy prawidłowo podlegało na koniec roku przeniesieniu na konto 961 „Wynik budżetu”; konto 902 „Wydatki budżetu” wykazywało obroty i saldo Wn w wysokości 44.400 zł, podczas gdy prawidłowo powinno wykazywać obroty w kwocie 119.064 zł, które w końcu roku należało przenieść na konto 961, zaś konto 961 w ogóle nie zostało otwarte w tej ewidencji (na okazanym wydruku zestawienia obrotów i sald znajdowała się odręcznie sporządzona (ołówkiem) „szubienica” z obrotami do konta 961, według której konto to wykazywało saldo Wn w kwocie 8.813,20 zł). Według zaś „zestawienia obrotów i sald Urzędu” za 2018 r. konto 133-20 wykazywało saldo Ma w kwocie 8.813,20 zł, konto 401-20 wykazywało jedynie obroty Wn w kwocie 44.400 zł, podczas gdy prawidłowo po jego stronie Ma należało na dzień bilansowy dokonać przeniesienia salda poniesionych w ciągu roku kosztów zużycia materiałów i energii na konto 860 „Wynik finansowy”, konto 720 wykazywało saldo Ma w kwocie 110.251,60 zł, podczas gdy prawidłowo w końcu roku saldo konta 720 przenosi się na konto 860, zaś konto 860 w ogóle nie zostało aktywowane w ewidencji (na okazanym wydruku zestawienia obrotów i sald znajdowała się odręcznie sporządzona (ołówkiem) „szubienica” z obrotami do konta 860, według której konto to wykazywało saldo Wn w kwocie 65.851,60 zł); odręcznie na wydruku dokonano ponadto zapisów w zakresie konta 130-20, które na skutek dokonanych ołówkiem zapisów nie wykazywało salda oraz w zakresie konta 800-2 (nieaktywowanego w programie księgowym) wykazującym na koniec 2018 r. saldo Wn w kwocie 8.813,20 zł. Wskazane nieprawidłowości będące wynikiem podanych w protokole kontroli błędnych zapisów księgowych lub ich braku nakazują ocenić „księgi rachunkowe projektu” jako niespełniające podstawowych wymogów określonych ustawą o rachunkowości, w tym m.in.: rzetelności, tj. odzwierciedlenia stanu rzeczywistego – art. 24 ust. 2 ustawy, bezbłędnego prowadzenia ksiąg, polegającego na kompletnym i poprawnym wprowadzeniu do ksiąg wszystkich zakwalifikowanych do zaksięgowania w danym miesiącu dowodów księgowych oraz zapewnieniu ciągłości zapisów – art. 24 ust. 3 ustawy, zamykania ksiąg rachunkowych na dzień kończący rok obrotowy – art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, zawartości kont księgi głównej i zasad dokonywania na nich zapisów – art. 15 ustawy, trwałości zapisów księgowych – art. 23 ust. 5 ustawy. Zaprezentowana „ewidencja projektu” stanowiła podstawę sporządzenia odrębnego „bilansu” Urzędu dla projektu, według którego suma aktywów i pasywów wynosiła 74.664,80 zł i dotyczyła poz. „należności”, poz. „fundusz jednostki” (8.813,20 zł) i poz. „zysk netto” (65.851,60 zł), przy czym informacje w zakresie pasywów wynikały z zapisów dokonanych ołówkiem. Sporządzono ponadto „bilans budżetu” dla projektu, zgodnie z którym suma bilansowa wynosiła po minus 8.813,20 zł dla poz. „środki pieniężne” i poz. „deficyt budżetu”. Jak ustalono, dane przedmiotowego „bilansu budżetu” nie zostały (prawidłowo) włączone do bilansu z wykonania budżetu gminy za 2018 r., zaś dane bilansu Urzędu zagregowano z bilansem Urzędu, w ten sposób, że: - w poz. B.II.4 „Pozostałe należności” wykazano kwotę 210.791,87 zł, która uwzględniała kwotę 74.664,80 zł wynikającą z konta 240-20 do ewidencji projektu, - w poz. A.I. „Fundusz jednostki” wykazano na kwotę 6.324.830,22 zł zmniejszoną o saldo Wn konta 800 projektu, czyli sumę 8.813,20 zł, - w poz. A.II.1. „Zysk” wykazano kwotę 12.719.420,95 zł, na którą składało saldo Ma konta 860 w ewidencji Urzędu (zysk) na sumę 12.653.569,35 zł i saldo Ma konta 860 w ewidencji projektu (65.851,60 zł) - str. 42-46 protokołu kontroli, k) w ewidencji księgowej na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” nie ujęto sprzętu komputerowego (24 laptopów o wartości jednostkowej 1.850 zł) zakupionego w dniach 30 listopada i 17 grudnia 2018 r. w ramach opisanego wyżej projektu, co spowodowało zaniżenie stanu pozostałych środków trwałych na koniec 2018 r. o kwotę 44.400 zł. Naruszono tym samym dyspozycję art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości nakazującą wprowadzenie do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego, w postaci zapisu, każdego zdarzenia, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. W trakcie kontroli dokonano stosownego ujęcia laptopów na koncie 013, a następnie pod datą 3 czerwca 2019 r. ich rozchodowania z ewidencji Urzędu i przekazania w bezpłatne użyczenie dla Szkoły Podstawowej w Sidrze. Z wniosku o dofinansowanie projektu z dnia 19 lipca 2018 r. wynikało bowiem, że komputery będą przechowywane w Szkole Podstawowej w Sidrze, gdzie po zakończeniu projektu planowane jest otwarcie Bezpłatnego Centrum Komputerowego – str. 46 protokołu kontroli, l) konto 130 „Rachunek bieżący jednostki” w ewidencji Urzędu prowadzono w 2018 r. w układzie 5 kont, tj. konta: 130-1 „Rachunek bieżący dochodów budżetowych” (subkonto dochodów), 130-2 „Rachunek bieżący wydatków budżetowych” subkonto wydatków), 130-5 „Rachunek bieżący - dotacja na OSP”, 130-17 „Rachunek bieżący - Rewitalizacja gminy Sidra” i 130-18 „Rachunek bieżący - Przebudowa drogi Sidra - Zalesie”. Analiza obrotów wymienionych kont z danymi sprawozdania Rb-27S Urzędu w zakresie dochodów wykonanych wykazała, iż za 2018 r. były wonne wyższe o sumę 5.748.182,09 zł od kwoty dochodów wykonanych. Jak ustalono, różnica wynikała m.in. z braku wyodrębnienia w ramach kont 130-5 i 130-18 subkont dochodów i wydatków, jak to wynika z opisu zasad funkcjonowania konta 130 zawartego w rozporządzeniu. Obroty strony Wn tych kont obejmowały zatem przeniesienia zrealizowanych wydatków budżetowych na fundusz jednostki odpowiednio w kwotach 18.880,50 zł i 5.729.132,46 zł (łącznie 5.748.012,96 zł). Poza tym wystąpiło także niezachowanie czystości obrotów na koncie 130-1 na kwotę 158 zł i na koncie 130-5 na kwotę 11,13 zł, obowiązujące stosownie do opisu zasad funkcjonowania konta 130 zawartego w rozporządzeniu. Stwierdzono także, że obroty strony Ma kont 130-2, 130-5, 130-17 i 130-18 były wyższe o 183.665,70 zł od kwoty wydatków wykonanych wynikających ze sprawozdania Rb-28S Urzędu za 2018 r. Rozbieżność, analogicznie jak wyżej, spowodowana była m.in. brakiem wyodrębnienia subkont dochodów i wydatków do kont 130-5, 130-17 i 130-18. Obroty strony Ma tych kont obejmowały przeniesienia zrealizowanych dochodów budżetowych na fundusz jednostki w łącznej wysokości 183.566,57 zł. Wystąpiło także niezachowanie czystości obrotów na koncie 130-2 na kwotę 158 zł i na koncie 130-5 na kwotę 11,13 zł – str. 47-48 protokołu kontroli, ł) konto 224-1 „Rozrachunki budżetu - I US Bydgoszcz” wykazywało na koniec 2017 r. saldo Ma w kwocie 1.103 zł, zaś na koniec 2018 r. saldo Ma w kwocie 1.241 zł przy braku faktycznie istniejących zobowiązań (nadpłat) budżetu gminy Sidra z tytułu rozrachunków z I US w Bydgoszczy. Brak nadpłaty wynikał m.in. z danych wykazanych w informacji udostępnionej w BIP. Z ustaleń kontroli wynika, iż w kol. „Dochody otrzymane" sprawozdania Rb-27S za okres 2018 r. uwzględniono kwotę 74.955,36 zł, natomiast wpływy zaewidencjonowane na stronie Ma konta 224-1 wyniosły 76.403 zł. Różnica pomiędzy danymi sprawozdania w zakresie dochodów otrzymanych a danymi strony Ma konta 224-1 stanowiła kwotę 1.447,64 zł (o tyle mniej w sprawozdawczości). Dodania wymaga, iż według danych zamieszczonych w BIP na stronie Ministerstwa kwota dochodów przekazanych w 2018 r. wynosiła 75.950,31 zł, czyli była niższa od danych konta 224-1 o 452,69 zł i jednocześnie wyższa od danych wykazanych w Rb-27S w zakresie dochodów otrzymanych o 994,95 zł. Dodanie kwot 452,69 zł i 994,95 zł daje sumę 1.447,64 zł. Na uwagę zasługuje ponadto, iż według danych BIP kwota dochodów przekazanych (otrzymanych) w trakcie 2018 r. była wyższa od kwoty dochodów wykonanych o sumę 1.137 zł, zatem przenosząc te dane na stan konta 224-1 powinno ono wykazywać saldo Ma w kwocie 1.137 zł, a nie w kwocie 1.241 zł (różnica 104 zł). O tym, iż salda Ma konta 224-1 na koniec 2017 i 2018 r. nie miały charakteru nadpłat świadczy także fakt ich wyksięgowania w trakcie kolejnego roku budżetowego – saldo figurujące na początek 2018 r. w kwocie 1.103 zł na podstawie dowodu PK z dnia 30 czerwca 2018 r. zostało wyksięgowane z konta 224-1 w korespondencji z kontem 224-5 „Rozrachunki budżetu - podatek dochodowy od osób fizycznych” – str. 27-29 protokołu kontroli, m) w ewidencji budżetu wyodrębniono konto 224-12 „Rozrachunki budżetu - sumy do wyjaśnienia”, które na koniec 2018 r. wykazywało saldo Ma w kwocie 233,61 zł. Jak ustalono, powstanie salda dotyczyło zdarzeń gospodarczych podlegających ujęciu na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, które przewidziano w ewidencji księgowej budżetu. Kwota 212 zł składająca się na saldo konta 224-12 była nierealna i podlega przerachowaniu na skumulowany wynik budżetu. Składa się na nią suma 40 zł wpłacona w dniu 27 lipca 2016 r. przez Urząd Marszałkowski jako „opłata za wniosek za wydanie interpretacji indywidualnej”. Zgodnie z udzielonymi wyjaśnieniami do chwili obecnej Urząd Marszałkowski nie upomniał się o zwrot pieniędzy, mimo telefonicznego kontaktu w tej sprawie. Kwotę 172 zł wpłacił zaś w dniu 15 października 2018 r. UP-Telecom sp. z o.o. z Warszawy jako „opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wydanie pozwolenia na budowę w imieniu P4 sp. z o.o.”; prawidłowo powinna ona stanowić dochód 2018 r. W konsekwencji o kwotę tę zaniżono w ewidencji i sprawozdawczości zrealizowane dochody budżetu 2018 r. oraz zawyżono zobowiązania budżetu przedstawione na koniec 2018 r. poprzez wykazanie nierealnego salda strony Ma na koncie 224-12 – str. 29-30 protokołu kontroli, n) saldo Wn konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” wynoszące 17.874,40 zł w całości dotyczyło zabezpieczonych hipotecznie zaległości podatkowych z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego. Należy wskazać, że zaległości zabezpieczone hipoteką nie stanowią należności długoterminowych, co oznacza, że podlegają one ujęciu na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”; o posiadaniu cech należności długoterminowej nie decyduje bowiem sposób jej zabezpieczenia a termin jej wymagalności; w żadnym więc wypadku należność już wymagalna (zaległość) nie będzie posiadała cech należności długoterminowej – str. 31-32 protokołu kontroli, o) na koncie 810 „Dotacje budżetowe (…) oraz środki z budżetu na inwestycje” nie dokonano księgowania równowartości wydatków Urzędu Gminy w kwocie 9.000 zł poniesionych na finansowanie inwestycji pn. „Dokumentacja na przebudowę drogi gminnej we wsi Jałówka”, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. W związku z zaniechaniem tych księgowań nie wystąpiły zwiększenia i zmniejszenia funduszu jednostki z tytułu środków wydanych na tę inwestycję – str. 155 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że: a) w sprawozdaniu Rb-NDS o nadwyżce (deficycie) jednostki samorządu terytorialnego za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2018 r. błędnie wypełniono poz. D111 „Kredyty, pożyczki, emisja papierów wartościowych - ze sprzedaży papierów wartościowych” w kwocie 2.200.000 zł. W pozycji tej, stosownie do wyjaśnień zawartych we wzorze sprawozdania Rb-NDS stanowiącym załącznik nr 21 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, wykazuje się papiery wartościowe z wyjątkiem tych, których zbywalność jest ograniczona. Wykazane w sprawozdaniu przychody dotyczyły zaś emisji obligacji o ograniczonym charakterze, zatem przychody z tego tytułu podlegały wykazaniu jedynie w poz. D11 „Kredyty, pożyczki, emisja papierów wartościowych” – str. 141 protokołu kontroli, b) w sprawozdaniach Rb-Z sporządzonych za 2018 r. i I kwartał 2019 r. dane dotyczące wyemitowanych obligacji wykazano niezgodnie z klasyfikacją tytułów dłużnych. Zgodnie z § 2 ust. 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, do kategorii papiery wartościowe zalicza się zobowiązania wynikające z wyemitowanych papierów wartościowych, dopuszczone do obrotu zorganizowanego, czyli takie, dla których istnieje płynny rynek wtórny. Natomiast do kategorii kredytów i pożyczek zalicza się m.in. papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny). Zbieżne regulacje w zakresie kwalifikacji poszczególnych tytułów dłużnych zawiera § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298, poz. 1767). Zgodnie z ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2018 r. Nr 2286, ze zm.) obrót na rynku zorganizowanym obejmuje obrót papierów wartościowych lub innych instrumentów finansowych dokonywany na terytorium RP na rynku regulowanym albo ASO. Według art. 14 ust. 1 ustawy, rynkiem regulowanym w rozumieniu ustawy jest działający w sposób stały wielostronny system zawierania transakcji, których przedmiotem są instrumenty finansowe dopuszczone do obrotu w tym systemie, zapewniający inwestorom powszechny i równy dostęp do informacji rynkowej w tym samym czasie przy kojarzeniu ofert nabycia i zbycia instrumentów finansowych oraz jednakowe warunki nabywania i zbywania tych instrumentów, zorganizowany i podlegający nadzorowi właściwego organu na zasadach określonych w przepisach ustawy, jak również uznany przez państwo członkowskie za spełniający te warunki i wskazany Komisji Europejskiej jako rynek regulowany. Obligacje notowane na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., MTS-Ce-TO S.A., bądź na rynku ASO stworzonym przez firmy inwestycyjne (np. domy maklerskie, banki prowadzące działalność maklerską), są papierami, dla których istnieje płynny rynek wtórny (opinia Ministerstwa Finansów z dnia 28 listopada 2008 r., DP8/0657/153/OSM/08/2394). Dla wyemitowanych przez kontrolowaną jednostkę obligacji nie istnieje płynny rynek wtórny. W procedurze emisyjnej to Bank jako emitent zobowiązał się nabyć obligacje na własny rachunek w dniu emisji. Przedmiotowe papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, mieszczą się zatem w kategorii kredytów i pożyczek, co wiąże się z obowiązkiem ich wykazywania w sprawozdaniach Rb-Z w układzie przedmiotowym jako zobowiązania wynikające z kredytów i pożyczek (poz. E2). W zbadanej sprawozdawczości za wymieniony wyżej okres zobowiązania te prezentowano błędnie jako papiery wartościowe (poz. E1). Ich wartość wynosiła 2.200.000 zł – str. 145-146 protokołu kontroli.
W zakresie sprawozdawczości finansowej stwierdzono natomiast, że w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu Urzędu Gminy za 2018 r. kwota 7.793 zł uzyskana ze sprzedaży gruntów oraz ich zbycia w drodze zamiany wykazana została w zmniejszeniach funduszu w poz. I.2.9. „Inne zmniejszenia”, podczas gdy powinna być ujęta w poz. I.2.6. „Wartość sprzedanych i nieodpłatnie przekazanych środków trwałych i środków trwałych w budowie oraz wartości niematerialnych i prawnych” – str. 19 protokołu kontroli.
Podjęcie gotówki do kasy na podstawie czeku dokumentowano dowodami KP, które nie były objęte ewidencją druków ścisłego zarachowania, zaś opatrywania ich numerami dokonywał odręcznie kasjer (w trakcie 2018 r. wykorzystano 30 takich dowodów KP). Zgodnie z § 12 obowiązującej w Urzędzie instrukcji kasowej formularze dowodów wpłat (bez szczegółowego dookreślenia) powinny być połączone w bloki formularzy przychodowych dowodów kasowych, które należy ponumerować przed oddaniem do użytku. Dalej wskazano, że formularze przychodowych dowodów kasowych należy ponumerować, zachowując ciągłość numeracji w okresie każdego roku sprawozdawczego oraz, że bloki formularzy przychodowych dowodów kasowych mogą być wydawane osobom upoważnionym wyłącznie za pokwitowaniem w ewidencji druków ścisłego zarachowania, która powinna umożliwiać kontrolę przychodu, rozchodu oraz stanu bloków formularzy. Na podstawie przywołanych regulacji dowody KP powinny być zatem objęte ewidencją i numerowane we właściwy sposób, pomimo tego, iż w praktyce dokumentują one jedynie zaprzychodowanie gotówki do kasy pobranej czekiem, który sam także jest drukiem ścisłego zarachowania – str. 39 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała, że umowę na obsługę bankową budżetu gminy Sidra i jednostek organizacyjnych zawarto w dniu 29 sierpnia 2018 r. (na okres od 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2023 r.) bez zastosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.), co znajduje uzasadnienie w kwocie ponoszonych przez gminę wydatków, ustalonej podczas kontroli. Ze sporządzonego zestawienia wynika, iż łączne koszty obsługi bankowej w 2018 r. wyniosły 8.825 zł (w tym Urzędu 2.974,50 zł). Przemnożenie tej sumy przez 5 (tj. liczbę lat, na którą zawarto umowę) daje kwotę 44.125 zł. Nie stwierdzono, aby udokumentowano analizę wysokości wydatków na obsługę bankową pod kątem zastosowaniu procedury przewidzianej przepisami wewnętrznymi regulującymi zasady wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, wprowadzonymi zarządzeniem Nr 43/2014 Pana Wójta z dnia 18 sierpnia 2014 r. Zarządzeniem przewidziano m.in., iż ustalenia wartości szacunkowej zamówienia należy dokonać zgodnie z przepisami art. 32-35 Prawa zamówień publicznych, oraz że w przypadku zamówień o wartości od 10.000 zł do 90.000 zł obowiązuje przeprowadzenie rozeznania rynku potencjalnych wykonawców obejmującego co najmniej 3 podmioty gospodarcze za pomocą: poczty elektronicznej, faksu, w formie pisemnej, poprzez portale internetowe, telefonicznie zapraszając do składania ofert – str. 40-41 protokołu kontroli. Planowany deficyt budżetu gminy Sidra na 2018 r. wynosił 5.114.573 zł i miał być pokryty omówionymi wyżej obligacjami (2.200.000 zł), pożyczką na wyprzedzające finansowanie (2.554.195 zł) oraz nadwyżką z lat ubiegłych (360.378 zł) zł. Faktycznie osiągnięty deficyt za 2018 r. wyniósł 3.254.576,64 zł, był więc o 1.859.996,36 zł niższy od planowanego. W części E sprawozdania Rb-NDS za okres 2018 r. „Finansowanie deficytu, zgodnie z art. 217 ust. 2 ustawy o finansach publicznych” wskazano, iż w praktyce deficyt pokryto: przychodami z emisji papierów wartościowych w kwocie 700.381,84 zł (na planowane 2.200.000 zł) i pożyczką na wyprzedzające finansowanie w kwocie 2.554.195 zł (100% planu). Wpływ na faktyczny wynik budżetu za 2018 r. miała przede wszystkim realizacja wydatków – wykonano wydatki niższe od planu o 1.718.381,08 zł, w tym wykonanie wydatków bieżących było niższe od planu o 1.670.174,70 zł (88,5% w stosunku do planu), zaś wydatków majątkowych jedynie o 48.206,38 zł (99,3% w stosunku do planu). Należy zwrócić uwagę na znaczące niewykonanie wydatków bieżących, co dotyczyło zarówno Urzędu, jak i pozostałych jednostek budżetowych. W przypadku Urzędu była to kwota 710.304,20 zł, zaś pozostałych jednostek – 959.870,50 zł. W trakcie kontroli zaobserwowano wysokie kwoty zwrotów środków na wydatki od jednostek budżetowych, wynikających z niewykonania planu wydatków. Łączne zwroty od jednostek stanowiły 971.870,50 zł, z czego w podziale na poszczególne jednostki: ZGKiM – 294.761,77 zł, GOPS – 235.624,11 zł, Szkoła Podstawowa w Sidrze – 206.626,07 zł, Szkoła Podstawowa w Jacowlanach – 78.287,51 zł, Szkoła Podstawowa w Majewie – 87.717,37 zł i GBOS – 68.853,67 zł. W odpowiedzi na pytanie o powody powstawania tak dużych zwrotów oraz planowania wydatków w kwotach tak znacznie przewyższających ich wykonanie poinformował Pan: Jednostki opracowują plany finansowe samodzielnie, są one analizowane w procesie uchwalania budżetu. Przy planowaniu wydatków główną uwagę skupia się na zabezpieczenie środków na wynagrodzenia oraz pochodne, są to najwyższe pozycje w wydatkach naszych jednostek oświatowych. Skutki finansowe z art. 30a Karty Nauczyciela w minionych latach 2016-2017 były wysokie, a są one trudne do przewidzenia na rok bieżący. GOPS dokonał zwrot m.in. niewykorzystanych na wydatki dotacji celowych, które zwrócono do budżetu państwa. Różnica wykazana w planie wydatków Urzędu, a jego wykonaniem stanowi 7%, co jest podyktowane ostrożnością planowania budżetu. Zwroty niewykorzystanych środków stanowiły nadwyżki operacyjne, a w konsekwencji skumulowaną nadwyżkę budżetową. Za 2018 r. wynik finansowy budżetu poz. II „Aktywa netto” to kwota (-) 173.614,07 zł i będzie on trudny do nadrobienia w latach przyszłych. Zwrócenia uwagi wymaga, iż także w 2017 r. wykonanie wydatków było znacząco niższe od planu – o 1.507.859,03 zł, w tym wykonanie wydatków bieżących było niższe od planu o 1.105.434,42 zł (91,86% w stosunku do planu), zaś wydatków majątkowych o 402.424,61 zł (33,89% w stosunku do planu). W przypadku Urzędu Gminy różnica pomiędzy planem a wykonaniem wydatków bieżących wyniosła 438.580,26 zł, zaś wydatków majątkowych 323.776 zł (łącznie 762.356,31 zł). Różnica pomiędzy planem a wykonaniem w odniesieniu do pozostałych jednostek budżetowych wyniosła łącznie 745.502,77 zł, w tym na wydatkach bieżących 666.854,16 zł i na wydatkach majątkowych różnica wyniosła 78.648,56 zł. Tyle też wyniosły w 2017 r. zwroty od jednostek niewykorzystanych środków na wydatki (ZGKiM – 325.617,73 zł, GOPS – 101.879,63 zł, Szkoła Podstawowa w Sidrze (wówczas Zespół Szkól w Sidrze) – 179.289,22 zł, Szkoła Podstawowa w Jacowlanach – 23.150,05 zł, Szkoła Podstawowa w Majewie – 47.716,56 zł i GBOS – 67.849,53 zł). W 2017 r. planowany był budżet z deficytem 513.131 zł, zaś jego wykonanie zamknęło się nadwyżką w kwocie 860.690,04 zł. Na przykładzie planu finansowego Urzędu Gminy ustalono, że wykonanie wydatków bieżących w 2017 r. wyniosło 3.121.869,64 zł, zaś plan przyjęty na rok 2018 w tym zakresie wynosił 3.968.222,02 zł (wzrost o 27% w stosunku do wykonania roku poprzedniego). Jego wykonanie stanowiło zaś sumę 3.276.580,02 zł (tj. o 154.710,38 zł więcej niż w 2017 r.; wzrost wydatków w stosunku do roku poprzedniego wyniósł 5%). W przypadku GBOS wykonanie wydatków ogółem w 2017 r. wyniosło 443.239,80 zł, zaś plan przyjęty na rok 2018 wynosił 475.550 zł (wzrost o 7,3% w stosunku do wykonania roku poprzedniego). Jego wykonanie stanowiło zaś sumę 406.696,33 zł (tj. o 36.543,47 zł mniej niż wydatkowano w 2017 r.). Poza tym w 2017 r. wydatki poniesione na zadania oświatowe łącznie wyniosły 3.587.319,60 zł, zaś plan przyjęty na 2018 r. wynosił 4.117.492,50 zł (wzrost o 14,8% w stosunku do wykonania roku poprzedniego). Jego wykonanie stanowiło zaś w 2018 r sumę 3.744.861,55 zł (tj. o 157.541,95 zł więcej niż w 2017 r.; wzrost wydatków w stosunku do roku poprzedniego wyniósł 3,4%). Przedstawione dane wskazują, że zaplanowane na 2018 r. wzrosty planu wydatków nie pokrywały się z faktycznymi potrzebami wydatkowania środków. Należy zatem wnioskować, że doszło do uchybień w kwestii planowania budżetu, przejawiających się ujęciem po stronie planu założeń niemających uzasadnienia w świetle realnych podstaw planowania wydatków bieżących, a przekładających się na konieczność formalnego zapewnienia ich finansowania – str. 26-27 i 48-50 protokołu kontroli.
Niewłaściwie klasyfikowano wydatki z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych związanych ze szkoleniami ujmując je w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”, zamiast w par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej”; w badanej próbie dotyczyło to sumy 405,90 zł. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. 2015 r. poz. 931) do par. 4700 należy klasyfikować zarówno wydatki na umowę zlecenie z osobą fizyczną, która przeprowadzi usługę szkoleniową dla pracowników lub opłatę za szkolenie, jak i koszty dojazdów, zakwaterowania i wyżywienia pracowników odbywających szkolenia, a więc wszystkie koszty związane ze szkoleniem – str. 17-18 protokołu kontroli.
Analiza kosztów inwestycji ujętych na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” wykazała, że nakłady ujęte na koncie 080-7 w wysokości 12.990 zł dotyczyły budowy oświetlenia w Sidrze na ul. Słomiańskiej – zadanie zostało odebrane 19 grudnia 2018 r. i opłacone w dniu 29 grudnia 2018 r. Nie zostało ono jednakże do dnia kontroli, pomimo przekazania do eksploatacji, przeniesione na stan środków trwałych. Stwierdzono ponadto, iż na podstawie dowodu PK nr 183/2018 z dnia 25 stycznia 2019 r., ujętego w księgach pod datą 31 grudnia 2018 r., wyksięgowano na zmniejszenie funduszu jednostki – w celu urealnienia salda konta 080 – koszty 6 zadań inwestycyjnych (w łącznej wysokości 48.515 zł) jako koszty poniesione bez efektu gospodarczego lub inwestycje zaniechane. Koszty te w całości dotyczyły wykonania dokumentacji projektowej w latach 2013-2017. Wymieniony wyżej dowód PK opatrzony był jedynie podpisem Skarbnika Gminy. Nie stwierdzono, aby został sporządzony i przekazany przez Pana Wójta Skarbnikowi stosowny dokument w tym względzie, stanowiący podstawę usunięcia nakładów z ewidencji. Odnosząc się do tej sytuacji argumentował Pan, iż Skarbnik przedstawiła zestawienie sald na kontach poszczególnych inwestycji (…) Na te zadania występowano z wnioskami o dofinansowanie, niestety dofinansowania nie uzyskano. (…) Zaakceptowałem protokół weryfikacji sald kont środków trwałych w budowie sporządzony wg stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. w dniu 18 stycznia 2019 r. na sumę 117.510,50 zł. Kwota 48.515 zł stanowiła wartość inwestycji zaniechanych, którą spisano w ciężar funduszu. W przyszłości o ile Rada Gminy podejmie decyzję o przystąpieniu do realizacji zaniechanych inwestycji koszty te będą ujęte do wartości środka trwałego (…). Z ostatniego z zacytowanych fragmentów wyjaśnienia wynika zatem, że dokumentacje te są możliwe do wykorzystania w przyszłości, w związku z czym nastąpi ponowne ujęcie ich kosztów w księgach; pozostaje to w sprzeczności z faktem usunięcia ich z ewidencji – str. 153-155 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli dochodów ze sprzedaży nieruchomości stwierdzono, że w dniu 2 października 2017 r. upublicznił Pan wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży poprzez wywieszenie go na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Sidra w dniach od 2 do 24 października 2017 r. oraz zamieszczenie w BIP Urzędu Gminy. Nie stwierdzono natomiast, aby zgodnie z wymogiem określonym w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami informację o zamieszczeniu wykazu ogłoszono w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość – str. 52 protokołu kontroli. Analizie poddano należności wymagalne wykazane w par. 0770 „Wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” na koniec 2018 r. w wysokości 4.149,69 zł (plus odsetki wykazane w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek” w kwocie 892,43 zł) z tytułu sprzedaży w dniu 12 marca 2007 r. lokalu mieszkalnego z rozłożeniem ceny na 10 rat. W kwestii egzekucji tej należności z ustaleń kontroli wynika, iż w dniu 21 kwietnia 2016 r. gmina wystąpiła do sądu z pozwem o wydanie nakazu zapłaty, którym jednakże nie objęto kwot podlegających zapłacie za 2015 i 2016 r. w łącznej wysokości 1.799,60 zł. W stosunku do tej sumy nie zostały podjęte żadne czynności egzekucyjne – str. 54-55 protokołu kontroli.
Analiza zagadnień związanych z pozyskiwaniem dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała, że według treści pkt 1 przyjętego przez Radę Gminy Sidra wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2015-2019 gmina Sidra posiada 15 lokali mieszkalnych, z czego czternastoma administruje Zakład Obsługi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Sidrze a jednym dyrektor Szkoły Podstawowej w Majewie. Zapis ten jest niezgodny ze stanem faktycznym, gdyż w praktyce Urząd Gminy administruje 8 lokalami mieszkalnymi. Ponadto pkt 5 programu przewiduje Urząd jako jeden z podmiotów administrujących lokalami, co nie wynika z pkt 1 – str. 152 protokołu kontroli. Weryfikacja prawidłowości kwot pobieranego czynszu za najem lokali mieszkalnych wykazała zaniżenie czynszu pobieranego za najem wskazanego w protokole kontroli lokalu położonego w Sidrze. Czynsz zaniżano o 0,24 zł/m² miesięcznie, czyli o 15,81 zł z powodu błędnego zastosowania czynników zwiększających. W skali roku daje to zaniżenie o 189,72 zł, a w okresie trzech ostatnich lat od czerwca 2016 r. do czerwca 2019 r. o 569,16 zł. Ustalono również, iż wbrew zapisom umowy, zgodnie z którymi płatności miały być dokonywane będą miesięcznie, jednostka wystawiła najemcy dwie faktury obejmujące okresy półroczne. Ponadto na dzień 1 stycznia 2017 r. na koncie kontrahenta widniała nadpłata na kwotę 26,50 zł, która nie została rozliczona (zwrot lub zaliczenie na poczet przyszłych płatności) i nadal widnieje na koncie kontrahenta jako nadpłata – str. 56-57 protokołu kontroli.
Kontrola dochodów z najmu lokali użytkowych wykazała, że w stosunku do najemcy lokalu w miejscowości Chwaszczewo wyłonionego w drodze przetargu nie naliczano odsetek za opóźnienie w zapłacie czynszu, co stanowi naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont... oraz art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. W wyniku ustaleń kontroli jednostka naliczyła odsetki w łącznej kwocie 8,13 zł i obciążyła nimi najemcę – str. 58-59 protokołu kontroli. W przypadku realizacji umowy najmu lokalu użytkowego położonego w budynku Urzędu Gminy stwierdzono, że gmina obciąża najemcę kosztami energii elektrycznej ponoszonymi pierwotnie przez Urząd (266,22 zł w 2018 r.), które zalicza do dochodów w par. 0830 „Wpływy z usług”, zamiast zaliczyć je jako zwrot wydatków i zmniejszenie kosztów. W efekcie przyjęcia tej kwoty na dochody w kosztach i wydatkach Urzędu pozostały wartości oznaczające zużycie energii przez podmiot gospodarczy, tj. niezwiązane z realizacją zadań publicznych – str. 60 protokołu kontroli.
W zakresie dochodów z użytkowania wieczystego ustalono, że ostatnia aktualizacja wysokości opłat za użytkowanie wieczyste miała miejsce w 2008 r. Stosownie do art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od 9 października 2011 r., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Przeprowadzenie aktualizacji opłat przez Pana Wójta jest uzasadnione z uwagi na odległy termin ustalenia pobieranych opłat, który nakazuje zakładać zmianę wartości nieruchomości – str. 61-62 protokołu kontroli.
W zakresie opłat za zajecie pasa drogowego drogi gminnej ustalenia zawarto na str. 63-66 protokołu kontroli. Wynika z nich, że: a) wnioski składane przez podmioty zainteresowane uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazują na elementy pasa drogi nieprzewidziane obowiązującą na terenie gminy Sidra uchwałą ustalającą stawki opłat za zajęcie pasa drogi. Zapobieżeniu takiej sytuacji służyłoby np. opracowanie wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej uwzględniającego terminologię przepisów obowiązujących na terenie gminy, b) dochody wynikające z decyzji ustalających opłatę były księgowane w momencie zapłaty zapisem Wn 130 – Ma 720. W księgach nie dokonywano na koncie 221 przypisu należności na dany rok. W przypadku decyzji wieloletnich przypis powinien być ujęty w księgach na początku stycznia, z uwagi na termin płatności przypadający na 15 stycznia każdego roku, stosownie do art. 40 ust. 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.), zaś w przypadku zezwoleń jednorazowych po wydaniu decyzji. Zaniechanie dokonywania przypisu powoduje, że z ksiąg nie wynikałyby ewentualne zaległości w opłatach.
W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do zaprezentowanych niżej ustaleń. Kontrola wykazała nieprzeprowadzanie przez organ podatkowy systematycznych czynności sprawdzających, nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V ustawy „Czynności sprawdzające”. Przejawem wskazanej nieprawidłowości były następujące ustalenia: a) akta 12 podatników podatku od nieruchomości od osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (stanowiące 30% wszystkich podatników tej należności) nie zawierały kompletnych danych źródłowych, w wyniku czego sprawdzenie prawidłowości wykazania danych w złożonych deklaracjach było niemożliwe. Ponadto brak dokumentów źródłowych dotyczących powierzchni budynku siedziby Urzędu Gminy, innych budynków (pustostanów), a także powierzchni lokali znajdujących się w siedzibie Urzędu, które posiadają w użytkowaniu podmioty wskazane w treści protokołu kontroli na str. 72-75. Nieprawidłowość objęła 2 podmioty podlegające opodatkowaniu, w konsekwencji czego kwota zaniżonego podatku wyniosła 144 zł. Pozostałe podmioty skorzystały ze zwolnienia na mocy uchwały Rady Gminy Sidra, a więc dane wykazane w deklaracjach wykazywane są w sprawozdaniu Rb-PDP i mają bezpośredni wpływ na wysokość części wyrównawczej subwencji ogólnej. W myśl art. 272 § 3 Ordynacji podatkowej obowiązkiem organu podatkowego jest m.in. prowadzenie czynności sprawdzających, mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Zadaniem organu podatkowego jest nie tylko kontrola czy wysokość wpłacanego podatku jest zgodna z wysokością deklarowaną, ale także czy podatnik wyliczył podatek w oparciu o zgodne z rzeczywistością dane; b) akta 2 osób fizycznych, które zarejestrowały działalność gospodarczą w 2018 r., nie zawierały informacji w zakresie powierzchni zajmowanej nieruchomości związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, bądź ewentualnego oświadczenia o niewykorzystywaniu nieruchomości do prowadzenia działalności. Wedle art. 272 oraz 274a Ordynacji podatkowej, organ podatkowy zobowiązany jest do prowadzenia czynności sprawdzających w zakresie terminowości składanych deklaracji (informacji), a w przypadku stwierdzenia jej braku, na podstawie art. 274a ma możliwość żądania złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwać do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku. Zaniechanie przeprowadzania systematycznych czynności sprawdzających może przyczynić się do utraty kontroli nad dochodami jednostki, a także mieć bezpośredni, negatywny wpływ na ich wysokość – str. 78-79 protokołu kontroli. Następnym zagadnieniem, w obrębie którego stwierdzono uchybienia w stosunku do obowiązujących przepisów była prawidłowość sporządzenia deklaracji gminnej na podatek od nieruchomości. Kontrola wykazała bezpodstawne wykazanie następujących przedmiotów oraz podstaw opodatkowania: a) pozostałej część o pow. 119 m² budynku (będącego pustostanem, korzystającego z ustawowego zwolnienia), w którym wydzielono 2 lokale użytkowe o łącznej powierzchni 268,50 m² wynajmowane osobom fizycznym, które złożyły informacje i wymierzany jest im podatek w drodze decyzji; b) budowli o wartości 316.189,21 zł (parkingi, wiaty, ogrodzenia), które będąc w posiadaniu gminy i nie będąc wykorzystywane w działalności gospodarczej również nie podlegają opodatkowaniu. Zawyżenie podatku z tego tytułu w 2018 r. łącznie wyniosło 8.410 zł. Analogiczna sytuacja wystąpiła również w roku 2016, 2017 oraz w 2019, za zatem łącznie zawyżenie podatku w latach 2016-2019 wyniosło 33 575 zł – str. 75-76 protokołu kontroli. W trakcie kontroli sporządzono korektę deklaracji za 2019 r.
Badanie prawidłowości sporządzenia sprawozdawczości za 2018 r. w zakresie danych dotyczących podatków i opłat wykazało ponadto uchybienia wskazane na str. 104-105 protokołu kontroli, polegające na naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej: a) w sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r.: - w kolumnie 10 „zaległości netto” dział 756 „Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych…”, rozdz. 75616 „”Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego…” par. 0320 „Wpływy z podatku rolnego” wykazano kwotę 24.051,64 zł, natomiast właściwa kwota zaległości wynosiła 33 951,64 zł. Zaniżono kwotę zaległości podatkowych o 9.900 zł. Nieprawidłowość powstała w wyniku zsumowania kwoty zaległości końcowej 22.952,25 zł z kwotą objętą zabezpieczeniem hipotecznym przyjętą w wysokości 1.099,39 zł zamiast prawidłowej 10.999,39 zł (omyłkowo pominięto cyfrę „9”); - w kolumnie 10 dział 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdz. 90002 „Gospodarka odpadami”, par. 0490 „Wpływy z innych lokalnych opłat…” wykazano kwotę 63.581 zł. Jest to kwota, w skład której weszła opłata należna za miesiące październik-grudzień 2018 r. posiadająca termin płatności 15 stycznia 2019 r., zatem na dzień 31 grudnia 2018 r. nie stanowiła jeszcze zaległości. Z § 3 ust. 7 załącznika nr 36 do rozporządzenia wynika, że wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S w odpowiednich kolumnach „Saldo końcowe” wykazuje się należności pozostałe do zapłaty, w tym zaległości netto, tj. należności pozostałe do zapłaty, których termin zapłaty minął i mogą być egzekwowane; b) w sprawozdaniu Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów gminy za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2018 r. w pozycji „umorzenie zaległości podatkowej” nie wykazano skutków decyzji FNK.3127.1.3.2018 z dnia 12 kwietnia 2018 r. umarzającej zaległość w podatku od nieruchomości za lata 2016-2017 w kwocie 394 zł.
Kontrola terminowości dokonywania wpłat rat podatków lokalnych, tj. podatku od nieruchomości od osób prawnych, podatku od środków transportowych od osób fizycznych, łącznego zobowiązania pieniężnego, a także opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wykazała opóźnienia w dokonywaniu wpłat zobowiązań podatkowych w stosunku do obowiązujących przepisów przez podatników wymienionych w treści protokołu kontroli na str. 77, 87, 94-95 i 100. Należy zauważyć, iż uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie naraża na uszczuplenie należności publicznoprawnych, stanowiąc naruszenie przepisów materialnego prawa podatkowego wyznaczających ramy czasowe dokonywania wpłat a ponadto jest zachowaniem wypełniającym znamiona czynu zabronionego i podlega karze grzywny (art. 57 § 1 Kodeksu karnego skarbowego). Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu. W następstwie kontroli terminowości realizacji zobowiązań podatkowych stwierdzono, iż w przypadku podatnika wskazanego na str. 77 protokołu kontroli, trzykrotnie bezpodstawnie pobrano odsetki za zwłokę w łącznej wysokości 22 zł (7 zł + 7 zł + 8 zł). Zgodnie z art. 54 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych nie nalicza się, jeżeli ich wysokość nie przekracza trzykrotności wartości opłaty pobieranej przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, ze zm.) za traktowanie przesyłki listowej, jako przesyłki poleconej (obowiązki operatora wyznaczonego pełni Poczta Polska S.A.). W 2018 r. kwota ta wynosiła 8,70 zł (tj. 3 x 2,90 zł).
Sprawdzeniem objęto również prawidłowość poboru opłaty skarbowej, m.in. od zaświadczeń dotyczących aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrola prawidłowości i powszechności poboru omawianej opłaty wykazała nierzetelność prowadzonej ewidencji, czego przejawem były następujące uchybienia: - numer kopii wydanych zaświadczeń nie odpowiadał numerowi wynikającemu z ewidencji, - brak kopii 3 zaświadczeń, - nadawanie tych samych numerów zaświadczeniom wydawanym dwóm różnym podatnikom. Rzetelna ewidencja wydanych zaświadczeń powinna być prowadzona przede wszystkich w celach rewizyjnych oraz kontrolnych nad kompletnością uzyskiwanych przez gminę dochodów budżetowych, jako jednak z czynności, do dokonywania których zobowiązany jest Pan Wójt w ramach ogólnej odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej gminy (art. 53 oraz 69 ustawy o finansach publicznych). Prawidłowo prowadzona ewidencja oraz jej bieżące monitorowanie pozwala wyeliminować ryzyko nadużyć – str. 97 protokołu kontroli.
Kontroli poddano także realizację dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jej wyniki ujawniły istnienie różnorodnych rodzajowo nieprawidłowości, w tym m.in.: a) niekompletność zakresu czynności pracownika odpowiedzialnego za dane zagadnienie, tj. brak zawarcia w jego treści niezbędnych obowiązków zapewniających efektywną realizację dochodów z tytułu przedmiotowej opłaty, w tym m.in. dotyczących stałej aktualizacji bazy danych wszystkich właścicieli nieruchomości objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz czynności sprawdzających wpływających deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – str. 89 protokołu kontroli; b) brak podjęcia uchwały w sprawie określenia ryczałtowej stawki dla nieruchomości zamieszkiwanych sezonowo. Nowelizacja ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm.) od dnia 1 lutego 2015 r. wprowadziła obowiązek określenia przez gminę rocznej ryczałtowej opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych wytworzonych na nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku. Na podstawie art. 6j ust. 3b przywołanej ustawy Rada Gminy winna uchwalić ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (np. działki rekreacyjne, siedliska wiejskie wykorzystywane przez część roku) – str. 92 protokołu kontroli; c) brak pewności co do kompletności prowadzonej ewidencji, z uwagi na następujące ustalenia (str. 92-93 protokołu kontroli): - brak ewidencji właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, a także ewidencji umów zawartych pomiędzy właścicielami nieruchomości niezamieszkałych a odbiorcą odpadów komunalnych; - rozbieżność między ilością osób zamieszkujących w danej miejscowości a ilością osób zameldowanych; - brak kontroli w terenie mających na celu sprawdzenie czy posiadacze nieruchomości we wszystkich przypadkach składają deklaracje dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedłożona do kontroli ewidencja wykazała, że w 2018 r. było 908 właścicieli nieruchomości zamieszkałych i jest aktualizowana w oparciu o dane z ewidencji ludności (narodziny, zgony), lecz nie odzwierciedla sytuacji, gdy członkowie rodziny wyjeżdżają lub przyjeżdżają. Rzetelne prowadzenie ewidencji ma istotne znaczenie w kontekście realizacji przymiotu „powszechności” objęcia gospodarowaniem odpadami komunalnymi wszystkich właścicieli nieruchomości, jako jednej z przesłanek gwarantujących prawidłową realizację dochodów z tytułu przedmiotowej opłaty. Uchybienia w tym zakresie mogą przyczynić się do zaniżenia dochodów jednostki, poprzez utratę kontroli nad nimi; d) brak daty wpływu do Urzędu na większości badanych deklaracji (składanych w 2014 r.). Taki stan rzeczy wskazuje, iż deklaracje wpływały do Urzędu z pominięciem kancelarii. Naruszono tym samym § 42 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67), zgodnie z którym po zarejestrowaniu przesyłki na nośniku papierowym punkt kancelaryjny umieszcza i wypełnia pieczęć wpływu na pierwszej stronie pisma lub, w przypadku, gdy nie ma możliwości otwarcia koperty, na kopercie. Wobec powyższego kontrolujący nie byli w stanie sprawdzić czy deklaracje wpłynęły do Urzędu terminowo. Ustalono natomiast, że deklaracje złożone w 2018 r. opatrzone zostały datą wpływu do Urzędu – str. 93 protokołu kontroli; e) nieprowadzenie systematycznych czynności upominawczych i egzekucyjnych w stosunku do zaległości powstałych w 2018 r. opisanych w treści protokołu kontroli na str. 96, czego przejawem jest m.in. brak objęcia zaległości postępowaniem egzekucyjnym; w próbie przyjętej do kontroli dotyczyło to kwoty 335 zł. Brak pełnych i systematycznych działań mających na celu wyegzekwowanie zaległości podatkowych (opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) stanowi naruszenie art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.). Przepis ten stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Ponadto z treści § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483), wynika obowiązek wierzyciela do systematycznej kontroli terminowości zapłaty należności pieniężnych.
Nieprawidłowości wykazało badanie zagadnień związanych z naliczaniem i wypłatą wynagrodzeń pracownikom (str. 107-114 protokołu kontroli). W zakresie dodatków specjalnych stwierdzono, że: a) podinspektorowi wskazanemu w protokole kontroli dodatki specjalne przyznawano nieprzerwanie od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2019 r. z tytułu zwiększenia obowiązków dotyczących prowadzenia spraw z zakresu tworzenia i funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, prowadzenia spraw związanych z rozliczaniem inwestycji gminnych oraz ogłaszania przetargów; należy podkreślić, że zadania te należą do podstawowych obowiązków pracownika, ustalonych zakresem czynności z dnia 1 września 2007 r.; ciągłe przyznawanie dodatków specjalnych przy takim uzasadnieniu świadczy o niedostosowaniu stałych składników wynagrodzenia pracownika do faktycznego zakresu realizowanych zadań; b) inspektor Urzędu Gminy wskazany w protokole kontroli od 1 stycznia 2017 r. nieprzerwanie pobiera dodatek specjalny w wysokości 600 zł, przyznany z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych związanych z wprowadzeniem centralizacji podatku VAT w gminie Sidra. Centralne rozliczenie podatku VAT jest stałym zadaniem gminy, zatem powinno być objęte zakresem czynności pracownika i uwzględnione w stałych składnikach jego wynagrodzenia. Według art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek, natomiast okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań. Takie sformułowanie dyspozycji przepisu powoduje, że dodatek specjalny ma charakter świadczenia tymczasowego i nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Dodatkowo czynności wykonywane w ramach zwiększonego zakresu obowiązków winny być szczegółowo wskazane i nie pokrywać się z obowiązkami wynikającymi z podstawowego zakresu czynności pracownika.
W zakresie przyznawania premii jako składnika wynagrodzenia ustalono, że w 2018 r. jednostka zatrudniała 11 pracowników, którym zgodnie z obowiązującymi w Urzędzie Gminy regulaminami należała się premia regulaminowa. Według § 6 ust. 1 regulaminu wynagradzania pracownikom na stanowisku pomocniczym i obsługi przysługuje premia regulaminowa według zasad określonych w regulaminie opracowanym przez pracodawcę; pracodawca tworzy funduszu premiowy (§ 6 ust. 2). Dalej regulamin wynagradzania przewiduje, że premia przysługuje pracownikom co miesiąc w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego (za wyjątkiem miesięcy, w których pracownik został ukarany karą porządkową lub otrzymał negatywną ocenę okresową). W opracowanym odrębnie regulaminie premiowania wskazano na tworzenie funduszu premiowego „w ramach posiadanych środków” oraz stwierdzono – niekonsekwentnie względem regulaminu wynagradzania i dalszych postanowień regulaminu premiowania – że pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pomocniczych i obsługi „może być przyznana” premia regulaminowa. Dalej wymieniono przesłanki pozytywne „nabycia prawa do premii” (§ 6 ust. 1 regulaminu). Z kolei w § 6 ust. 2 wskazano, że premia nie przysługuje w miesiącach, w których wystąpiły określone zdarzenia (np. pracownik dopuścił się nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, opuszczenia stanowiska pracy, spożywania alkoholu w pracy lub wykonywania pracy w stanie po spożyciu alkoholu, został ukarany karą nagany, wyrządził pracodawcy szkodę z winy umyślnej). Jednocześnie zawarto w regulaminie przepis o charakterze określającym tryb wypłaty premii, przewidujący, że jej „przyznanie” następuje na wniosek bezpośredniego przełożonego. Wypłaty premii pracownikom na stanowiskach pomocniczych i obsługi nie stwierdzono. Głębsza analiza zagadnienia wykazała, że w Urzędzie Gminy Sidra od czasu wejścia w życie regulaminu wynagradzania, tj. od 12 maja 2009 r., nie ustalano i nie wypłacano żadnemu z uprawnionych pracowników premii regulaminowej przewidzianej jego treścią. W wyjaśnieniu złożonym w tej sprawie wskazał Pan, że Zgodnie z Regulaminem premiowania pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi Urzędu Gminy w Sidrze – stanowiącym załącznik Nr 1 do Zarządzenia Wójta Nr 10/2014 z dnia 29 grudnia 2014 r – postąpiono zgodnie z obowiązującymi przepisami wewnętrznymi. W § 3 pkt 2 w/wym regulaminu określono „przyznanie premii następuje na wniosek bezpośredniego przełożonego:. W badanym przez Panią Inspektor okresie wnioski takie nie wpłynęły do Wójta w celu zatwierdzenia przyznania premii. Na dzień dzisiejszy trudno powiedzieć czy w badanym okresie nie wystąpiły przesłanki wykluczające przyznanie premii. W tej sytuacji nie wypłacenie premii nie narusz przepisów Regulaminu. Odnosząc się do udzielonego wyjaśnienia należy zaznaczyć, iż zarówno regulamin wynagradzania jak i regulamin premiowania jednostki posługują się pojęciem premii regulaminowej. Utrwalony jest pogląd, iż po stronie pracownika powstaje roszczenie o wypłatę premii w sytuacji, gdy przesłanki jej nabycia są sformułowane na tyle ściśle i obiektywnie, że nie ma wątpliwości że pracownik je spełnił, bez względu na formalną nazwę nadaną premii w regulaminie (w tym przypadku problem nazewnictwa premii nie zachodzi, ponieważ zgodnie z przesłankami nabycia do niej prawa nazwano ją premią regulaminową). Przewidziane regulaminem uprzednie złożenie wniosku przez przełożonego można uznać w pewnym sensie za niekonsekwencję w regulacjach z punktu widzenia premii regulaminowej, ponieważ jest to element należący zwyczajowo do konstrukcji premii o cechach uznaniowych (gdzie nabycie prawa zależy od zaakceptowania wniosku). Charakter premii obowiązującej w Urzędzie Gminy Sidra nie wykazuje cech uznaniowości, która wyraża się w tym, że pracodawca ma całkowitą swobodę w jej przyznaniu lub odmowie przyznania pracownikowi. Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej, regulaminowy sposób określenia przesłanek nabycia prawa do premii oraz okoliczności jego utraty, wniosek przełożonego w sprawie wypłaty premii za dany miesiąc może być uznany co najwyżej za element trybu jej wypłaty (jako świadczenia już należnego pracownikowi po spełnieniu przesłanek regulaminowych i braku przesłanek negatywnych), a nie za dokument ustalający prawo do jej otrzymania. Zapisy regulaminu premiowania jednoznacznie wskazują bowiem, że w sytuacji braku przesłanek negatywnych wymienionych w § 4 pkt 2 premia należy się każdemu pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku pomocniczym i obsługi. Przewidziany jednocześnie regulaminem wniosek przełożonego w tym przedmiocie nie może być więc uznany za warunek nabycia prawa do premii regulaminowej. Poczynione w toku kontroli ustalenia wskazują ponadto, iż w aktach pracowniczych pracowników uprawnionych do premii bark adnotacji o naruszeniu obowiązków pracowniczych uzasadniającym utratę prawa do premii. W związku z tym w protokole kontroli obliczono wysokość premii, do których prawo – według regulaminu – nabyli pracownicy pomocniczy i obsługi zatrudnieni w 2018 r. Łączna kwota premii to 28.436,65 zł (bez uwzględnienia nieobecności w pracy).
Analiza wydatków związanych z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii wykazała m.in. brak należytego udokumentowania związku wydatku w kwocie 1.450 zł poniesionego na wyjazd harcerski do Warszawy z realizacją zadań przewidzianych Programem (poza nadaną wydatkowi klasyfikacją budżetową). Zgodność celu wydatku z Programem uzasadniono w złożonym wyjaśnieniu. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Dodatkowo przepisy art. 44 ust. 2 tej ustawy wskazują na obowiązek dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Tymczasem z treści faktury i jej opisu nie wynika, jaki związek miały wydatkowane środki z realizacją Gminnego Programu, a nawet ogólnie z zadaniami gminy. Do zadań Pana Wójta, jako kierownika jednostki, należy zapewnienie należytego udokumentowania związku ponoszonych wydatków z zadaniami publicznymi na etapie poprzedzającym ich poniesienie, co w stwierdzonym stanie faktycznym nie miało miejsca – str. 118-120 protokołu kontroli.
Kontrolą objęto zagadnienia dotyczące realizowanego w 2018 r. funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) – str. 120-127 protokołu kontroli. Stwierdzono, że: a) we wszystkich przypadkach w przyjętej do kontroli próbie zebranie wiejskie zwołane w celu uchwalenia wniosku w sprawie przeznaczenia funduszu sołeckiego nie zgromadziło wymaganej statutami sołectw liczby mieszkańców niezbędnej do przeprowadzenia ważnego zebrania w pierwszym terminie, tj. liczby stanowiącej 20% uprawnionych do głosowania mieszkańców danego sołectwa. Zgodnie ze statutami sołectw w razie braku wymaganego kworum zebranie może zostać zwołane ponownie 30 min. później i nie obowiązuje wtedy wymóg 20% uprawnionych do głosowania. Fakt przeprowadzenia zebrania wiejskiego w 30 min. po wyznaczonym terminie winien zatem jednoznacznie wynikać z treści protokołu zebrania. Stwierdzono natomiast, iż we wszystkich protokołach z zebrań załączonych do kontrolowanych wniosków sołectw widnieje odręczny dopisek w górnej części protokołu o treści „zebranie odbyło się w II turze” – na wszystkich wnioskach w tym samym charakterem pisma. W sprawie tej wyjaśnił Pan, że Wzory dokumentów dotyczące przeznaczenia funduszu sołeckiego w roku budżetowym 2018 (wzór wniosku, uchwały, protokołu, listy obecności) zostały przygotowane przez ówczesnego sekretarza Gminy Sidra (…) Wzór protokołu nie zawierał formuły o terminie zebrania tj. czy zebranie odbyło się w I lub II terminie. Ustalenie kworum zebrania odbywało się na podstawie liczby podpisów na liście obecności. W praktyce przewodniczący zebrania stwierdzał o braku kworum i konieczności zebrania w II terminie tj. po upływie 30 minut zgodnie z zapisem statutu sołectwa. W związku z powyższym wszystkie uchwały podjęte przez sołectwa są prawomocne, zostały uchwalone w II terminie jeżeli zachodziła taka potrzeba. Przy przyjmowaniu wniosków do urzędu pracownik, który przejął dokumentacje dot. funduszu sołeckiego, po rozmowie z sołtysem lub przewodniczącym zebrania oraz na podstawie liczby podpisów na liście obecności dokonywał adnotacji o terminie zebrania. W kolejnym roku niefortunny wzór wniosku protokołu został uzupełniony o formułę, w której należało odpowiednio zaznaczyć I lub II termin zebrania. Ponadto Sołtysi sołectw Gminy Sidra złożyli oświadczenia następującej treści: „Ja niżej podpisany …………….. Sołtys Sołectwa ……………… legitymujący się dowodem osobistym nr ……………..…. Oświadczam: że zebranie wiejskie w miejscowości ………………. w dniu ……………. odbyło się w ….. terminie. W związku z tym że wzór protokołu nie przewidywał adnotacji o takim fakcie, urzędnik gminy uczynił taka adnotację w mojej obecności.” b) przyjęto do realizacji wniosek sołectwa Nowinka z 28 września 2017 r. pomimo, iż nie spełniał on wymogów formalnych określonych przepisami art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim – zawierał jedynie podpis sołtysa i wskazanie przedsięwzięcia „aswalt Nowinka Budno”. Brak uzasadnienia wniosku i oszacowania kosztów przedsięwzięcia. Załączone do wniosku protokół zebrania wiejskiego i uchwała zebrania wiejskiego nie zawierają żadnych informacji umożlwiających ustalenie, czy zebranie wiejskie uchwaliło jakiekolwiek przedsięwzięcie, a zatem wniosek narusza też art. 5 ust. 2 ustawy. Do dokumentacji załączono listę obecności podpisaną przez 12 osób. Druk uchwały zebrania jest podpisany przez przewodniczącego zebrania i nie został wypełniony, podobnie jak protokół z zebrania – str. 127 protokołu kontroli, c) w przypadku 5 sołectw stwierdzono, że do wniosku złożonego do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego zaliczono kwoty wydatkowane na realizację przedsięwzięć zgłoszonych przez sołectwa w wysokości wyższej niż kwota funduszu przypadająca tym sołectwom na podstawie przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim. Łącznie w przypadku tych sołectw do wydatków wykonanych w ramach funduszu zaliczono kwotę o 3.482,75 zł wyższą niż środki funduszu sołeckiego. Kwot wydatkowanych ponad ustawowo określoną wysokość funduszu dla danego sołectwa nie można uznać za wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego, o których mowa w art. 3 ust. 7 ustawy o funduszu sołeckim. Przyznany gminie Sidra zwrot z budżetu państwa części wydatków wykonanych w ramach funduszu powinien być niższy o 994,92 zł i wynosić 83.767,60 zł.
Kontrolą objęto udzielanie zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.). W zamówieniu na dostawę pospółki do naprawy dróg (str. 131-135 protokołu kontroli) stwierdzono, iż pomimo przyjęcia jako jednego z kryteriów oceny ofert czasu reakcji wykonawcy, w aktach brak dokumentów umożliwiających potwierdzenie momentu dokonania zgłoszenia i czasu rozpoczęcia dostaw. Fakt ten świadczy o tym, że w rzeczywistości warunek ten nie miał istotnego znaczenia dla zamawiającego, mimo że przyznano mu bardzo wysoką wagę przy ocenie ofert (40%). W związku z tym zwrócono się do Pana o udzielenie wyjaśnienia przyczyn braku dokumentacji pozwalającej na ustalenie momentu zgłoszenia i realizacji dostawy, czyli realizowania przez wykonawcę warunków złożonej oferty. Odpowiedział Pan, że (…) W celu usprawnienia prac związanych z naprawą dróg gminnych Wykonawca z sołtysami wsi które przeznaczyły fundusz sołecki na ten cel uzgadniał termin wykonania tych prac. Traktowane to było jako termin zgłoszenia prac. Podczas odbioru prac i spisywaniu protokołu sołtysi nie zgłaszali uwagi o niedotrzymaniu terminu wykonania robót. Na podstawie tego można stwierdzić, że terminy były dotrzymane a więc zostały zrealizowane warunki złożonej oferty. Realizacja warunków złożonej oferty winna być udokumentowana w sposób umożliwiający jednoznaczne potwierdzenie tego faktu a nie przyjmowana w sposób dorozumiany. Odnosząc się zaś do samego faktu przyjęcia przez zamawiającego kryterium oceny ofert „czas reakcji na zgłoszenie” na poziomie 40% (gdzie punktacja zależała m.in. od 1, 2 czy 3 dni reakcji) wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest dostawa pospółki. Nie ma przeszkód, aby wymóg odpowiedniego czasu reakcji wykonawcy na zgłoszenie stanowił jeden z wymaganych przez zamawiającego warunków postępowania. Z jednej strony pozwoliłoby to na zabezpieczenie okoliczności, które zamawiający uważa za istotne (aczkolwiek stan dokumentacji w omawianym postępowaniu nie potwierdza tej istotności), a z drugiej na uniknięcie potencjalnego niebezpieczeństwa wyboru oferty o znacząco wyższej cenie przy braku adekwatnych korzyści dla zamawiającego, rekompensujących wyższe wydatki. Niebezpieczeństwo to jest szczególnie prawdopodobne w sytuacji przypisania tego rodzaju kryterium wagi na poziomie aż 40%. Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki na realizację zamówienia – nie można za taką rekompensatę (przy 40-punktowej wadze kryterium) obiektywnie uznać jednodniowych różnic w terminie przystąpienia do realizacji usługi od zgłoszenia zapotrzebowania – świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Ponadto w zakresie zagadnień dotyczącym zamówień publicznych z ustaleń zawartych na str. 127 protokołu kontroli wynika, że w treści rocznego sprawozdania o udzielonych zamówieniach publicznych nie wykazano ani wartości ani liczby zamówień publicznych udzielonych z wyłączeniem procedur określonych ustawą. Świadczy to o nieprawidłowym sporządzenia sprawozdania, gdyż tego rodzaju zamówienia były przez Urząd Gminy udzielane, co wynika m.in. ze str. 137-140 protokołu kontroli.
Badając dokumentację dotyczącą udzielenia pomocy finansowej powiatowi sokólskiemu na realizację zadania pn. „Przebudowa drogi powiatowej nr 1259B na odcinku Sidra-Staworowo-Zalesie” nie stwierdzono, by udzielenie pomocy – polegające na wkładzie pieniężnym gminy w kwocie 1.603.671 zł – poprzedzone było uchwałą Rady Gminy podjętą na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być przeznaczone na pomoc finansową lub rzeczową dla innych j.s.t., określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący – str. 146 protokołu kontroli. Kontrola prawidłowości realizacji zapisów umowy zawartej z powiatem sokólskim w sprawie udzielenia powiatowi dotacji celowej w ramach pomocy finansowej (str. 166-167 protokołu kontroli) wykazała, że dotację przelano na rachunek powiatu 17 grudnia 2018 r., podczas gdy rozliczenie zadania wraz z wymaganą dokumentacją wpłynęło do Urzędu Gminy 24 stycznia 2019 r. Według umowy dotacja miała być przekazana powiatowi w terminie 14 dni od dnia końcowego odbioru zadania i przekazania dokumentów rozliczeniowych, nie później niż do 28 grudnia 2018 r. Z umowy nie wynika zatem jednoznacznie, w jaki sposób mają zostać przez gminę przekazane środki – czy do 28 grudnia czy po przedstawieniu przez powiat dokumentacji rozliczeniowej; zastosowany zapis wskazuje w istocie na wymóg zaistnienia koniunkcji obu warunków, która w określonych okolicznościach mogła być niemożliwa do spełnienia, jak to miało miejsce w stwierdzonym przypadku. Z dokumentacji odbioru robót wynika, że miał on miejsce 14 grudnia 2018 r., zaś faktury zostały opłacone 21 grudnia 2018 r. Istniała zatem możliwość przekazania przez powiat tych dokumentów gminie do 28 grudnia 2018 r., aby zachować zgodność z postanowieniami umowy.
Kontrola dokumentów dotyczących rozliczenia inwentaryzacji środków trwałych wykazała, że z datą 28 grudnia 2018 r. sporządzono dowód LT Nr 1/2018 (podpisany przez Pana Wójta), na podstawie którego wyksięgowano z konta 011-3 sprzęt elektroniczny o łącznej wartości 44.885,60 zł jako nie nadający się do naprawy - wartość naprawy przekroczy wartość sprzętu. W okazanej dokumentacji znajdował się także protokół komisji likwidacyjnej obejmujący 10 pozycji, w tym: 4 komputery, 2 zestawy komputerowe, 2 stacje robocze, 1 drukarkę i 1 notebook. Komisja wydała opinię, że sprzęt jest wyeksploatowany z uwagi na długi okres używania a koszty naprawy przewyższają wartość początkową środków trwałych i zaproponowała aby sprzęt przekazać do utylizacji. Kontrolującym nie okazano dokumentów na okoliczność przekazania sprzętu komputerowego do utylizacji. W udzielonym wyjaśnieniu zobowiązał się Pan do jego zutylizowania do 31 grudnia 2019 r. argumentując, iż w komputerach dyski twarde zawierające dane zostały wymontowane i zabezpieczone, a pozostałe podzespoły są składowane i po uzbieraniu znacznej ilości zostaną kompleksowo w całości przekazane do utylizacji. Składowanie sprzętu miało na celu usprawnienie odbioru przez firmę utylizującą (odbiór większej ilości, a nie pojedynczych urządzeń). Zgodnie z art. 36 w zw. z art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1466, ze zm.) posiadacz zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych jest obowiązany do przekazania go zbierającemu zużyty sprzęt lub podmiotowi uprawionemu do zbierania zużytego sprzętu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, ze zm.) – str. 157 protokołu kontroli.
Analiza realizowanego w ramach funduszu sołeckiego przedsięwzięcia „Budowa budynku gospodarczego w Racewie” wykazała, że nabywane w 2017 i 2018 r. materiały (łączny koszt 23.738,50 zł) odnoszono w koszty w momencie zakupu i składowano w sołectwie przy braku formalnego ich przekazania przez Urząd Gminy. Z kolei fakt ich fizycznego zużycia lub wbudowania nie był w żaden sposób dokumentowany ani formalnie nadzorowany ze strony Urzędu. Nie stwierdzono jednocześnie, aby w badanej jednostce ustanowiono procedury w zakresie wykonania i odbioru robót dokonywanych z zakupionych materiałów, z uwzględnieniem opisu, kto i kiedy wykonywał roboty z tych materiałów i czy zostały one faktycznie wbudowane. Z ustaleń kontroli nie wynika ponadto, aby stan materiałów na koniec poszczególnych lat inwentaryzowano, co stanowi naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Stwierdzono, że do dnia kontroli zadanie nie zostało rozliczone i nadal figurowało na saldzie Wn konta 080-7. Dodatkowo w przyjętej próbie dwóch faktur zakupowych z dnia 12 lipca 2018 r. na kwotę 3.055,84 zł i z dnia 13 listopada 2018 r. na kwotę 2.943,04 zł nie wypełniono pozycji na fakturze dotyczącej pokwitowania odbioru ilościowo-jakościowego towaru; faktury pod względem merytorycznym autoryzowane były przez podinspektora Urzędu Gminy. W wyjaśnieniu w tej sprawie wskazano m.in., iż (…) nadzór nad zadaniem ze strony Urzędu sprawował referat Budownictwa, Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa, zaś materiałami dysponowała Pani sołtys. Materiały zakupione były wbudowane; zadanie realizowali mieszkańcy sołectwa w „czynie społecznym”, dlatego zaliczono je w koszt konta 080-7, z pominięciem ewidencji na 310. Na dzień kontroli konto nie zostało rozliczone - dokona się tego w momencie sporządzenia i przekazania do księgowości protokołu powykonawczego odbioru robót budowlanych. Na tej podstawie zostanie sporządzony dokument OT. Regulacjami polityki rachunkowości przyjęto, że materiały (bez dalszego sprecyzowania), opał i paliwa ewidencjonuje się na koncie 310 „Materiały”, a niezużyte inwentaryzuje się na koniec roku kalendarzowego; dopuszczono jednocześnie księgowanie bezpośrednio w koszty zużycia materiałów wbudowanych w dniu zakupu. W instrukcji obiegu dokumentów (§ 16) przewidziano zaś, iż dowodami magazynowymi w zakresie materiałów budowlanych są m.in.: dowód przyjęcia do magazynu – MP lub PZ wypisany w trzech egzemplarzach przez inspektora ds. budownictwa; dowód wydania z magazynu – MW lub WZ i zwrot do magazynu. Poza tym przyjęto, że inspektor ds. budownictwa lub inny pracownik prowadzący całość zadana inwestycyjnego sporządza protokół odbioru końcowego i przekazania inwestycji do użytku oraz dowód OT i przekazuje do pionu finansowo-księgowego najpóźniej w terminie 14 od daty sporządzenia. Z przepisów wewnętrznych nie wynika zatem uzasadnienie dla zaobserwowanej praktyki postępowania z materiałami budowlanymi zakupionymi w ramach funduszu sołeckiego – 153 i 160-161 protokołu kontroli. Podobną sytuację stwierdzono w odniesieniu do kostki brukowej zakupionej w 2018 r. z funduszu sołeckiego sołectwa Jacowlany za kwotę 1.124,18 zł – str. 125-126 protokołu kontroli.
Analiza realizacji przez gminę obowiązków inwentaryzacyjnych wykazała także nierzetelność dokumentacji dotyczącej inwentaryzacji pozostałych środków trwałych OSP (objętych ewidencją na koncie 013-2) przeprowadzonej na podstawie zarządzenia Pana Wójta z dnia 16 listopada 2018 r. Kontrolującym okazano odręcznie sporządzone arkusze spisu z natury od nr 22 do 26 dotyczące składników należących do OSP Sidra (wycenione na 144.060,73 zł), w których poszczególne pozycje pokrywały się z pozycjami księgi inwentarzowej. Pozostałe arkusze znajdujące się w okazanej dokumentacji (wydane komisji inwentaryzacyjnej), opatrzone numerami od 27 do 30, pozostały nie wypełnione. Dokumentacja obejmowała także arkusze spisu z natury wypełnione komputerowo (nie opatrzone numerami) i dotyczące pozostałych OSP. Poszczególne pozycje zawarte w tych arkuszach również pokrywały się z pozycjami księgi inwentarzowej. Każdy z arkuszy opatrzony był podpisami 3 członków komisji inwentaryzacyjnej i nie został wypełniony w zakresie rubryk „wycenił” i „sprawdził”. Łączna wartość wynikająca z arkuszy wynosiła 276.975,78 zł i odpowiadała danym ewidencji analitycznej (ksiąg inwentarzowych); nie była zaś zgodna z danymi ewidencji syntetycznej do konta 013-2, które wykazywało saldo Wn 275.938,78 zł, tj. niższe o 1.037 zł. W sprawozdaniu końcowym z przeprowadzonej inwentaryzacji składników majątkowych OSP sporządzonym przez przewodniczącą komisji inwentaryzacyjnej zawarto następujące stwierdzenie: zespół spisowy przeprowadził spis wyposażenia na zasadzie weryfikacji stanu z rejestrem. Środki trwałe będące na wyposażeniu OSP zostaną szczegółowo zinwentaryzowane na dzień 30 czerwca 2019 r. Część wyposażenia wymaga gruntownego przeglądu pod kątem przydatności do dalszej eksploatacji. Zarówno dane przywołanego sprawozdania (zwrot o przeprowadzeniu spisu wyposażenia na zasadzie weryfikacji stanu z rejestrem) jak i dane arkuszy spisowych (kolejność pozycji wynikająca z ksiąg inwentarzowych) mogą sugerować, iż w praktyce inwentaryzacja została przeprowadzona w inny sposób niż w drodze spisu z natury. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan, iż weryfikacja dotyczyła wyposażenia OSP Sidra. Do bilansu Urzędu przyjęto wartość zaewidencjonowaną na koncie 013-2, tj. 275.938,78 zł. Natomiast wg przeprowadzonego spisu z natury winno być 276.975,78 zł. (…) Różnica inwentaryzacyjna wynosiła 1.037 zł, dotyczyła OSP Sidra. Po wyjaśnieniu rozbieżności, zaksięgowano na koncie 013-2 kwotę 1.037 zł z datą 31 marca 2019 r., faktycznego zakupu dokonanego w kwietniu 2018 r. (poz. 197 i 198 str. 59 księgi inwentarzowej OSP). Do protokołu końcowego inwentaryzacji Skarbnik błędnie zakwalifikowała przeprowadzony spis z natury jako weryfikację. Jak wynika z ustaleń kontroli wystąpiły ponadto inne uchybienia w zakresie dokumentowania inwentaryzacji przeprowadzonej na podstawie zarządzenia z dnia 16 listopada 2018 r. Polegały one na braku sprawozdania opisowego z przebiegu spisu z natury według wzoru stanowiącego załącznik nr 6 do instrukcji (§ 31 instrukcji – po zakończeniu spisu zespół spisowy składa przewodniczącemu komisji sprawozdanie zawierające rozliczenie z przydzielonych arkuszy i informację o wszelkich stwierdzonych w toku spisu nieprawidłowościach w gospodarce podlegającymi spisowi składnikami majątkowymi) oraz protokołu sporządzonego zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 10 do instrukcji (§ 40 instrukcji – z przeprowadzonych czynności rozliczenia i weryfikacji różnic inwentaryzacyjnych komisja spisuje protokół, który po zaopiniowaniu przez radcę prawnego i Skarbnika zatwierdza Wójt) – str. 162-164 protokołu kontroli.
Kontrola wykonania zaleceń pokontrolnych w obrębie zagadnienia organizacji żywienia uczniów w szkołach prowadzonych przez gminę Sidra wykazała, że podjęte działania nie przyczyniły się do wyeliminowania wszystkich nieprawidłowości. W dalszym ciągu operacje związane z zapewnieniem żywienia uczniów odbywają się z pominięciem planowania finansowego w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz poza księgami rachunkowymi poszczególnych szkół (żywienie prowadzone jest w trzech szkołach podstawowych w Sidrze, Jacowlanach i Majewie). W wydanych zaleceniach pokontrolnych wnioskowano o zapewnienie objęcia planem finansowym opłat za posiłki pobierane od uczniów i wydatków ponoszonych na zakup usług gastronomicznych (cateringu) finansowanych z tych opłat, na co uzyskano zapewnienie Pana Wójta o zobowiązaniu kierowników do objęcia wynikających stąd dochodów i wydatków planem wyodrębnionego rachunku. W 2018 r. operacje dotyczące żywienia nadal odbywały się poza planowaniem finansowym i księgami szkół, co uzasadniono faktem likwidacji wyodrębnionych rachunków dochodów i wydatków w szkołach oraz niewielką liczbą dzieci korzystającą z wyżywienia poza dziećmi objętymi rządowym programem dożywiania. Jak wykazały czynności kontrolne, żywienie w szkołach zorganizowane jest w formie nabywania usług gastronomicznych (cateringu) od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. W 2018 r., podobnie jak to ma miejsce w 2019 r., obowiązywały umowy zawarte z usługodawcami przez dyrektorów poszczególnych szkół na okres roku kalendarzowego. Ponownie należy wskazać, że zapewnienie żywienia w publicznych szkołach jest zadaniem towarzyszącym działalności opiekuńczej, zapisanym w art. 106 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r, Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.); przywołany przepis przewiduje możliwość – a nie obowiązek – prowadzenia przez szkoły stołówek. Przepis ten wiąże tę działalność z zadaniami opiekuńczymi szkoły, w tym ze wspieraniem prawidłowego rozwoju uczniów (celem prowadzenia stołówek są bowiem wyłącznie funkcje socjalno-bytowe, polegające na zapewnieniu żywienia uczniom). Podpisanie przez dyrektorów umów z usługodawcami przesądza, że w imieniu szkoły zapewniają oni uczniom dostęp do korzystania z posiłków w stołówce. Dodania wymaga, iż w postanowieniach okazanych umów znajdował się zapis wskazujący, iż zapłata za obiady z deklaracji rodziców i nauczycieli uzgodniona zostanie z dyrektorem danej szkoły. Z treści art. 106 ust. 2 i 3 Prawa oświatowego wynika, iż korzystanie z posiłków w stołówce jest odpłatne, zaś warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Kwestia ustalenia warunków korzystania ze stołówki w Zespole Szkół w Sidrze w porozumieniu z Panem Wójta była także przedmiotem zaleceń pokontrolnych po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku. Kontrola wykazała zaniechanie wdrożenia tego zalecenia, pomimo, iż w odpowiedzi zapewnił Pan, iż zobowiązano dyrektora Zespołu Szkół w Sidrze (obecnie Szkoły Podstawowej w Sidrze) do ustalenia warunków korzystania ze stołówki szkolnej oraz wysokości opłat za posiłki. Brak wykonania dyspozycji przepisów art. 106 ust. 2 i 3 Prawa oświatowego dotyczy także Szkół Podstawowych w Jacowlanach i w Majewie. Obowiązek ustalenia przez dyrektora szkoły stawek opłat za posiłki przesądza o obowiązku gromadzenia przez jednostkę środków publicznych z tytułu odpłatności za posiłki. Wpływy z tej działalności powinny zatem stanowić dochody publiczne. W odpowiedzi na zalecenie pokontrolne rekomendujące „zwrócenie się do dyrektora Zespołu Szkół w Sidrze – występującego w charakterze zamawiającego – o określanie warunków zamówienia publicznego na dostarczanie posiłków do szkół podstawowych na terenie gminy w sposób umożliwiający ustalenie kosztu „wsadu do kotła” dla uczniów nieobjętych dożywianiem i innych kosztów dostawcy składających się na oferowaną cenę posiłku, mając na uwadze możliwość realizacji obowiązku obciążania uczniów wyłącznie kosztami artykułów żywnościowych zużytych na przygotowanie posiłków” Pan Wójt poinformował, iż przy współpracy dyrektora Zespołu Szkół w Sidrze i kierownika GOPS opracowano warunki zamówienia publicznego na dostarczanie posiłków do szkół na terenie gminy w roku 2016 w sposób umożliwiający ustalenie kosztów wsadu do kotła. Z analizy postępowania przeprowadzonego w 2016 r. na dożywianie uczniów w szkołach na terenie gminy w okresie od 2 stycznia do 22 grudnia 2017 r. (postępowanie do 30.000 euro) wynika, iż w zapytaniu ofertowym wymagano, aby oferta zawierała średnią cenę netto i brutto posiłku dziennie jako „wsad do kotła”, co w formularzu ofertowym przełożyło się na zwrot oferuję wykonanie przedmiotu zamówienia za „jako wsad do kotła”; wskazano jednocześnie, iż przedmiotem zamówienia jest przygotowanie, dostarczenie i wydanie posiłków. W warunkach zamówienia uszczegółowiono, iż posiłki mają być serwowane na jednorazowych naczyniach dostarczanych przez wykonawcę na własny koszt; posiłki będą dostarczane własnym transportem na własny koszt; wykonawca ponosi koszty załadunku i rozładunku wszystkich dostaw posiłków oraz zapewnia osobę do wydawania posiłków oraz mycia i wyparzania naczyń. W informacji o wyniku postępowania podano, iż wybrano ofertę złożoną przez firmę Polski Dom Rodzinny Serce J. Lis z Sokółki, która zaproponowała najniższą cenę, tj. 5,5 zł brutto, w tym 5 zł wsad do kotła i 0,50 zł usługa transportowa (przy czym nie stwierdzono, aby wskazanie ceny usługi transportu wynikało z warunków postępowania). Procedurę wyłonienia usługodawcy dożywania uczniów w szkołach na terenie gminy Sidra w okresie od 2 stycznia do 22 grudnia 2018 r. przeprowadził jako zamawiający GOPS w Sidrze (ogłoszenie z dnia 28 listopada 2017.). W opisie przedmiotu zamówienia i warunkach zamówienia określono m.in.: zamówienie obejmuje usługę dożywania polegającą na przygotowaniu, dostarczeniu i wydaniu posiłków do poszczególnych szkół; liczba dzieci korzystających z obiadów ok. 103; liczba dzieci zapewne zwiększy się po zebraniu deklaracji na korzystanie z obiadów; wykonawca będzie miał obowiązek przygotowania i wydania posiłków uczniom nieobjętym programem dożywiania, a chcącym indywidualnie płacić za posiłek po cenie wskazanej w ofercie; posiłki mają być porcjowane i wydawane w naczyniach jednorazowego użytku w pomieszczeniach stołówek szkół; wykonawca zobowiązuje się do dostarczania naczyń i sztućców lub innych naczyń równoważnych na swój koszt; posiłki wykonawca będzie dostarczać własnym transportem, na własny koszt; wykonawca ponosi koszt załadunku i rozładunku wszystkich dostaw posiłku; oferta powinna zawierać średnią cenę netto i brutto posiłku dziennie jako „wsad do kotła”; kryterium cena 100%; w formularzu ofertowym zawarto sformułowanie: „oferuję wykonanie przedmiotu zamówienia jako „wsad do kotła””. Wskazania wymaga, iż tak jak we wcześniejszym postępowaniu, określono, że cena za posiłek ma stanowić „wsad do kotła”; jednocześnie większość kosztów świadczenia usługi przerzucono na usługodawcę – dostarczenie jednorazowych naczyń i sztućców, wydanie posiłków, transport, załadunek i rozładunek dostaw. W ogóle nie odniesiono się natomiast do kosztów przygotowania posiłków przez wykonawcę (np. zatrudnienia personelu). Zastosowany przez zamawiającego wymóg podania ceny ofertowej jako „wsadu do kotła” z jednoczesnym brakiem odniesienia się do wartości wszystkich kosztów świadczenia usługi lub ich „przerzuceniem” na wykonawcę przesądza, iż w cenie za posiłki – którą obciążano rodziców uczniów – były zawarte w istocie koszty świadczenia usługi, takie jak wynagrodzenie personelu, zakup jednorazowych naczyń, transport. W przeciwnym wypadku usługa ta byłaby pozbawiona sensu ekonomicznego. Obowiązujące w 2018 r. ceny za obiad wynosiły odpowiednio: 6,50 zł w Szkole Podstawowej w Sidrze oraz 7 zł w Szkole Podstawowej w Jacowlanach i w Majewie. Stwierdzony stan faktyczny nadal sprzeciwia się zatem postanowieniom art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego stanowiącym, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w art. 106 ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Aktualność zachowuje przy tym pogłębiona interpretacja tej normy prawnej zawarta w wystąpieniu wystosowanym do Pana Wójta po kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2015 r. (w tamtym okresie przedmiotowa norma znajdowała się w art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty) – str. 170-176 protokołu kontroli.
Analiza arkuszy organizacyjnych szkół obsługiwanych przez GBOS w Sidrze, przeprowadzona podczas problemowej kontroli gospodarki finansowej GBOS pod kątem przestrzegania przepisów art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela oraz uchwały Nr VII/43/2011 Rady Gminy Sidra z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach oraz zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, zmienionej uchwałą Nr XVII/132/2013 Rady Gminy Sidra z dnia 14 marca 2013 r., wykazała nieprawidłowości w zakresie sposobu ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dyrektora i wicedyrektora Szkoły Podstawowej w Sidrze w roku szkolnym 2017/2018. Tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin w roku szkolnym 2017/2018 został zaniżony względem postanowień uchwały o 2 godziny w stosunku do dyrektora i o 6 godzin w stosunku do wicedyrektora. Jednocześnie dyrektor i wicedyrektor realizowali w tym roku szkolnym godziny ponadwymiarowe, które były dodatkowo opłacane. Wobec powyższego, zgodnie z uchwałą, 2 godziny ponadwymiarowe realizowane przez dyrektora SP w Sidrze w roku szkolnym 2017/2018 powinny być realizowane w ramach obowiązującego go pensum i nie powinny być dodatkowo opłacane (5 godzin dyrektor powinien realizować jako wymiar obowiązkowy i 4 jako godziny ponadwymiarowe, zamiast 3 godzin obowiązkowych i 6 ponadwymiarowych). Podobnie 1 godzina ponadwymiarowa realizowana tygodniowo przez wicedyrektora SP w Sidrze w roku szkolnym 2017/2018 powinna być traktowana jako godzina obowiązującego nauczyciela tygodniowego pensum, a zatem nie powinna być dodatkowo opłacana. W odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń skierowanych na podstawie ustaleń kontroli problemowej, pełniąca obowiązki kierownika GBOS poinformowała, że nienależnie wypłacone z tego tytułu wynagrodzenie dyrektora wyniosło 3.245 zł, zaś wynagrodzenie wicedyrektora 1.536,28 zł. W arkuszach organizacyjnych szkół na rok szkolny 2018/2019 nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przyjętego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć po obniżce dla nauczycieli pełniących funkcje kierownicze. Kontrola wykazała natomiast nieprawidłowości w liczbie godzin ponadwymiarowych zatwierdzonych przez Pana Wójta w arkuszach organizacyjnych szkół prowadzonych przez gminę Sidra, w świetle art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, zarówno na rok szkolny 2017/2018, jak i 2018/2019. Polegały one na przyznaniu nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze godzin ponadwymiarowych w liczbie przekraczającej ½ tygodniowego wymiaru godzin zajęć obowiązującego tych nauczycieli po obniżce uchwalonej przez Radę Gminy. W roku szkolnym 2017/2018 nieprawidłowość ta – jak wyżej wskazano – dotyczyła dyrektora SP w Sidrze. Oprócz tego w roku szkolnym 2017/2018 dyrektorowi SP w Majewie przyznano 6 godzin ponadwymiarowych przy obowiązującym pensum 10 godzin. Z kolei w roku szkolnym 2018/2019 omawiana nieprawidłowość dotyczyła dyrektora SP w Jacowlanach – przyznano 4 godziny ponadwymiarowe przy obowiązującym pensum 5 godzin. Należy też wskazać, że zgodnie z postanowieniami art. 42 ust. 6a Karty Nauczyciela, obowiązującego od dnia 1 września 2018 r., dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz innym nauczycielom, o których mowa w art. 42 ust. 6, korzystającym z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, nie przydziela się godzin ponadwymiarowych, chyba że jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w jednym oddziale, a za zgodą organu prowadzącego szkołę także gdy jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w więcej niż jednym oddziale. Zasadą jest zatem nie przydzielanie godzin ponadwymiarowych dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz wymóg szczególnego uzasadnienia podstaw do wyrażenia zgody na ich realizację. Natomiast nawet w przypadku wystąpienia i należytego uzasadnienia podstaw do przyznania godzin ponadwymiarowych – w sytuacjach określonych przez art. 42 ust. 6a Karty Nauczyciela – ich wymiar nadal musi być zgodny z ogólnymi zasadami określonymi w art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, a zatem nie może przekraczać ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Usunięcie z nadanych przez Pana Wójta zakresów czynności pracowników Urzędu postanowień przewidujących powierzenie przez Pana zadań realizowanych przez tych pracowników na podstawie odrębnych umów o pracę zawartych z kierownikami GOPS i SOK. 2. Dokumentowanie realizacji spoczywających na Panu obowiązków określonych postanowieniami regulaminu kontroli zarządczej. 3. Zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur określających obowiązki w zakresie zamieszczania na dowodach księgowych danych wskazanych w części opisowej. 4. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości oraz procedury kontroli zarządczej, poprzez: a) usunięcie z zakładowego planu Urzędu konta 855, b) precyzyjne wskazanie ksiąg pomocniczych prowadzonych bez wykorzystania komputera. 5. W zakresie prowadzenia ewidencji księgowej zobowiązanie Skarbnika Gminy do: a) rozważenia uproszczenia zasad ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT, mając na uwadze brak zasadności (zbędność) niektórych rozwiązań wobec zastosowania metody rozliczeń brutto z US; w szczególności uwaga to dotyczy ewidencjonowania centralnego rozliczenia podatku VAT przy wykorzystaniu wydzielonego w tym celu konta w ramach konta 133 (a w praktyce również przy zastosowaniu odrębnego rachunku bankowego, co jest dodatkowo niezgodne z regulacjami przyjętymi w polityce rachunkowości) oraz przewidywania w przepisach wewnętrznych kont rozrachunkowych dotyczących ewidencjonowania rozliczeń z tytułu VAT w księgach budżetu i rozliczeń z jednostkami organizacyjnymi gminy (rozwiązania nie są stosowane w praktyce, co potwierdza ich zbędność w zakładowym planie kont), b) prowadzenia rzetelnej ewidencji analitycznej gruntów, spełniającej wymagania ustawy o rachunkowości i zasad prowadzenia ewidencji pomocniczej do konta 011, c) ewidencjonowania z wykorzystaniem konta 140 operacji przelewów środków między rachunkami budżetu, d) ujęcia na koncie syntetycznym 013 pilarki o wartości 899 zł i wideł o wartości 138 zł, e) bezwzględnego przestrzegania zgodności między danymi ewidencji syntetycznej i analitycznej prowadzonej dla danego konta, f) zaprzestania ewidencjonowania operacji związanych z przyznanym wynagrodzeniem płatnika podatku dochodowego jako dochodu i wydatku jednostki – ze względu na brak kasowej realizacji tej operacji gospodarczej; zapewnienie przestrzegania powyższych zasad także przez jednostki podległe, g) ujmowania na koncie 201 wszystkich nieopłaconych zobowiązań oraz wykazywania ich w sprawozdaniach Rb-28S, stosownie do przepisów art. 6 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości, mając na uwadze w szczególności brak uzasadnienia dla zaniechania księgowania – i pomijania w sprawozdawczości – zobowiązań poświadczonych dokumentami, które wpłynęły do jednostki przed wyznaczonym regulacjami wewnętrznymi 8 dniem następnego miesiąca kalendarzowego, h) rzetelnego prowadzenia ewidencji na koncie 133, w sposób obrazujący bezpośrednio wynikające z wyciągów obroty i saldo na rachunku budżetu oraz na innych rachunkach bankowych prowadzonych w ramach tego konta (efekt taki umożliwi m.in. właściwy podział analityczny konta 133 w przypadku ewidencjonowania na nim więcej niż jednego rachunku bankowego); zwrócenia też uwagi, że konto 133 nie służy analitycznemu wyodrębnianiu dochodów i wydatków, a także innego rodzaju operacji dokonywanych za pośrednictwem danego rachunku, w związku z czym ewidencja na koncie danego rachunku powinna obrazować wyłącznie wykazane przez bank obroty i salda rachunków bankowych, i) zaprzestania wyodrębniania oddzielnych ksiąg rachunkowych dla potrzeb ewidencji projektów realizowanych z udziałem środków Unii Europejskiej, mając na uwadze możliwe sposoby prawidłowego wydzielenia ewidencji projektu (ewidencja analityczna, dziennik częściowy, odrębny rejestr), j) prowadzenia ewidencji operacji dotyczących realizowanych projektów z udziałem środków UE z zachowaniem elementarnych wymogów określonych ustawą o rachunkowości, k) bieżącego ujmowania na koncie 013 pozostałych środków trwałych pochodzących z zakupu, l) prowadzenia subkont dochodów i wydatków dla każdego z kont otwartych w ramach konta 130, na którym ujmowane są zarówno dochody, jak i wydatki, ł) przestrzegania zasady czystości obrotów na koncie 130, m) rzetelnego ustalania sald stron Wn i Ma konta 224 w ewidencji budżetu, n) wyksięgowania na konto 960 salda strony Ma konta 224-12 w łącznej kwocie 212 zł, o) księgowania na koncie 226 w ewidencji Urzędu wyłącznie należności mających cechy należności długoterminowych, mając na uwadze, że o posiadaniu tych cech nie świadczy fakt zabezpieczenia ich poprzez ustanowienie hipoteki; ujmowanie zaległości zabezpieczonych hipoteką na koncie 221, p) ujmowania równowartości wszystkich wydatków dokonanych z plan finansowego Urzędu na finansowanie inwestycji zapisem Wn 810 – Ma 800, q) bieżącego przenoszenia wartości przyjętych do używania środków trwałych wytworzonych w procesie inwestycyjnym z konta 080 na konto 011, r) wyksięgowywania w ciężar funduszu nakładów ujętych na koncie 080 na rozpoczęte zadania inwestycyjne wyłącznie w oparciu o sporządzony przez Pana Wójta stosowny dokument określający podstawy wyksięgowania, którymi powinny być w szczególności okoliczności świadczące o braku możliwości kontynuowania inwestycji lub wykorzystania dotychczas poniesionych nakładów, s) naliczania i ujmowania w księgach odsetek od nieterminowo regulowanych należności cywilnoprawnych, t) ujmowania jako zwrotu poniesionych wydatków i zmniejszenia kosztów kwot zwracanych przez najemców za zużycie energii i innych mediów, mając na uwadze urealnienie w ten sposób wykazywanych w sprawozdawczości wydatków i kosztów dotyczących funkcjonowania jednostki. 6. W zakresie sprawozdawczości: a) zaniechanie wypełniania w sprawozdaniu Rb-NDS poz. D111 „Ze sprzedaży papierów wartościowych” w zakresie odnoszącym się do przychodów z tytułu emisji papierów wartościowych, których zbywalność jest ograniczona, b) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-Z danych dotyczących istniejącego zadłużenia z tytułu wyemitowanych obligacji jako zadłużenia z kredytów i pożyczek, stosownie do obowiązujących zasad klasyfikacji tytułów dłużnych, c) ujmowanie wartości sprzedanych gruntów w poz. I.2.6. jednostkowego zestawienia zmian w funduszu Urzędu, d) prawidłowe sporządzanie sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP w zakresie podanym w części opisowej wystąpienia dotyczącej dochodów z podatków i opłat lokalnych. 7. Zapewnienie przestrzegania określonych przepisami wewnętrznymi wymogów dotyczących dowodów dokumentujących operację podjęcia gotówki z banku do kasy. 8. Zapewnienie przestrzegania obowiązujących w Urzędzie Gminy procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, których wartość nie przekracza 30.000 euro, w tym w zakresie wyboru wykonawcy obsługi bankowej budżetu gminy, mając na uwadze w szczególności zapewnienie dokumentacji poświadczającej, iż wydatki publiczne o znaczącej wysokości ponoszone są w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. 9. Dołożenie większej staranności w zakresie planowania wydatków budżetu (głównie bieżących) oraz monitorowania faktycznej realizacji budżetu gminy pod kątem realności przyjętych założeń dotyczących wysokości planowanych wydatków i wynikającego stąd wyniku budżetu, wiążącego się z koniecznością zapewnienia jego finansowania. 10. Zapewnienie klasyfikowania w par. 4700 wydatków na podróże stanowiące dojazdy związane ze szkoleniami. 11. Upublicznianie informacji o zamieszczeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat. 12. Objęcie postępowaniem egzekucyjnym kwoty 1.799,60 zł odpowiadającej niezapłaconym w latach 2015-2016 ratom za sprzedaż lokalu mieszkalnego. 13. Uwzględnienie w projekcie uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na kolejne lata (obowiązującego począwszy od 2020 r.) zgodnych ze stanem faktycznym i spójnych wewnętrznie postanowień co do podmiotów zarządzających mieszkaniowym zasobem gminy. 14. Ustalenie w prawidłowej wysokości miesięcznego czynszu za najem lokalu mieszkalnego wskazanego w protokole kontroli. Obciążenie najemcy tego lokalu kwotą czynszu zaniżonego za ostatnie 3 lata w wysokości 569,16 zł, po uprzednim uwzględnieniu nierozliczonej dotychczas z najemcą nadpłaty w kwocie 26,50 zł. 15. Wystawianie najemcom faktur za okresy przewidziane postanowieniami umowy. 16. Przeprowadzenie aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości. 17. Rozważenie opracowania wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej na terenie gminy Sidra, którego treść byłaby dostosowana do sposobu określenia poszczególnych elementów pasa w treści obowiązującej na terenie gminy uchwały. 18. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań. 19. Podejmowanie systematycznych czynności sprawdzających nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V tej ustawy, w stosunku do należności wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego. 20. Prawidłowe sporządzanie deklaracji Urzędu Gminy na podatek od nieruchomości. 21. Rozważenie zasadności wystąpienia do właściwego urzędu skarbowego o ukaranie podatników, którzy w sposób uporczywy dokonują wpłat podatków z opóźnieniem. 22. Prawidłowe stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie naliczania odsetek za zwłokę, w szczególności dotyczących przesłanek wyłączających naliczanie tych odsetek. 23. Podjęcie działań zmierzających do efektywnej realizacji dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, realizując postulaty zawarte w części opisowej wystąpienia pokontrolnego i protokole kontroli. 24. W zakresie wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy: a) udzielanie premii pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pomocniczych i obsługi, stosownie do postanowień regulaminów wynagradzania i premiowania, z treści których wynikają obiektywne przesłanki nabycia przez pracownika prawa do premii w każdym miesiącu oraz jego utraty, świadczące o regulaminowym a nie uznaniowym charakterze premii, b) naliczenie i wypłacenie pracownikom premii, które nie zostały im wypłacone w okresie obowiązywania przepisów wewnętrznych przewidujących regulaminowy charakter premii; poinformowanie o wysokości naliczonych i wypłaconych kwot, c) rozważenie dokonania stosownej zmiany regulaminów wynagradzania i premiowania, jeżeli wolą Pana Wójta jest – jak wynika z udzielonych wyjaśnień – wprowadzenie w Urzędzie premii o charakterze wyłącznie uznaniowym, d) zaniechanie przyznawania dodatków specjalnych za stale wykonywane przez pracowników zadania, mając na uwadze okresowy charakter tego świadczenia wynikający z ustawy. Wynagradzanie zadań stale wykonywanych przez pracowników poprzez ustalenie na odpowiednim poziomie stałych składników wynagrodzenia. 25. Dokonywanie wydatków na podstawie dokumentacji zapewniającej możliwość jednoznacznego ustalenia związku finansowanych celów z realizacją zadań gminy z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii. 26. W zakresie funduszu sołeckiego: a) zapewnienie należytego udokumentowania w protokole zebrania wiejskiego, na którym uchwalono wniosek sołectwa o przeznaczenie środków funduszu, faktu przeprowadzenia zebrania w II terminie, jeżeli liczba obecnych na zebraniu uniemożliwiała przeprowadzenie zebrania w I terminie w świetle zasad wynikających ze statutu sołectwa, b) formalne odrzucanie wniosków sołectw niespełniających wymagań określonych ustawą o funduszu sołeckim, w tym niemających umocowania w odpowiedniej dokumentacji z zebrania wiejskiego, świadczącej o ich uchwaleniu przez zebranie, c) zaprzestanie zaliczania do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego kwot wydatkowanych na realizację przedsięwzięć danego sołectwa w wysokości przekraczającej środki rozdysponowane przez to sołectwo we wniosku, d) złożenie do PUW korekty wniosku o zwrot z budżetu państwa części wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego za rok 2018 r. polegającej na zmniejszeniu wykazanych w nim wydatków o 3.482,75 zł i należnej gminie dotacji o 994,92 zł; dokonanie zwrotu do PUW kwoty 994,92 zł. 27. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób wykonania usługi może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca. 28. Zapewnienie należytego udokumentowania przestrzegania przez wykonawcę – na etapie realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego – warunków zawartych w ofercie, w szczególności w sytuacji, gdy warunki te były jednym z kryteriów oceny ofert. 29. Podawanie w treści rocznego sprawozdania o udzielonych zamówieniach publicznych wartości i liczby zamówień publicznych udzielonych z wyłączeniem procedur określonych ustawą. 30. W zakresie udzielania pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego: a) udzielanie pomocy finansowej w oparciu o odrębną uchwałę organu stanowiącego podjętą w tej sprawie, b) zawieranie w umowach w sprawie udzielenia pomocy jednoznacznych postanowień w kwestii podstawy przekazania dotacji, c) przekazywanie dotacji po uzyskaniu wymaganej umową dokumentacji. 31. Przestrzeganie przepisów ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym w zakresie utylizacji składników majątkowych podlegających tej ustawie. 32. Wdrożenie procedur kontroli procesów wykonania i odbioru prac realizowanych z zakupionych przez gminę materiałów budowlanych, mając na uwadze, że wszystkie operacje z zakresu gospodarki finansowej gminy (w tym np. przekazanie wykonawcom lub mieszkańcom materiałów stanowiących własność gminy) winny być zatwierdzane przez pracowników jednostki. Jednocześnie zapewnienie spójności wprowadzonych w tym zakresie procedur z przepisami wewnętrznymi regulującymi zasady ewidencjonowania materiałów, mając na względzie również obowiązek zapewnienia przestrzegania zasad ewidencji. 33. W zakresie inwentaryzacji: a) zapewnienie ujmowania różnic inwentaryzacyjnych w księgach tego roku, którego dotyczyła inwentaryzacja, b) inwentaryzowanie na koniec roku materiałów budowalnych ujmowanych w koszty w momencie zakupu i ujmowanie ich wartości na koncie 310, c) zapewnienie rzetelnego i należytego – względem obowiązków wynikających z przepisów wewnętrznych i ustawy o rachunkowości – dokumentowania czynności dotyczących przeprowadzenia inwentaryzacji. 33. W zakresie organizacji żywienia uczniów w szkołach prowadzonych przez gminę: a) objęcie planem dochodów budżetu gminy opłat za żywienie pobieranych od uczniów, zaś planem wydatków budżetu kwot podlegających wydatkowaniu z tytułu zakupu obiadów opłacanych przez uczniów; przekazanie dyrektorom szkół stosownych informacji zapewniających ujęcie tych dochodów w planach finansowych szkół, a wydatków w planach finansowych szkół lub GOPS (w zależności od przyjętego rozwiązania w zakresie jednostki finansującej usługę zakupu posiłków), b) zobowiązanie dyrektorów szkół do ustalenia – w porozumieniu z Panem Wójtem – warunków korzystania ze stołówek szkolnych, w tym wysokości opłat za posiłki, mając jednocześnie na uwadze, że ustalona opłata za posiłki, pobierana od uczniów, może obejmować wyłącznie koszty artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków (zrealizowanie tego zalecenia jest zależne od właściwego wykonania poniższego wniosku), c) zobowiązanie dyrektorów Szkół Podstawowych w Sidrze, Jacowlanach i Majewie – występujących w charakterze zamawiającego – do określania warunków zamówień publicznych na dostarczanie posiłków do szkół w sposób umożliwiający ustalenie rzeczywistego kosztu „wsadu do kotła” dla uczniów opłacających posiłki z własnych środków oraz innych kosztów dostawcy składających się na oferowaną cenę posiłku, mając na uwadze umożliwienie realizacji obowiązku obciążania uczniów wyłącznie kosztami artykułów żywnościowych zużytych do przygotowania posiłków, d) wystąpienie do dostawców posiłków o wskazanie, jaką kwotę w ramach pobieranej ceny za obiad stanowiły koszty zakupu artykułów żywnościowych zużywanych do przygotowania posiłków, a jaką koszty przygotowania i dostawy obiadów; po uzyskaniu tych informacji – i przedstawieniu przez dyrektorów szkół niezbędnych danych o uczniach, którzy nabywali posiłki – zapewnienie środków na dokonanie zwrotu z budżetu gminy bezpodstawnie pobranych od uczniów opłat za obiady, tj. opłat w części obejmującej koszty przygotowania i dowozu posiłków; poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o skutkach finansowych podjętych w tym zakresie działań, w tym wysokości zwróconych kwot. 34. Zatwierdzanie arkuszy organizacyjnych szkół przewidujących obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, który będzie zgodny z postanowieniami uchwały Rady Gminy w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, zaś liczba godzin ponadwymiarowych tych nauczycieli – z przepisami art. 35 ust. 1 i art. 42 ust. 6a Karty Nauczyciela. 35. Podjęcie działań zmierzających do usunięcia skutków finansowych nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli GBOS w Sidrze, wynikających z zatwierdzenia przez Pana Wójta arkusza organizacyjnego SP w Sidrze na rok szkolny 2017/2018 niezgodnego z zasadami uchwalonymi przez Radę Gminy. W tym celu: a) wystąpienie do dyrektora SP w Sidrze o dobrowolny zwrot kwoty 3.245 zł wypłaconej za realizację godzin ponadwymiarowych, które w rzeczywistości powinny stanowić godziny obowiązkowego pensum dyrektora w roku szkolnym 2017/2018, b) wskazanie dyrektorowi SP w Sidrze na obowiązek wystąpienia do wicedyrektora SP w Sidrze o dobrowolny zwrot kwoty 1.536,28 zł wypłaconej za realizację godzin ponadwymiarowych na stanowisku wicedyrektora, które w rzeczywistości powinny stanowić godziny obowiązkowego pensum wicedyrektora.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Szudziałowo2018.docx
|
Białystok, 2019.01.14
RIO.I.6001-6/18
Pan Tadeusz Tokarewicz Wójt Gminy Szudziałowo
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Szudziałowo za 2017 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Szudziałowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
W wyniku analizy przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, przeprowadzonej pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), stwierdzono, że: a) w planie kont dla Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej przyjęto opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” w brzmieniu: „Konto 130 - Rachunek bieżący jednostki służy do ewidencji stanu środków budżetowych oraz obrotów na rachunku bankowym jednostki z tytułu wydatków budżetowych objętych planem finansowym. Ewidencja szczegółowa do konta 130 powinna umożliwiać ustalenie stanu poszczególnych wydatków budżetu według podziałek klasyfikacji. Na koncie 130 obowiązuje zasada czystości obrotów, co oznacza, że do błędnych zapisów, korekt, zwrotów i nadpłat wprowadza się dodatkowy techniczny zapis ujemny.” Z przytoczonego opisu konta 130 można wnioskować, że Urząd posiada odrębny rachunek bankowy, który służy do realizacji wydatków budżetowych objętych planem finansowym Urzędu. W rzeczywistości wydatki, podobnie jak dochody Urzędu, są realizowane bezpośrednio z rachunku budżetu gminy. Brak rachunku bieżącego Urzędu wymaga również odpowiednich zmian w opisie konta 800 „Fundusz jednostki”. W zakładowym planie kont przyjęto, że na koncie tym ujmuje się przeksięgowanie, pod datą sprawozdań budżetowych, zrealizowanych dochodów i wydatków budżetowych, w korespondencji odpowiednio z kontami 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, na których w ewidencji Urzędu nie występują żadne zapisy. W opisie konta 800 należało w miejsce wymienionych operacji wprowadzić przeksięgowania zrealizowanych dochodów i wydatków budżetowych, w korespondencji odpowiednio z kontem 130, zaś prowadzenie kont 222 i 223 wobec braku rachunku bieżącego Urzędu jest w ewidencji Urzędu zbędne – str. 5 protokołu kontroli, b) w wykazie kont analitycznych określono, że do konta 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” są prowadzone konta analityczne 135-1 „Rachunek funduszu świadczeń socjalnych urzędu” i 135-2 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia – młodociani”. Z ustaleń kontroli wynika, że wpływ środków na dofinansowanie kosztów kształcenia pracowników młodocianych jest księgowany zapisem Wn 135-2 – Ma 853 „Fundusze specjalne”, a wypłaty środków pracodawcom kształcącym młodocianych zapisami Wn 853 – Ma 135-2. W planie kont Urzędu występuje konto 853, które spełnia funkcję konta służącego do rozliczeń środków otrzymanych na dofinansowanie kosztów kształcenia pracowników młodocianych. Należy wskazać, że w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego fundusze celowe aktualnie nie funkcjonują, zatem nie mogą wystąpić środki ujmowane na koncie 135 w korespondencji z kontem 853. Zgodnie z art. 9 pkt 7 i art. 29 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) w systemie finansów publicznych występują jedynie państwowe fundusze celowe. Środki na kształcenie młodocianych powinny zatem być ujmowane na rachunku ewidencjonowanym w ramach konta 139 „Inne rachunki bankowe” w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 6 protokołu kontroli, c) z wykazu kont analitycznych do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wynika, że na tym koncie w Urzędzie Gminy są ewidencjonowane rozliczenia z dłużnikami alimentacyjnymi z tytułu wypłaconych przez gminę świadczeń w ramach funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej. Do ewidencji należności od dłużników alimentacyjnych według wykazu służą konta: 221-36 „Fundusz alimentacyjny 20% – nasza gmina”, 221-37 „Fundusz alimentacyjny 20% – obca gmina”, 221-38 „Fundusz alimentacyjny 60% – budżet państwa”, 221-39 „Fundusz alimentacyjny – odsetki – budżet państwa”, 221-41 „Zaliczka alimentacyjna 50% – nasza gmina” oraz 221-42 „Zaliczka alimentacyjna 50% – budżet państwa”, a do rozliczeń zrealizowanych dochodów z budżetem państwa i budżetem gminy dłużnika alimentacyjnego przyjęto w analizowanym wykazie konto 225-4 „Rozrachunki z tytułu funduszu alimentacyjnego”, z dalszym podziałem analitycznym. Przyjęty system kont analitycznych nie uwzględnia faktu, że od 2016 r. w dochodach wyegzekwowanych od dłużników alimentacyjnych nie partycypują gminy według miejsca zamieszkania dłużników alimentacyjnych – str. 6-7 protokołu kontroli, d) w planie kont dla Urzędu jako jednostki budżetowej przyjęto opis konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” w brzmieniu „(…) służy do ewidencji odpisów aktualizujących należności wątpliwe i odsetek od należności przypisanych, a niewpłaconych. Odpisy są dokonywane na koniec każdego kwartału”. Jest on oparty na zasadach funkcjonowania konta 290 zamieszczonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… z dnia 28 lipca 2006 r. (nie mającego zastosowania od początku 2011 r.). Mimo błędnego opisu konta przypis odsetek ewidencjonowany jest są prawidłowo na koncie 750 „Przychody finansowe” – str. 7 protokołu kontroli.
Analiza zapisów dokonanych w księgach rachunkowych, pod kątem zgodności z ustawą o rachunkowości i rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że: a) niewłaściwie były księgowane operacje dotyczące przekwalifikowania środków trwałych do pozostałych środków trwałych ze względu na ich wartość. Zdjęcie ze stanu środków trwałych przekwalifikowanych składników majątkowych następowało zapisami: Wn 800 – Ma 011 „Środki trwałe” (nieumorzona wartość) i Wn 071 „Umorzenie środków trwałych…” – Ma 011 (dotychczasowe umorzenie), a przyjęcie na stan pozostałych środków trwałych zapisem Wn 013 „Pozostałe środki trwałe” – Ma 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych…”. Prawidłowo zdjęcie ze stanu środka trwałego przenoszonego do pozostałych środków trwałych powinno być ujmowane zapisem Wn 013 – Ma 011. Równolegle do tego zapisu powinno nastąpić przeniesienie dotychczasowego umorzenia z konta 071 na konto 072 i dokonanie jednorazowego umorzenia w odniesieniu do nieumorzonej wartości przekwalifikowywanego środka trwałego zapisem Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 072. Poza przekwalifikowaniem środków trwałych mających charakter wyposażenia w kontrolowanej jednostce czynnością tą objęto bezpodstawnie budynek gospodarczy i garaże – str. 8-9 protokołu kontroli, b) pod datą 2 stycznia 2017 r. ujęto w ewidencji księgowej zapisem Wn 013 – Ma 072 przyjęcie na stan przekazanych do używania w 2016 r. pozostałych środków trwałych (6 kompletów specjalistycznych ubrań ochronnych oraz 2 radiotelefonów cyfrowych zakupionych dla gminnych jednostek OSP) o łącznej wartości 16.965,40 zł. Dostawy sprzętu przeciwpożarowego otrzymanego w 2016 r., zafakturowane przez Oddział Wojewódzki ZOSPRP w dniu 9 listopada 2016 r. zostały sfinansowane w 2016 r. ze środków budżetu gminy w wysokości 11.625,40 zł oraz ze środków ZOSPRP w kwocie 5.700 zł przekazanej bezpośrednio wystawcy faktury. W księgach rachunkowych 2016 r. analizowane zakupy zostały ujęte zapisem Wn 401 – Ma 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” na kwotę 11.625,40 zł. Prawidłowe zapisy powinny przedstawiać się następująco: wartość zakupów opłacona z budżetu gminy Wn 013 – Ma 201 (11.265,40 zł), wartość zakupów opłacona przez ZOSPRP Wn 013 – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne” (5.700 zł), jako nieodpłatnie otrzymane aktywa umarzane jednorazowo oraz jednorazowe umorzenie oddanych do użytkowania składników Wn 401 – Ma 072 (16.965,40 zł). W przypadku dokonania właściwych księgowań w danych uzupełniających do bilansu za 2016 r. zostałoby wykazane umorzenie pozostałych środków trwałych wyższe o 16.965,50 zł, a w rachunku zysków i strat za 2016 r. dane obrazujące zużycie materiałów i energii oraz wysokość pozostałych przychodów operacyjnych byłyby wyższe o 5.700 zł. Zaniżono również stan pozostałych środków trwałych na koniec 2016 r. o 16.965,40 zł – str. 9-10 protokołu kontroli, c) w 2017 r. gmina Szudziałowo opłaciła, na podstawie wyroku Sądu Okręgowego Wydział I Cywilny w Białymstoku z dnia 23 listopada 2016 r. (sygn. akt IC 705/14), na rzecz Zakładu Murarskiego Sp. J. Wincenty Krahel, Elżbieta Krahel-Rowińska w Dąbrowie Białostockiej wartość robót dodatkowych związanych z przeprojektowaniem konstrukcji dachu hali sportowej SP w Szudziałowie w wysokości 87.014,76 zł. Wykonawca dochodził od gminy na drodze sądowej należności za dodatkowe roboty w wysokości 310.922,57 zł z odsetkami od 10 marca 2012 r. Z ustaleń kontroli wynika, że opłacona wartość robót dodatkowych w wysokości zasądzonej przez Sąd Okręgowy nie została odniesiona w koszty budowy hali sportowej – jako dotycząca opłacenia należności za roboty budowlane – lecz została ujęta w ewidencji księgowej jako pozostałe koszty operacyjne na koncie 761. Wydatek z omawianego tytułu został zakwalifikowany w rozdziale 92601 „Obiekty sportowe”, paragrafie 4600 „Kary i odszkodowania…”, zamiast w paragrafie 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”. W związku z ustaleniami kontroli konieczne jest dokonanie w księgach Urzędu następujących zapisów korygujących: przyjęcie na stan poniesionych nakładów inwestycyjnych dotyczących budowy hali sportowej Wn 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” – Ma 800 (87.014,76 zł) oraz przekazanie tych nakładów zapisem po odwrotnych stronach konta do ewidencji Szkoły Podstawowej w celu zwiększenia w ewidencji Szkoły wartości początkowej hali – str. 11-12 protokołu kontroli, d) w 2016 r. nie ujęto na koncie 761 pozostałych kosztów operacyjnych w wysokości 190.369,36 zł zasądzonych od gminy Szudziałowo wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku I Wydział Cywilny z dnia 7 października 2016 r. (sygn. akt I A ca 463/16 ) na rzecz Zakładu Murarskiego Sp. J. Wincenty Krahel, Elżbieta Krahel-Rowińska w Dąbrowie Białostockiej z tytułu zmniejszenia kar umownych naliczonych przez gminę i potrąconych z zobowiązań wobec wykonawcy hali sportowej. Zwrot wykonawcy wcześniej naliczonych i wyegzekwowanych kar umownych ujęto jako koszty działalności bieżącej – str. 14 protokołu kontroli, e) z ustaleń zawartych na str. 12-13 i 30-31 protokołu kontroli wynika, że należności dotyczące dochodów z realizacji zadań zleconych odpisane z ewidencji w związku ze śmiercią dłużnika alimentacyjnego księgowane są zapisem ujemnym Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” lub 750 „Przychody finansowe”. Należności od dłużników alimentacyjnych, które zostały przypisane w latach ubiegłych i objęte już były odpisami aktualizującymi, powinny zostać usunięte z ewidencji zapisem Wn 290 „Odpisy aktualizujące należności” – Ma 221. Ponadto na stronie Wn konta 290 nie zostały ujęte operacje zmniejszające wartość odpisów aktualizujących utworzonych w poprzednich latach w związku z zapłatą należności objętych odpisami, f) w 2017 r. w ewidencji Urzędu nie ujęto równowartości wydatków dokonanych ze środków budżetu na finansowanie środków trwałych w budowie, zakupu środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych o łącznej wartości 168.249,32 zł, która powinna zostać zaksięgowana zapisem Wn 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” – Ma 800 – str. 15 protokołu kontroli, g) z zapisów na koncie 133 „Rachunek budżetu” wynika, że wpływy dochodów z zadań zleconych realizowanych przez Urząd, następujące bezpośrednio na rachunek budżetu, są ewidencjonowane (z pominięciem konta 224 „Rozrachunki budżetu”) bezpośrednio na koncie 901 „Dochody budżetu”, mimo że w części nie stanowią dochodów budżetu gminy. Przekazanie na rachunek PUW części tych wpływów, stanowiącej dochody budżetu państwa, jest księgowane zapisem Wn 901 – Ma 133 – str. 25 protokołu kontroli, h) jak wynika z ustaleń zawartych na str. 19-20 i 27-28 protokołu kontroli, stan rozliczeń gminy z urzędem skarbowym na dzień 31 grudnia 2017 r. nie był odzwierciedlony w księgach rachunkowych. Z deklaracji VAT-7 gminy Szudziałowo za grudzień 2017 r. wynika zobowiązanie z tytułu do odprowadzenia do US podatku w wysokości 7.759 zł, natomiast w księgach budżetu i Urzędu na koniec 2017 r. zaprezentowano jedynie rzekomą należność w kwocie 601,29 zł na koncie 224 w ewidencji budżetu od jednostek budżetowych objętych centralnym rozliczeniem VAT. Zobowiązania wobec US nie wykazano. Ponadto dane zaprezentowane w protokole kontroli w zakresie centralnego rozliczenia podatku VAT wskazują, że: - dokonywano z rachunku budżetu przelewów na rachunek ZGK (jednostki budżetowej) środków VAT w wysokości nadwyżki podatku naliczonego nad podatkiem należnym wynikającej z cząstkowych danych dotyczących ZGK. Wskazać należy, że centralnym rozliczeniem w gminie Szudziałowo objęte są wyłącznie jednostki budżetowe, a więc podmioty odprowadzające wszelkie wpływy do budżetu i realizujące wydatki ze środków budżetu. Zatem przekazywanie na ich rachunki rzekomo należnych im środków z tytułu cząstkowych danych dotyczących VAT (wynikających z dokonanych przez te jednostki operacji stanowiących dochody i wydatki budżetu) należy ocenić jako nieuzasadniony transfer środków. Rozwiązanie takie miałoby uzasadnienie w przypadku rozliczeń budżetu z zakładem budżetowym, - dokonywano zapisów zmniejszających wydatki budżetu mimo braku wyciągów bankowych obrazujących wpływ środków na rachunek budżetu (Wn 224 – Ma 902 „Wydatki budżetu”), które to zapisy dotyczyły kwot podatku naliczonego rozliczonego z podatkiem należnym. Ogółem ujęto w ten sposób w 2017 r. kwotę 3.438,50 zł w zakresie Urzędu Gminy. Zapisów tego rodzaju dokonywano bezpodstawnie, gdyż nie miały one uzasadnienia w danych wyciągów bankowych. Okoliczność braku konieczności odprowadzenia do US VAT należnego, wynikająca z rozliczenia go z podatkiem naliczonym, nie powinna skutkować zmniejszeniem wydatków, lecz zaliczeniem pozostałych w jednostce z tego tytułu środków pieniężnych do dochodów budżetowych w paragrafie odpowiednim do rodzaju sprzedaży, w związku z którą jednostka uzyskała te środki – pozostałe na rachunku w wyniku rozliczenia środki otrzymano bowiem w związku z realizacją dochodów; nie znalazły się one na rachunku w wyniku zwrotów dokonanych przez kontrahentów, na rzecz których poniesiono wydatki. Zaobserwowana metoda ewidencji prowadzi do wypaczenia faktycznej kwoty wydatków, które zostały poniesione na dane zadanie w wysokości udokumentowanej wyciągami bankowymi, obrazującymi przelewy na rzecz dostawców czy wykonawców.
Kontrola sporządzania sprawozdań budżetowych i finansowych wykazała następujące nieprawidłowości: a) jednostkowe sprawozdania kwartalne Rb-27ZZ były sporządzane przez Urząd Gminy w 2017 r. niezgodnie z zasadami określonymi w § 6 załącznika nr 39 do obowiązującego do końca 2017 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.). W sprawozdaniach tych jednostka budżetowa bezpośrednio realizująca zadania nie powinna wypełniać kolumny 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, a w kolumnie 8 „Dochody przekazane” powinna wykazywać dochody przekazane na rachunek bieżący budżetu gminy. Analogiczne nieprawidłowości dotyczące prezentacji danych w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27ZZ wystąpiły również w sprawozdaniach sporządzanych przez GOPS – str. 17-18 protokołu kontroli. Przedstawione zasady sporządzania sprawozdań jednostkowych Rb-27ZZ obowiązują od początku 2018 r. na podstawie § 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), b) zobowiązania finansowe zamieszczone w poz. I.1 pasywów bilansu z wykonania budżetu według stanu na początek i koniec 2017 r. zostały wykazane bez podziału na zobowiązania krótkoterminowe (do 12 miesięcy) i długoterminowe (powyżej 12 miesięcy), wbrew art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości. Całość zobowiązań finansowych wykazano w bilansie jako zobowiązania długoterminowe wynoszące na początek roku 4.500.000 zł a na koniec roku 4.420.000 zł. W 2017 r. wymagalna była spłata pożyczki w wysokości 80.000 zł, w związku z czym kwota ta powinna być wykazana jako zobowiązanie krótkoterminowe według stanu na początek roku a kwota 4.420.000 zł jako zobowiązania długoterminowe. Natomiast na koniec 2017 r. zobowiązania krótkoterminowe powinny być wykazane w wysokości 60.000 zł a długoterminowe w wysokości 4.360.000 zł – str. 20 protokołu kontroli, c) w aktywach trwałych bilansu Urzędu Gminy na dzień 31 grudnia 2017 r. nie zostały wykazane należności długoterminowe (poz. A.III) w wysokości 31.690 zł odpowiadające wysokości salda Wn konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe”. Saldo to zostało wykazane jako aktywa obrotowe, w należnościach krótkoterminowych jako pozostałe należności (poz. B.II.4) – str. 21 protokołu kontroli, d) saldo Ma konta 240-2 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu zostało wykazane w pasywach bilansu jako pozostałe zobowiązania w poz. C.II.5, zamiast w poz. C.II.6. „Sumy obce (depozytowe, zabezpieczenie wykonania umów)” – str. 21 protokołu kontroli, e) kwota pozostałych przychodów operacyjnych wykazana na koniec roku w poz. D rachunku zysków i strat Urzędu za 2017 r. w wysokości 18.349,89 zł odpowiada wartości przychodów finansowych przeksięgowanych na koniec roku z konta 750 na konto 860 „Wynik finansowy”. Natomiast kwota ujętych na koncie 760 pozostałych przychodów operacyjnych (224.299,53 zł) w rachunku zysków i strat nie została wykazana jako pozostałe przychody operacyjne, lecz jako inne przychody finansowe (poz. G.III) – str. 21-22 protokołu kontroli, f) kwota pozostałych kosztów operacyjnych wykazana w poz. E.II rachunku zysków i strat Urzędu w wysokości 213.430,29 zł jako inne koszty operacyjne odpowiada wartości kosztów finansowych przeksięgowanych na koniec roku z konta 751 „Koszty finansowe” na konto 860. Natomiast pozostałe koszty operacyjne z konta 761 w wysokości 122.916,49 zł w rachunku zysków i strat zostały wykazane w kosztach finansowych jako odsetki (poz. H.I) – str. 21-22 protokołu kontroli, g) w łącznym rachunku zysków i strat za 2017 r. wykazano w poz. A.IV przychody netto ze sprzedaży towarów i materiałów wynoszące według stanu na koniec 2016 r. 447.657,01 zł i na koniec 2017 r. 414.295,29 zł. O prawidłowości prezentacji przedstawionych danych świadczyłaby zamieszczona w części B rachunku zysków i strat wartość sprzedanych towarów i materiałów (poz. B.VIII), podczas gdy wykazano w tej pozycji wartość zerową. Z ustaleń kontroli wynika, że nieprawidłowość jest pochodną zamieszczenia w jednostkowym rachunku zysków i strat Zakładu Gospodarki Komunalnej w poz. A.IV przychodów netto ze sprzedaży produktów, które należało wykazać w poz. A.I. – str. 22 protokołu kontroli, h) w zestawieniu zmian w funduszu ZGK na koniec 2017 r. z danych wykazanych w kol. „Stan na koniec roku poprzedniego” wynika, że stan funduszu jednostki na koniec roku powinien wynosić 5.459.535,90 zł, podczas gdy w sprawozdaniu wykazano kwotę 4.137.897,51 zł. Nieprawidłowość została wyeliminowana podczas kontroli – str. 23 protokołu kontroli.
Na podstawie analizy danych jednostkowych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S sporządzanych przez ZGK stwierdzono, że całość dochodów i wydatków związanych z działalnością w zakresie zbiorowych dostaw wody i zbiorowego odprowadzania ścieków jest prezentowana w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdział 90001 „Gospodarka ściekowa i ochrona wód”. Zgodnie z obowiązującą klasyfikacją budżetową w wymienionym rozdziale klasyfikacji należy wykazywać dochody i wydatki związane ze zbiorowym odprowadzaniem ścieków, a dochody i wydatki związane ze zbiorowymi dostawami wody powinny być planowane i realizowane w dziale 400 „Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę”, rozdział 40002 „Dostarczanie wody”. Wydatki inwestycyjne związane z budową urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na terenach wiejskich, poniesione przez ZGK w wysokości 6.213,60 zł, zostały prawidłowo sklasyfikowane w dziale 010 „Rolnictwo”, rozdział 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi”. Nieprawidłowo natomiast został sklasyfikowany wydatek na sporządzenie dokumentacji przebudowy oczyszczalni ścieków poniesiony przez Urząd Gminy w wysokości 73.800 zł. Wydatek ten został sklasyfikowany w dziale 900 rozdział 90001 par. 6050, zamiast w dziale 010 rozdział 01010 par. 6050 – str. 17 protokołu kontroli.
Analizę danych wieloletniej prognozy finansowej gminy Szudziałowo na lata 2018-2027 (według stanu wynikającego z obowiązującej w czasie kontroli uchwały Nr XXX.199.2018 Rady Gminy Szudziałowo z dnia 27 czerwca 2018 r.) przeprowadzono m.in. w zakresie prognozowanych wydatków związanych z obsługą wyemitowanych obligacji komunalnych w latach 2019-2024. Ustalenia kontroli wykazały, że ujęte w tej wersji WPF wydatki z tytułu odsetek od wyemitowanych obligacji w latach 2019-2024 byłyby realne w przy oprocentowaniu wynoszącym: w 2019 r. – 3,03%, w 2020 r. – 3,03%, w 2021 – 2,99%, w 2022 r. – 2,93%, w 2023 r. – 2,92 % i w 2024 r. – 2,90 %, a więc przy założeniu obniżenia stawki WIBOR 6M do poziomu: w 2019 r. – 1,22%, w 2020 r. – 1,22%, w 2021 – 1,18 %, w 2022 r. – 1,12%, w 2023 r. – 1,11 % i w 2024 r. – 1,09%. Za ostatni okres odsetkowy kończący się w listopadzie 2018 r. bank obciążył gminę odsetkami według stawki 3,53% (stawka WIBOR – 1,78%, marża banku – 1,75%) – str. 35 protokołu kontroli. Z otrzymanego przez RIO w Białymstoku projektu WPF gminy Szudziałowo na lata 2019-2027 wynika, że wydatki na obsługę długu w latach 2019-2022 są wyższe niż w WPF badanej podczas kontroli (na 2023 r. są na podobnym poziomie, a na 2024 r. niższe). Podkreślić należy jednak, że w projekcie uchwały budżetowej na 2019 r. przewidziany został kredyt do zaciągnięcia w 2019 r. w kwocie 800.000 zł, który ma być spłacany w latach 2020-2027. Będzie on więc generował dodatkowe koszty obsługi długu. Wobec tego prognozy wydatków z tytułu obsługi długu nie można uznać za prawidłową również w projekcie WPF, która ma obowiązywać od 2019 r. Świadczy o tym np. stosunek prognozowanych kosztów odsetek na 2019 r. w badanej podczas kontroli WPF z dnia 27 czerwca 2018 r. (132.300 zł) do rzeczywiście zaplanowanych wydatków z tego tytułu w projekcie uchwały budżetowej na 2019 r. (157.352 zł). W projekcie WPF na lata 2019-2027 wydatki na obsługę długu w latach 2019-2022 są corocznie o około 25.000 zł wyższe niż w WPF z dnia 27 czerwca 2018 r. badanej podczas kontroli, jednakże dodatkowo kwoty te muszą uwzględniać także koszty obsługi kredytu, który ma być zaciągnięty w 2019 r. (koszty te w 2019 r. będą ewentualnie ponoszone tylko przez część roku). Natomiast prognozowane w projekcie koszty obsługi długu w latach 2023-2024 oprócz tego, że pozostały na poziomie nie wyższym niż w wersji WPF z 27 czerwca 2018 r., to nie uwzględniają dodatkowych kosztów z tytułu zaciągnięcia planowanego na 2019 r. kredytu, który ma być spłacany do 2027 r.
W dniu 30 stycznia 2018 r. do Urzędu Gminy wpłynęło sprawozdanie Gminnego Ośrodka Animacji Kultury i Rekreacji z częścią tabelaryczną „Zestawienie dochodów za 2017 r.” i „Zestawienie wydatków za 2017 r.” a także częścią opisową. Ze sprawozdania nie wynika stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku. Zgodnie z art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych samorządowe instytucje kultury przedstawiają organowi wykonawczemu gminy w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku budżetowym sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym. Jak stanowi art. 31 ustawy o finansach publicznych, samorządowe osoby prawne wyodrębniają w planach finansowych m.in. stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku, zatem dane na ten temat powinny znaleźć się w sprawozdaniu. Ponadto plan sporządza się dla przychodów i kosztów instytucji, a nie dochodów i wydatków – str. 37-38 protokołu kontroli.
Badając dochody ze sprzedaży nieruchomości stwierdzono błędną klasyfikację wpłat nabywców wnoszonych na poczet kosztów związanych z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży, które ujmowano w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego prawa własności nieruchomości…” zawyżając dochody ze sprzedaży nieruchomości. Kwoty te nie wchodzą w skład ceny wywoławczej nieruchomości, są one ponoszone dodatkowo a o ich poniesieniu informowano w ogłoszeniach o przetargach. Należy wskazać, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują obowiązku uiszczania przez nabywców nieruchomości poniesionych przez gminę kosztów dokumentacji związanej z przygotowaniem nieruchomości do zbycia. W związku z tym wpłaty z tego tytułu nie stanowią dochodów ze zbycia nieruchomości i nie powinny być klasyfikowane jako dochody majątkowe. Łącznie zawyżono dochody majątkowe o 1.800 zł z powodu błędnej klasyfikacji wpłat z tego tytułu przy 3 transakcjach sprzedaży nieruchomości – str. 39-41 protokołu kontroli. Zwycięzca przetargu na sprzedaż nieruchomości gruntowej w obrębie ewidencyjnym nr 22 Pierożki został powiadomiony pismem z 5 stycznia 2018 r. o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Rozstrzygnięcie przetargu nastąpiło 1 grudnia 2017 r., a zatem powiadomiono nabywcę po upływie 21 dni od rozstrzygnięcia przetargu, czym naruszono cytowany przepis – str. 41 protokołu kontroli.
Badając dochody z najmu i dzierżawy ustalono, że należności w kwocie 990 zł z tytułu dzierżawy części działki nr 1214 o pow. 0,7780 ha, wynikające z umowy z dnia 21 grudnia 2012 r., uległy przedawnieniu. Czynsz w myśl umowy miał był płatny w kwocie 500 zł w terminie do 31 marca 2013 r. i 31 marca 2014 r. Z ewidencji księgowej wynika, że należność gminy od dzierżawcy dotyczy nieopłaconego czynszu za 2013 i 2014 r. (po odjęciu 10 zł wadium, które wniósł on przystępując do przetargu). W 2013 i 2014 r. wysłano do dłużnika jedynie upomnienia, które pozostały bez odpowiedzi. Pracownik Urzędu Gminy prowadząca te zagadnienia wyjaśniła, że Gmina Szudziałowo nie podejmowała innych czynności w celu wyegzekwowania należności z tytułu dzierżawy w/w nieruchomości ponieważ: Podpisując umowę dzierżawy Gmina informuje dzierżawcę o lokalizacji wydzierżawionej działki, a dzierżawca oświadcza, że granice nieruchomości są mu znane. Okazało się, że dzierżawca nie miał rozeznania co do położenia wydzierżawionej działki i zamierzał użytkować inną działkę. Ponadto na działce nr 1214 mieszkańcy okolicznych wsi zrobili nielegalne wysypisko śmieci. W upomnieniu wysyłanym do dzierżawcy, informowało się dzierżawcę, aby wystąpił z podaniem o rozwiązanie umowy dzierżawy. Ponieważ Dzierżawca nie wystąpił o rozwiązanie umowy dzierżawy Gmina naliczyła należność za dzierżawę oraz odsetki ustawowe – str. 42 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała, że do obliczenia kosztów centralnego ogrzewania zapewnianego najemcom lokali z kotłowni znajdujących się przy ul. Szkolnej 1 i Górnej 4A w Szudziałowie przyjmowano tylko wartość oleju opałowego (koszty są corocznie rozliczane z wpłatami najemców zgodnie z zaleceniami z poprzedniej kontroli kompleksowej). Uwzględniając tylko koszty oleju stawka c.o. dotycząca kotłowni przy ul. Szkolnej 1 wyniosła 2,29 zł za 1 m2 a przy ul. Górnej 4A 6,05 zł. Do ustalenia stawki nie ujęto innych kosztów ponoszonych przez gminę, a mianowicie wynagrodzenia pracownika dozorującego kotłownię, kosztów energii elektrycznej oraz innych kosztów związanych z jej funkcjonowaniem (np. usług kominiarskich). Pracownik Urzędu Gminy wyjaśniła, że Urząd do rozliczenia kosztów c.o. przyjął tylko wartość oleju opałowego z uwagi na to, że osoba dozorująca kocioł grzewczy zatrudniona jest w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i jest to jedna z wielu innych czynności, którymi się zajmuje. Z kolei energia elektryczna za budynek kotłowni i za kotły grzewcze jest opłacana przez Szkołę Podstawową w Szudziałowie, ponieważ kotłownia c.o. jest integralną częścią budynku szkoły i nie posiada osobnych liczników czy podliczników. Mając na uwadze, że koszty wskazane w wyjaśnieniu pokrywane są bezpośrednio z budżetu (ZGK i Szkoła są jednostkami budżetowymi gminy), powinny być uwzględniane przy rozliczania wpłat najemców – str. 43-44 protokołu kontroli.
W zawieranych przez gminę Szudziałowo umowach najmu lokali mieszkalnych zawierany jest zapis, że wynajmujący może podwyższyć czynsz wypowiadając dotychczasową wysokość czynszu najpóźniej na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego. Waloryzacja będzie dokonana za jednostronnym powiadomieniem pisemnym bez konieczności wypowiadania warunków umowy. Należy zauważyć, że takie zapisy nie mogą stanowić podstawy do zmiany wysokości czynszu, ponieważ są sprzeczne z przepisami art. 8 pkt 1 i art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2018 r. poz. 1234, ze zm.). Przywołane regulacje określają, że obowiązującą na terenie gminy stawkę bazową czynszu, stanowiącą podstawę ustalenia czynszu w poszczególnych umowach, określa organ wykonawczy gminy. Na podstawie formalnie dokonanej zmiany stawki bazowej możliwe jest przekazanie pisemnego wypowiedzenia dotychczasowej stawki czynszu. Ustawowy termin wypowiedzenia wynosi 3 miesiące i nie może być skrócony. W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do Pana Wójta 19 lutego 2015 r. po poprzedniej kontroli kompleksowej RIO w Białymstoku zaleciła usunięcie z umów z najemcami postanowień sugerujących automatyczne waloryzowanie czynszu o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług, jako sprzecznych z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów… W ówczesnych umowach zawarto bowiem zapis, że czynsz będzie waloryzowany w okresach rocznych, w przypadku zmiany siły nabywczej pieniądza, stosownie do wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni ogłoszony przez Prezesa GUS. W odpowiedzi z 24 kwietnia 2015 r. o sposobie wykonania zaleceń wskazał Pan, iż zawarto aneksy do umów z najemcami, w których usunięto zapisy sugerujące automatyczne waloryzowanie czynszu o wskaźnik wzrostu towarów i usług. Jak wyżej wykazano, wprowadzone do umów zmiany nadal nie są zgodne z ustawą. Pragnę wskazać, że w świetle przywołanych przepisów ustawy regulowanie w umowach najmu lokali mieszkalnych zasad zmieniania i okresu wypowiadania stawek czynszu jest zbędne, ponieważ przepisy ustawy są w tym zakresie kompletne – str. 46-47 protokołu kontroli.
Badając dochody z tytułu użytkowania wieczystego stwierdzono nieprzestrzeganie art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami przy aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste. Pismem z 18 grudnia 2013 r. wypowiedział Pan dotychczasową stawkę opłaty rocznej Spółdzielni Mleczarskiej MLEKPOL w Grajewie, wynoszącą 195 zł z tytułu użytkowania dwóch działek, i ustalił nową w kwocie 492,60 zł. Wysokość zaktualizowanej opłaty w 2014 r. ustalono w kwocie 390 zł, w latach 2015 i 2016 po 441,30 zł a począwszy od 2017 r. 492,60 zł. Należy wskazać, że już w 2016 r. opłata roczna powinna wynosić 492,60 zł. Została więc za ten rok zaniżona o 51,30 zł. W dniu 18 grudnia 2013 r. wypowiedziane zostały także opłaty za użytkowanie wieczyste osobom fizycznym: - z 323,10 zł rocznie na 1.858,80 zł. Wysokość zaktualizowanej opłaty w 2014 r. ustalono w kwocie 646,20 zł, w latach 2015 i 2016 po 1.252,50 zł a począwszy od 2017 r. 1.858,80 zł. Należy wskazać, że już w 2016 r. opłata roczna powinna wynosić 1.858,80 zł. Została więc zaniżona o 606,30 zł; - z 89,10 zł rocznie na 310,80 zł. Wysokość zaktualizowanej opłaty w 2014 r. ustalono w kwocie 178,20 zł, w latach 2015 i 2016 po 244,50 zł a począwszy od 2017 r. 310,80 zł. Opłata roczna już w 2016 r. powinna wynosić 310,80 zł. Została więc zaniżona o 66,30 zł – str. 47-50 protokołu kontroli. Łącznie opłaty roczne zostały w 2016 r. zaniżone o 723,90 zł. Zgodnie z art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej; pozostałą kwotę ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części, które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach; opłata roczna w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z aktualizacji. Interpretacja tego przepisu w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II CSK 451/13; uchwała z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 110/12, wyrok z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt V CSK 5/13) jest następująca: w przypadku, gdy zaktualizowana wysokość opłaty osiągnie próg wyznaczony w przytoczonym przepisie, użytkownik wieczysty w drugim roku od aktualizacji wnosi opłatę w wysokości stanowiącej sumę dwukrotności dotychczasowej opłaty i połowy nadwyżki ponad dwukrotność tej opłaty, a w trzecim roku od aktualizacji wnosi opłatę w wysokości stanowiącej sumę opłaty ustalonej w drugim roku i połowy nadwyżki ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty. Uzasadniając to stanowisko, Sąd Najwyższy podkreślił, że przy zastosowaniu wskazanej metody w trzecim roku od aktualizacji opłata osiąga wysokość wynikającą z aktualizacji, co oznacza, że zdanie trzecie art. 77 ust. 2a u.g.n. jest w istocie pozbawione znaczenia normatywnego, potwierdza bowiem tylko to, co wynika ze zdania drugiego.
W zakresie zagadnień dotyczących opłaty adiacenckiej stwierdzono, że decyzją z dnia 28 kwietnia 2015 r. zatwierdził Pan projekt podziału nieruchomości nr 687/11 o pow. 0,2794 ha w obrębie Wierzchlesie na 3 działki. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż działka nr 687/11 przeznaczona jest pod budowę 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nie stwierdzono żadnych działań w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, które powinny zostać podjęte na podstawie przepisów art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W złożonym wyjaśnieniu stwierdził Pan, że Gmina Szudziałowo nie podjęła czynności zmierzających do wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłat adiacenckich w związku z podziałem nieruchomości o nr 687/11 o powierzchni 0,2794 ha położonej w obrębie Wierzchlesie na 3 działki: (…) z powodu braku możliwości dokonania analizy pod kątem naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Na terenie Gminy Szudziałowo nie było transakcji sprzedaży działek rolnych o powierzchni do 0,10 ha, dlatego też nie jest możliwe określenie wzrostu wartości w/w nieruchomości z tytułu jej podziału. Ponadto koszty związane z wyceną nieruchomości przewyższą wysokość możliwej do naliczenia opłaty adiacenckiej – str. 50-51 protokołu kontroli. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać na tezy uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 lipca 2009 r. (II SA/OI 581/09), w którym Sąd wskazał, że Kwestię wzrostu wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego (...) Gdyby bowiem ze sporządzonego operatu szacunkowego wynikało, że na skutek podziału nieruchomości nie doszło do wzrostu jej wartości, bezprzedmiotowe byłoby wszczynanie postępowania na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonywanie wycen wzrostu wartości nieruchomości jest niezbędne, ponieważ tylko w ten sposób można ustalić czy faktycznie nastąpił wzrost wartości i w jakiej wysokości. Niedokonanie wyceny uniemożliwia zaś rzetelne określenie przez gminę zasadności wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
W wyniku kontroli dochodów z tytułu zajęcia pasa drogowego stwierdzono, że PGE Dystrybucja z Lublina naliczono decyzją nr RG. OC.7230.10.2017 z 14 marca 2017 r. opłatę roczną w kwocie 4.104 zł za umieszczenie urządzeń w pasie drogi gminnej, w tym za okres od 22 marca do 31 grudnia 2017 r. naliczono opłatę w wysokości 3.146,72 zł, przyjmując 284 dni zajęcia pasa. Według ustaleń kontroli kwota za 284 dni 2017 r. powinna wynosić 3.192,16 zł i wynikać z obliczenia: 4.104 zł : 365 dni = 11,24 zł/dzień x 284 dni (przy czym zastrzec należy, że jednostka pominęła przy obliczeniach pierwszy dzień zajęcia; do obliczenia należało przyjąć 285 dni). Wyliczona różnica dla 284 dni wynika ze stosowania przez jednostkę szeregu przedstawionych w protokole kontroli przeliczeń dla ustalenia opłaty proporcjonalnej za część roku połączonych z zaokrąglaniem poszczególnych częściowych wyników obliczeń (m.in. liczbę 0,2739726 zł zaokrąglono do 0,27 zł). Uwzględniając 285 dni zajęcia i stosując metodę obliczenia polegającą na podziale rocznej opłat przez liczbę dni w roku i pomnożenia przez 285 opłata za wyniosłaby 3.203,40 zł i byłaby większa o 56,68 zł od przyjętej w decyzji. O 1 dzień mniej niż obejmowało w 2017 r. zajęcie pasa przyjęto także w decyzji wydanej PGE Dystrybucja z Lublina w dniu 11 grudnia 2017 r., zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym kabla ziemnego i złączy kablowych w dniach od 29 listopada do 31 grudnia 2017 r. (stosowano też analogiczną jak w opisanej wyżej decyzji technikę obliczeń). Za 32 dni zajęcia pasa naliczono 179,84 zł, podczas gdy według ustaleń kontroli kwota ta powinna wynosić 188,43 zł i byłaby większa o 8,59 zł od ustalonej w decyzji – str. 52-53 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. W zakresie prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego w grupie podatników osób prawnych stwierdzono przypadek opisany na str. 57 protokołu kontroli, w którym podatnik deklarując podatek rolny zaniżył jego kwotę o 60 zł. Jak ustalono, sytuacja ta była pochodną nieobjęcia opodatkowaniem powierzchni 2,3040 ha gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako rowy. Grunty te zostały przez podatnika ujęte w deklaracji na podatek od nieruchomości jako zwolnione od podatku. Taki sposób opodatkowania użytków rolnych stoi w sprzeczności z zapisami art. 1 i art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.), z których wynika, iż opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane jako użytki rolne a 1 ha gruntów pod rowami winien być przeliczony do celów podatkowych jako 0,20 ha. Konstrukcja taka jednoznacznie wskazuje, ze przedmiotowe grunty powinny zostać opodatkowane podatkiem rolnym. Równocześnie stwierdzono, iż część gruntów rolnych sklasyfikowanych jako rowy o powierzchni 1,0825 ha została prawidłowo zadeklarowana i opodatkowana podatkiem rolnym. Nieprawidłowości ustalono również w obrębie realizacji dochodów z tytułu podatku leśnego od osób prawnych. Podatnik wskazany w opisie na str. 61 protokołu kontroli w złożonej deklaracji podatkowej zaniżył podatek leśny o kwotę 3 zł. Natomiast w dniu 18 września 2018 r. (w trakcie trwania kontroli) złożył prawidłową deklarację podatkową na ogólną wartość podatku leśnego 286 zł. Opis na przywołanej stronie protokołu kontroli wskazuje też sytuację, w której pracownik organu podatkowego „zastępczo” sporządzał za podatnika deklaracje podatkowe na podatek leśny powołując się na art. 274 Ordynacji podatkowej. Przepis ten wskazuje sposób postępowania organu podatkowego w przypadku stwierdzenia w złożonej przez podatnika deklaracji podatkowej błędów rachunkowych lub innych oczywistych omyłek. Organ podatkowy w zależności od charakteru i zakresu uchybień: - koryguje deklarację, dokonując stosownych poprawek lub uzupełnień, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania podatkowego, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu podatku albo kwoty nadwyżki podatku do przeniesienia lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza kwoty 5.000 zł; - zwraca się do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji podaje się w wątpliwość. Natomiast § 2 w art. 274 wskazuje, że organ podatkowy: - uwierzytelnia kopię skorygowanej deklaracji, o której mowa w § 1 pkt 1; - doręcza podatnikowi uwierzytelnioną kopię skorygowanej deklaracji wraz z informacją o związanej z korektą deklaracji zmianie wysokości zobowiązania podatkowego, kwoty nadpłaty lub zwrotu podatku albo kwoty nadwyżki podatku do przeniesienia lub wysokości straty, albo informacją o braku takich zmian, oraz pouczeniem o prawie wniesienia sprzeciwu. Reasumując, sporządzenie deklaracji podatkowej przez organ podatkowy (jego służby) jest sprzeczne z treścią przywołanego przepisu. W 2018 r. organ podatkowy dokonywał korekt deklaracji zgodnie z tym przepisem. Dokonane ustalenia dotyczyły również wadliwego opodatkowania współwłasności leśnych. Podatnik wskazany na str. 62 protokołu kontroli w 2018 r. nie złożył deklaracji podatkowych na grunty leśne będące we współwłasności. Czynności tej dokonał natomiast dopiero w 2018 r. i tylko w zakresie roku bieżącego. Nie deklarując tych gruntów w 2017 r. podatnik naruszył art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821, ze zm.), który stwierdza, że jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi wówczas odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Natomiast z treści art. 6 ust. 7 ustawy wynika, że jeśli las stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej – osoby fizyczne składają deklarację na podatek leśny oraz opłacają podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne.
W zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych ustalono, że w deklaracji złożonej przez podatnika ujawniono do opodatkowania 0,25 m2 budynku związanego z działalnością gospodarczą. Z informacji uzyskanych w czasie kontroli wynika, iż jest to tak zwana „półkabina”. W trakcie kontroli nie udało się ustalić czy zadeklarowany obiekt jest budynkiem czy ewentualnie budowlą w myśl art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.). Stwierdzono także, iż podatnik zadeklarował powierzchnię 251 m2 gruntów do opodatkowania stawką jak za związane z działalnością gospodarczą. Tymczasem na podstawie okazanych umów dzierżawy ustalono, że wydzierżawia on od kontrolowanej jednostki powierzchnię 250 m2 to jest o 1 m2 mniejszą niż ujawnił w deklaracji podatkowej – str. 70 protokołu kontroli. Tamże opisano sytuację, w której podatnik w deklaracji podatkowej ujawnił do opodatkowania powierzchnię 3.140 m2 jako grunty związane z działalnością gospodarczą. Jest to powierzchnia równa powierzchni budynków zadeklarowanych do opodatkowania stawką jak za działalność gospodarczą. Za pomocą systemu internetowego GEOPORTAL (zamieszczonych tam zdjęć) stwierdzono, iż zachodzi prawdopodobieństwo, że powierzchnia zadeklarowanych gruntów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą została zaniżona o około 11.000 m2. Pomiary dokonane za pomocą wyżej wymienionego systemu są niedokładne, brak jest również informacji na temat okresu, w którym zostały wykonane zdjęcia, dlatego niezbędne jest prowadzenie przez organ podatkowy działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości opodatkowania. Ustalono trzy przypadki nie dopełnienia w latach 2013-2018 przez jednostki OSP obowiązku nałożonego treścią art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.) poprzez nie złożenie deklaracji na podatek od nieruchomości. W dniu podpisania protokołu pracownicy organu podatkowego przedstawili deklaracje podatkowe złożone przez podatników za lata 2013-2018, w których zadeklarowano podatek w łącznej kwocie 15.453 zł – str. 70-71 protokołu kontroli. Nieprawidłowości stwierdzono również w deklaracjach złożonych przez Urząd Gminy. Polegają one na tym, iż 4.608.866 m2 gruntów wykazano w rubryce D.5. deklaracji jako pozostałe grunty, wyliczając za tę powierzchnię podatek w kwocie 2.119.215,43 zł, a następnie nie ujęto tej kwoty w rubryce E „Łączna kwota podatku”. Według wyjaśnień złożonych przez pracownika kontrolowanej jednostki oraz Wójta Gminy Szudziałowo są to grunty zwolnione ustawowo, powinny więc się one znaleźć się w rubryce F „Informacja o nieruchomościach zwolnionych” – str. 71 protokołu kontroli.
W trakcie kontroli badaniu poddano także prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatków lokalnych w grupie podatników będących osobami fizycznymi. Stwierdzono różnorodne rodzajowo nieprawidłowości dotyczące podatników wymienionych w treści przywołanych stron protokołu kontroli: a) podatek rolny: - opodatkowanie niewłaściwej powierzchni (zawyżonej bądź zaniżonej) w przypadku 4 podatników, co skutkowało zaniżeniem wymiaru podatku w 2017 r. o 77 zł oraz jego zawyżeniem o 3 zł. W latach 2015, 2016 i 2018 kwota zaniżonego podatku rolnego wyniosła 436 zł oraz zawyżonego 172 zł – str. 72 protokołu kontroli; - pojedynczy przypadek nieprawidłowego przeliczenia gruntów – różnica wyniosła 0,2495 ha przeliczeniowych gruntów, wskutek czego zaniżono wymiar podatku za 2017 r. o 33 zł – str. 73 protokołu kontroli; - objęcie zobowiązaniem podatkowym 5 podatników nie będących prawnymi właścicielami nieruchomości, tj. przedmioty opodatkowania będące własnością jednego małżonka opodatkowywano (wystawiano jedną decyzję) wspólnie z gruntami należącymi do drugiego współmałżonka lub grunty stanowiące własność ojca opodatkowywano wspólnie z gruntami będącymi własnością syna. Należy zauważyć, iż jedną decyzję ustalającą wymiar zobowiązania podatkowego, obejmującą więcej niż jeden podmiot, można wystawić wyłącznie w przypadku istnienia współwłasności, o czym mowa w art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym – str. 74 protokołu kontroli; b) podatek od nieruchomości – pojedynczy przypadek opodatkowania powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego innej niż wskazana w informacji. Skutkiem nieprawidłowości było zaniżenie kwoty podatku za 2017 r. o 12 zł, natomiast za lata 2016 i 2018 o kwotę 36 zł – str. 74 protokołu kontroli; c) podatek leśny – pojedynczy przypadek opodatkowania powierzchni lasu przy braku informacji o wieku drzewostanu (nieczytelność danych w złożonej informacji). W konsekwencji kwota zawyżonego podatku leśnego w 2017 r. wyniosła 51 zł. Ogółem, w latach 2015, 2016 i 2018 zawyżono kwotę podatku leśnego o 205 zł – str. 74 protokołu kontroli. Ponadto, kontrola wykazała nierealizowanie przez badany organ podatkowy obowiązków nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej – prowadzenia czynności sprawdzających w stosunku do 4 podatników wymienionych na str. 79 protokołu kontroli. Świadczy o tym brak reakcji organu podatkowego na niezłożenie przez podatników informacji na podatek rolny, leśny i od nieruchomości lub brak ich weryfikacji po złożeniu. W przypadku podatku od nieruchomości, informacja jest podstawowym źródłem wiedzy o powierzchni użytkowej budynków przeznaczonych na cele mieszkalne oraz budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Natomiast w przypadku lasów, informacja podatkowa jest podstawowym źródłem informacji o wieku drzewostanu, który stanowi przesłankę decydującą o opodatkowaniu podatkiem leśnym bądź o ustawowym zwolnieniu. Takie zaniechanie organu podatkowego jest zjawiskiem niepożądanym, mogącym prowadzić do utraty kontroli nad powszechnością, prawidłowością i kompletnością realizacji dochodów podatkowych gminy. W trakcie kontroli, wskutek wezwania, podatnicy złożyli poprawnie wypełnione informacje; d) podatek od środków transportowych – występujące nieprawidłowości polegały głównie na zastosowaniu stawek niezgodnych z uchwałą Rady Gminy oraz na zastosowaniu przy opodatkowaniu ciągników siodłowych i balastowych oraz przyczep i naczep jako parametru dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, zamiast dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. Należy zauważyć, iż ciągniki siodłowe i balastowe oraz przyczepy i naczepy podlegają opodatkowaniu podatkiem od środków transportowych jako odrębne przedmioty opodatkowania. Jedynie stawka podatku dla tych przedmiotów opodatkowania, a w konsekwencji wysokość podatku, zależy od wyrażonej w tonach dmc zespołu pojazdów, jaki może zostać utworzony przez każdy z przedmiotów opodatkowania. Takie stanowisko przyjmuje także liczne orzecznictwo, m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt I SA/Gd 239/08). Skutkiem pojawienia się opisanych nieprawidłowości było zaniżenie kwoty podatku od środków transportowych o 746,42 zł oraz zawyżenie o 750 zł – str. 79-81 protokołu kontroli. Kontrola terminowości składania deklaracji na podatek od środków transportowych lub ich korekt wykazała nieprawidłowość w 3 przypadkach. Deklaracje o przypisie 7.755,14 zł zostały złożone średnio 11 dni po terminie. Składanie deklaracji po terminie jest nieprawidłowością naruszającą przepis art. 9 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zgodnie z którym złożenie deklaracji na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy powinno odbywać się do dnia 15 lutego, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Organ podatkowy w celu zdyscyplinowania podatników ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o ich ukaranie na podstawie art. 56 § 4 k.k.s. – str. 80 protokołu kontroli. Badając zagadnienie terminowości składania deklaracji podatkowych stwierdzono przy dwóch złożonych korektach deklaracji na podatek od środków transportowych brak pieczątki określającej datę wpływu dokumentów do Urzędu Gminy Szudziałowo. Z § 42 ust. pkt 2 załącznika nr 1 Instrukcja Kancelaryjna do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67) wynika, że punkt kancelaryjny po zarejestrowaniu przesyłki na nośniku papierowym umieszcza i wypełnia pieczęć wpływu na pierwszej stronie pisma lub, w przypadku gdy nie ma możliwości otwarcia koperty, na kopercie. Umieszczenie daty wpływu na dokumentacji składanej przez podatników ma istotne znaczenie w przypadku określenia rzetelności wywiązywania się z obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych, a także w niektórych przypadkach prawidłowego określenia okresu trwania obowiązku podatkowego – str. 81-82 protokołu kontroli.
Brak reakcji organu podatkowego, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie podatnika, stwierdzono w przypadku utrudniania kontroli podatkowej (art. 83 k.k.s.). Ustalono, iż w przypadku jednego z podatników, mimo doręczonego pisemnego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej wraz z powiadomieniem o terminie i godzinie jej wszczęcia, podatnik nie stawił się w miejscu oględzin, tym samym uniemożliwił komisji przeprowadzenie czynności kontrolnych – str. 83 protokołu kontroli.
Badanie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty skarbowej wykazało brak wskazania właściwej podstawy prawnej przy odstąpieniu od jej pobrania. Stosowanie wszelkich zwolnień w podatkach i opłatach jest odstępstwem od zasady powszechności opodatkowania i powinno być realizowane w oparciu o przywołane podstawy prawne – str. 84 protokołu kontroli.
Z kolei w wyniku kontroli działań upominawczych oraz windykacyjnych ustalono, iż wobec wskazanych na str. 88-89 protokołu kontroli podatników działania te podejmowano z opóźnieniem. Narusza to przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483), które wprowadzają, ciążący na wierzycielu, obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 ust. 1 ustawy), przy czym niezwłocznie ma to nastąpić poprzez wydanie upomnienia w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnych przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia (aktualnie jest to kwota 116 zł).
W takcie badania rachunkowości podatków i opłat lokalnych stwierdzono przypadki poprawiania przez inkasentów długopisem kopii kwitariuszy, za pomocą których pobierane były należności podatkowe od osób fizycznych – str. 90 protokołu kontroli.
Analizie pod kątem prawidłowości sporządzenia oraz rzetelności zamieszczonych danych poddano sprawozdania roczne Rb-PDP oraz Rb-27S za 2017 r. W jej wyniku ustalono, iż w wierszu A7 sprawozdania „podatek od środków transportowych”, w kolumnie 4 „skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczone za okres sprawozdawczy” wykazano błędnie kwotę 5.038,64 zł. Kwota ta, według okazanej ewidencji wymiarowo-księgowej, winna być wykazana jako skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczone za okres sprawozdawczy, w kolumnie 3 – str. 91-92 protokołu kontroli.
Kontroli poddano zagadnienia dotyczące funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Stwierdzono, że przy ustaleniu wysokości środków funduszu przypadających na poszczególne sołectwa w 2017 r. posłużono się liczbą mieszkańców poszczególnych sołectw zameldowanych na pobyt stały. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim wysokość środków przypadających na dane sołectwo oblicza się przy uwzględnieniu liczby mieszkańców sołectwa według stanu na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy, określonej na podstawie prowadzonego przez gminę rejestru mieszkańców, o którym mowa w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657). Jak stanowi art. 7 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności, w rejestrze mieszkańców gromadzone są dane osób, które wykonały obowiązek meldunkowy na terenie danej gminy. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy obowiązek meldunkowy polega na zameldowaniu lub wymeldowaniu w miejscu pobytu stałego lub czasowego. Dane do obliczenia wysokości funduszu muszą zatem po obejmować zarówno osoby zameldowane na pobyt stały, jak i czasowy. Interpretację tę potwierdza pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2015 r. skierowane do Wojewodów (znak DAP.WSUST.701.26.2015), zgodnie z którym od 2015 r. obliczając wysokość funduszu sołeckiego przypadającego na sołectwo należy uwzględnić liczbę mieszkańców zameldowanych na pobyt stały i na pobyt czasowy. Ogółem, zgodnie ze sporządzonym przez kierownika USC wykazem, liczba mieszkańców zameldowanych na pobyt czasowy na dzień 30 czerwca 2016 r. wynosiła 31 osób, co przekłada się na zaniżenie ogólnej kwoty funduszu przypadającej do dyspozycji sołectw na 2017 r. o 1.206,25 zł. Analiza dokumentacji określającej przeznaczenie przez sołectwa środków funduszu oraz dotyczącej wydatkowania środków w ramach funduszu sołeckiego wykazała, że: a) wniosek uchwalony przez sołectwo Wierzchlesie przewidywał takie zadania jak wymiana okien w budynku świetlicy, remonty łazienek i pomieszczenia OSP na parterze, osiatkowanie boiska i żwirowanie drogi do lasu za szacunkową kwotę 21.012,10 zł. Wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego wykazano w wysokości tylko 1.974 zł (naprawę stolarki okiennej 159 zł, naprawę instalacji odgromowej 615 zł i wznowienie znaków granicznych 1.200 zł). Wznowienie znaków granicznych nie było ujęte we wniosku sołectwa. Wyjaśniono, że był to wydatek niezbędny do przeprowadzenia remontu drogi, ponieważ nie był znany jej dokładny przebieg. W złożonym wyjaśnieniu w sprawie braku wydatków na remonty łazienek i pomieszczenia OSP, osiatkowanie boiska i żwirowanie drogi wskazał Pan, że remont łazienek i pomieszczeń w remizie OSP w Wierzchlesiu został wykonany. Na ten cel były pozyskane środki spoza budżetu. Została też wykonana w niezbędnym zakresie naprawa ogrodzenia nieruchomości. Roboty wykonał Zakład Gospodarki Komunalnej. Nie może jednak on wystawić faktury dla Urzędu Gminy. Koszt robót był zdecydowanie niższy niż gdyby roboty zostały zlecone innemu podmiotowi. O takim sposobie wykonania zadań zdecydowała zasada właściwego gospodarowania finansami publicznymi. Wykonanie robót drogowych przez ZGK – czym tłumaczy Pan na brak jakichkolwiek wydatków na realizację tego rodzaju przedsięwzięć – wystąpiło ponadto w 12 sołectwach (oprócz szczegółowo omówionych w pkt a)-d)). W związku ze złożonym przez Pana wyjaśnieniem niezbędne jest wskazanie, że wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego związane z realizacją przedsięwzięć zgłoszonych przez sołectwa mogą być realizowane także przez inne jednostki budżetowe gminy niż Urząd Gminy – wydatki na realizację funduszu finansowane są z budżetu gminy, a więc nie muszą być ponoszone tylko z planu finansowego Urzędu. Wykonanie części przedsięwzięć sołectw przez Zakład Gospodarki Komunalnej (gminną jednostkę budżetową) musiało powodować poniesienie przez Zakład określonych, udokumentowanych fakturami, wydatków na te cele (np. związanych z zakupem paliwa czy innych materiałów). Wydatki tego rodzaju – po należytym udokumentowaniu ich związku z realizacją poszczególnych wniosków sołectw – ZGK powinien wykazać w rocznym sprawozdaniu Rb-28S w kol. 10 jako wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego, zaś Pan Wójt ująć je we wniosku składanym Wojewodzie Podlaskiemu jako podlegające częściowemu zwrotowi z budżetu państwa. Z ustaleń kontroli i wyjaśnień nie wynika, jaka kwota wydatków poniesionych przez ZGK w związku z realizacją wniosków sołectw mogła być uznana za wydatki wykonane w ramach funduszu, a zatem o jaką kwotę zaniżono należną gminie dotację tytułem częściowego ich zwrotu; b) wniosek sołectwa Boratyńszczyzna przewidywał zadania polegające na „postawieniu dwóch krzyży we wsi Boratyńszczyzna z żelaza” oraz „wysypanie żwirem boiska”. We wniosku w części dotyczącej oszacowania kosztów zawarto, oprócz poprawy płyty boiska (koszt 4.000 zł), cel „poprawa estetyki wsi” – 5.000 zł, mimo że takiego przedsięwzięcia brak w zacytowanym wyżej wykazie przedsięwzięć. Jako wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego tej wsi w 2017 r. wykazano kwotę 2.521,93 zł. Została ona wydatkowana na zakup materiałów na poprawę estetyki wsi 2.356,37 zł i zakup 2 ceowników 165,56 zł (w opisie faktury „na poprawę elementów estetyki wsi”) – z rodzaju nabywanych materiałów wynika, że dotyczyły one wykonania krzyży. W myśl art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Z wniosku nie wynika, jakiego rodzaju zadanie gminy ma być realizowane poprzez „postawienie dwóch krzyży z żelaza we wsi” (w uzasadnieniu wskazano jedynie, że „stare krzyże nie nadają się do reperacji”). Według wyjaśnienia Pana Wójta (…) Wymiana krzyża związana była z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Stary, wieloletni krzyż drewniany był pochylony nad drogą. W każdej chwili groził upadkiem i doprowadzeniem do nieprzewidywalnych skutków dla uczestników ruchu drogowego. Prócz ustawienia nowego krzyża dokonano naprawy poboczy drogi oraz uporządkowania terenu, co zdecydowanie poprawiło estetykę wsi, co też ma znaczenie dla mieszkańców. Zapewnienie bezpieczeństwa i porządku jest zadaniem własnym gminy. Przedstawione przez Pana tezy dotyczące związku wymiany krzyży z bezpieczeństwem ruchu drogowego nie wynikają z dokumentacji przedstawionej przez sołectwo, w której postawienie krzyży jest wiązane z „poprawą estetyki wsi”; c) we wniosku sołectwa Zubrzyca Wielka przeznaczono środki funduszu na ocieplenie budynku remizy i wymianę mebli kuchennych. Środki wykorzystano na zakup gabloty i mebli kuchennych (5.050 zł) oraz materiałów na budowę podjazdu i chodnika (978,03 zł). We wniosku w części dotyczącej oszacowania kosztów zawarto jedynie zadanie „ocieplenie budynku remizy” za 10.000,20 zł, brak określenia kosztów przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu mebli kuchennych. Kontrolującym okazano protokół z zebrania wiejskiego sołectwa z 15 października 2017 r. i uchwałę w sprawie przyjęcia wniosku o zmianę przeznaczenia funduszu sołeckiego na 2017 r. We wniosku z 15 października 2017 r. w sprawie zmiany pierwotnego wniosku wskazano na „wprowadzenie zadań polegających na: zakup kostki brukowej i obrzeży na budowę podjazdu do remizy OSP”. Podano szacunkowy koszt 2.500 zł, nie odnosząc się do przedsięwzięć wynikających z pierwotnego wnioski – ich szacunkowego kosztu po zmianie, ewentualnie do kwestii rezygnacji z przedsięwzięcia polegającego na ociepleniu remizy. Literalnie z wniosku w sprawie zmiany wynika, że zmiana polega jedynie na dodaniu przedsięwzięcia za 2.500 zł, co łącznie z brakiem danych o innych zmianach oznacza, że kwota rozdysponowana przez sołectwo we wnioskach w sumie byłaby wyższa niż przypadająca sołectwu na 2017 r., co wskazywałoby na sprzeczność z art. 7 ust. 2 ustawy. Meble kuchenne zakupiono po zmianie wniosku; d) we wniosku sołectwa Nowinka wskazano na gruntowną naprawę stanu drogi gminnej i ewentualnie zakup kosiarki samobieżnej – traktorek na potrzeby mieszkańców za szacunkową kwotę 9.400 zł. Do uchwały budżetowej przyjęto kwotę 9.494,36 zł (a zatem wyższą niż to wynika z wniosku sołectwa) a wykorzystano tylko 1.081,17 zł. Środki przeznaczono na krawężniki i kostkę brukową. Jak wynika z wyjaśnienia Pana Wójta naprawy drogi dokonał, podobnie jak we wcześniej opisanych przypadkach, ZGK. W przypadku sołectwa Nowinka wskazać należy, że określenie przedsięwzięć we wniosku nie może polegać na zakładaniu alternatywy, z której nie wiadomo kto i w jakim trybie miałby korzystać na etapie realizacji wniosku. Z ustawy o funduszu soleckim można wywieść, że wniosek powinien określać jednoznaczną decyzję sołectwa, jasno informującą organy gminy o celu przeznaczenia środków, a nie sugerującą możliwość realizacji różnych zadań w ramach tej samej kwoty. W części dotyczącej oszacowania kosztów wskazano zarówno na naprawę drogi, jak i „ew. zakup kosiarki”, przy każdym z przedsięwzięć podając kwotę 9.400 zł, co potwierdza, że we wniosku stworzono możliwość wyboru zadań. Ponadto wskazania wymaga, że kwotę funduszu sołeckiego do rozdysponowania przez dane sołectwo, podlegającą zaprezentowaniu w uchwale budżetowej, określa decyzja zawarta we wniosku sołectwa, z której wynika, jaką kwotę sołectwo zamierzało rozdysponować. Jeżeli więc wniosek sołectwa Nowinka opiewał na kwotę 9.400 zł, to w uchwale budżetowej nie mogła być przyjęta kwota 9.494,36 zł. W uchwale budżetowej należy ujmować kwoty wydatków w ramach funduszu do takiej wysokości, do jakiej sołectwo podjęło decyzję we wniosku o przeznaczenie funduszu. Kontrola wykazała, że nie powierzył w formie pisemnej konkretnemu pracownikowi (pracownikom) obowiązków w zakresie weryfikacji prawidłowości składanych przez sołectwa wniosków. Wyznaczył Pan natomiast pracownika właściwego do merytorycznej kontroli dowodów księgowych i zatwierdzania ich jako dokumentujących wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego.
Kontrolą objęto prawidłowość udokumentowania i rozliczania kosztów podróży służbowych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167). Wszystkie wydatki ujęto w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”, mimo iż na podstawie polecenia wyjazdu z dnia 4 grudnia 2017 r. odbył Pan podróż do Grodna (Białoruś) samochodem prywatnym w celu „uzgodnienia”. Z rozliczenia wynika, że czas pobytu za granicą wynosił poniżej 8 godzin (aczkolwiek nie podano dokładnych godzin przekroczenia granicy w obie strony). Nie wypełniono wiersza dotyczącego należnej diety. W poleceniu wyjazdu służbowego nie wskazano miejsca, gdzie ma być przekroczona granica polsko-białoruska; brak zatem delegacji na krajową część podróży, tj. do granicy Polski, gdzie miała być ona przekroczona i od granicy. W myśl § 12 rozporządzenia czas podróży zagranicznej w przypadku odbywania jej środkami komunikacji lądowej liczy się od chwili przekroczenia granicy państwowej w drodze za granicę do chwili jej przekroczenia w drodze powrotnej do kraju. Za podróż zagraniczną na terytorium Białorusi trwającą do 8 godzin przysługuje 1/3 diety, czyli 14 euro. Ponadto według § 20 rozporządzenia przy podróży zagranicznej obowiązkowe jest udzielenie pracownikowi zaliczki. Rozliczenie kosztów podróży zagranicznej jest bowiem dokonywane w walucie otrzymanej zaliczki (w walucie wymienialnej albo w walucie polskiej) według średniego kursu z dnia jej wypłacenia. Wydatek z tytułu zagranicznej podróży powinien zostać sklasyfikowany w par. 4420 „Podróże służbowe zagraniczne” – str. 104 protokołu kontroli.
Zbadano wydatki na dotacje dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych. Stwierdzono nieprawidłową klasyfikację budżetową przy przekazaniu dotacji dla Caritas Archidiecezji Białostockiej w kwocie 20.000 zł, którą ujęto w par. 2820 „Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji stowarzyszeniom”. Caritas Archidiecezji Białostockiej jest instytucją charytatywną Kościoła Katolickiego posiadającą osobowość prawną (kościelną osobą prawną) a nie stowarzyszeniem działającym na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r. poz. 210, ze zm.) . Dotacja dla Caritas powinna zatem być ujmowana w par. 2830 „Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji pozostałym jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych” – str. 106 protokołu kontroli. Ponadto ustalenia kontroli wskazują, że z dotacji udzielonej UKS Sudovia na zadania z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu wśród dzieci i młodzieży wydano, do dnia złożenia pisma o aktualizację kosztorysu (30 listopada 2017 r.), kwotę na zakup sprzętu sportowego przekraczającą wysokość dotacji na ten cel o więcej niż 10% (kwota w pierwotnym kosztorysie 1.500 zł, wydatki na ten dzień według ustaleń kontroli 1.957,96 zł, czyli więcej o 307,96 zł niż dopuszczała umowa). Według umowy o dofinansowanie zadania naruszenie tego postanowienia uważa się za pobranie części dotacji w nadmiernej wysokości. Ze sprawozdania z wykonania zadania publicznego wynika, że wydatki z dotacji były zgodne z kosztorysem przedstawionym w piśmie. Pisemnego aneksu do umowy zmieniającego kosztorys wydatków nie zawarto. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby kontrolowana jednostka kwestionowała sprawozdanie z realizacji zadania w części dotyczącej wydatków poniesionych do czasu złożenia przez UKS wniosku o zmianę kosztorysu – str. 108-110 protokołu kontroli.
Sprawdzono realizację umowy na usługi z zakresu konserwacji i drobnych napraw instalacji oświetlenia ulicznego na terenie gminy Szudziałowo. W dniu 8 grudnia 2017 r. zawarto umowę z wykonawcą PPHU Elmecht z Sokółki. Wynika z niej, że wykonawca otrzyma wynagrodzenie za faktyczną i potwierdzoną przez zamawiającego ilość usług według cen jednostkowych zgodnych z ofertą złożoną w postępowaniu o udzielenie zamówienia o wartości poniżej 30.000 euro. Kontrola wykazała, że ceny jednostkowe zawarte w fakturze z 27 grudnia 2017 r. różniły się nieznacznie od cen ofertowych w przypadku wymiany żarówek 70W (40,24 zł netto zamiast 40,20 zł) i 100W (40,65 zł zamiast 40,60 zł), co świadczy o nieprawidłowej kontroli faktury – str. 110-111 protokołu kontroli.
W zakresie zamówień publicznych udzielanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.) zbadano m.in. postępowanie na odbiór odpadów komunalnych w latach 2018/2019. Specyfikacja istotnych warunków zamówienia z dnia 27 listopada 2017 r. ustalała, że kryteriami wyboru oferty są: cena – 60% (max. 60 pkt) i termin płatności faktury – 40% (max. 40 pkt, przy czym do 14 dni – 0 pkt, do 21 dni – 20 pkt i do 30 dni – 40 pkt). Zwrócono się do Pana z pytaniem, dlaczego mając ma uwadze art. 91 ust. 2a ustawy Prawo zamówień publicznych oraz charakter usługi określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60%? Wyjaśnił Pan, że w postępowaniu na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości znajdujących się na terenie gminy Szudziałowo w latach 2018-2019 Zamawiający określił kryterium cena na poziomie 60 % ponieważ jest to zgodne z zapisami ustawy Prawo zamówień publicznych oraz interesem Gminy Szudziałowo. Zastosowanie kolejnego kryterium o wadze 40 % pozwoliło Gminie na wydłużenie okresu płatności faktury co jest bardzo istotne w przypadku rachunku ekonomicznego. Zamawiający może zastosować kryterium o wadze przekraczającej 60% lecz nie jest to wymóg obligatoryjny. Zgodnie z art. 91 ust. 2a Pzp przy kryterium o wadze przekraczającej 60 % Zamawiający określa w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykazują w załączniku do protokołu w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia – str. 116-118 protokołu kontroli. Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert na odbiór i zagospodarowanie odpadów wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Przy czym warunki te nie dotyczą – co nie wymaga specjalnego uzasadnienia – postępowań dotyczących przedmiotu zamówienia uprawniającego do zastosowania np. trybu zapytania o cenę, w którym jedynym kryterium oceny ofert jest cena (art. 91 ust. 2a w zw. z przepisami Oddziału 6 „Zapytanie o cenę” Prawa zamówień publicznych). W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Nie negując tez zawartych w wyjaśnieniu wskazać należy, że nie ma przeszkód, aby określony termin płatności faktur stanowił jeden z wymaganych przez zamawiającego warunków realizacji zamówienia. Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Kontrola prawidłowości sporządzenia sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2017 r. wykazała błąd w ustaleniu danych zawartych w sprawozdaniu. Ustalono, iż nauczyciel mianowany zatrudniony na pełnym etacie od 1 września był zatrudniony na 2/18 jako nauczyciel stażysta a od 16 października 2017 r. na 4/18 na tym stopniu awansu. W dniach od 8 do 15 listopada 2017 r. przebywał na zwolnieniu z tytułu opieki nad dzieckiem, płatnym z ZUS. O całą kwotę wydatków nieponiesionych w tym okresie z planu finansowego szkoły zmniejszono wydatki na wynagrodzenia nauczycieli mianowanych, co miało wpływ na wysokość wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli mianowanych oraz stażystów. Mianowicie do wydatków poniesionych w listopadzie na wynagrodzenia stażystów ujęto 642,31 zł, która to kwota powinna być niższa o 135,94 zł (proporcjonalna kwota nieponiesionych wydatków na wynagrodzenie nauczycielowi jako stażysty) i wynosić 506,37 zł. O kwotę 135,94 zł zmniejszono zaś wydatki za listopad nauczycieli mianowanych. W konsekwencji łączne wydatki poniesione na wynagrodzenia stażystów w 2017 r. powinny zmniejszyć się o 135,94 zł a na wynagrodzenia nauczycieli mianowanych zwiększyć się o tę kwotę. Korekta ta zwiększa wysokość ujemnej różnicy między wynagrodzeniami faktycznie poniesionymi a iloczynem średniej liczby etatów i średnich wynagrodzeń w odniesieniu do stażystów (i powoduje konieczność dopłaty dodatku uzupełniającego) oraz zmniejsza dodatnią różnicę między tymi wartościami w przypadku nauczycieli mianowanych. W następstwie ustaleń kontroli sporządzono korektę sprawozdania i dopłacono dwóm nauczycielom stażystom należne im dodatki uzupełniające w łącznej wysokości 135,94 zł – str. 118-120 protokołu kontroli.
W 2017 r. nie obowiązywał plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Na podstawie art. 25 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami plan taki powinien być opracowywany na okres 3 lat. Zarządzeniem Nr 216.2018 z dnia 14 marca 2018 r. przyjął Pan plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości na lata 2018-2020 – str. 122 protokołu kontroli.
W 2017 r. gmina Szudziałowo przekazała powiatowi sokólskiemu środki finansowe w kwocie 37.500 zł na dofinansowanie zadania „Opracowanie dokumentacji na przebudowę drogi powiatowej nr 1273B Zubrzyca Wielka – Zubrzyca Mała – Minkowce – do drogi powiatowej nr 1272B na terenie Gminy Szudziałowo”. Szacunkowa wartość zadania wynosiła w myśl umowy z dnia 6 marca 2017 r. 80.000 zł, z czego gmina i powiat zapewniały na ten cel po 40.000 zł. Rada Gminy nie podejmowała odrębnej uchwały w sprawie udzielenia powiatowi pomocy finansowej, co stanowi naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. W myśl umowy środki finansowe miały zostać przekazane na konto powiatu „nie później niż w ciągu 14 dni licząc od daty odbioru końcowego zadania i przekazania dokumentów rozliczeniowych (faktura z protokołem odbioru) i nie później niż do 15 maja 2017 r.” Z kolei termin realizacji zadania w § 5 ust. 1 umowy określono do końca roku budżetowego. W umowie określono też, że Zarząd Powiatu przedłoży rozliczenie finansowe w terminie 30 dni od całkowitego zakończenia inwestycji. Z umowy nie wynika zatem jednoznacznie, w jaki sposób mają zostać przez gminę przekazane środki – czy do 15 maja czy po przedstawieniu przez powiat dokumentacji rozliczeniowej. W praktyce pomoc finansową przelano na rachunek powiatu 24 sierpnia 2017 r., co nie było zgodne z żadnym z postanowień umowy odnoszącym się do terminu przekazania dotacji, ponieważ dopiero w dniu 18 września 2017 r. wpłynęło do Urzędu Gminy rozliczenie zadania. Do rozliczenia powiat dołączył kserokopię faktury wykonawcy na kwotę 75.000 zł z dnia 22 czerwca 2017 r. wraz z potwierdzeniem jej opłacenia w dniu 17 lipca 2017 r. oraz protokołem zdawczo-odbiorczym poprawionej dokumentacji z 30 maja 2017 r. Daty te świadczą o tym, że rozliczenie powiat złożył po wymaganym umową 30-dniowym terminie od zakończenia zadania – str. 124 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez: a) dostosowanie opisu zasad funkcjonowania kont 130 i 800 w zakładowym planie kont Urzędu do rozwiązań stosowanych w praktyce w zakresie sposobu realizacji dochodów i wydatków oraz usunięcie z planu kont Urzędu postanowień odnoszących się do kont 222 i 223, b) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu kont 135-2 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia – młodociani” i 853 „Fundusze specjalne”, c) dostosowanie określonych zakładowym planem kont Urzędu zasad ewidencji rozliczeń dotyczących dochodów wyegzekwowanych od dłużników alimentacyjnych do aktualnie obowiązujących przepisów, d) dostosowanie opisu konta 290 w zakładowym planie kont Urzędu do obowiązujących zasad dokonywania odpisów aktualizujących, które nie przewidują automatycznego księgowania na tym koncie równowartości odsetek przypisanych a niewpłaconych; podstawą dokonania odpisu aktualizującego należności z odsetek jest stwierdzenie jednej z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, co z reguły oznacza, że dokonanie odpisu aktualizującego należności od danego dłużnika obejmuje jednocześnie odsetki i należność główną, od której zostały naliczone. 2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach, poprzez: a) prowadzenie ewidencji środków otrzymywanych na dofinansowanie kosztów kształcenia pracowników młodocianych i ich rozliczenia na kontach 139 i 240, b) księgowane operacji dotyczących przekwalifikowania środków trwałych do pozostałych środków trwałych w sposób wskazany w części opisowe wystąpienia, c) księgowanie przyjęcia na stan pozostałych środków trwałych z zakupu zapisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, ze szczególnym uwzględnieniem dokonywania zapisów w księgach roku, w którym przyjęto środki trwałe do używania, d) dokonanie wskazanych w części opisowej wystąpienia zapisów dotyczących ujęcia w ewidencji Urzędu i przekazania do ewidencji Szkoły wartości nakładów inwestycyjnych wynikających z opłacenia w 2017 r. robót dodatkowych związanych z przeprojektowaniem konstrukcji dachu hali sportowej, e) księgowanie zmniejszenia naliczonych od wykonawców kar umownych jako pozostałych kosztów operacyjnych na koncie 761, f) ewidencjonowanie zapisem Wn 290 – Ma 221 operacji wyksięgowania należności objętych uprzednio odpisem aktualizującym, g) zmniejszanie odpisu aktualizującego w związku z uregulowaniem należności nim objętej, zapisem Wn 290 – Ma 720 lub 750 (w zależności od tego, czy wyegzekwowana została należność główna czy odsetki), h) ujmowanie zapisem Wn 810 – Ma 800 równowartości wydatków poniesionych ze środków budżetu na finansowanie środków trwałych w budowie, zakupu środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, i) zaprzestanie ujmowania na koncie 901 wpływu dochodów z zadań zleconych w części stanowiącej dochody budżetu państwa; rozliczeń tych środków z PUW z wykorzystaniem konta 224, j) prowadzenie ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT w sposób zapewniający rzetelne odzwierciedlenie w księgach rachunkowych stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym oraz należyte ustalenie dochodów i wydatków budżetu. W tym celu: - wykazywanie w księgach rzetelnej kwoty zobowiązania gminy z tytułu podatku VAT podlegającego odprowadzeniu do urzędu skarbowego, - zaprzestanie zmniejszania wydatków budżetu o kwoty przyjętego do rozliczenia w deklaracji VAT podatku naliczonego, mając na uwadze, że skutkiem takiego rozliczenia jest w istocie brak konieczności odprowadzenia do US części podatku należnego, stanowiącego środki uzyskane w związku z realizacją dochodów, a nie zwrot środków przez kontrahentów, na rzecz których poniesiono wydatki; zaliczanie podatku VAT należnego w części niepodlegającej odprowadzeniu do US do dochodów budżetu, - wyeliminowanie przekazywania z budżetu środków dla poszczególnych jednostek budżetowych w związku z wystąpieniem w tych jednostkach nadwyżki podatku naliczonego nad należnym. 3. W zakresie sprawozdawczości: a) zaprzestanie wypełniania w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27ZZ kolumny 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” oraz wykazywanie w kolumnie 8 „Dochody przekazane” jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ całej kwoty dochodów z zadań zleconych, która wpłynęła na rachunek budżetu gminy; zapewnienie przestrzegania tych zasad przez kierownika GOPS, b) wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli nieprawidłowości dotyczących sprawozdań Rb-PDP i Rb-27S za 2017 r. Sporządzenie i przesłanie ich korekt do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, c) wykazywanie w bilansie z wykonania budżetu gminy zobowiązań finansowych w podziale na długoterminowe i krótkoterminowe, d) wykazywanie w aktywach bilansu Urzędu Gminy należności wynikających z salda konta 226 w poz. III. „Należności długoterminowe”, e) prawidłowe wykazywanie w pasywach bilansu Urzędu zobowiązań z tytułu sum depozytowych, f) prawidłowe prezentowanie w rachunku zysków i strat wynikających z ksiąg rachunkowych kwot przychodów finansowych, kosztów finansowych, pozostałych przychodów operacyjnych i pozostałych kosztów operacyjnych, g) wskazanie kierownikowi ZGK na prawidłowe wykazywanie w rachunku zysków i strat przychodów netto ze sprzedaży produktów oraz prawidłowe sporządzanie zestawienie zmian w funduszu jednostki. 4. Planowanie w budżecie gminy wydatków inwestycyjnych związanych z infrastrukturą wodociągowo-kanalizacyjną w dziale 010 rozdział 01010, zaś dochodów i wydatków związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę w dziale 400 rozdział 40002. 5. Urealnienie prognozowanych w WPF wydatków na obsługę długu, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia. 6. Zobowiązanie kierownika instytucji kultury do wykazywania w sprawozdaniach z wykonania planu finansowego wszystkich danych wymaganych przepisami art. 265 pkt 2 w zw. z art. 31 ustawy o finansach publicznych. 7. Zaprzestanie ujmowania w par. 0770 dochodów z tytułu wpłat dotyczących sporządzenia dokumentacji związanej z przygotowaniem nieruchomości do zbycia. 8. Przestrzeganie obowiązku powiadomienia wyłonionego w drodze przetargu nabywcy nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. 9. Podjęcie działań w celu formalnego rozstrzygnięcia kwestii uwidocznionej w księgach należności w kwocie 990 zł z tytułu dzierżawy części działki nr 1214 o pow. 0,7780 ha, która w świetle przepisów k.c. uległa przedawnieniu. W szczególności rozważenie umorzenia tej należności, mając na uwadze upływ terminu przedawnienia i okoliczności podane w wyjaśnieniach. 10. Uwzględnianie przy ustalaniu kosztów ogrzewania lokali wszystkich kosztów związanych z dostarczeniem ciepła poniesionych z budżetu gminy. 11. Usunięcie z umów z najemcami lokali mieszkalnych postanowień określających zasady zmiany wysokości czynszu sprzecznie z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów… 12. Obciążanie użytkowników wieczystych zaktualizowanymi opłatami rocznymi w trybie art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z interpretacją tego przepisu zawartą w przywołanym w części opisowej wystąpienia orzecznictwie Sądu Najwyższego. 13. Zlecanie wyceny wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału, w celu ustalenia podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do podziałów nieruchomości na działki, których przeznaczenie (możliwość wykorzystania na cele budowlane lub usługowe) oraz liczba wskazuje na realność ustalenia opłaty. 14. Obliczanie opłat za zajęcie pasa drogowego w sposób przedstawiony w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu. Uwzględnianie na potrzeby obliczenia opłaty również pierwszego dnia zajęcia pasa. 15. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatków: rolnego, leśnego, od nieruchomości oraz od środków transportowych opisanych w protokole kontroli; poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań. 16. Prowadzenie systematycznie czynności sprawdzających w zakresie wskazanym przywołanymi przepisami Ordynacji podatkowej. 17. Prowadzenie systematycznych i kompletnych postępowań upominawczych oraz windykacyjnych. 18. Umieszczanie daty wpływu na pierwszej stronie pisma zaraz po zarejestrowaniu go na nośniku papierowym, zgodnie z treścią przywołanej w treści wystąpienia pokontrolnego podstawy prawnej. 19. Rozważenie możliwości wystąpienia z wnioskiem o ukaranie podatników uporczywie uchylających się od spełnienia obowiązków przewidzianych w przepisach prawa podatkowego. 20. Wskazywanie prawidłowej podstawy prawnej zaniechania poboru opłaty skarbowej. 21. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących poprawiania kopii kwitariuszy przychodowych przez inkasentów. 22. W zakresie funduszu sołeckiego: a) obliczanie środków przypadających do dyspozycji poszczególnych sołectw przy uwzględnieniu liczby stałych i czasowych mieszkańców sołectwa według stanu na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy, określonej na podstawie prowadzonego przez gminę rejestru mieszkańców, b) zobowiązanie kierownika ZGK, aby w związku z realizacją przedsięwzięć wynikających z wniosków sołectw dokumentował wydatki poniesione przez ZGK na realizację poszczególnych zadań i wykazywał je w kol. 10 sprawozdania Rb-28S, na podstawie czego Pan Wójt mógłby ująć je we wniosku o częściowy zwrot z budżetu państwa, c) przyjmowanie tylko wniosków sołectw, z uzasadnienia których wynika dostateczny związek między zgłaszanymi przedsięwzięciami a zakresem zadań własnych gminy, d) egzekwowanie od sołtysów, aby wnioski wykazywały wewnętrzną zgodność między sposobem opisu uchwalonych przedsięwzięć a sposobem opisu przeznaczenia szacowanych kosztów, e) egzekwowanie od sołtysów, aby wnioski w sprawie zmiany pierwotnego wniosku były sformułowane w sposób umożliwiający stwierdzenie pełnego brzmienia wniosku po zmianach i w efekcie jego zgodności z przepisami ustawy o funduszu soleckim, f) egzekwowanie od sołtysów przedstawiania wniosków jednoznacznie określających przeznaczenie funduszu, mając na uwadze, że ewentualna zmian decyzji zebrania wiejskiego co do przeznaczenia środków może nastąpić tylko w trybie art. 7 ustawy o funduszu sołeckim, g) ujmowanie w uchwale budżetowej środków na realizację funduszu sołeckiego poszczególnych sołectw w kwotach nieprzekraczających kwot rozdysponowanych przez sołectwa we wnioskach w sprawie przeznaczenia środków funduszu, h) powierzenie w formie pisemnej obowiązków w zakresie weryfikacji prawidłowości składanych przez sołectwa wniosków. 23. Zlecanie i rozliczanie kosztów podróży służbowych zagranicznych z zastosowaniem przepisów podanych w części opisowej wystąpienia. Klasyfikowanie wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży zagranicznych w par. 4420. 24. W zakresie dotacji udzielanych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych: a) klasyfikowanie dotacji udzielanych kościelnym osobom prawnym w par. 2830, b) sporządzanie pisemnego aneksu do umowy w przypadku zmiany kosztorysu, c) rozważenie wystąpienia do UKS Sudovia o zwrot dotacji w części wydanej niezgodnie z kosztorysem według jego brzmienia obowiązującego w dniu dokonania wydatków, do czasu przedłożenia wniosku o zmianę umowy, tj. kwoty 307,96 zł. 25. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy weryfikowaniu zgodności cen zawartych w fakturach z umową. 26. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach na odbiór odpadów komunalnych w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu usługi, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwane przez zamawiającego warunki wykonywania usługi mogą być sformułowane jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca. 27. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do odłożenia większej staranności przy ustalaniu danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli. 28. Sporządzanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości w terminie zapewniającym ciągłość obowiązywania planu na terenie gminy. 29. W zakresie udzielania pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego: a) udzielanie pomocy na podstawie odrębnej uchwały Rady Gminy w tej sprawie, jak tego wymaga art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, b) zawieranie w umowach w sprawie udzielenia pomocy niewykluczających się postanowień w kwestii podstaw przekazania dotacji, c) przekazywanie dotacji po uzyskaniu wymaganej umową dokumentacji.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Gmina_Wysokie_Mazowieckie2020.doc
|
Białystok, 2021.02.02
RIO.IV.6001-8/20
Pan Krzysztof Krajewski Wójt Gminy Wysokie Mazowieckie
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wysokie Mazowieckie za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Wysokie Mazowieckie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), stwierdzono, że: a) zakładowy plan kont nie przewidywał konta 290 „Odpisy aktualizujące należności”. Należy wskazać, iż w § 10 ust. 1 rozporządzenia potwierdzono dla jednostek budżetowych obowiązek dokonywania odpisów aktualizujących należności zgodnie z ustawą o rachunkowości; przesłanki dokonywania odpisów określają przepisy art. 35b tej ustawy – str. 6 protokołu kontroli; b) zakładowy plan kont Urzędu Gminy nie przewidywał prowadzenia pozabilansowego konta 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych” służącego zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia do ewidencji planu finansowego wydatków i jego zmian; wskazane konto nie występowało także w ewidencji pozabilansowej Urzędu – str. 6 protokołu kontroli; c) w przepisach wewnętrznych nie zawarto postanowień odnoszących się do programów komputerowych stosowanych przy prowadzeniu rachunkowości; dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości winna określać wersje oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji, jak tego wymaga art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – str. 7-8 protokołu kontroli; d) nie określono zasad ewidencji materiałów, ograniczając się jedynie do przyjęcia w zakładowym planie kont opisu zasad funkcjonowania konta 310 „Materiały” określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Należy wskazać, że kierownik jednostki, uwzględniając rodzaj i wartość poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez jednostkę, podejmuje decyzję o stosowaniu jednej z metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla tych grup składników, spośród wymienionych w art. 17 ust. 2 ustawy. W praktyce przyjęto rozwiązanie polegające na ewidencjonowaniu za pośrednictwem konta 310 paliw do samochodów będących na stanie gminy oraz oleju opałowego po zlikwidowanej Szkole Podstawowej w Gołaszach-Puszczy, co nie wynikało z przepisów wewnętrznych. Dokonując wyboru metod kierownik jednostki powinien kierować się zasadą określoną w art. 8 ustawy, według której określając zasady (politykę) rachunkowości należy zapewnić wyodrębnienie w rachunkowości wszystkich zdarzeń istotnych do oceny sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego jednostki, przy zachowaniu zasady ostrożności, o której mowa w art. 7 ustawy, a także zasadą istotności wyrażoną w art. 4 ust. 4 ustawy, zgodnie z którą jednostka może w ramach przyjętych zasad rachunkowości stosować uproszczenia, jeżeli nie wywiera to istotnie ujemnego wpływu na realizację obowiązku rzetelnego i jasnego przedstawiania sytuacji majątkowej i finansowej – str. 127-128 protokołu kontroli.
Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że: a) nie określono przepisami wewnętrznymi (w tym w opisach poszczególnych kont) zasad ewidencjonowania operacji związanych z centralnym rozliczaniem podatku VAT, zaś stosowana przez gminę Wysokie Mazowieckie obarczona była błędem polegającym na bezpodstawnym angażowaniu do tych operacji konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” w ewidencji Urzędu Gminy. Wynikało to ze zbędnego ujmowania operacji opłacenia przez kontrahenta faktury wystawionej przez gminę dodatkowym zapisem Wn 130 – Ma 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” (będącym powieleniem zapisu Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu), a następnie operacji zapłaty podatku VAT wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy do urzędu skarbowego zapisem Wn 225 „Rozrachunki z budżetami” – Ma 130 (jako powielenie zapisu Wn 224 – Ma 133 w ewidencji budżetu). Należy wskazać, iż według załącznika nr 3 do rozporządzenia konto 130 może służyć m.in. do ewidencji dochodów i wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przedstawione operacje na rachunku budżetu – przy przyjętej w jednostce metodzie ewidencji – korespondowały z kontem 224 a więc nie stanowiły operacji na dochodach lub wydatkach, co czyni bezprzedmiotowym powielanie ich na koncie 130 w ewidencji Urzędu – str. 6 i 26 protokołu kontroli; b) bezzasadnie sporządzano dokument PK jako dowód księgowy służący zaksięgowaniu zewnętrznych dowodów księgowych, np. wyciągów bankowych, faktur, rachunków, czym naruszono art. 20 ust. 2 ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem podstawą zapisów w księgach rachunkowych są dowody księgowe stwierdzające dokonanie operacji gospodarczej: zewnętrzne obce – otrzymane od kontrahentów, zewnętrzne własne – przekazywane w oryginale kontrahentom, wewnętrzne – dotyczące operacji wewnątrz jednostki. Otrzymany dowód zewnętrzny obcy powinien być zatem wskazywany w księgach jako podstawa ujęcia operacji gospodarczych, które dokumentuje. Natomiast dokument PK jest dowodem wewnętrznym, który powinien służyć do ujmowania w księgach wyłącznie operacji zachodzących wewnątrz jednostki – str. 8-9 protokołu kontroli; c) nie naliczono i nie ujęto w księgach Urzędu Gminy odsetek od należności z tytułu czynszów za najem, które według ustaleń kontroli stanowiły łączną kwotę 20,23 zł. W konsekwencji nie były one także wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S. Zgodnie z § 11 rozporządzenia, odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartał. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych – str. 25 protokołu kontroli; d) w wyniku błędnych księgowań należna gminie kwota 2.434,50 zł od Stowarzyszenia Edukator z tytułu rozliczenia dotacji składała się na saldo Wn konta 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu. Należy wskazać, iż prawidłowo do ewidencji rozliczenia przez organ dotujący udzielonych dotacji budżetowych służy konto 224 Rozliczenie dotacji budżetowych…” przypisane do planu kont Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej. Zgodnie zaś z opisem tego konta 224 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, rozliczone i przypisane do zwrotu dotacje, które Urząd Gminy zalicza do dochodów budżetowych, należy ujmować na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. W związku z powyższym przedstawiona należność na koniec 2019 r. powinna wynikać ze strony Wn konta 221 w ewidencji Urzędu i zostać ujęta w sprawozdaniu Rb-27S jako należność pozostała do zapłaty (w rezultacie zastosowanych zapisów została zaś błędnie wykazana jako należność w bilansie z wykonania budżetu za 2019 r.). Saldo na stronie Wn konta 224 w ewidencji budżetu na koniec 2019 r. powstało z zapisu Wn 224 – Ma 902 „Wydatki budżetu”, którym zaniżono wydatki budżetu za 2019 r. Dokonane zapisy w ewidencji budżetu były sprzeczne z zasadą kasowego ustalania wyniku budżetu, doprowadzając do bezpodstawnego zaniżenia wydatków 2019 r. o 2.434,50 zł, co skutkowało zawyżeniem wyniku budżetu za 2019 r. o tę kwotę. Przy prawidłowej ewidencji wpływ na wynik budżetu powinien mieć dopiero dokonany w 2020 r. zwrot dotacji przez stowarzyszenie, który powinien być zaliczony do dochodów budżetu zapisami Wn 133 – Ma 901 „Dochody budżetu” w ewidencji budżetu i Wn 130 – Ma 221 w ewidencji Urzędu Gminy – 27-28 protokołu kontroli; e) wszystkie zapisy na stronie Wn konta 011 „Środki trwałe” korespondowały wyłącznie ze stroną Ma konta 800 „Fundusz jednostki”, a zapisy na stronie Ma tego konta wyłącznie ze stroną Wn konta 800. Zmniejszenie wartości początkowej likwidowanych, sprzedawanych i nieodpłatnie przekazywanych środków trwałych, całkowicie lub częściowo umorzonych, było w całości odnoszone na zmniejszenie funduszu (zapis Wn 800 – Ma 011), a dotychczasowe umorzenie stanowiło czynnik zwiększający fundusz jednostki (zapis Wn 071 – Ma 800). Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy, środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne wycenia się według cen nabycia lub kosztów wytworzenia pomniejszonych o odpisy umorzeniowe. W związku z tym, wskazane w opisie konta 800 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia zmniejszenie funduszu z tytułu wartości sprzedanych lub nieodpłatnie przekazanych środków trwałych dotyczy wartości bilansowej (wartość początkowa minus umorzenie), a nie wartości początkowej środków trwałych – str. 125 protokołu kontroli; f) nie był przestrzegany wynikający z obowiązujących zasad rachunkowości obowiązek sporządzania raportów kasowych w okresach dwutygodniowych; w praktyce w okresie objętym kontrolą sporządzono łącznie 10 raportów kasowych – str. 22-23 protokołu kontroli; g) w księgach rachunkowych nie ujmowano operacji naliczania odpisu na ZFŚS, która powinna skutkować wykazaniem na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej (w korespondencji z kontem kosztów). Przelewy równowartości odpisu na rachunkach ZFŚS powinny być ujmowane jako zmniejszenie zobowiązania wobec działalności socjalnej – str. 81-82 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli sprawozdawczości za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) stwierdzono, że: a) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym za 2019 r. na podstawie danych ewidencji budżetu i Urzędu Gminy w kolumnie 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 26.551.084,47 zł, zamiast 26.613.513,47 zł (różnica 62.399 zł), ustalonej przez kontrolujących na podstawie przepisów zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 4, ust. 4 pkt 3 i ust. 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 12 protokołu kontroli; b) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-28S Urzędu Gminy za 2019 r. zobowiązania zostały wykazane w kwocie 424.621,39 zł i zostały zaniżone o sumę 2.602,17 zł. Zobowiązania z tytułu wydatków wynikające z kont rozrachunkowych wynosiły 427.223,56 zł. Naruszono w ten sposób podstawowe zasady sporządzania jednostkowych sprawozdań budżetowych określone w § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 13-14 protokołu kontroli; c) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N na koniec IV kwartału 2019 r. w wierszu „Pozostałe należności” wykazano m.in. kwotę 33.150 zł składającą się na saldo Wn konta 030 „Długoterminowe aktywa finansowe” i oznaczającą wartość udziałów gminy w Banku Spółdzielczym w Wysokiem Mazowieckiem. Na podstawie § 13 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, pozycja „Pozostałe należności” dotyczy bezspornych należności niewymagalnych z tytułu dostaw towarów i usług, podatków i składek na ubezpieczenia społeczne oraz z wszelkich innych tytułów nieobjętych pozostałymi kategoriami przedmiotowego sprawozdania, wyłączając odsetki i inne należności uboczne. Z treści § 13 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia wynika zaś, iż przez „papiery wartościowe” należy rozumieć wartość należności jednostki wynikających z nabytych papierów wartościowych, które zostały dopuszczone do obrotu zorganizowanego (m.in. bony, obligacje, certyfikaty inwestycyjne, listy zastawne), czyli takie, dla których istnieje płynny rynek wtórny; kategoria ta nie obejmuje papierów udziałowych oraz praw pochodnych. Obie wskazane kategorie nie obejmują zatem udziałów w bankach. Od 1 stycznia 2021 r. analogiczne zasady sporządzana sprawozdania Rb-N określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 1 i 6 załącznika nr 8 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2396) – str. 14 protokołu kontroli; d) dane wiersza N3. „Gotówka i depozyty” własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N na koniec IV kwartału 2019 r. wskazywały sumę 1.617.697,20 zł. Według obliczeń kontrolującego, uwzględnieniu w tej pozycji powinna podlegać kwota 1.619.153,80 zł, tj. o 1.456,60 zł wyższa od wykazanej. Pozycja ta nie została zatem ustalona zgodnie z przepisami § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. W świetle tych regulacji przy wyliczeniu nieprawidłowo uwzględniono kwoty 212,12 zł i 1.244,48 zł składające się na saldo Ma konta 240 w ewidencji budżetu (zwrócone odpowiednio w dniu 2 stycznia i 17 lutego 2020 r.). Od 1 stycznia 2021 r. nie zaszły zmiany w wykazywaniu danych w tej pozycji sprawozdania w związku z wydaniem w dniu 17 grudnia 2020 r. powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej – str. 14-15 protokołu kontroli; e) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ Urzędu Gminy według stanu na koniec IV kwartału 2019 r. w kolumnie 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” wskazano kwotę 36,88 zł. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej jednostka realizująca zadanie w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ nie wypełnia kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”; kolumna ta powinna być wypełniona tylko w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27ZZ – str. 16 protokołu kontroli.
Gmina Wysokie Mazowieckie posiada udziały w Banku Spółdzielczym w Wysokiem Mazowieckiem o wartości 33.150 zł. Utrzymywanie ich posiadania nie wykazuje związku z realizacją zadań gminy. Odnosząc się do kwestii posiadanych udziałów wskazał Pan w złożonym wyjaśnieniu: Gmina wniosła udziały w celu dokapitalizowania banku, co zapobiegło jego upadłości. Przez kilkanaście lat, jako udziałowiec, otrzymywała dywidendę. Obecnie prawo bankowe zakazuje udzielania z tego tytułu jakichkolwiek profitów finansowych. Utrzymywanie udziałów ma charakter wizerunkowy, prestiżowy i przez to wpływa korzystnie na promocję gminy. Wskazania wymaga, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1285, ze zm.) gmina jako udziałowiec może być zobowiązana do uczestniczenia w pokrywaniu strat (art. 19 i art. 28). W opisanym stanie faktycznym właściwe jest rozważenie podjęcia działań w celu wypowiedzenia przez gminę członkostwa w banku i uzyskania zwrotu udziału – str. 14 i 125- 126 protokołu kontroli.
Analiza projektu planu finansowego i planu finansowego Gminnej Biblioteki Publicznej na 2020 r. wykazała, że nie wyodrębniono w nich stanu należności i zobowiązań oraz środków pieniężnych na początek i koniec roku, tj. danych wymaganych przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych – str. 33-34 protokołu kontroli.
Kontrola procedury sprzedaży nieruchomości nr 43/4 położonej w miejscowości Gołasze-Puszcza wykazała, iż pierwszy przetarg na jej zbycie odbył się w dniu 4 października 2019 r. i zakończył się wynikiem negatywnym (cena wywoławcza wynosiła 391.930 zł netto). W dniu 23 marca 2020 r. ogłosił Pan drugi ustny przetarg nieograniczony na sprzedaż nieruchomości wyznaczając termin przetargu na dzień 23 kwietnia 2020 r. i obniżając cenę wywoławczą nieruchomości do kwoty 295.000 zł netto. Także i ten przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, gdyż nikt nie przystąpił do przetargu ustanego. Stosownie do przepisów art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.) drugim przetargiem w rozumieniu ustawy jest przetarg przeprowadzony w okresie nie krótszym niż 30 dni, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia zamknięcia przetargu zakończonego wynikiem negatywnym. W stwierdzonym stanie faktycznym od zamknięcia pierwszego przetargu do czasu przeprowadzenia drugiego przetargu minęło 6 miesięcy i 19 dni. Nieuprawnione było zatem posługiwanie się przez Pana jako organizatora pojęciem „drugiego przetargu” w rozumieniu ustawy. Dodania wymaga, iż przeprowadzenie drugiego przetargu w terminach określonych ustawą umożliwia obniżenie ceny wywoławczej nieruchomości – art. 39 ust. 1 in fine ustawy. Jak już wyżej wskazano, w tzw. drugim przetargu obniżył Pan cenę wywoławczą o 96.930 zł netto, mimo tego, że w świetle terminu jego przeprowadzenia formalnie nie był to drugi przetarg. Zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy cenę wywoławczą nieruchomości w pierwszym przetargu ustala się w kwocie nie niższej niż jej wartość. Możliwość obniżenia ceny poniżej wartości określa art. 39 ust. 1 oraz art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy, jednakże wyjątek ten ma zastosowanie tylko w przypadku przeprowadzenia przetargu w terminie wymaganym dla drugiego przetargu. Dodatkowo błędne założenie o organizowaniu w tym przypadku drugiego przetargu skutkowało zaniechaniem sporządzenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży. W związku z tym, że nie zachodziły okoliczności kolejnego przetargu w rozumieniu art. 39 ust. 1 lub 2 ustawy, nie miał zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy wyłączający obowiązek sporządzania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży wynikający z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W złożonym wyjaśnieniu pracownik Urzędu Gminy wskazał, że (…) jako, że przepis art. 39 ustawy o gospodarce nieruchomościami był mi znany, co zostało potwierdzone w zarządzeniu Nr 10.20 Wójta Gminy z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie obniżenia ceny wywoławczej w drugim przetargu ustnym nieograniczonym dla nieruchomości o nr 43/4, w którym powołujemy się na ten artykuł jednak moja interpretacja była, że samo ogłoszenie o przystąpieniu do drugiego przetargu w terminie 6 miesięcy jest już przeprowadzeniem (jak zapisano w ustawie) procedury przetargowej i terminy są przez nas zachowane. W związku, że przetarg zakończył się wynikiem negatywnym gmina nie poniosła żadnych skutków finansowych. Argumentacja zawarta w wyjaśnieniu nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem wskazać, że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia pojęcia ogłaszania, organizowania i przeprowadzania przetargu (art. 38 ust. 1). Artykuł 39 ust. 1 tego aktu opisujący wymagania dla przeprowadzenia drugiego przetargu (w tym obniżenia w nim ceny wywoławczej poniżej jej wartości) określa zaś termin „przeprowadzenia” tego przetargu, nie odnosząc się do kwestii jego ogłoszenia czy organizacji. Drugi przetarg ma zostać tak zorganizowany i ogłoszony, aby termin jego przeprowadzenia wypadał nie wcześniej niż 30 dni i nie później niż 6 miesięcy od zamknięcia przetargu zakończonego wynikiem negatywnym – str. 36-38 protokołu kontroli.
W obrębie procedur oddawania nieruchomości w najem i dzierżawę stwierdzono przypadki zawarcia umów dzierżawy nieruchomości (działka nr 658/4 i nr 658/2) oraz umowy najmu pomieszczenia magazynowego, które nie były poprzedzone sporządzeniem i upublicznieniem wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, co jest niezgodne z przepisami art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego brzmieniem właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość – str. 39-40 protokołu kontroli.
Badając dochody z tytułu użytkowania wieczystego stwierdzono nieprzestrzeganie art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami przy aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste. Zgodnie z przywołanym przepisem, w przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części, które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z aktualizacji. Interpretacja tego przepisu w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II CSK 451/13; uchwała z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 110/12, wyrok z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt V CSK 5/13) jest następująca: w przypadku, gdy zaktualizowana wysokość opłaty osiągnie próg wyznaczony w przytoczonym przepisie, użytkownik wieczysty w drugim roku od aktualizacji wnosi opłatę w wysokości stanowiącej sumę dwukrotności dotychczasowej opłaty i połowy nadwyżki ponad dwukrotność tej opłaty, a w trzecim roku od aktualizacji wnosi opłatę w wysokości stanowiącej sumę opłaty ustalonej w drugim roku i połowy nadwyżki ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty. Uzasadniając to stanowisko Sąd Najwyższy podkreślił, że przy zastosowaniu wskazanej metody w trzecim roku od aktualizacji opłata osiąga wysokość wynikającą z aktualizacji, co oznacza, że zdanie trzecie art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest w istocie pozbawione znaczenia normatywnego, potwierdza bowiem tylko to, co wynika ze zdania drugiego. Pismem z dnia 17 listopada 2016 r. jednemu z użytkowników wieczystych wypowiedziano dotychczasową wysokość opłaty rocznej wynoszącą 160 zł i ustalono nową w kwocie 345,48 zł. Wysokość zaktualizowanej opłaty w 2017 r. ustalono w kwocie 345,48 zł, w 2018 r. w kwocie 345,48 zł i począwszy od 2019 r. 345,48 zł. W wykonaniu przywołanego wyżej przepisu należało zaś ustalić opłatę za 2017 r. w kwocie 320 zł, za 2018 r. w kwocie 332,74 zł, a począwszy od 2019 r. w kwotach po 345,48 zł. Powyższe oznacza zawyżenie wniesionych opłat łącznie o kwotę 38,22 zł – str. 41-42 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Organ podatkowy nie prowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia spadkobierców i dokonania właściwego doręczenia decyzji wymiarowych na łączne zobowiązanie pieniężne o numerach wskazanych w protokole kontroli. Nie podjęto działań mających na celu przeniesienie odpowiedzialności podatkowej na spadkobierców w myśl art. 100 Ordynacji podatkowej. Należy wskazać, iż zaniechanie ustalenia spadkobierców i nie doręczenie decyzji wymiarowych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje (art. 21 § 1 ustawy), co w konsekwencji może prowadzić do przedawnienia określonego w art. 68 i następnych. Zgodnie z art. 99 Ordynacji podatkowej bieg terminów przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy – str. 48 protokołu kontroli. Kontroli poddano również wydane decyzje w sprawie zmiany wymiaru podatku rolnego. W jej wyniku stwierdzono, że w tego typu sytuacjach organ podatkowy przy zmianie decyzji uchylał pierwotną decyzję ustalając nowe zobowiązanie podatkowe i podając nową kwotę podatku. Tymczasem zgodnie z treścią art. 254 Ordynacji podatkowej wskutek zmiany okoliczności faktycznych może nastąpić zmiana decyzji podatkowej ostatecznej. Decyzja ostateczna, ustalająca lub określająca wysokość zobowiązania podatkowego na dany okres, może być zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli po jej doręczeniu nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie lub określenie wysokości zobowiązania, a skutki wystąpienia tych okoliczności zostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obowiązujących w dniu wydania decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej może dotyczyć tylko okresu, za który ustalono lub określono wysokość zobowiązania podatkowego. Zgodnie z powyższym organ podatkowy dokonuje zmiany decyzji a nie jej uchylenia – str. 51-52 protokołu kontroli.
Badaniu poddano realizację dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w grupie podatników osób fizycznych. Ustalono, że podatnicy wskazani w opisie na str. 61 protokołu kontroli nierzetelnie prezentowali dane dotyczące przedmiotów opodatkowania związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie zgłaszając do opodatkowania gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej oraz budowli, co spowodowało zaniżenie wymiaru kontrolowanej należności. Podczas kontroli wezwano podatników do zmiany informacji i wykazania w nich gruntów i budowli. Na podstawie złożonych korekt informacji podatkowych wydane zostały decyzje ustalające wysokość podatku od nieruchomości zwiększające wymiar łącznie o kwotę 1.526 zł – str. 62 protokołu kontroli. Niewątpliwie przyczyną zaistniałych nieprawidłowości był brak czynności sprawdzających prowadzonych w celu i na zasadach opisanych w art. 272 Ordynacji podatkowej, a także wadliwy system obiegu informacji.
Ustalono, że Rada Gminy w Wysokiem Mazowieckiem nie podjęła uchwały w sprawie opłaty prolongacyjnej, o której mowa w art. 57 § 7 Ordynacji podatkowej – str. 65 protokołu kontroli.
Na podstawie przedłożonej do kontroli dokumentacji ustalono, że organ podatkowy w 2019 roku wydał 11 decyzji określających wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podmiotom zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczania opłaty.
Wydając decyzje nie wszczęto i nie prowadzono niezbędnego postępowania podatkowego, co stanowi naruszenie art. 165 Ordynacji podatkowej. Ponadto uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera jedynie wskazanie co do ilości osób zameldowanych na posesji, bez ustalenia liczby osób faktycznie zamieszkałych. Kwestia ilości osób zamieszkałych jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy parametrem mającym znaczenie dla wysokości opłaty jest ilość osób. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia prawidłowy wymiar należności. Podstawą do ustalenia opłaty nie jest zameldowanie lecz faktyczne zamieszkiwanie osób. Organ podatkowy ustalając opłatę zobowiązany jest do udowodnienia faktycznego zamieszkania przez te osoby w danym okresie. Jednocześnie wydając decyzje uwzględniono w ich podstawie jedynie art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), nie wskazując przepisów prawa miejscowego – str. 65-66 protokołu kontroli. Kontrolując zagadnienia dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdzono też na dzień 31 grudnia 2019 r. zaległości nieobjęte tytułami wykonawczymi w kwocie 93.406,54 zł (w tym z 2019 r. 14.373,56 zł), co oznacza, iż w stosunku do tych zaległości nie wszczęto egzekucji oraz nie podjęto działań windykacyjnych zmierzających do wyegzekwowania powyższych należności. Ustalenia kontroli wskazują na niedopełnienie przez wierzyciela obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) – str. 67 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż w badanym obszarze nastąpiła zmiana przepisów wykonawczych a mianowicie od dnia 30 lipca 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1294). Kolejną zmianę wprowadzi rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych, którego przepisy wejdą w życie z dniem 20 lutego 2021 r.
Ustalono, że w 2019 r. w Urzędzie Gminy funkcjonowało zarządzenie Nr 126/13 Wójta Gminy Wysokie Mazowieckie z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie ustalenia procedur przeprowadzania kontroli finansowo-podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od środków transportowych u podatników. Zakres, częstotliwość a także okres trwania kontroli zostały określone na podstawie analizy potrzeb, jakie wynikają z dokumentacji posiadanej przez organ podatkowy. W kontrolowanym okresie przeprowadzono pięć kontroli podatkowych w siedzibie podatnika. Sprawdzeniu poddano prawidłowość danych wykazanych w deklaracjach i informacjach podatkowych. Z przedstawionej do weryfikacji dokumentacji wynika, że nie opracowano wzoru legitymacji służbowych, w tym w protokołach kontroli brak jest numerów legitymacji służbowych kontrolujących. Narusza to art. 283 § 2 pkt 3 Ordynacji podatkowej – str. 72-73 protokołu kontroli.
Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.), wykazała nieprawidłowości w zakresie wniosków 3 sołectw: Brzóski Markowizna, Osipy Zakrzewizna i Jabłonka Świerczewo – str. 117-122 protokołu kontroli. W przypadku sołectwa Brzóski Markowizna przyjęto do realizacji wniosek obejmujący m.in. przedsięwzięcie nazwane jako „wymiana krzyża” za kwotę 5.000 zł; wskazane przedsięwzięcie nie zostało ostatecznie zrealizowane w ramach funduszu sołeckiego, co spowodowane było zmianą wniosku dokonaną w dniu 21 sierpnia 2019 r. (po zmianie wniosek obejmował w całości przedsięwzięcie polegające na remoncie dróg). W celu wyjaśnienia związku pierwotnego przedsięwzięcia z zadaniami własnymi gminy zwrócono się o wyjaśnienie, w którym wskazał Pan, iż Zadanie wpisuje się w ogólny przepis art. 7 pkt.1 ustawy o samorządzie gminnym – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności pkt 3 utrzymanie czystości i porządku, pkt 17 wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej, pkt. 18 promocji gminy. W ocenie Izby uznanie tego przedsięwzięcia przez Pana Wójta za zadanie własne gminy i przyjęcie wniosku sołectwa nie miało dostatecznych podstaw prawnych, w szczególności ze względu na brak cech zadania własnego gminy, o czym będzie jeszcze mowa niżej. Zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć zgłoszonych we wniosku, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy; warunki te muszą być spełnione łącznie. Wniosek sołectwa zawierający przedsięwzięcie nie wykazujące należytego związku z katalogiem zadań własnych gminy powinien zatem zostać odrzucony w trybie określonym w art. 5 ustawy o funduszu sołeckim. W odniesieniu do sołectwa Osipy Zakrzewizna w ramach funduszu sołeckiego zrealizowano wskazane we wniosku tego sołectwa przedsięwzięcie polegające na „odnowieniu krzyży i zagospodarowaniu terenu obok nich” za kwotę 5.000 zł. Wydatek na ten cel został poniesiony został na podstawie faktury z dnia 14 października 2019 r. (jako nazwa usługi wskazano w fakturze „uporządkowanie i zagospodarowanie terenu wokół krzyża w miejscowości Osipy Zakrzewizna”) i umowy dnia 3 września 2019 r., na mocy której wykonawcy zlecono: uporządkowanie poprzez wyrównanie terenu, usunięcie karpy po drzewie, obłożenie placu wokół krzyża kostką brukową 30 m2 oraz zasadzenie drzewek. Udzielając wyjaśnienia w sprawie przyjęcia tego przedsięwzięcia wskazał Pan: Teren obok krzyża znajduje się na granicy trzech działek, z czego działka 105 i 103 to pobocze drogi gminnej oraz w części na działce 7/3 stanowiący własność osoby fizycznej. Mieszkańcy wsi otrzymali zapewnienie od właściciela działki, że użyczy na potrzeby tego zadania. Urząd Gminy zawarł stosowną umowę nieodpłatnego użyczenia, co spełniło warunek dysponowania gruntem. Odnosząc się zaś do związku przedsięwzięcia z zadaniami własnymi gminy, odpowiedział Pan analogicznie jak w przypadku wyżej opisanym. W trakcie kontroli okazano umowę użyczenia zawartą w dniu 16 września 2019 r. pomiędzy Panem Wójtem a osobą fizyczną. W jej treści wskazano, iż użyczający użycza i daje w bezpłatne użytkowanie część działki na okres 10 lat z możliwością jej wypowiedzenia przez każdą ze stron z zachowaniem 2-tygodniowego okresu wypowiedzenia oraz, że użyczający wyraża zgodę na renowację, remont, przebudowę, budowę (i/lub inne roboty budowlane) obiektu kultu religijnego (krzyż lub kapliczka). W postanowieniach umowy przewidziano również zapis, iż po zakończeniu okresu użyczenia biorący do używania obowiązany jest zwrócić użyczającemu przedmiot użyczenia w stanie niepogorszonym. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że uznanie tego przedsięwzięcia przez Pana Wójta za zadanie własne gminy i przyjęcie wniosku sołectwa nie miało dostatecznych podstaw prawnych, nawet mimo zawarcia umowy użyczenia. Ani z umowy ani z charakteru użyczanej nieruchomości nie wynika bowiem, aby za pomocą poniesionych nakładów miała miejsce realizacja zadania własnego gminy. Celem umowy było tylko umożliwienie przeprowadzenia robót budowlanych, natomiast sam charakter sfinansowanych robót nie mieści się w katalogu zadań własnych gminy. Nie ma bowiem możliwości, aby z budżetu gminy wydatkować środki na odnowienie tego typu obiektów jak kapliczki, krzyże czy inne obiekty sakralne posadowione na nieruchomościach innych podmiotów, jeśli nie są one wpisane do rejestru zabytków. Stanu prawnego w tym zakresie nie zmienia fakt, że realizacja wydatku następuje na podstawie wniosku sołectwa. Wyjątku można byłoby doszukiwać się w sytuacji, gdyby obiekt taki znajdował się na gminnej nieruchomości; wówczas jako część składowa nieruchomości, również stanowiłby własność gminy. Po ujawnieniu tego obiektu jako środka trwałego w ewidencji Urzędu Gminy, możliwe byłoby uznanie poniesionych nakładów na jego utrzymanie za zgodne z prawem. W tym przypadku gmina, co prawda uzyskała tytuł prawny do prowadzenia robót na prywatnej nieruchomości, lecz nakłady na te roboty nie były związane z realizacją zadania własnego gminy. Wniosek sołectwa zawierający to przedsięwzięcie powinien zatem zostać odrzucony. Z kolei wniosek sołectwa Jabłonka Świerczewo opiewający na kwotę 13.575 zł dotyczył przedsięwzięcia polegającego na „remoncie zabytkowego kościoła w Jabłonce Kościelnej”. Wydatek w tej wysokości został poniesiony w formie dotacji na remont zabytku, przekazanej parafii jako podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do zabytku. Należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim, wniosek sołectwa powinien respektować m.in. wymóg zawierania w swej treści przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa. Przedsięwzięcie wskazane we wniosku sołectwa Jabłonka Świerczewo dotyczyło zaś nakładów na nieruchomość położoną poza obszarem sołectwa. Jednocześnie przedsięwzięcie to nie miało cech przedsięwzięcia wspólnego w rozumieniu przepisów art. 6 ustawy o funduszu sołeckim, ponieważ sołectwo Jabłonka Kościelna nie wskazało we własnym wniosku przedsięwzięcia związanego z pracami dotyczącymi kościoła w Jabłonce Kościelnej. Wniosek taki powinien zatem zostać odrzucony. Odnosząc się do tej kwestii argumentował Pan, iż sołectwo Jabłonka Kościelna przekazało w roku 2018 środki z funduszu sołeckiego na remont wieży kościoła wpisanej do rejestru zabytków. Przedsięwzięcie to realizowane miało być dwuetapowo w latach 2018 – 2019. Mając powyższe na uwadze mieszkańcy sołectwa Jabłonka – Świerczewo zdecydowali, że swój wkład w remont kościoła wniosą w roku 2019. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że fundusz sołecki ma charakter roczny i oceniane podlegają odrębnie wnioski złożone przez sołectwa na każdy rok. Wymóg wspólnego charakteru przedsięwzięcia – jeżeli jedno z sołectw chce przeznaczyć środki funduszu na nakłady na nieruchomość położoną na terenie innego sołectwa – musi być zatem zrealizowany poprzez przeznaczenie środków na realizację tego przedsięwzięcia także we wniosku sołectwa, na terenie którego znajduje się nieruchomość, złożonego na ten sam rok. W konsekwencji w ocenie Izby brak podstaw do zaliczenia wydatków w kwotach odpowiednio 5.000 zł i 13.575 zł do wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego i uwzględnienia ich we wniosku złożonym do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego za 2019 r. W efekcie kwota dotacji otrzymanej z budżetu państwa przez gminę Wysokie Mazowieckie tytułem zwrotu wydatków wykonanych w ramach funduszu powinna być w ocenie Izby niższa o 4.867,39 zł (18.575 zł x 26,204%).
W zakresie wydatków na wynagrodzenia sprawdzono m.in. przyznawanie dodatków specjalnych pracownikom Urzędu w świetle postanowień art. 36 ust. 5 ustawy dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), który stanowi, że dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Ustalono, iż większość pracowników Urzędu Gminy otrzymywała dodatek specjalny, w tym m.in.: a) Zastępca Wójta na podstawie pisma Pana Wójta z dnia 26 czerwca 2018 r. (angażu) przyznającego dodatek specjalny w wysokości 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego bez wskazania czasu jego otrzymywania. Do tego czasu Zastępca Wójta także otrzymywał dodatek specjalny począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r. Dodatek stanowi od początku 2013 r. stały element wynagrodzenia tego pracownika. Ustawową podstawą przyznania dodatku specjalnego jest fakt okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. W pismach przyznających dodatek specjalny nie wskazywano, jakich konkretnie dodatkowych zadań czy zwiększonych obowiązków dotyczy przyznanie dodatku. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan, iż Ciągłość wypłaty dodatku specjalnego Zastępcy Wójta w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2019 r. wynikała z faktu, że przez cały okres, oprócz obowiązków wynikających z zakresu czynności prowadził w sposób ciągły zamówienia publiczne dla całej jednostki oraz był redaktorem naczelnym Biuletynu 24. Przywołany art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych przesądza, że dodatek specjalny jest świadczeniem o charakterze okresowym, zaś podstawą jego przyznania jest czasowe wystąpienie sytuacji zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań. Powoduje to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Z opisanego wyżej stanu faktycznego oraz udzielonego wyjaśnienia wynika natomiast, że założono nieprzerwane trwanie okoliczności przyjętej za podstawę przyznania dodatku specjalnego Zastępcy Wójta. Skoro zatem pracownik ma nieprzerwanie wykonywać określone czynności, to powinny być one objęte stałym zakresem jego obowiązków, a wynagrodzenie związane z ich realizacją powinno zostać uwzględnione w stałych składnikach wynagrodzenia – w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego; b) Skarbnik Gminy na podstawie pism Pana Wójta ze stycznia, kwietnia, maja i grudnia 2019 r. przyznających dodatek specjalny „w związku z powierzeniem dodatkowych zdań”, przy czym w pismach przyznających dodatek specjalny w tych miesiącach nie uzasadniono, jakie konkretnie dodatkowe zadania stanowią podstawę przyznania dodatku. Dodatki specjalne wypłacono Skarbnikowi także w styczniu, lutym i kwietniu 2020 r.; w pismach stanowiących podstawę ich przyznania również nie wskazywano, jakich konkretnie dodatkowych zadań czy zwiększonych obowiązków dotyczy przyznanie dodatku. Zaistnienie ustawowej przesłanki przyznania dodatku należy zatem uznać za okoliczność nieudokumentowaną; c) pozostali pracownicy Urzędu Gminy, w tym Sekretarz Gminy (łącznie 19 osób) na podstawie pism Pana Wójta przyznających kilkukrotnie w ciągu roku dodatki specjalne za okresy miesięczne lub dwumiesięczne, w których jako uzasadnienie w większości podawano jedynie „w związku z powierzeniem dodatkowych zadań”, czyli bez sprecyzowania jakich konkretne dodatkowych zadań czy obowiązków dotyczy przyznanie dodatków. Wskazanie zakresu (rodzaju) zwiększenia obowiązków miało miejsce jedynie w przypadku 3 pracownic, którym dodatki specjalne przyznano na okresy 3 i 6-miesięczne w związku z realizacją projektu „Lepszy start w przyszłość uczniów w gminie Wysokie Mazowieckie” oraz pracownika, w stosunku do którego jako podstawę przyznania podano „sprawy akcyzy”. Analogiczną praktykę stosowano także w 2020 r. W przedmiotowych przypadkach okoliczności zwiększenia obowiązków służbowych w ramach realizowanych zadań lub powierzenia dodatkowych zadań w stosunku do pracowników również należy uznać za nieudokumentowane – str. 76- 78 protokołu kontroli.
Kontrola wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników wykazała ponadto, że czterem pracownikom uwzględniono w podstawie naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego należnego za 2019 r. (wypłaconego w 2020 r.) dodatki specjalne wypłacone za 2 miesiące 2019 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1872 ze zm.), wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego ustala się z uwzględnieniem wynagrodzenia i innych świadczeń ze stosunku pracy, z wyłączeniem jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcia. Zgodnie z definicją słownika języka polskiego, „periodyczny” oznacza „powtarzający się w określonych odstępach czasu, występujący regularnie co pewien czas, okresowy”. Zatem należy uznać, iż uwzględniony przy naliczeniu „trzynastki” dodatek specjalny miał w tych przypadkach charakter świadczenia nieperiodycznego (został przyznany na okresy dwumiesięczne). Wypłata dodatku, która nastąpiła tylko w dwóch następujących po sobie miesiącach, nie może świadczyć o periodyczności świadczenia, gdyż brak co najmniej jeszcze jednej wypłaty, która mogłaby udowodnić regularność wypłat w czasie. Zawyżenie „trzynastki” w związku z zawyżoną podstawą wyniosło łącznie 1.004,70 zł – str. 78-80 protokołu kontroli.
W zakresie zagadnień dotyczących udzielania zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.) stwierdzono, że w 5 wskazanych w protokole kontroli postępowaniach na przebudowę dróg gminnych zamawiający określił jako kryteria wyboru ofert cenę (waga 60%), termin płatności (waga 15%) i gwarancję (waga 25%), przy czym zasady punktacji w zakresie gwarancji przyjęto w sposób skutkujący otrzymaniem następującej liczby punktów: za 60-miesięczny okres gwarancji – 25 pkt, 54-miesięczny – 15 pkt, 48-miesięczny – 15 pkt, 42-miesięczny – 10 pkt i 36-miesięczny – 5 pkt. Kryterium gwarancji nie miało w praktyce wpływu na wynik postępowań, bowiem wszyscy oferenci oświadczyli, że udzielają 60-miesięcznej gwarancji. Jednocześnie we wzorze formularzy ofertowych zawarto zwrot o następującej treści: Oświadczamy, że termin rękojmi biegnie równolegle z okresem gwarancji (podać ilość w pełnych miesiącach, tj. 36, 42, 48, 54 lub 60 miesięcy, w przypadku braku określenia przyjmuje się, że wykonawca oferuje minimalny okres gwarancji). Z kolei we wzorach umów stanowiących załączniki do specyfikacji istotnych warunków zamówienia zawarto m.in. następujące postanowienia: Strony rozszerzają okres rękojmi na okres obowiązywania gwarancji; Wykonawca udziela Zamawiającemu pisemnej gwarancji na przedmiot umowy, stanowi ona rozszerzenie odpowiedzialności z tytułu rękojmi za wady; (…) Wykonawca zobowiązuje się usunąć na swój koszt wady i usterki stwierdzone w przedmiocie niniejszej umowy w okresie rękojmi i gwarancji - w terminach technicznie i organizacyjnie uzasadnionych, wyznaczonych przez zamawiającego; Wszystkie reklamacje będą zgłaszane przez zamawiającego niezwłocznie i potwierdzane pisemnie, najpóźniej jednak do dnia upływu okresu rękojmi i gwarancji. Z zaprezentowanych danych nie wynika, aby szczegółowe warunki gwarancji – poza okresem – miały wynikać z odrębnego dokumentu gwarancyjnego wystawionego przez wykonawcę. Powyższe potwierdzono w złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu, w którym Zastępca Wójta stwierdził: Zamawiający nie żądał od wykonawców złożenia dodatkowego dokumentu gwarancyjnego; zapis dotyczący udzielania gwarancji zawarty jest w umowie z wykonawcą i ofercie wykonawcy (oświadczenie o udzieleniu gwarancji); gwarancją objęty jest cały zakres zamówienia. Należy wskazać, że instytucja gwarancji w Kodeksie cywilnym jest regulowana przepisami art. 577-581 odnoszącymi się do gwarancji przy sprzedaży – w stosunku do umów o roboty budowlane przepisy te stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 577 § 1 zd. 1 k.c. udzielenie gwarancji następuje przez złożenie oświadczenia gwarancyjnego, które określa obowiązki gwaranta i uprawnienia kupującego w przypadku, gdy rzecz sprzedana nie ma właściwości określonych w tym oświadczeniu. Z kolei w myśl art. 5771 § 1 i 2 k.c. gwarant formułuje oświadczenie gwarancyjne w sposób jasny i zrozumiały. Oświadczenie gwarancyjne zawiera podstawowe informacje potrzebne do wykonywania uprawnień z gwarancji, w szczególności nazwę i adres gwaranta lub jego przedstawiciela w Rzeczypospolitej Polskiej, czas trwania i terytorialny zasięg ochrony gwarancyjnej, uprawnienia przysługujące w razie stwierdzenia wady, a także stwierdzenie, że gwarancja nie wyłącza, nie ogranicza ani nie zawiesza uprawnień kupującego wynikających z przepisów o rękojmi za wady rzeczy sprzedanej. Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu kwestia aktualnych (obowiązujących od dnia 25 grudnia 2014 r.) uprawnień zamawiającego wynikających wprost z przepisów k.c., regulujących instytucję rękojmi za wady fizyczne i prawne przedmiotu umowy o roboty budowlane – art. 656 § 1 w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 zd. 1 k.c. Zabezpieczają one z mocy prawa roszczenia zamawiającego dotyczące wad wykonanych robót, która to odpowiedzialność w przypadku wad nieruchomości (a zatem i wykonanych na niej robót budowlanych – istotą robót budowlanych jest bowiem przekształcanie nieruchomości) jest ponoszona przez wykonawcę przez okres 5 lat od dnia wydania rzeczy. Zatem w niniejszych przypadkach zamawiający posiadał z mocy prawa uprawnienia z tytułu rękojmi, które mogły przewyższać swoim zakresem nieprecyzyjnie określone w postępowaniu warunki gwarancji (poza jej okresem, który podlegał ocenie, przy czym możliwe było także zaoferowanie np. 3-letniego okresu gwarancji). Taki sposób formułowania postanowień odnoszących się do gwarancji jako jednego z kryteriów oceny ofert może potencjalnie prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku dodatkowej korzyści dla zamawiającego, ponieważ oferowane przez wykonawców warunki w zakresie terminu gwarancji mogą – mimo ich zróżnicowania – nie wykraczać poza przysługujące zamawiającemu uprawnienia z tytułu rękojmi, wynikające wprost z przepisów Kodeksu cywilnego. Dodania wymaga, iż na podstawie art. 246 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019, ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2021 r., zamawiający publiczni, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2, oraz ich związki będą mogli zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert albo jako kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określą w opisie przedmiotu zamówienia wymagania jakościowe odnoszące się jedynie do co najmniej głównych elementów składających się na przedmiot zamówienia. Złagodzono też obowiązujące do końca 2020 r. wymaganie w odniesieniu do kosztów cyklu życia produktu – obowiązek wykazania w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały one uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia został zniesiony. Zastosowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60% będzie więc uzależnione od określenia przez zamawiającego w opisie przedmiotu zamówienia wymagań jakościowych odnoszących się do co najmniej głównych, a nie jak do tej pory „wszystkich” elementów składających się na przedmiot zamówienia. Zgodnie z definicją najkorzystniejszej oferty zawartą w art. 239 ust. 2 Prawa zamówień publicznych obowiązującego od 1 stycznia 2021 r. najkorzystniejsza oferta to oferta przedstawiająca najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny lub kosztu lub oferta z najniższą ceną lub kosztem. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki nadal będzie więc świadczyć o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad ustawy. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia – str. 96-111 protokołu kontroli.
Zasady wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro reguluje zarządzenie Nr 93/16 Pana Wójta z dnia 22 lutego 2016 r. w sprawie Regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej 30.000 euro. Na przykładzie próby obejmującej realizację zadań w zakresie przebudowy dróg gminnych stwierdzono, iż wyłonienia wykonawcy „Remontu drogi gminnej w m. „Gołaszcze- Puszcza o dł. 260 m”, realizowanego na podstawie umowy z dnia 28 czerwca 2019 r., dokonano z pominięciem postanowień regulaminu, czyli bez udokumentowania konkurencyjności postępowania. Wartość realizacji zadania według umowy wynosiła 39.687,18 zł brutto (czyli ok. 32.270 zł netto), zaś według regulaminu procedury mają zastosowanie dla zamówień o wartości co najmniej 30.000 zł. Zgodnie z postanowieniami § 2 ust. 3 regulaminu udzielenie zamówienia na podstawie przepisów regulaminu wymaga sporządzenia notatki służbowej szacującej wartość zamówienia zgodnie z przepisami art. 32-35 Prawa zamówień publicznych; w opisywanym przypadku stosownej notatki w sprawie szacunkowej wartości zamówienia nie okazano. Brak dowodów na ustalenie wartości szacunkowej tego zamówienia, jednakże wynagrodzenie wykonawcy przesądza, że mogło to być zamówienie o wartości powyżej 30.000 zł – str. 110-112 protokołu kontroli.
Badając zagadnienia dotyczące realizacji zadań inwestycyjnych stwierdzono, że: a) specyfikacja techniczna odbioru i wykonania robót budowlanych dotycząca „Przebudowy drogi gminnej Brzóski-Tatary…” przewidywała wykonanie humusowania (poz. 5.2.), obsiania nawierzchni trawą (poz. 5.3) i darniowania (poz. 5.4), jednakże wskazane pozycje prac nie były przewidziane przedmiarem robót i kosztorysem ofertowym, co świadczy o rozbieżności między poszczególnymi elementami dokumentacji. Należy podkreślić, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129) specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych stanowią opracowania zawierające w szczególności zbiory wymagań, które są niezbędne do określenia standardu i jakości wykonania robót, w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych, właściwości wyrobów budowlanych oraz oceny prawidłowości wykonania poszczególnych robót – str. 97 protokołu kontroli; b) umowę z wykonawcą dokumentacji projektowo-kosztorysowej „Przebudowy drogi gminnej nr 1079557B Tybory-Żochy i Osipy-Wydziory Długie” zawarto w dniu 31 lipca 2018 r.(z terminem przekazania upływającym 1 września 2018 r., podczas gdy dwa elementy składające się na przedmiot umowy, tj. projekt wykonawczy i projekt stałej organizacji ruchu opatrzone były datą wcześniejszą, a mianowicie 17 lipca 2018 r. Odnosząc się do wskazanej rozbieżności dat Zastępca Wójta argumentował, iż umowa z wykonawcą została zawarta pisemnie 31.07.2018 r. jako konsekwencja złożonego wcześniej zlecenia ustnego na wykonanie ww. prac - str. 96-97 protokołu kontroli; c) na mocy postanowień § 2 pkt 2 i § 6 pkt 7 umowy z dnia 4 czerwca 2019 r. zawartej na wykonanie I zadania w ramach inwestycji pn. „Modernizacja drogi w m. Gołaszcze-Puszcza” wykonawca zobowiązał się m.in. do dostarczania niezbędnych atestów, wyników oraz protokołów badań, sprawozdań i prób dotyczących realizowanego przedmiotu umowy, a także certyfikatu na znak bezpieczeństwa, deklaracji zgodności z Polską Normą lub aprobatą techniczną, których to dokumentów nie okazano kontrolującemu. Poza tym, zgodnie z treścią § 6 pkt 2 umowy wykonawca w dniu zgłoszenia gotowości do odbioru przedmiotu umowy zobowiązany był przekazać inspektorowi nadzoru inwestorskiego, celem sprawdzenia, dokumenty odbiorowe, m.in. oświadczenie kierownika budowy, którego także nie okazano – str. 112 protokołu kontroli.
Kontrola realizacji obowiązków inwentaryzacyjnych wykazała, że wydał Pan zarządzenie Nr 122/19 z dnia 15 listopada 2019 r., którym powołana została 3-osobowa komisja inwentaryzacyjna w celu przeprowadzenia pełnej inwentaryzacji składników majątkowych w Urzędzie Gminy Wysokie Mazowieckie. Wykonanie zarządzenia powierzył Pan przewodniczącemu komisji i Skarbnikowi, o czym stanowi § 5 tego aktu. Zgodnie z harmonogramem inwentaryzacji stanowiącym załącznik do zarządzenia inwentaryzacją, oprócz środków trwałych i pozostałych środków trwałych, należało objąć także: wartości niematerialne i prawne, rozrachunki z pracownikami, rozrachunki publicznoprawne (drogą weryfikacji sald z dokumentacją), należności i zobowiązania oraz długoterminowe aktywa finansowe (drogą pisemnego uzgodnienia sald), a także materiały (drogą spisu z natury) według stanu na ostatni dzień roku obrotowego. Wskazania wymaga, iż zarządzenie w swojej treści w sposób błędny nie wskazywało, iż inwentaryzacji drogą uzyskania potwierdzeń prawidłowości wykazanego w księgach jednostki stanu tych aktywów oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic podlegają wyłącznie należności od podmiotów prowadzących księgi rachunkowe; w zakresie pozostałych należności właściwą metodą inwentaryzacji jest porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacja wartości tych składników. W trakcie kontroli nie okazano dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie przez kontrolowaną jednostkę na dzień 31 grudnia 2019 r. inwentaryzacji: materiałów (saldo Wn konta 310 „Materiały” na koniec 2019 r. wynosiło 14.390,96 zł), wartości niematerialnych i prawnych (saldo Wn konta 020 „Wartości niematerialne i prawne” na koniec 2019 r. wynosiło 55.496,54 zł), udziałów (saldo Wn konta 030 „Długoterminowe aktywa finansowe” na koniec 2019 r. wynosiło 33.150 zł), a także sald kont rozrachunkowych ujętych w ewidencji budżetu oraz ewidencji Urzędu Gminy. Spośród wymienionych składników materiały podlegały inwentaryzacji drogą spisu z natury, zaś pozostałe składniki aktywów i pasywów drogą porównania danych z ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników. Według zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej budżetu za okres 2019 r. łączna suma sald Wn kont rozrachunkowych (224 „Rozrachunki budżetu” i 240 „Pozostałe rozrachunki”) stanowiła kwotę 76.790,77 zł, zaś sald Ma 1.939,79 zł. Według natomiast zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej Urzędu Gminy za okres 2019 r. łączna suma sald Wn kont rozrachunkowych (201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, 224 „Rozliczenie dotacji…”, 225 „Rozrachunki z budżetami”, 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne”, 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” i 240 „Pozostałe rozrachunki”) stanowiła kwotę 151.909,75 zł, zaś sald Ma kwotę 469.234,46 zł. Inwentaryzację większości wskazanych wyżej składników należy przeprowadzać co roku według stanu na ostatni dzień roku obrotowego; jej rozpoczęcie może nastąpić nie wcześniej niż 3 miesiące przed końcem roku obrotowego, a zakończenie do 15 dnia następnego roku (art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości). Wyjątek stanowią zapasy materiałów objęte ewidencją ilościowo-wartościową, w stosunku do których na podstawie postanowień art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy, termin i częstotliwość inwentaryzacji uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację przeprowadzono raz w ciągu 2 lat. W opisywanym przypadku przeprowadzenie inwentaryzacji materiałów w drodze spisu z natury przewidziano w harmonogramie określonym przez Pana Wójta, przez co należy wnioskować, iż na rok 2019 przypadał termin ich zinwentaryzowania. We wspólnym wyjaśnieniu Skarbnik i przewodnicząca komisji wskazali, iż: Inwentaryzacja wartości niematerialnych i prawnych oraz udziałów nie została przeprowadzona w wyniku niedostatecznego zapoznania nowej komisji spisowej przez Skarbnika z tematem inwentaryzacji oraz niedopatrzeniami w procesie na etapie weryfikacji jej wyników. Ostatnia inwentaryzacja udziałów oraz wartości niematerialnych została przeprowadzona w czasie pełnej inwentaryzacji na koniec 2015 r. Materiały są rozliczane na bieżąco, co kwartał i na koniec każdego roku, należności oraz zobowiązania również weryfikowane są w postaci uzgodnienia sald na koniec każdego roku obrotowego – nie sporządzono jednak odpowiednich protokołów. Odnosząc się do tez zawartych w wyjaśnieniu wskazania wymaga, iż załącznik nr 8 do instrukcji inwentaryzacyjnej stanowiącej załącznik nr 7 do zarządzenia Nr 95/12 Pana Wójta z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia dokumentacji przyjętych zasad rachunkowości dla Gminy Wysokie Mazowieckie, stanowił wzór protokołu z weryfikacji aktywów i pasywów; z zawartej w nim treści wynika, iż dokonanie weryfikacji i sporządzenie protokołu należy do komisji inwentaryzacyjnej oraz podlega zatwierdzeniu przez Wójta. Przepisami wewnętrznymi przewidziano zatem formę udokumentowania od strony formalnej przeprowadzenia inwentaryzacji drogą weryfikacji, tj. w postaci odrębnego protokołu, którego nie sporządzono. Udokumentowanie przeprowadzenia inwentaryzacji materiałów powinno było zaś nastąpić w drodze arkusza spisu z natury, którego także nie okazano. Stwierdzono ponadto, iż część arkuszy spisu z natury ujmowała m.in. grunty, wodociągi, drogi gminne i tzw. „zagospodarowanie przestrzeni”, tj. składniki, które winny być zinwentaryzowane drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości; ujęcie ich na arkuszach spisu z natury sugeruje zastosowanie metody spisu dla przeprowadzenia ich inwentaryzacji, wbrew przepisom ustawy i realnym możliwościom zastosowania takiej metody. Poza tym kontrolującemu nie okazano sprawozdania z przebiegu prac inwentaryzacyjnych według wzoru stanowiącego załącznik nr 6 do instrukcji inwentaryzacyjnej, do sporządzenia którego zobowiązani byli członkowie komisji inwentaryzacyjnej na mocy pkt 24 instrukcji – str. 128-131 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez: a) uwzględnienie w zakładowym planie kont konta 290, b) uzupełnienie zakładowego planu kont Urzędu Gminy o konto pozabilansowe 980, c) uregulowanie zasad ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT, przy uwzględnieniu uwag dotyczących uchybień w tym zakresie stwierdzonych podczas kontroli, przedstawionych w niniejszym wystąpieniu, d) ujęcie programów komputerowych stosowanych przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych z określeniem wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia eksploatacji, e) precyzyjne wskazanie metod ewidencji poszczególnych rodzajów materiałów, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości.
2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) zaniechanie powielania na koncie 130 zrealizowanych na rachunku budżetu operacji polegających na zapłacie podatku VAT przez kontrahenta oraz uiszczeniu przez gminę podatku VAT do urzędu skarbowego, ponieważ operacje te – w przyjętej przez jednostkę metodzie ewidencji centralnego rozliczenia VAT – nie skutkują powstaniem lub zmniejszeniem dochodów ani wydatków, b) zaprzestanie księgowania operacji udokumentowanych dowodami zewnętrznymi na podstawie sporządzanych przez jednostkę poleceń księgowania, c) ujmowanie w księgach rachunkowych odsetek od nieopłaconych w terminie należności gminy w wysokości odsetek należnych na koniec każdego kwartału, d) wykazywanie należności z tytułu dotacji udzielonych z budżetu gminy i podlegających zwrotowi w następnym roku wyłącznie na koncie 221 w ewidencji Urzędu, mając na uwadze zapewnienie prawidłowego ustalenia wyniku budżetu, e) zaprzestanie ewidencjonowania w korespondencji z kontem 800 operacji wyksięgowania środków trwałych w części umorzonej (które powinny być ujmowane zapisem Wn 071 – Ma 011) oraz operacji przychodów środków trwałych z zakupu lub działalności inwestycyjnej, który powinny być księgowane zapisami Wn 011 – Ma 080 lub 201; f) sporządzanie raportów kasowych z częstotliwością wymaganą regulacjami wewnętrznymi lub dostosowanie tych regulacji do faktycznych potrzeb, g) ujmowanie w księgach rachunkowych operacji naliczania odpisu na ZFŚS, jako kosztu działalności podstawowej i zobowiązania wobec działalności socjalnej, h) prowadzenie ewidencji planu finansowego wydatków budżetowych na koncie pozabilansowym 980.
3. Zapewnienie rzetelności sporządzanej sprawozdawczości budżetowej, poprzez: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, b) prezentowanie w sprawozdaniu Rb-28S wszystkich bezspornych zobowiązań z tytułu wydatków wynikających z ksiąg rachunkowych, c) zaprzestanie wykazywania w sprawozdaniu Rb-N posiadanych udziałów w banku, d) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie gotówki i depozytów, ustalonych zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania, e) zaprzestanie wypełniania kolumny 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ Urzędu Gminy.
4. Rozważenie podjęcia działań w celu wypowiedzenia członkostwa gminy w Banku Spółdzielczym w Wysokiem Mazowieckiem.
5. Zapewnienie zawierania w planach finansowych instytucji kultury wszystkich danych, o których mowa w przepisach art. 31 ustawy o finansach publicznych.
6. Organizowanie przetargu na zbycie nieruchomości jako drugiego (kolejnego) przetargu z ceną wywoławczą obniżoną na podstawie art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i bez sporządzania wykazu nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy termin przeprowadzenia tego przetargu nie będzie przypadał później niż 6 miesięcy od dnia zamknięcia poprzedniego przetargu.
7. Sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę na zasadach określonych przepisami art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
8. W zakresie dochodów z użytkowania wieczystego: a) ustalanie opłat rocznych zgodnie z art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami (z uwzględnieniem interpretacji Sądu Najwyższego przywołanej w części opisowej wystąpienia) w przypadku, gdy po aktualizacji wartości nieruchomości opłata wzrosła ponad dwukrotną wartość dotychczasowej opłaty, b) rozliczenie z użytkownikiem wieczystym zawyżonej wpłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości wynoszącej 38,22 zł.
9. Zachowanie powszechności opodatkowania podatkami lokalnymi także poprzez podejmowanie działań mających na celu ustalenie spadkobierców.
10. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz formalnoprawnej prawidłowości wydawanych dokumentów.
11. Dokonywanie czynności sprawdzających w celu zachowania standardów powszechności i prawidłowości przy ustalaniu wysokości podatku od nieruchomości.
12. Rozważenie zasadności przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej.
13. Realizowanie dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o obowiązujące przepisy i ustalenia w zakresie stanu faktycznego dokonane w toku prowadzonego postepowania podatkowego.
14. Prowadzenie systematycznych i kompleksowych działań upominawczych i egzekucyjnych z uwzględnieniem obowiązujących przepisów.
15. Przestrzeganie zasad przeprowadzania kontroli podatkowych wynikających z przepisów Ordynacji podatkowej.
16. W zakresie funduszu sołeckiego: a) odrzucanie wniosków sołectw przewidujących realizację przedsięwzięć, które nie spełniają warunków określonych w art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim oraz wniosków sołectw przewidujących realizację przedsięwzięć dotyczących nakładów na nieruchomości poza obszarem sołectwa, jeżeli przedsięwzięcia te nie mają cech wspólnego w rozumieniu art. 6 ustawy o funduszu sołeckim. b) skorygowanie złożonego do Wojewody Podlaskiego wniosku o zwrot części wydatków wykonanych w 2019 r. w ramach funduszu sołeckiego, poprzez zmniejszenie wykazanych w nim wydatków o łączną kwotę 18.575 zł wydatkowaną na opisane w niniejszym wystąpieniu przedsięwzięcia sołectw Osipy Zakrzewizna i Jabłonka Świerczewo, czego skutkiem powinno być zmniejszenie należnej gminie dotacji o kwotę 4.867,39 zł.
17. Uwzględnienie w zakresie przyznawania dodatków specjalnych dla pracowników uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących w szczególności okresowego charakteru tego składnika wynagrodzenia oraz należytej podstawy jego przyznania. W przypadku, gdy czynności traktowane dotychczas jako podstawa przyznania dodatku są wykonywane stale przez pracownika, uwzględnienie wynagrodzenia z tego tytułu w poziomie wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego, a nie poprzez przyznawanie dodatku specjalnego.
18. Pomijanie w podstawie naliczania dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracowników Urzędu dodatku specjalnego, który nie miał charakteru świadczenia periodycznego. Wystąpienie do pracowników wskazanych w protokole kontroli o dobrowolny zwrot łącznej kwoty 1.004,70 zł, o którą zawyżono dodatkowe wynagrodzenie roczne za 2019 r.
19. W zakresie stosowania przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych: a) ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwane przez zamawiającego warunki wykonywania zamówienia mogą być sformułowane jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca, b) zwrócenie uwagi przy określaniu na etapie udzielania zamówień publicznych kwestii dotyczących okresu i warunków gwarancji (w szczególności gdy mają stanowić one kryterium oceny ofert), aby były one formułowane w sposób jednoznacznie zapewniający dla zamawiającego dodatkowe korzyści względem uprawnień z rękojmi wynikających wprost z przepisów k.c.
20. Dokumentowanie ustalenia wartości szacunkowej zamówienia, do którego nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych, w sytuacji gdy ustalenie tej wartości posiada istotne znaczenie dla potwierdzenia lub wykluczenia obowiązku stosowania wewnętrznych procedur wyboru wykonawcy.
21. W zakresie realizacji inwestycji: a) dołożenie większej staranności przy analizie prawidłowości opracowania dokumentacji robót budowlanych, mając na uwadze w szczególności wewnętrzną zgodność jej poszczególnych elementów oraz spójność dat jej opracowania, b) zapewnienie przedkładania przez wykonawcę całości wymaganej umową dokumentacji powykonawczej.
22. W zakresie inwentaryzacji: a) określanie w zarządzeniach w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji właściwych metod inwentaryzacji poszczególnych aktywów i pasywów, b) przestrzeganie częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji wszystkich składników aktywów i pasywów wymienionych przepisami art. 26 ustawy o rachunkowości, b) dokumentowanie inwentaryzacji gruntów, środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony oraz wartości niematerialnych i prawnych w sposób właściwy dla przewidzianej ustawą metody ich inwentaryzacji, tj. metody weryfikacji, c) zapewnienie przestrzegania przez pracowników biorących udział w przeprowadzaniu inwentaryzacji określonych przepisami wewnętrznymi zasad jej przeprowadzania i dokumentowania.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Choroszcz2020.docx
|
Białystok, 2020.09.10
RIO.I.6001-1/20
Pan Robert Wardziński Burmistrz Choroszczy
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Choroszcz za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Choroszczy na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, z zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
W zakresie kontroli zarządczej stwierdzono, że nie są przestrzegane postanowienia zarządzenia wydanego w dniu 14 grudnia 2010 r. przez poprzedniego Burmistrza Choroszczy w sprawie ustalenia Regulaminu kontroli instytucjonalnej w UM w Choroszczy i jednostkach organizacyjnych gminy. Zgodnie z regulaminem corocznie Zastępca Burmistrza powinien opracowywać projekty planów kontroli, które podlegają zatwierdzeniu przez Burmistrza. Zarządzenie określa rodzaje kontroli i sposób ich dokumentowania. Z wyjaśnienia Pana Burmistrza w kwestii braku planów i nieprzeprowadzania kontroli wynika, że Po okresie 14 grudnia 2010 roku znacznie wzrosła przejrzystość działalności samorządów, przybyło kontroli zewnętrznych oraz konieczności sporządzania większej ilości sprawozdań. (…) Z uwagi na powyższe, w ostatnim okresie kontroli instytucjonalnych nie planowano i nie zlecano – str. 6-7 protokołu kontroli. W zakresie realizacji obowiązków dotyczących prowadzenia audytu wewnętrznego stwierdzono, że plan audytu na 2019 r. został zatwierdzony przez Pana Burmistrza w dniu 8 marca 2019 r. tj. nieterminowo w świetle art. 283 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), zgodnie z którym do końca roku kierownik komórki audytu wewnętrznego w porozumieniu z kierownikiem jednostki przygotowuje na podstawie analizy ryzyka plan audytu na następny rok. Obowiązki w zakresie audytu wewnętrznego w 2019 r. były wykonywane przez podmiot świadczący usługi w tym zakresie na podstawie umowy z dnia 11 kwietnia 2018 r. – str. 8 protokołu kontroli. W wyniku kontroli dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342) stwierdzono, że: a) w załączniku nr 2 do polityki rachunkowości „Obowiązujące metody wyceny aktywów i pasywów..” zawarto postanowienie, iż „niewielkie salda należności z tytułu dostaw i usług w kwocie nieprzekraczającej kosztów wysyłki listu poleconego podlegają odpisaniu w pozostałe koszty operacyjne lub finansowe”. Wskazania wymaga, iż zapis taki jest sprzeczny z ogólną dyspozycją art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych określającą, że jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Nie stwierdzono przy tym uregulowań wskazujących np. minimalny okres, za który mają zostać naliczone te należności, aby dokonać ich „odpisania”, czy też wyłączających ich stosowanie do należności cywilnoprawnych. Przepisy prawa nie przewidują samodzielnego decydowania przez Burmistrza o podstawach do „odpisywania” z ksiąg należności przypadających budżetowi gminy. Artykuł 42 ust. 6 ustawy o finansach publicznych przewiduje możliwość odstępowania od podejmowania czynności wobec dłużnika zmierzających do wykonania zobowiązania, jeżeli zachodzą przesłanki odstąpienia od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przewidziane przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei obowiązujący od 28 kwietnia 2017 r. art. 59a tej ustawy stanowi, że rada gminy może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyjnym, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł. W przypadku braku tego typu uchwały, której postanowienia – w ocenie Izby – również powinny odnosić się do okresu, za jaki kwota należności cywilnoprawnej z odsetkami ma nie przekraczać 100 zł, jedyną drogą legalnego usunięcia z ewidencji należności cywilnoprawnej jest jej umorzenie na zasadach określonych przez Radę Miejską w uchwale wydanej w oparciu o przepisy art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Dopiero stosowne oświadczenie woli Burmistrza w sprawie umorzenia stanowi podstawę usunięcia ustalonych wcześniej należności cywilnoprawnych z ksiąg rachunkowych. W kontrolowanym okresie nie stwierdzono przypadków zastosowania omówionej regulacji wewnętrznej – str. 10-11 protokołu kontroli; b) w zakładowym planie kont dla Urzędu Miejskiego przewidziano konta 770 „Zyski nadzwyczajne” i 771 „Straty nadzwyczajne” (w 2019 r. obroty na tych kontach nie wystąpiły). Konta te od 1 stycznia 2016 r. zostały usunięte ze standardowego planu kont zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Dokonano również zmian w opisach kont 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” i 860 „Wynik finansowy”, polegających na wyeliminowaniu odesłania do zysków i strat nadzwyczajnych. Odesłanie do zysków i strat nadzwyczajnych usunięto też z opisu kont zespołu 4 i 5. Zmieniono ponadto opisy kont 760 „Pozostałe przychody operacyjne” i 761 „Pozostałe koszty operacyjne” poprzez wskazanie na ewidencję na tych kontach operacji dotyczących odpowiednio przychodów lub kosztów o nadzwyczajnej wartości lub występujących incydentalnie. Kontrola wykazała, iż w opisie zasad funkcjonowania części kont w zakładowym planie kont nadal znajdują się odesłania do zysków i strat nadzwyczajnych, co dotyczy kont: 860 „Wynik finansowy” oraz kont zespołu 4 „Koszty według rodzajów i ich rozliczenie”. Wskazane opisy kont powinny zostać poddane stosownej modyfikacji – str. 14-15 protokołu kontroli; c) z opisu kont w ewidencji Urzędu Miejskiego wynika bezpodstawnie stosowanie konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, służącego do księgowania rozliczenia środków otrzymanych przez jednostkę budżetową na pokrycie wydatków; operacje takie w UM w Choroszczy nie mają miejsca, ponieważ wydatki (a także dochody) budżetu realizowane są bezpośrednio za pomocą rachunku budżetu (brak rachunku bieżącego Urzędu). W praktyce konto to nie było stosowane w ewidencji Urzędu. Faktu realizacji wydatków Urzędu z rachunku budżetu nie uwzględniał także przyjęty opis zasad funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” – str. 15-16 protokołu kontroli; d) z regulacji wewnętrznych nie wynika, aby przewidziano prowadzenie kont ksiąg pomocniczych w sposób tradycyjny (ręczny). W praktyce w taki sposób prowadzone były konta pomocnicze do kont 013 „Pozostałe środki trwałe” (od początku 2020 r. trwają czynności wprowadzania danych w tym zakresie do programu komputerowego) i 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” – str. 264-265 protokołu kontroli; e) w zakładowym planie kont Urzędu nie przewidziano (i nie stosowano w praktyce) pozabilansowego konta 976 „Wzajemne rozliczenia między jednostkami”, czym naruszono postanowienia załącznika nr 3 do rozporządzenia. Stosownie do przepisów § 20 ust. 2 i 3 rozporządzenia konto 976 powinno służyć do ewidencji wzajemnych rozliczeń między jednostkami w celu sporządzenia łącznego sprawozdania finansowego; wyłączenia dotyczą zaś w szczególności wzajemnych należności i zobowiązań, przychodów, kosztów i wyniku finansowego na operacjach dokonywanych między jednostkami. Dodatkowo na koncie 976 należy ujmować także wzajemne rozliczenia z jednostkami z tytułu nieodpłatnie przekazanych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych w wartości nieumorzonej, a także inwestycji rozpoczętych. Nieodpłatne otrzymanie tych aktywów powoduje bowiem zwiększenie funduszu jednostki budżetowej o ich nieumorzoną wartość, zaś nieodpłatne przekazanie odpowiednie zmniejszenie funduszu jednostki przekazującej. Operacje takie stanowią podstawę do dokonania wyłączeń w łącznym zestawieniu zmian w funduszu, ponieważ gmina nie otrzymała w ich wyniku ani nie przekazała żadnych wartości skutkujących zmianą wartości łącznego funduszu. Pominięcie konta 976 w zakładowym planie kont należy uznać za przyczynę m.in. niedokonania w łącznym zestawieniu zmian w funduszu wyłączeń rozliczeń między jednostkami z tytułu nieodpłatnie przekazanych i otrzymanych środków trwałych – np. przekazanie dla MGOPS w Choroszczy samochodu Dacia Dokker o wartości 49.960 zł oraz przekazanie nakładów inwestycyjnych na elewację Szkoły Podstawowej w Choroszczy o wartości 157.696 zł – str. 78-79 protokołu kontroli; f) nie określono precyzyjnie metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych (materiałów), czym naruszono art. 17 ust. 2 ustawy. Z jednej strony postanowiono, że w Urzędzie nie prowadzi się magazynu i zakupione materiały przekazuje się do bezpośredniego zużycia. Jednocześnie przewidziano jednak, że na koncie 310 „Materiały” prowadzi się ewidencję materiałów i paliwa zakupionych w celu realizacji zadania, oraz że konto 310 służy do ewidencji materiałów zakupionych do remontów bieżących dróg, znaków drogowych, paliwa oraz materiałów do opału, w tym oleju opałowego i węgla dla jednostek. Jak ustalono, w praktyce co do zasady materiały wydawano odpisywano w koszty w momencie zakupu (stwierdzono jednakże dwa przypadki ujęcia na koncie 310 zakupów węgla „OSP Klepacze” o łącznej wartości 8.156,80 zł), zaś na koniec roku ustaloną w drodze spisu z natury wartość materiałów ujmowano na koncie 310; co do zasady stosowano zatem metodę ewidencji przewidzianą w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy – str. 269-271 protokołu kontroli; g) w postanowieniach zakładowego planu kont nie odniesiono się do zasad prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 133 „Rachunek budżetu”; w praktyce prowadzono takie konta analityczne, jak: 133-6 „Rachunek budżetu PKO subkonto” (służącego do dokonywania wypłat wynagrodzeń pracowniczych), 133-8 „Rachunek bieżący VAT tzw. split payment”, 133-12 „Rachunek budżetu - FDS ul. Baczyńskiego”, 133-13 „Rachunek budżetu - FDS Klepacze ul. Zagórna”, 133-14 „Rachunek budżetu - FDS Choroszcz ul. Zastawie” i 133-15 „Rachunek budżetu - FDS Choroszcz ul. 3 Maja” – str. 25 i 26-28 protokołu kontroli; h) w zakładowym planie kont nie odniesiono się do zasad ewidencjonowania operacji związanych ze scentralizowanym rozliczeniem podatku VAT, zaś stosowana przez gminę Choroszcz metoda ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT obarczona była błędami. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ewidencji Urzędu i budżetu dokonywano zmniejszenia poniesionych wydatków Urzędu o kwotę podatku VAT naliczonego, którą rozliczono z podatkiem należnym od sprzedaży. Zmniejszanie wydatków o kwotę odpowiadającą podatkowi VAT naliczonemu rozliczonemu z podatkiem należnym nie wynikało z rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczych. W dyspozycji jednostki – po rozliczeniu podatku VAT należnego z naliczonym – pozostawała bowiem kwota podatku należnego uzyskanego w związku z dokonaną sprzedażą, w wysokości rozliczonej z podatkiem naliczonym. Środki te pochodziły od kontrahentów, na rzecz których jednostka dokonała sprzedaży, a nie od podmiotu, u którego jednostka dokonywała zakupów. Okoliczność braku konieczności odprowadzenia VAT należnego, wynikająca z rozliczenia go z podatkiem naliczonym, nie powinna zatem skutkować zmniejszeniem wydatków, lecz zaliczeniem pozostałych w jednostce z tego tytułu środków pieniężnych do dochodów budżetowych w paragrafie odpowiednim do rodzaju sprzedaży, w związku z którą jednostka uzyskała te środki. Metoda stosowna przez Urząd Miejski prowadzi do wypaczenia faktycznej kwoty wydatków, które zostały poniesione na zadania publiczne w wysokości udokumentowanej wyciągami bankowymi, obrazującymi przelewy na rzecz dostawców czy wykonawców. W okresie objętym kontrolą na zmniejszenie wydatków Urzędu zaksięgowano kwotę wynikającą z rozliczenia VAT należnego z naliczonym wynoszącą łącznie 4.142,01 zł. Na koncie konta 225-3 w ewidencji Urzędu wykazano na koniec 2019 r. saldo Ma wynoszące 38.615,77 zł. Nie odpowiadało ono zobowiązaniu wynikającemu z deklaracji VAT-7 gminy jako podatnika VAT, lecz stanowiło dane wynikające z „cząstkowej deklaracji” Urzędu jako jednej z jednostek podlegających centralnemu rozliczeniu oraz różnicy w wysokości 136,75 zł oznaczającej głównie podatek naliczony doksięgowany z faktur podlegających rozliczeniu w następnym okresie. W ewidencji budżetu do centralnego rozliczenia podatku VAT stosowano zaś konta 224-11 i 240-10. Konto 224-11 „Podatek VAT gmina” wykazywało na koniec 2019 r. saldo Ma w wysokości 560,74 zł odpowiadające kwocie podatku VAT podlegającego wpłacie do US, wynikającego z „cząstkowych deklaracji” VAT-7 za grudzień 2019 r. jednostek budżetowych innych niż Urząd Miejski. Saldo to likwidowano przelewem podatku VAT do urzędu skarbowego księgując Wn 224-11 – Ma 133-5 kwotę odpowiadającą temu zobowiązaniu. Inaczej ujmowano operację zapłaty podatku VAT do US w części dotyczącej danych Urzędu Miejskiego – wartość odpowiadającą podatkowi należnemu ujmowano na zmniejszenie dochodów Wn 901 „Dochody budżetu” – Ma 133-5, zaś kwotę podatku naliczonego zapisem ujemnym Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 133-5 (jak wyżej wskazano, na zmniejszenie wydatków); operacji na koncie 133-5 dokonywano zatem niezgodnie z danymi wyciągu bankowego, mimo że w efekcie obroty Ma tego konta odpowiadały łącznie kwocie stanowiącej faktyczny przelew do US z tytułu zapłaty podatku VAT za dany miesiąc. W rezultacie wynikająca z deklaracji VAT-7 gminy Choroszcz za grudzień 2019 r. kwota podatku VAT do zapłaty w łącznej wysokości 39.314 zł nie znajdowała bezpośredniego odzwierciedlenia w księgach, gdyż stanowiła sumę zobowiązań z konta 224-11 w ewidencji budżetu (560,74 zł) i (w części) z konta 225-3 w ewidencji Urzędu. Operacje związane z centralnym rozliczeniem podatku VAT nie były zatem ujmowane w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy oraz prawidłowe ustalenie dochodów i wydatków. W protokole kontroli zamieszczono propozycję zapisów zapewniających – przy wspólnym rachunku budżetu i Urzędu – utrzymanie efektu wykazania dochodów budżetu w kwocie netto (bez VAT należnego podlegającego odprowadzeniu do US) przy zachowaniu prawidłowej kwoty wydatków oraz zasad ewidencji na koncie 133 – str. 11-14 protokołu kontroli.
Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r., wykazała, że: a) do ewidencji rozrachunków z tytułu diet radnych i sołtysów błędnie wykorzystywano konto 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, podczas gdy właściwym kontem dla ewidencji tych rozliczeń jest konto 240 „Pozostałe rozrachunki”. Zobowiązania z tego tytułu na koniec 2019 r. stanowiły 15.323,38 zł – str. 17 protokołu kontroli; b) do ewidencji rozrachunków z tytułu umowy zlecenia dotyczącej wykonywania obowiązków kierowcy samochodów OSP wykorzystywano konto 201, podczas gdy właściwym kontem dla ewidencji tych rozliczeń jest konto 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, służące – zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – do ewidencji rozrachunków należności za pracę wykonywaną m.in. na podstawie umowy zlecenia – str. 17 protokołu kontroli; c) niezgodnie z treścią ekonomiczną konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” ujmowano na tym koncie operacje polegające na zakupie paliwa i rozliczaniu jego zużycia w ciężar kosztów. Na koniec 2019 r. konto 234 wykazywało z tytułu tego rodzaju rozliczeń saldo Wn w wysokości 12.276,96 zł, które odpowiadało stanowi paliwa ustalonemu w drodze inwentaryzacji. Nie istniały zatem żadne należności od pracowników z tytułu niedoborów materiałowych. Wykazane na koncie 234 saldo, jako obrazujące wartość posiadanych materiałów, powinno być ujęte na koniec roku na koncie 310 „Materiały”. Kwestia faktycznego dysponowania zakupionymi materiałami przez konkretnych pracowników i operacji rozliczania ich z powierzonych materiałów powinna pozostawać poza ewidencją bilansową. Temu celowi winny służyć np. karty drogowe w zakresie rozliczenia zużycia paliwa. Konto 234 byłoby właściwe dla ewidencji ewentualnych należności Urzędu od pracowników, wynikających z wyceny niedoborów w zakresie materiałów powierzonych danemu pracownikowi, którymi pracownik został obciążony – str. 18-19 protokołu kontroli; d) operację zwrotu wpłaconej przez kontrahenta opłaty skarbowej w wysokości 124 zł ujęto zapisem ujemnym Wn 133-5 – Ma 901-1 rozdz. 75618, tj. niezgodnie z danymi wyciągu bankowego, z którego wynikał wypływ tej kwoty z rachunku budżetu. Prawidłowy zapis to Wn 901 – Ma 133. Zasady ewidencji na koncie 133, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, wymagają aby zapisy na nim były dokonywane na podstawie dokumentów bankowych, w związku z czym musi zachodzić zgodność zapisów między jednostką a bankiem – str. 19 protokołu kontroli; e) kwoty niewykorzystanych dotacji podlegających zwrotowi do PUW w styczniu 2020 r. (57.975,99 zł) zaksięgowano na podstawie dowodu PK pod datą 31 grudnia 2019 r. zapisami: Wn 133-5 – Ma 224-4 „Rozrachunku budżetu” i jednocześnie ujemnym Wn 133-5 – Ma 901. Prawidłowo należało dokonać wyłącznie zapisu Wn 901 – Ma 224. Naruszono w ten sposób zasad funkcjonowania kont 133 i 901 określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 20 protokołu kontroli; f) stosowano podział konta 800 „Fundusz jednostki” na konta: 800-1 „Fundusz środków obrotowych” (wraz z dalszym podziałem na subkonta odnoszące się do poszczególnych projektów), 800-2 „Fundusz środków trwałych i środków na inwestycje” (wraz z dalszym podziałem na subkonta odnoszące się do poszczególnych projektów), 800-3 „Fundusz środków udziałów w spółce” i 800-11 „Fundusz środków trwałych - Świetlica w Zaczerlanach”. Podział taki jest sprzeczny z zasadami funkcjonowania konta 800 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia określającymi, że ewidencja szczegółowa powinna umożliwić ustalenie przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu. Fakt prowadzenia analityki do konta 800 w podziale na fundusz środków obrotowych, fundusz środków trwałych i fundusz środków na inwestycje został zakwestionowany przy poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku. Na tej podstawie zwrócono się o prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 800 w sposób zapewniający możliwość ustalenia zwiększeń i zmniejszeń funduszu w układzie niezbędnym dla sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki. W odpowiedzi na zalecenia wskazał Pan m.in. (…) w celu dostosowania ewidencji szczegółowej do konta 800 do układu niezbędnego dla sporządzenia zestawienia zmian w funduszu utworzone zostaną konta analityczne: zwiększenie funduszu… i zmniejszenie funduszu (…) stworzenie i prowadzenie takiej analityki wydaje się pracochłonne, jednak ułatwi sporządzanie rocznego sprawozdania „Zestawienie zmian w funduszu”. Niewłaściwy układ konta 800 skutkował m.in. błędną prezentacją danych w zestawieniu zmian w funduszu Urzędu za 2019 r. Jako zwiększenia funduszu wykazano kwotę 123.063.526,51 zł, podczas, gdy obroty Ma konta 800 wyniosły 107.766.163,29 zł, tj. były niższe o 15.297.363,22 zł; w przypadku zwiększeń funduszu na uwagę zasługuje w szczególności poz. I.1.2. „Zrealizowane wydatki budżetowe” wykazana w zestawieniu w kwocie 50.622.759,54 zł, podczas gdy suma wydatków wykonanych według ewidencji oraz sprawozdania Rb-28S Urzędu stanowiła 37.880.889,06 zł (była niższa o 12.741.870,48 zł). Zmniejszenia funduszu wynoszące 100.048.821,40 zł były co prawda zgodne z obrotami Wn konta 800, lecz poszczególne pozycje zmniejszeń także nie wykazywały zgodności z ewidencją Urzędu. W poz. I.2.2. „Zrealizowane dochody budżetowe” zestawienia zmian w funduszu wykazano 84.613.524,59 zł, zaś według danych ewidencji do konta 130-1 dochody wyniosły 76.970.803,22 zł, zaś według danych sprawozdania Rb-27S Urzędu stanowiły one kwotę 79.295.842,97 zł (były wyższe o dochody zrealizowane przez urzędy skarbowe, które nie zostały objęte ewidencją Urzędu). W zestawieniu zmian w funduszu pozycję tę zawyżono zatem o 7.642.721,37 zł, gdyż stwierdzono jednocześnie brak zapisu Wn 800 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” dla dochodów zrealizowanych przez urzędy skarbowe, wymaganego przez § 9 rozporządzenia. Dodatkowo w poz. I.2.4. „Dotacje i środki na inwestycje” uwzględniono kwotę 15.435.296,82 zł, zaś prawidłowo w tej pozycji należy ująć przekazane dotacje i środki na inwestycje zaewidencjonowane na stronie Ma konta 810 „Dotacje budżetowe…” wynoszące 22.533.562,54 zł (tj. o 7.098.265,72 zł wyższe od wykazanych). Na uwagę zasługuje ponadto, iż opisywane zestawienie zmian w funduszu Urzędu, z uwagi na ujęcie w zwiększeniach funduszu kwoty niezgodnej z obrotami Ma konta 800, wykazywało niezgodność matematyczną. Prawidłowo fundusz b.o. + zwiększenia - (minus) zmniejszenia = fundusz b.z. W przypadku kontrolowanej jednostki fundusz b.z. w księgach stanowił kwotę 89.662.198,38 zł, podczas gdy w zestawieniu ujęto kwotę 74.364.835,16 zł, tj. niższą o 15.297.363,22 zł. Analogiczna nieprawidłowość wynikała z zestawienia zmian w funduszu także na początek 2019 r. - fundusz b.o. (48.657.770,25 zł) + zwiększenia (118.771.834,99 zł) - (minus) zmniejszenia (107.466.501,26 zł) = fundusz b.z. 59.963.103,98 zł, zaś w zestawieniu wykazano kwotę 66.647.493,27 zł, tj. większą o 6.684.389,29 zł. Dodania wymaga także, iż w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu w ogóle nie wypełniono poz. I.2.6. „Wartość sprzedanych i nieodpłatnie przekazanych środków trwałych i środków trwałych w budowie oraz wartości niematerialnych i prawnych”, w ramach której uwzględnia się wartość netto (nieumorzoną) podstawowych środków trwałych, środków trwałych w budowie oraz wartości niematerialnych i prawnych sprzedanych lub nieodpłatnie przekazanych, pomimo występowania tego typu operacji. Stwierdzono, iż w trakcie 2019 r. jako zmniejszenie wartości środków trwałych i zmniejszenie funduszu z tego tytułu (zapisy Wn 800-2 – Ma 011-1 „Środki trwałe”) ujęto m.in.: sprzedaż nieruchomości na łączną wartość 5.242,50 zł, przekazanie wiaty przystankowej o wartości 20.918,43 zł, przekazanie nakładów inwestycyjnych poniesionych na elewację Szkoły Podstawowej w Choroszczy o wartości 157.696 zł i przekazanie dla MGOPS samochodu Dacia Dokker o wartości 49.960 zł. Dwie ostatnie pozycje zmniejszeń funduszu powinny być wykazane w sprawozdaniu jednostkowym, natomiast podlegały wyłączeniu jako wzajemne rozliczenia w sprawozdaniu łącznym, o czym była już mowa wyżej. Zwrócenia uwagi wymaga ponadto, iż fakt przyjęcia przez MGOPS w Choroszczy samochodu Dacia Dokker został wykazany w zestawieniu zmian w funduszu tej jednostki prawidłowo w poz. I.1.6 „Nieodpłatnie otrzymane środki trwałe…”, przy jednoczesnym braku wykazania w zestawieniu zmian w funduszu Urzędu poz. I.2.6. „Nieodpłatnie przekazane środki trwałe…”, co następnie rzutowało na dane łącznego sprawozdania – str. 16 i 75-77 protokołu kontroli; g) wartość nakładów inwestycyjnych poniesionych na elewację Szkoły Podstawowej w Choroszczy w kwocie 157.696 zł, które następnie przeniesiono do ksiąg Szkoły, bezpodstawnie ujęto na koncie 011 „Środki trwałe” w ewidencji Urzędu. W świetle zasad funkcjonowania konta 011 efekty inwestycyjne uzyskane w wyniku ulepszenia obiektów będących na stanie innych jednostek nie powinny być przyjmowane na stan środków trwałych – nie stanowią bowiem wartości ulepszeń środków trwałych Urzędu definiowanych zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia. Efekty te należało przekazać Szkole bezpośrednio z konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” – str. 78-79 protokołu kontroli; h) wyksięgowania wartości początkowej zlikwidowanego i nie w pełni umorzonego środka trwałego (budynku mieszkalnego) dokonano zapisami Wn 800 – Ma 011 na pełną kwotę wartości początkowej, tj. 17.455,31 zł, i Wn 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych” – Ma 800 na wartość umorzenia, tj. 14.051,54 zł. Prawidłowo fundusz jednostki należało zmniejszać jedynie o nieumorzoną wartość środka trwałego (zapis Wn 800 – Ma 011 na kwotę 3.403,77 zł), a wartość początkową odpowiadającą naliczonemu umorzeniu wyksięgować z konta 011 na stronę Wn konta 071 – str. 20 protokołu kontroli; i) nieprawidłowo zaewidencjonowano na koncie 011 pod datą 31 grudnia 2019 r. środki trwałe o wartości poniżej 10.000 zł (urządzenie wielofunkcyjne siłownia w Łyskach o wartości 7.000 zł oraz plac zabaw Rogówek o wartości 8.457,50 zł). Ujęcia ich dokonano ze stroną Ma konta 800, tj. zapisem właściwym przy przyjęciu na stan otrzymanych nieodpłatnie nowych środków trwałych o wartości przekraczającej 10.000 zł. Wartość tych składników kwalifikowała je do przyjęcia na konto 013 „Pozostałe środki trwałe” w świetle zasad ewidencji obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. – str. 79 protokołu kontroli; j) w ewidencji Urzędu nie ujęto przychodów z tytułu dochodów wpływających bezpośrednio na rachunek bankowy budżetu z tytułu udziału w podatkach realizowanych przez urzędy skarbowe, wynoszących 2.325.039,75 zł. Mogą być one ujęte w ewidencji Urzędu, w zależności od przyjętej metody, zapisami Wn 800 – Ma 720 (metoda właściwsza przy wyodrębnionym rachunku bankowym Urzędu) albo Wn 130 (odpowiednie subkonto służące powielaniu dochodów ujętych w księgach budżetu) – Ma 720 – str. 91 protokołu kontroli; k) na koncie 810 „Dotacje budżetowe (…) oraz środki z budżetu na inwestycje” nie dokonano księgowania równowartości wydatku majątkowego Urzędu w kwocie 1.219,05 zł poniesionego w ramach realizacji inwestycji, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. W związku z zaniechaniem księgowania nie wystąpiły zwiększenia i zmniejszenia funduszu jednostki z tytułu środków wydanych na tę inwestycję – str. 265 protokołu kontroli; l) operacje przyjęcia na stan materiałów księgowanych w ciężar kosztów w momencie zakupu i nie zużytych do końca roku o łącznej wartości 22.441,42 zł ustalonej w wyniku inwentaryzacji, ujęto zapisami ujemnymi Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 201 i równolegle Wn 310 - Ma 201. Prawidłowo należało zastosować zapis Wn 310 – Ma 401, bez udziału konta 201 – str. 271 protokołu kontroli; ł) konto 133 zostało podzielone na trzy konta analityczne: 133-5 „Rachunek budżetu”, 133-9 „Rachunek budżetu – Budowa placów zabaw wraz z siłownią zewnętrzną” i 133-11 „Rachunek budżetu – Budowa budynku świetlicy wiejskiej w Zaczerlanach”. Wszystkie subkonta dotyczyły operacji dokonywanych na rachunku budżetu. Przy czym, konto 133-5 wykazywało na koniec 2019 r. saldo Wn kwocie 854.152,45 zł, konto 133-9 saldo Wn w kwocie 51.317 zł, a konto 133-11 saldo Ma w wysokości 905.141,34 zł (powstałe jako różnica pomiędzy dochodami a wydatkami projektu w trakcie 2019 r. i oznaczające kwotę pozostałą do zrefundowania). W świetle zasad funkcjonowania konta 133 zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia konto 133 może wykazywać saldo Ma, które oznacza jednakże kwotę wykorzystanego kredytu bankowego udzielonego przez bank na rachunku budżetu, co w tym przypadku nie miało miejsca. Per saldo wymienionych kont stanowiło kwotę 328,11 zł, która odpowiadała bankowemu potwierdzeniu salda do rachunku budżetu. Jego ustalenie wymaga jednak ręcznego sumowania sald, ponieważ z przyjętego podziału konta wynika brak w ewidencji budżetu salda rachunku budżetu. Stwierdzono, iż konta 133-9 i 133-11 zostały wprowadzone zarządzeniami Pana Burmistrza z dnia 23 listopada 2018 r. i miały także swoje odpowiedniki w ewidencji Urzędu. Odpowiednio: konto 130-9 (dochody) i konto 130-99 (wydatki) oraz konto 130-11 (dochody) i 130-111 (wydatki). Z umów o przyznanie środków na wymienione wyżej zadania nie wynikał wymóg utworzenia odrębnego rachunku bankowego dla realizacji projektu; na ich mocy beneficjenta zobowiązano natomiast do prowadzenia odrębnego systemu rachunkowości albo korzystania z odpowiedniego kodu rachunkowego, o których mowa w art. 66 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFR na rzecz ROW, dla wszystkich transakcji związanych z realizacją operacji, w ramach prowadzonych ksiąg rachunkowych. Jak wskazują ustalenia kontroli, wprowadzone konta 133-9 i 133-11 w istocie nie posiadały treści ekonomicznej; dodatkowo, nie podlegały one agregacji z danymi konta 133-5 w ewidencji budżetu oraz kontami 130-1 i 130-2 w ewidencji Urzędu (nie było możliwe wygenerowanie wspólnego stanu konta 133-5 łącznie z kontem 133-9, czy też stanu konta 130-1 i 130-2 łącznie z kontami 130-9 i 130-99). Prowadzenie do konta 133 syntetycznych subkont mających na celu wydzielanie rodzajów środków wchodzących w skład salda rachunku budżetu czy celów przelewu nie ma uzasadnienia w zasadach funkcjonowania konta 133 określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, bowiem konto to służy jedynie do wiernego odzwierciedlenia operacji wynikających z dokumentów bankowych do rachunku budżetu oraz innych rachunków służących ewidencji środków budżetu. Otwarcie dodatkowych kont w ramach konta 133 powinno mieć miejsce wyłącznie w przypadku posiadania dodatkowych rachunków bankowych służących gromadzeniu środków budżetu, w celu odzwierciedlenia ich obrotów i sald – str. 21-24 protokołu kontroli; m) utworzoną w dniu 31 grudnia 2019 r., w sposób automatyczny, lokatę ze środków rachunku budżetu (z uwagi na brak dyspozycji jednostki o jej zaniechaniu) na kwotę 4.337.868,44 zł ujęto zapisem Wn 140-1 „Środki pieniężne w drodze” – Ma 133-5 oraz zapisami Wn 133-4-6 „Rachunek budżetu - Lokaty - depozyt automatyczny” – Ma 140-1 i jednocześnie Wn 140-1 – Ma 133-4-6 jako likwidację lokaty, choć faktycznie operacja ta miała miejsce w dniu 2 stycznia 2020 r. Tym samym, wyodrębnione w ewidencji budżetu konto 133-4-6 na koniec 2019 r. błędnie nie wykazywało salda lokat, co było niezgodne z bankowym potwierdzeniem sald na dzień 31 grudnia 2019 r. wykazującym środki w wysokości 4.337.868,44 zł, zaś kwota odpowiadająca środkom znajdującym się faktycznie na rachunku lokat wynikała z konta 140-1 w ewidencji budżetu (saldo to nie było rzetelne, gdyż nie oznaczało stanu środków pieniężnych w drodze) – str. 24-25 protokołu kontroli; n) w ewidencji budżetu wyodrębniono konto 133-8 „Rachunek VAT” odpowiadające wyodrębnionemu rachunkowi podzielonej płatności VAT („split payment”). Operacje polegające na przelewach środków między tym rachunkiem a rachunkiem budżetu były księgowane z kontem 240-11 „Pozostałe rozrachunki - VAT wydzielony”, podczas gdy właściwym sposobem ewidencjonowania takich operacji jest wykorzystanie konta 140 „Środki pieniężne w drodze”, zamiast konta 240 – str. 26-27 protokołu kontroli; o) konto 222-1 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu obejmowało rozliczenia z tytułu dochodów realizowanych łącznie przez 3 szkoły podstawowe, Przedszkole, Żłobek i Centrum Usług Wspólnych. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 222 zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, ewidencję szczegółową do konta 222 prowadzi się w sposób umożliwiający ustalenie stanu rozliczeń z poszczególnymi jednostkami budżetowymi, co przewiduje także obowiązująca w jednostce polityka rachunkowości. Analogicznie błędnie prowadzono konto 223-1 „Rozliczenie wydatków budżetowych”; na koncie 223 obowiązują takie same zasady prowadzenia ewidencji analitycznej w zakresie rozliczeń z jednostkami – str. 38-39 protokołu kontroli; p) do ujmowania rozliczeń z tytułu wpłat dokonanych kartą płatniczą na przełomie miesiąca wykorzystywano konto 222-4 „Rozliczenie dochodów budżetowych - karta płatnicza”, co nie odpowiada treści ekonomicznej konta 222. Wpłatę dokonaną w ostatnim dniu miesiąca ujmowano Wn 222-4 – Ma 901-1 w ewidencji budżetu, zaś wyciąg bankowy z następnego miesiąca, obrazujący wpływ środków opłaconych kartą płatniczą ewidencjonowano Wn 133-5 – Ma 222-4. Właściwym kontem dla dokonywania tego typu operacji jest konto 140, gdyż konto 222 służy do ewidencji rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych, natomiast konto 140 służy do obrazowania stanu środków pieniężnych w drodze – w tym przypadku środków, które zostały opłacone na rzecz jednostki w danym miesiącu (co wynika z danych z terminala), natomiast są objęte wyciągiem do rachunku bankowego z następnego miesiąca – str. 38-39 protokołu kontroli; r) konto 224-2 „Rozrachunki budżetu - dochody realizowane przez urzędy skarbowe” w ewidencji budżetu w zakresie odnoszącym się do podatku CIT wykazywało na koniec 2019 r. saldo Wn w kwocie 11.503,19 zł, podczas gdy faktycznie istniejące należności budżetu gminy Choroszcz z tytułu rozrachunków z CIT były niższe o 501,74 zł (na taką kwotę nie było bowiem faktycznemu wpływu w styczniu 2020 r.). Kwota 501,74 zł składała się na saldo Wn konta 224-2 już na początek 2019 r., co wskazuje, iż jako nierealna należność powinna zostać wyksięgowana na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” – str. 42 protokołu kontroli; s) konto 224-2/2984 „Rozrachunki budżetu - dochody realizowane przez urzędy skarbowe” w ewidencji budżetu wykazywało na początek 2019 r. saldo Wn w kwocie 7.813,42 zł oraz na koniec 2019 r. saldo Wn w kwocie 2.876,77 zł. Z okazanego wydruku z ewidencji analitycznej do tego konta wynika z kolei dwustronne saldo: Wn w kwocie 7.874,71 zł i Ma w kwocie 4.997,94 zł jako rozrachunki z I US w Bydgoszczy. Nie stwierdzono wpływów należności w podanych wysokościach zarówno na początek 2019 r., jak i 2020 r., co sugeruje nierealność sald – str. 42-44 protokołu kontroli; t) konto 240-6 „Pozostałe sumy do wyjaśnienia” w ewidencji budżetu wykazywało saldo Ma, na które w zakresie kwoty 6,99 zł składały się odsetki dopisane w dniu 31 grudnia 2019 r. przez bank do rachunku środków niewygasających. Wpływu odsetek nie ujęto z kontem 901, czym zaniżono dochody budżetu 2019 r. wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 5 rozporządzenia – str. 44-45 protokołu kontroli; u) w ewidencji budżetu występował podział konta 240 „Pozostałe rozrachunki“ na konto 240-10 „Podatek VAT od jednostek” (brak salda) i konto 240-11 „VAT wydzielony” (wykazujące saldo Wn w kwocie 40.451,45 zł). Dodatkowo, w wydzielonych rejestrach projektów występowały konta 240 wykazujące na koniec saldo Wn w kwocie 4.609,66 zł oraz saldo Ma w łącznej kwocie 45.061,11 zł. W ujęciu syntetycznym (zagregowane zestawienie obrotów i sald budżetu) konto to wykazywało w efekcie salda Wn i Ma w kwotach po 45.061,11 zł, podczas gdy nie powinno wykazywać salda po żadnej stronie – nieprawidłowość miała wpływ na dane sprawozdawcze, ponieważ kwoty te, niemające treści ekonomicznej, wykazano w efekcie jako pozostałe należności i pozostałe zobowiązania w bilansie z wykonania budżetu. Sposób powstawania tych sald przedstawiono na str. 45-46 protokołu kontroli; v) na koncie 240-6/1192 w ewidencji Urzędu od dnia 31 sierpnia 2010 r. figuruje saldo Wn w wysokości 98,36 zł oznaczające nadpłacone wynagrodzenie z tytułu prac interwencyjnych dla nieżyjącego już pracownika Urzędu. Należy wskazać, iż jest to roszczenie przedawnione, zatem powinno zostać przerachowane na konto 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – str. 52 protokołu kontroli; w) konto 240-3 „Kapitalizacja odsetek” w ewidencji Urzędu wykazywało na koniec 2019 r. saldo Ma w wysokości 6.839,48 zł dotyczące odsetek naliczonych od przechowywanych depozytów. Z ewidencji nie wynika, od jakich depozytów odsetki zostały naliczone, gdyż ujmowano je na tym koncie zbiorczo; ewidencję depozytów w podziale na poszczególnych kontrahentów i wniesione przez nich sumy prowadzono zaś do konta 240-2. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa do kont zespołu 2 powinna umożliwiać wyodrębnienie poszczególnych grup rozrachunków oraz ustalenie przebiegu i stanu rozliczeń z podziałem na kontrahentów – str. 51 protokołu kontroli; x) w księdze Urzędu nie zostało otwarte konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”, mimo iż przewiduje je załącznik nr 3 do rozporządzenia oraz zakładowy plan kont Urzędu. Brak konta 290 oraz stwierdzenie podczas kontroli należności o znacznym stopniu prawdopodobieństwa nieściągalności (np. 13.487,40 zł z tytułu opłaty planistycznej objętej tytułem wykonawczym z lutego 2014 r., 16.114,50 zł z tytułu opłaty planistycznej objętej tytułami wykonawczymi z dnia 18 marca 2016 r., 36.748,88 zł z tytułu kary umownej od PPUH Technosan), świadczy o niedokonywaniu analizy należności pod kątem zaistnienia przesłanek uzasadniających zaksięgowanie odpisu aktualizującego, określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 53 protokołu kontroli; y) stan części rozliczeń dotyczących należności z tytułu dochodów na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazywano nieprawidłowo jako per saldo należności i zobowiązań, co skutkowało zniekształceniem danych prezentowanych następnie w bilansie Urzędu (nie dotyczyło to sprawozdania Rb-27S, które zostało sporządzone na podstawie ewidencji analitycznej). Na dzień 31 grudnia 2019 r. na koncie syntetycznym 221 wykazano po stronie Wn saldo w kwocie 1.670.015,55 zł i po stronie Ma w kwocie 1.287,54 zł. Na podstawie analizy ewidencji analitycznej stwierdzono zaś, że na koniec 2019 r. faktyczne należności podlegające wykazaniu po stronie Wn powinny wynosić 1.763.955,93 zł, zaś nadpłaty po stronie Ma 95.227,92 zł – str. 53-54 protokołu kontroli; z) w dniu 31 grudnia 2019 r. zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 221 wyksięgowano z ewidencji Urzędu należność na kwotę 660,75 zł z tytułu dotacji pobranej przez powiat białostocki w nadmiernej wysokości. Zwrócenia uwagi wymaga, iż w dniu 20 lutego 2018 r. Zarząd Powiatu Białostockiego wystosował pismo, w którym wskazał na brak zasadności zwrotu ustalonej przez gminę kwoty dotacji. Jak ustalono, argumentacja Zarządu Powiatu została uznana przez gminę Choroszcz, o czym świadczy odręczna adnotacja głównego księgowego Urzędu o treści: „w związku z pismem Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 20 lutego 2018 r. proszę o wyksięgowanie kwoty 660,75 zł dotyczącej rozliczenia powyższych inwestycji drogowych”. Otrzymanie pisma wraz z adnotacją zostało parafowane jako przyjęte przez komórkę księgowości do wyksięgowania dopiero w dniu 31 grudnia 2019 r., podczas gdy już na koniec 2018 r. należność była nierealna; świadczy to o nierzetelnej weryfikacji rozrachunków – str. 74-75 protokołu kontroli; za) zrealizowane przez MGOPS w Choroszczy (jednostkę obsługiwaną przez Urząd Miejski) dochody z tytułu kwot wyegzekwowanych od dłużników alimentacyjnych wpłacano na rachunek depozytowy MGOPS (wydzielony do tego celu) i ujmowano w księgach tej jednostki zapisami Wn 139 – Ma 221 i Wn 139 – Ma 225 (odsetki); po odwrotnych stronach tych kont księgowano zaś przekazanie środków na rachunek budżetu gminy. W tym miejscu należy wskazać, że konto 139 służy do ewidencji operacji dotyczących środków pieniężnych wydzielonych na innych rachunkach bankowych niż rachunki bieżące, natomiast do ewidencji stanu środków pieniężnych oraz obrotów na rachunku bankowym z tytułu dochodów z zadań zleconych powinno służyć konto 130 właściwe do ewidencji operacji zachodzących na rachunku bieżącym. Wynika to m.in. z zasad sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ określonych w § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.), zgodnie z którymi dochody wykonane w tym sprawozdaniu wykazuje się na podstawie ewidencji analitycznej do konta rachunek bieżący jednostki budżetowej – str. 72 protokołu kontroli.
W dniu 16 września 2019 r. gmina Choroszcz nabyła nieodpłatnie od Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Białymstoku dwa samochody marki Fiat Ducato (rocznik 2008 r., przebieg odpowiednio: 188.306 km i 161.770 km) o wartości ewidencyjnej 157.075 zł każdy, co dokumentowały protokoły zdawczo-odbiorcze z tego dnia. Przekazanie nastąpiło w oparciu pisemny wniosek z dnia 2 września 2019 r. podpisany przez Zastępcę Burmistrza, zaś podstawę prawną przekazania stanowiły przepisy rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu gospodarowania niektórymi składnikami majątku Skarbu Państwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 729), które od dnia 23 października 2019 r. zostały zastąpione przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 października 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu gospodarowania składnikami rzeczowymi majątku ruchomego Skarbu Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2004). Z informacji zamieszczonej na stronie BIP WITD w Białymstoku wynikało, iż wartość rynkową pojazdów wyceniono odpowiednio na 29.700 zł i 29.250 zł. Jednym z elementów protokołu zdawczo-odbiorczego, stosownie do § 38 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r., było wskazanie okresu, w którym składnik rzeczowy majątku ruchomego będzie używany przez jednostkę korzystającą. W opisywanym przypadku określono: „czas nieoznaczony, bez zastrzeżenia obowiązku zwrotu”. Z przywołanego przepisu wynikał zatem związek pomiędzy przekazaniem składnika majątku a faktem jego wykorzystywania (używania) przez jednostkę otrzymującą. Analogiczny przepis odnoszący się do obowiązku wskazania w protokole zdawczo-odbiorczym okresu, w którym składniki rzeczowe majątku ruchomego będą używane przez jednostkę samorządu terytorialnego, znajduje się także w rozporządzeniu z dnia 21 października 2019 r. (§ 38 ust. 6 pkt 5). Zamiarowi używania przez gminę Choroszcz samochodów, wyrażonemu zarówno we wniosku o nieodpłatne przekazanie, jak i w protokole zdawczo-odbiorczym, przeczy fakt przekazania obu samochodów już w dniu 19 września 2019 r. (tj. 3 dni po ich otrzymaniu) na rzecz Caritas Archidiecezji Białostockiej. Okazano w tym względzie prośbę Dyrektora Caritas z tego samego dnia skierowaną do Pana Burmistrza o przekazanie samochodów (przy czym nie określono w niej ilości samochodów – użyto tylko liczby mnogiej – ani ich marki). Prośbę motywowano m.in. tym, że (…) Przedmiotowy pojazd będzie wykorzystywany do celów statutowych Caritas do niesienia pomocy w jeszcze szybszy sposób (…). Protokoły zdawczo-odbiorcze na dwa samochody marki Fiat Ducato zostały podpisane przez Zastępcę Burmistrza i Dyrektora Caritas jeszcze w dniu 19 września 2019 r. W trakcie kontroli zwrócono się o udzielenie odpowiedzi na pytania: w jakim celu gmina Choroszcz zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Białymstoku o przekazanie dwóch samochodów Fiat Ducato oraz na jakiej podstawie prawnej gmina Choroszcz przekazała je Caritas Archidiecezji Białostockiej? Zgodnie z udzielonym wyjaśnieniem: Gmina Choroszcz zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Białymstoku w celu nieodpłatnego pozyskania dwóch pojazdów, które miały służyć sprawniejszemu wykonywaniu zadań własnych gminy. Gmina Choroszcz przekazała w dniu 19 września 2019 r. Caritas (…) na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobu i gospodarowania składnikami majątku ruchomego powierzonego jednostkom budżetowym, zakładom budżetowym i gospodarstwom pomocniczym (Dz. U. z 2004 r. Nr. 191, poz. 1957). Potwierdzono zatem, iż zamiarem było wykorzystywanie samochodów do realizacji zadań gminy, jednakże w praktyce trwało to zaledwie trzy dni. Na uwagę zasługuje ponadto, iż przywołany w wyjaśnieniu akt prawa obowiązywał do dnia 1 stycznia 2010 r. Został on zastąpiony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 maja 2010 r. w sprawie sposobu i trybu gospodarowania składnikami rzeczowymi majątku ruchomego, w który wyposażone są jednostki budżetowe (Dz. U. Nr 114, poz. 761), które następnie zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2017 r. na mocy art. 133 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2260). Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. i z dnia 21 maja 2010 r. zostały natomiast wydane na podstawie art. 20 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493, ze zm.), która to została uchylona z dniem 1 stycznia 2017 r. przez wskazany art. 133 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Z powyższego wynika, iż od dnia 1 stycznia 2017 r. obowiązuje nowy stan prawny w zakresie zasad zarządzania mieniem państwowym, tj. ustawa z dnia 16 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 735, ze zm.) oraz akty wykonawcze do niej: do dnia 23 października 2019 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu gospodarowania niektórymi składnikami majątku Skarbu Państwa, zaś od tego dnia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 października 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu gospodarowania składnikami rzeczowymi majątku ruchomego Skarbu Państwa. Odnosząc się do tez zawartych w wyjaśnieniu wskazania wymaga, iż adresatem żadnego z przywołanych aktów prawnych nie jest i nie była jednostka samorządu terytorialnego; ogólnie rzecz ujmując odnoszą się one do zasad gospodarowania oraz rozporządzania mieniem państwowym przez Skarb Państwa. Definicja mienia państwowego została zaś określona w k.c. Zgodnie z tym przepisem mienie państwowe stanowi własność i inne prawa majątkowe, które przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Wskazanej zatem w wyjaśnieniu podstawy prawnej przekazania składników mienia na rzecz Caritas nie można uznać za właściwą. Reasumując, w świetle zaprezentowanego stanu faktycznego należy poddać w wątpliwość kontekst nabycia samochodów jako służących realizacji zadań własnych gminy. Nieodpłatne przekazanie majątku jest jednym ze sposobów zagospodarowania mienia zbędnego i zużytego w jednostkach budżetowych, wskazanym w przywołanych wyżej rozporządzeniach Rady Ministrów; dokonuje się go na rzecz innej państwowej jednostki budżetowej, jednostki samorządu terytorialnego lub instytucji budżetowej, za pośrednictwem organu wykonującego wobec tej instytucji funkcję organu założycielskiego, a więc podmiotom, które realizują zadania publiczne. Drugim sposobem jest darowizna, której dokonuje się zawsze na czas nieoznaczony i bez obowiązku zwrotu; można zaś jej dokonać na rzecz osób i jednostek, które z rodzaju (specyfiki działalności) zostały szczegółowo wskazane w rozporządzeniach (należy do nich także Caritas). Z przepisów § 39 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2017 r. (obowiązującego w momencie wnioskowania o przekazane samochodów przez gminę Choroszcz) wynikało, iż wniosek o dokonanie darowizny powinien był zawierać w szczególności statut zainteresowanego podmiotu, pisemne uzasadnienie potrzeb, wskazanie sposobu wykorzystania składnika rzeczowego majątku ruchomego lub prawa na dobrach niematerialnych oraz zobowiązanie do pokrycia kosztów związanych z darowizną, w tym kosztów odbioru przedmiotu darowizny. Ustalenie powodów, dla których Caritas sam nie zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Białymstoku z wnioskiem o darowiznę samochodów, nie było możliwe do ustalenia przez kontrolujących. W trakcie kontroli stwierdzono ponadto, iż kontrolowana jednostka zaewidencjonowała nieodpłatne przyjęcie, a następnie przekazanie tylko jednego samochodu Fiat Ducato (zapis z dnia 16 września 2019 r. Wn 011-3 – Ma 800-2 oraz z dnia 19 września 2019 r. Wn 800-2 – Ma 011-3 na kwotę 157.075 zł). Operacji przyjęcia i przekazana drugiego z samochodów nie odnotowano w księgach rachunkowych Urzędu, co – jak wyjaśniono – było wynikiem przeoczenia. Naruszono tym samym zasadę rzetelności ksiąg rachunkowych wynikającą z art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którą księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty. Jednocześnie wskazania wymaga, iż zastosowany zapis Wn 011 - Ma 800 na kwotę 157.075 zł stanowiącą wartość początkową samochodu nie był prawidłowy, gdyż pojazd był już w całości umorzony, co wynikało m.in. z protokołu zdawczo-odbiorczego. Operację otrzymania od innej jednostki środka trwałego w całości umorzonego należało zaksięgować w wartości początkowej zapisem Wn 011 – Ma 071. Podobnie przekazanie tego środka trwałego należało ująć zapisem Wn 071 – Ma 011, bez udziału konta 800 – str. 80-83 protokołu kontroli.
Kontrola obrotów i sald na rachunku sum depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”), w tym konfrontacja z danymi ewidencji do konta 240 „Pozostałe rozrachunki” określającymi źródła ich pochodzenia i przebieg rozliczeń, wykazała bezpodstawne przetrzymywanie środków zabezpieczeń należytego wykonania umów w łącznej wysokości 15.002,59 zł, w świetle terminów ich zwrotu określonych przepisami art. 151 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.). Większość kwot dotyczy umów o zamówienia publiczne pochodzących z lat 2004-2007. W stosunku do niektórych podjęte w wyniku kontroli działania wykazały, że podmioty, którym należy zwrócić środki istnieją, zaś sprawa jest w trakcie kompletowania dokumentów; w stosunku do części nie rozstrzygnięto kwestii możliwości zwrotu. W zakresie sumy 847,19 zł dotyczącej umowy z 24 czerwca 2010 r. z Toms sp. o.o. ustalono, że firma już nie istnieje; zabezpieczenie zostanie przekazane na rachunek dochodów gminy. Z kolei kwota wynosząca łącznie 2.234 zł została wniesiona na podstawie umowy z dnia 9 maja 2007 r. przez PPUH „Kris-Bud”. Z uwagi na opóźnienie w realizacji umowy zawarto ugodę, na mocy której termin wykonania zadania ustalono na 18 sierpnia i 30 września 2008 r. i obniżono wynagrodzenie. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano, iż zabezpieczenie zostanie przekazane na rachunek dochodów gminy. Podobnie, przekazanie na dochody budżetu zadeklarowano w wyjaśnieniu w stosunku do kwoty 5.284,77 zł stanowiącej zabezpieczenie należytego wykonania umowy z dnia 25 sierpnia 2006 r. zawartej z Przedsiębiorstwem Wielobranżowym „Bobropol” na termomodernizację budynku Szkoły Podstawowej w Złotorii – str. 48-51 protokołu kontroli.
Konto 240-6 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu na koniec 2019 r. wykazywało saldo Ma w kwocie 6.360,71 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli, powstało ono w związku z operacjami wypłaty odszkodowań za przejmowane przez gminę Choroszcz nieruchomości pod budowę dróg na podstawie tzw. specustawy. W sytuacji, gdy w związku z wydaną decyzją w sprawie przejęcia nieruchomości istniała przejściowa przeszkoda w wypłacie odszkodowania (np. ustalany był nr rachunku bankowego, na który należy przelać odszkodowanie) z chwilą wydania decyzji należne środki na wypłatę odszkodowania przelewano na rachunek sum depozytowych, co traktowano jako wydatek budżetowy, zaś wypłaty na rzecz adresata decyzji dokonywano później z rachunku sum depozytowych. Kwota składająca się na zobowiązania na koniec 2019 r. oznaczała środki niewypłacone do końca tego roku. W rezultacie stosowanej metody, przelane sumy stanowiły wydatki budżetowe ujęte w sprawozdaniu Rb-28S, mimo iż nie doszło w praktyce do wypłaty odszkodowań osobom upoważnionym. Zgodnie z opisanym stanem faktycznym, wskazane sumy powinny stanowić zobowiązania z tytułu wydatków podlegające wykazaniu w sprawozdaniu Rb-28S za okres 2019 r.; poprzez przelewy między rachunkami jednostki zawyżono wydatki budżetu 2019 r. o kwotę 6.360,71 zł, ponieważ do wydatków zaliczono kwoty, które nie zostały wydatkowane na sfinansowanie zadania publicznego – str. 52 protokołu kontroli.
Kontrola stanu zaległości z tytułu dochodów budżetowych wykazała istnienie należności w kwocie 36.748,88 zł (saldo nie uległo zmianie w 2019 r.) od PPUH Technosan sp. z o.o. z Białegostoku. Na należność składała się kara umowna naliczona tej firmie w kwocie 48.998,51 zł na podstawie umowy zawartej w dniu 3 grudnia 2014 r., w związku ze zwłoką 56 dni w wykonaniu przedmiotu umowy (0,5% wynagrodzenia za każdy dzień zwłoki od wynagrodzenia wynoszącego 174.994,68 zł). Z okazanej dokumentacji wynika, iż w dniu 30 marca 2015 r. kierownik Referatu Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Urzędu Miejskiego wystąpił do księgowości o wystawienie noty w sprawie naliczenia kary za zwłokę. Nota księgowa została wystawiona w dniu 2 kwietnia 2015 r. i została opatrzona jedynie podpisem ówczesnego Skarbnika Gminy (nie stwierdzono istnienia innej dokumentacji w sprawie naliczenia kary, w szczególności opatrzonej podpisem Pana Burmistrza). Wykonawca pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. nie uznał noty, odsyłając ją do Urzędu. W dniu 9 czerwca 2015 r. wystosował Pan do PPUH Technosan oświadczenie o potrąceniu wierzytelności wykonawcy z tytułu wpłaconego zabezpieczenia należytego wykonania umowy w kwocie 12.249,63 zł z wierzytelnością przysługującą zamawiającemu z tytułu naliczonej kary umownej. W odpowiedzi na oświadczenie wykonawca pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. wezwał gminę do zwrotu powyższej kwoty. W dniu 31 sierpnia 2015 r. na poczet kary umownej przelano środki w wysokości 12.249,63 zł, co skutkowało zmniejszeniem zaksięgowanej należności do kwoty 36.748,88 zł. Kontrola wykazała, że w praktyce gmina nie dochodziła pozostałej części ujętej w księgach należności z tytułu kary umownej; jedyną podjętą czynnością było wezwanie do zapłaty wystosowane w dniu 6 października 2015 r. Z kolei PPUH Technosan w dniu 25 kwietnia 2018 r. wniósł do sądu pozew przeciwko gminie Choroszcz o zapłatę kwoty 12.249,63 zł zatrzymanej z zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Dodano w nim, iż z ostrożności procesowej powód zgłasza na podstawie art. 484 § 2 w zw. z art. 483 k.c. żądanie zmniejszenia kary umownej poprzez miarkowanie o wysokość 99% jej wartości wyliczonej przez gminę. W odpowiedzi gmina wniosła sprzeciw wskazując, iż żądanie zapłaty tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami jest nieuzasadnione. Jednocześnie nie stwierdzono, aby gmina złożyła powództwo wzajemne (wskazana rubryka na sprzeciwie od nakazu zapłaty została przekreślona). Na dzień zakończenia czynności kontrolnych sprawa nadal była w toku. Ostatnim okazanym dokumentem w tej sprawie jest odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku VIII Wydział Gospodarczy z dnia 4 marca 2020 r. o przyznaniu wynagrodzenia biegłemu sądowemu za sporządzenie opinii, od której gmina wniosła zastrzeżenia zwracając się o wezwanie biegłego do uzupełnienia opinii lub wyznaczenie nowego biegłego tej samej specjalności. W załączonej opinii biegłego wskazano, iż jej celem było ustalenie zakresu robót określonego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, czy okoliczności wskazywane przez pełnomocnika powoda miały wpływ na termin umownego zakończenia robót, czy zachodziła konieczność wykonania przez wykonawcę robót dodatkowych i czy to miało wpływ na termin zakończenia prac, czy dokumentacja była prawidłowa, czy powód wykonał cały zakres robót objętych umową i roboty dodatkowe i w jakiej ilości. Biegły stwierdził, że biorąc pod uwagę okres realizacji umowy (26 dni kalendarzowych), napotkane przeszkody terenowe oraz sam proces wejścia w pas drogowy nie było możliwe wykonanie zadania w tak krótkim terminie (…); termin umowy był nieadekwatnie krótki do zakresu i terminu prowadzenia robót, o czym powinien wiedzieć zamawiający, ale także wykonawca; opisane problemy są przesłankami by skorzystać z pkt 3 umowy w sprawie możliwości przedłużenia terminu; prace zostały wykonane prawidłowo (…). Wskazania wymaga, iż termin przedawnienia kary umownej jako roszczenia związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej wynosi 3 lata, o czym stanowi art. 118 k.c. Momentem, od którego liczy się początek biegu terminu przedawnienia roszczeń z tytułu kary umownej jest dzień, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli treść umowy zawiera regulację określającą moment płatności kary umownej (co nie miało miejsca w opisywanym przypadku), to będzie on początkiem biegu 3-letniego okresu przedawnienia roszczenia o zapłatę kary. W przeciwnym razie zastosowanie znajduje k.c., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność w najwcześniej możliwym terminie. Oznacza to, że termin ten nie rozpoczyna biegu wcześniej niż następuje odebranie robót przez inwestora, z tym bowiem momentem może on zweryfikować sposób wykonania umowy i podstawę do naliczenia kary umownej. W trakcie kontroli okazano protokół technicznego odbioru robót z dnia 9 lutego 2015 r., z którego wynika, że roboty zakończono 23 stycznia 2015 r. i wykonano zgodnie z zamówieniem. Wskazano w nim, iż komisja dokonała technicznego odbioru robót i ustaliła, że termin odbioru końcowego zostanie wyznaczony niezwłocznie po dostarczeniu przez wykonawcę zatwierdzonej inwentaryzacji powykonawczej oraz zestawienia wykonanych przyłączy. Protokół odbioru końcowego pochodził zaś z dnia 9 marca 2015 r. W protokole w ogóle nie ma zapisów, że wykonawca wykonał roboty z 56-dniową zwłoką; ponownie wskazano zaś, iż roboty zakończono 23 stycznia 2015 r. (termin umowny upływał 29 grudnia 2014 r.). Reasumując, należy uznać, iż bieg terminu przedawnienia dla dochodzenia kary umownej rozpoczął się 9 marca 2015 r., a zatem upłynął 9 marca 2018 r. (pozew przeciwko gminie został zatem wniesiony już po upływie tego terminu). W trakcie kontroli zwrócono się o wskazanie powodów niedochodzenia ujętej w księgach i zgłoszonej wykonawcy należności z tytułu kary umownej. W odpowiedzi wskazał Pan m.in.: Potwierdzam, że gmina Choroszcz nie dochodziła należności od wykonawcy PPUH Technosan sp. z o.o. na podstawie noty księgowej (…), ponieważ wspomniany wykonawca w piśmie z 29 kwietnia 2015 r. wskazał, że nota została wystawiona bezpodstawnie co do samej zasady, jak i wysokości kary umownej, nie uznał jej i stanowczo odmówił zapłaty. Z tego powodu dochodzenie kary umownej ponad wartość zatrzymanego zabezpieczenia należytego wykonania umowy było sprawą (…). W mojej ocenie umowa z tak krótkim terminem realizacji zadania pozwala domniemywać, co poniżej zostanie wykazane, iż było to świadczenie niemożliwe do wykonania w tak krótkim czasie, a zamówienie publiczne jako takie, z takim terminem realizacji, nie powinno być w ogóle przeprowadzane. W tej sytuacji pozew o zapłatę pozostałej części naliczonej kary umownej wiązałby się nie tylko z ryzkiem przegranej skutkującej nieuzasadnieniem kosztów sprawy sądowej, ale w konsekwencji otwierałby również wykonawcy łatwą drogę do żądania od gminy wspomnianej w pytaniu kwoty zatrzymanej z zabezpieczenia należytego wykonania umowy (…) Nie mam wiedzy o motywach, którymi kierowano się ogłaszając przetarg z nierealnym terminem. Już od chwili wszczęcia tego przetargu było pewne, że zamówienie zostanie wykonane z opóźnieniem. Kara umowna była natomiast zastrzeżona za zwłokę wykonawcy. Wykonawca prawdopodobnie zdawał sobie sprawę, że zamówienia nie da się wykonać w terminie określonym w przetargu, ale mógł założyć, że będzie to obiektywnie uzasadnione opóźnienie, a nie zwłoka obciążająca wykonawcę. Tym samym wykonawca najpewniej złożył ofertę przy założeniu, że nie będzie podstaw do naliczenia mu kary umownej (w przeciwnym razie musiałby kwotę kary za opóźnienie doliczyć od razu do ceny oferty). Na tej podstawie wykonawca pozwał gminę o zwrot zatrzymanej kwoty, a sprawa sądowa jest w toku. Odnosząc się do treści wyjaśnienia zaznaczenia wymaga, iż: - sporządzenie noty naliczającej karę umowną oraz zatrzymanie zabezpieczenia należytego wykonania umowy nastąpiło już w trakcie kadencji Pana Burmistrza, zatem wątpliwości budzi fakt podjęcia tych czynności i jednoczesnego wskazywania w wyjaśnieniu argumentacji strony przeciwnej jakoby nota została wystawiona bezpodstawnie co do samej zasady, jak i wysokości kary umownej; - gmina Choroszcz wniosła sprzeciw od nakazu zapłaty kwoty odpowiadającej wysokości zatrzymanego zabezpieczenia jako niezasadne. W jego treści wskazano np.: niedopuszczalne jest w procesie procedowanie co do wnoszonego przez powoda żądania obniżenia kary umownej, poprzez jej miarkowanie o wysokość 99% jej wartości; powód bowiem wartość sporu oznaczył na kwotę 12.250 zł, a wysokość żądanej kwoty do zapłaty na 12.249,63 zł; takie określenie wartości przedmiotu sporu i wysokość żądania oznacza, że ewentualne żądanie miarkowania znajduje się poza granicami żądania pozwu i nie jest przedmiotem niniejszego sporu; w ocenie pozwanej podnoszone przez wykonawcę okoliczności w żaden sposób nie wzruszają domniemania prawnego, iż opóźnienie w realizacji kontraktu budowlanego jest przez wykonawcę zawinione. (…) przystąpienie do przetargu z wiedzą, iż zrealizowanie inwestycji będzie musiało nastąpić w okresie nie wcześniej niż 2 grudnia do maksymalnie 29 grudnia 2014 r. oznacza, że zrealizowanie inwestycji w tym terminie było możliwe; inaczej racjonalnie działający wykonawca nie przystępowałby do przetargu na niemożliwą do terminowego zrealizowania inwestycję (…). Przytoczone treści z odpowiedzi na pozew przeczą tezom zawartym przez Pana Burmistrza w udzielonym wyjaśnieniu; - pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. PPUH Technosan wystąpił z wnioskiem o zawarcie aneksu na przedłużenie umownego terminu zakończenia robót do dnia 20 kwietnia 2015 r. podnosząc okoliczności uniemożliwiające ich zakończenie w terminie określonym umową, na co nie uzyskał odpowiedzi. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania – str. 59-64 protokołu kontroli.
Na koncie 221 na koniec 2019 r. widniały także należności w łącznej kwocie 29.601,90 zł z tytułu opłaty planistycznej, ustalone decyzją Burmistrza Choroszczy z dnia 27 listopada 2013 r. (13.487,40 zł) oraz dwoma decyzjami z dnia 30 listopada 2015 r. (16.114,50 zł – po 8.057,25 zł z każdej decyzji). Zaległości objęte były tytułami wykonawczymi odpowiednio z lutego 2014 r. i marca 2016 r. Badana jednostka na dzień przeprowadzania kontroli była w posiadaniu jedynie tytułów wykonawczych. Z okazanej dokumentacji nie wynikało, aby od tego czasu stan prowadzonych działań egzekucyjnych przez urząd skarbowy był przedmiotem zainteresowania właściwych służb Urzędu Miejskiego, co skutkowało nieposiadaniem przez Urząd do dnia kontroli danych niezbędnych dla oceny realności ksiąg rachunkowych (np. konieczności utworzenia odpisu aktualizującego). W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano: (…) jednym z powodów niedochodzenia należności były m.in. zmiany osób prowadzących sprawę obecnie niepracujących w Urzędzie, jak też zmiany organizacyjne (…) Pracownicy obecnie pracujący w Urzędzie w wyniku nadmiaru obowiązków i ilości prowadzonych spraw nie zawsze na bieżąco mogą przeprowadzać analizę pozostających zaległości. W trakcie kontroli na prośbę kontrolującego zwrócono się do Urzędu Skarbowego o przesłanie podsiadanej dokumentacji w sprawie egzekucji. Przeprowadzono również rozmowę telefoniczną z pracownikami działu egzekucji US w celu wyjaśnienia sytuacji i na jakim etapie jest sprawa. Urząd Skarbowy wyjaśnił, że w dalszym ciągu prowadzi czynności wyjaśniające, zabezpieczył rachunek bankowy jednego ze zobowiązanych i monitoruje aktywność przepływów pieniężnych (rachunek istnieje, brak wpływów). Z informacji nadesłanych przez Urząd Skarbowy (wpływ do Urzędu Miejskiego 9 czerwca 2020 r.; zwrócono się o nie na prośbę kontrolującego) wynika, iż oba postępowania nie zostały zakończone ani zawieszone; czynności podjęte w sprawach to m.in. zajęcie rachunku bankowego, zajęcie innych wierzytelności oraz relacja o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych. Wynika stąd, iż należności podlegają objęciu odpisem aktualizującym z uwagi na wypełnienie przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Zgodnie z przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości… odpis aktualizujący należność główną księguje się Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290, zaś odpis aktualizujący odsetki od należności głównej zapisem Wn 751 Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 57-58 protokołu kontroli.
Weryfikacja sald wykazanych na koncie 221 na koniec 2019 r. ujawniła ponadto saldo należności w kwocie 16.079,73 zł (na początek 2019 r. było ono wyższe i wynosiło 19.406,43 zł, bowiem w trakcie 2019 r. miały miejsce dwie wpłaty). Stwierdzono, iż należności składające się na saldo końcowe dotyczyły łącznie 9 osób, a podstawę ich powstania stanowiły umowy darowizny kwoty pieniężnej z poleceniem zawarte we wrześniu 2013 r. pomiędzy gminą reprezentowaną przez byłego Burmistrza Choroszczy a osobą fizyczną, zwaną darczyńcą. Na ich mocy darczyńca oświadczał, iż daruje obdarowanej kwotę pieniężną w danej wysokości, a obdarowana oświadczała, że darowiznę przyjmuje. Wśród innych zapisów zawarto: darczyńca zobowiązuje obdarowaną do przeznaczenia przedmiotu darowizny na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na wskazanej w umowie działce; kwota darowizny zostanie przekazana w czterech równych ratach w terminach w okresie od 30 września 2013 r. do 20 grudnia 2013 r.; obdarowana przedłoży darczyńcy dokument potwierdzający wykorzystanie darowizny zgodnie z przeznaczeniem; w sprawach nieuregulowanych postanowieniami umowy będą miały zastosowanie przepisy k.c. Nie stwierdzono dokumentacji świadczącej o podejmowaniu prawem przepisanych działań windykacyjnych (okazano tylko wezwania do zapłaty z lat 2013-2014). Odnosząc się do tej kwestii w złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż (…) przeprowadzono analizę, z której wynika, że umowy darowizny zawarte z poszczególnymi mieszkańcami gminy obarczone są sankcją nieważności. Powyższe wynika z treści art. 890 § 1 w zw. z art. 58 § 1 k.c., zgodnie z którymi oświadczenie darczyńcy powinni być złożone w formie aktu notarialnego; jednakże umowa zawarta bez zachowania tej formy staje się ważna, jeżeli przyrzeczone świadczenie zostało spełnione, a contrario umowa darowizny zawarta bez zachowania formy aktu notarialnego, w sytuacji gdy przyrzeczone świadczenie nie zostało spełnione -jest nieważna. Podkreślenia wymaga, iż umowy darowizny z których wynikają przedmiotowe należności zostały zawarte w zwykłej formie pisemnej i zawierały odroczony termin płatności kwot pieniężnych, stanowiących przedmiot darowizny. Oznacza to, że umowy te w części w jakiej świadczenie darczyńcy wynikające z tej umowy nie zostało spełnione, są nieważne. Zaakcentować również należy, że w przedmiotowych umowach brak jest stosowanych postanowień, które pozwalałby na dochodzenie odszkodowania na gruncie obligacyjnym. (…) Jednakże z uwagi na podnoszona wyżej argumentację, a także fakt, że sąd co do zasady bierze pod uwagę z urzędu nieważność zawartej przez strony umowy, sądowe dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w związku z niewykonaniem przez darczyńców zobowiązania, obarczone jest zbyt dużym ryzkiem potencjalnej przegranej. Z uwagi na powyższe gmina nie ma możliwości egzekwowania wskazanych należności również w przyszłości. Nie mniej jednak gmina Choroszcz monituje telefonicznie osoby, które nie wywiązały się z poczynionego zobowiązania i przypomina o moralnym długu wobec gminy na skutek czego udało się ostatnio wyegzekwować wpłatę 4.900 zł w dniu 5 czerwca 2020 r. – str. 64-66 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) oraz sprawozdawczości finansowej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że: a) zaniżono kwotę wykazaną w kol. 8 „Dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S za 2019 r. o 540.075,12 zł – wykazano 79.118.094,80 zł, zamiast 79.658.169,92 zł. Zasady wykazywania danych w kol. „Dochody otrzymane” określają przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 32-43 protokołu kontroli. Kontrolowana jednostka w omawianej kolumnie nie uwzględniła na plus kwoty dotacji niewykorzystanych w 2019 r. i zwróconych w styczniu 2020 r. w wysokości 57.975,99 zł oraz kwoty raty części oświatowej subwencji w wysokości 485.169 zł należnej za styczeń 2020 r., która wpłynęła w grudniu 2019 r. Obie te kwoty stanowiły sumę 543.144,99 zł, która różniła się od wskazanej wyżej różnicy o 3.069,87 zł – kwota ta wiązała się z kolei ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w saldach początkowych i końcowych subkont do konta 224 „Rozrachunki budżetu” – str. 32-43 i 40-44 protokołu kontroli; b) dane wiersza N3. „Gotówka i depozyty” własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N według stanu na koniec 2019 r. wykazywały sumę 8.061.050,75 zł. Według obliczeń kontrolującego, przy założeniu poprawności danych wynikających z ewidencji księgowej, uwzględnieniu w tej pozycji powinna podlegać kwota 8.054.184,39 zł, tj. o 6.866,36 zł niższa od wykazanej. Zasady wypełniania wskazanej kolumny sprawozdania określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych... W świetle tych regulacji przy wyliczeniu nieprawidłowo uwzględniono kwotę 2.927,11 zł składającą się na saldo Ma konta 224-6 w ewidencji budżetu (odsetki dopisane przez bank na koniec roku do wyodrębnionych rachunków FDS, które zgodnie z umowami podlegały zwrotowi dla dotującego), kwotę 560,74 zł składającą się na saldo Ma konta 224-11 (zobowiązanie z tytułu podatku VAT) oraz kwotę 3.378,71 zł (nierealne należności składające się na saldo Wn konta 224-2 z tytułu podatku CIT i dochodów realizowanych przez urzędy skarbowe) – str. 68-69 protokołu kontroli; c) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego według stanu na koniec 2019 r. w kol. 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostki samorządu terytorialnego” wykazano kwotę 77,50 zł. Zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdań Rb-27ZZ zawartymi w § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, jednostka realizująca zadanie podległa jednostce samorządu terytorialnego nie wypełnia w sporządzanym sprawozdaniu jednostkowym kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”. Także w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ sporządzonym przez MGOPS w Choroszczy wypełniono kol. 7 „Dochody potrącone…” kwotą 28.929,25 zł – str. 69-70 protokołu kontroli; d) wskazana wyżej kwota zawarta w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ MGOPS w kol. 7 „Dochody potrącone…” różniła się od jednostkowego sprawozdania Rb-27S MGOPS, w którym dochody wykonane w par. 2360 wynosiły 27.707,63 zł, tj. były niższe o 1.221,62 zł – kwota 1.221,62 zł stanowiła 40% udziału gminy od wpływu wyegzekwowanych środków z funduszu alimentacyjnego, który miał miejsce w dniu 31 grudnia 2019 r., a zatem należało ją wykazać jako dochody wykonane w sprawozdawczości. Kwotę 1.221,62 zł błędnie wykazano w kol. 9 i 10 jednostkowego sprawozdania Rb-27S MGOPS, jako należności pozostałe do zapłaty i zaległości, mimo że została opłacona do końca roku. W efekcie, po sporządzeniu sprawozdawczości zbiorczej doszło do naruszenia § 6 ust. 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej stanowiącego, że wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w kolumnie „Potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” kwoty dochodów powinny być wykazywane w takiej samej wysokości w sprawozdaniu Rb-27S w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” w paragrafie „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej…”. Jak z kolei stanowi przepis § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w części B danych uzupełniających należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S – str. 70-71 protokołu kontroli; e) w sprawozdaniu Rb-NDS za 2019 r. nieprawidłowo wykazano dane w zakresie przychodów z tytułu wolnych środków. Stwierdzono, że przychody z tytułu wolnych środków za 2018 r. wykazane po stronie wykonania w poz. D.16 „Wolne środki…” w wysokości 3.145.975,34 zł zostały zawyżone, gdyż na podstawie wyliczenia z bilansu z wykonania budżetu za 2018 r. powinny stanowić kwotę 3.145.683,62 zł (różnica 291,72 zł). Z opisu zasad sporządzania sprawozdania Rb-NDS, zawartych w § 13 pkt 5 lit. d) załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynika, iż dane po stronie wykonania w zakresie przychodów z tytułu wolnych środków powinny odpowiadać wysokości wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych – str. 255 protokołu kontroli; f) w bilansie z wykonania budżetu nieprawidłowo zaprezentowano dane w zakresie: - środków pieniężnych – środki znajdujące się na rachunku lokat w łącznej wysokości 4.337.868,44 zł wykazano w poz. I.1.2. „Pozostałe środki pieniężne”, zamiast w poz. I.1.1. „Środki pieniężne budżetu”, - zobowiązań finansowych – wszystkie, na łączną kwotę 18.109.776,95 zł, wykazano jako długoterminowe, mimo iż termin wykupu obligacji przypadał zarówno w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego, jak i po tym okresie. Było to niezgodne z art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym zobowiązaniem krótkoterminowym jest ogół zobowiązań z tytułu dostaw i usług, a także całość lub ta część pozostałych zobowiązań, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Z ustaleń kontroli wynika, że w poz. I.1.1. bilansu winna być wykazana kwota zobowiązań krótkoterminowych 625.000 zł a w poz. I.1.2. zobowiązania długoterminowe w wysokości 17.459.776,95 zł – str. 72-73 protokołu kontroli; g) w bilansie Urzędu Miejskiego nieprawidłowo zaprezentowano dane w zakresie pozostałych należności (poz. B.II.4) i sum obcych (poz. D.II.6) – należności w łącznej kwocie 978,36 zł składających się na saldo Wn konta 240-5 (880 zł pożyczki mieszkaniowe udzielone emerytom) i konta 240-6 (98,36 zł „zwrot nadpłaty wynagrodzenia”) w ogóle nie wykazano w poz. „Pozostałe należności”, zaś o te same kwoty zaniżono faktyczne zobowiązania, gdyż w poz. „Sumy obce” wykazano per saldo konta 240 – str. 74 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała, że prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania zostało powierzone zakresem czynności z dnia 14 września 2017 r. kasjerowi, który prowadzi tę ewidencję w praktyce. Prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania przez kasjera stanowi sytuację nieakceptowalną z punktu widzenia standardów kontroli zarządczej w przypadku druków dokumentujących operacje kasowe (standard C.14. „Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych” w zakresie podziału obowiązków), gdyż ta sama osoba pobiera druki, prowadzi ewidencję ich przychodu i wydania oraz dokonuje nimi operacji (np. przyjmuje wpłaty z tytułu opłat na pobrane przez siebie kwitariusze K-103) – str. 86 protokołu kontroli.
Analizując procedurę opracowywania budżetu i planów finansowych jednostek organizacyjnych na 2019 r. stwierdzono, iż nie przekazał Pan kierownikom jednostek organizacyjnych informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych, co stanowiło niewykonanie obowiązku określonego w art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Na gruncie przepisów art. 248 ust. 2 tej ustawy, jednostki opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji określonej w ust. 1, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. W konsekwencji w procedurze budżetowej na 2019 r. podległe jednostki organizacyjne nie sporządziły projektów planów finansowych. W procedurze uchwalania budżetu na 2020 r. pismem z dnia 15 listopada 2019 r., w wykonaniu obowiązku nałożonego przepisem art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przekazał Pan kierownikom podległych jednostek dane do projektów planów finansowych, jednocześnie informując ich, że przekazane dane stanowią podstawę do opracowania projektu planu finansowego w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej informacji, nie później niż do dnia 22 grudnia 2019 r. oraz, że „w przypadku niezłożenia projektów planów finansowych za takowe uznaje się pierwotnie złożone projekty na etapie przygotowania projektu uchwały budżetowej w październiku”. W związku z powyższym, z uwagi na brak zmian w przypadku większości jednostek za obowiązujące projekty uznano założenia złożone w październiku. Zastosowaną procedurę należy uznać za wadliwą. Zgodnie bowiem z art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych kierownicy jednostek mają obowiązek sporządzenia projektów planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. Stosownie zaś do § 5 ust. 3 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1718), projekty planów winny być we wskazanym terminie przekazane zarządowi jednostki samorządu terytorialnego celem weryfikacji ich zgodności z projektem uchwały budżetowej; w opisywanym przypadku ten etap procedury został zaś pominięty. Zweryfikowane projekty planów, w przypadku zachowania przez nie zgodności z projektem uchwały budżetowej oraz zatwierdzenia przez kierownika jednostki budżetowej (wskazany element nie występował), stanowią podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki budżetowej w okresie od 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego (§ 7 pkt 2 i 3 rozporządzenia). Dokumentacja dotycząca założeń planistycznych sporządzana przez jednostki budżetowe na etapie poprzedzającym sporządzenie projektu budżetu gminy nie może w świetle ustawy i rozporządzenia stanowić podstawy prowadzenia gospodarki finansowej; nie jest ona w ogóle regulowana przepisami prawa – str. 93-94 protokołu kontroli.
Kontrola dochodów z majątku gminy wykazała zaniechanie waloryzacji czynszu za najem i dzierżawę nieruchomości gminy. W zbadanych umowach najmu zawarto zapis przewidujący możliwość zmiany czynszu o wartość średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym, zaś w umowach dzierżawy gruntów zapisano, iż strony dopuszczają możliwość zmiany wysokości stawek czynszu w przypadku wzrostu inflacji, nie częściej niż 2 razy do roku, w drodze pisemnego zawiadomienia dzierżawcy. Zapis znajdujący się w umowach dzierżawy wzbudza wątpliwości, który ze wskaźników ma być stosowany do naliczenia zwaloryzowanego czynszu – roczny, półroczny, kwartalny czy miesięczny. W przyjętej do kontroli próbie stwierdzono, że poprzez zaniechanie przewidzianej umowami waloryzacji czynszu najmu należności gminy Choroszcz w latach 2018-2020 zostały zaniżone o 3.675,57 zł (szczegółowe wyliczenie na str. 102-103 protokołu kontroli), natomiast w wyniku zaniechania waloryzacji czynszu dzierżawnego należności zostały zaniżone o 117,31 zł – str. 104-106 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są m.in. do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych. Zagadnienie to było przedmiotem zaleceń pokontrolnych skierowanych do Pana Burmistrza przez RIO w Białymstoku w dniu 14 lutego 2017 r., po poprzedniej kontroli kompleksowej. Z informacji o sposobie wykonania przez Pana zaleceń wynikało, że zalecenie będzie stosowane. W odpowiedzi na skierowane do Pana w trakcie kontroli zapytanie w tej sprawie upoważniony przez Pana pracownik Urzędu Miejskiego odpowiedział, że czynsze nie są waloryzowane z uwagi na uchylenie w dniu 12 lutego 2016 r. przepisu § 14 uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy Nr V/31/07 z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami należącymi do zasobu Gminy Choroszcz, który nakładał na gminę obowiązek waloryzacji. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że kwestia waloryzacji została przewidziana w umowach z kontrahentami, przeprowadzanie waloryzacji jest zaś obowiązkiem gminy w świetle art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Z żadnych regulacji prawnych nie wynika natomiast, aby waloryzowanie czynszów miało zależeć od postanowień przyjętych przez Radę Miejską.
Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.). W skontrolowanej procedurze sprzedaży ogłoszenie o przetargu podano do publicznej wiadomości przed upływem terminu wskazanego w art. 34 ust. 1 tej ustawy, tj. co najmniej 6-tygodniowego terminu na złożenie wniosku przez osobę, której przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, liczonego od opublikowania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Ogłoszenie podano do publicznej wiadomości 4 lipca 2019 r., podczas gdy wykaz opublikowano 31 maja 2019 r. – str. 115 protokołu kontroli. Również w postępowaniu dotyczącym zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej nie zachowano terminu 6 tygodni na ewentualne złożenie wniosku przez osobę, której przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, ponieważ wykaz opublikowano w dniu 21 lutego 2019 r., natomiast protokół rokowań ustalający warunki sprzedaży podpisano z nabywcą w dniu 26 marca 2019 r. Ponadto w dokumentacji procedury sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu, o której była mowa wyżej, brak dowodów świadczących o wykonaniu obowiązku wynikającego z § 12 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490), dotyczącego wywieszenia informacji o wyniku pierwszego przetargu, który zakończył się wynikiem negatywnym – str. 115-116 protokołu kontroli.
Kontrola dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wykazała naruszenie art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, ze zm.) poprzez wydanie zezwolenia nr SO-IV.7340.40.2019 na sprzedaż alkoholu pomimo braku wpływu na rachunek jednostki należnej opłaty – zezwolenie wydano 14 marca 2019 r., natomiast opłata wpłynęła 18 marca. Zgodnie z przywołanym przepisem opłatę wnosi się przed wydaniem zezwolenia. Ponadto w wyniku kontroli zezwoleń nr SO-IV.7340.73.2019 i SO-IV.7340.74.2019 stwierdzono, że opłata za ich wydanie została w 2019 r. wniesiona w wysokości zawyżonej o 17,26 zł w świetle art. 111 ust. 8 ustawy – str. 160 protokołu kontroli.
Badając zagadnienie opłat adiacenckich stwierdzono, że w dalszym ciągu na terenie gminy Choroszcz nie obowiązują stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz spowodowanego podziałem nieruchomości. Uchwałami podjętymi w dniu 12 lutego 2016 r. Rada Miejska uchyliła obowiązujące dotychczas stawki (w przypadku opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości wynosiła ona 25% wzrostu wartości nieruchomości); stawki przestały obowiązywać od dnia 6 marca 2016 r. W zaleceniach pokontrolnych skierowanych przez RIO w Białymstoku do Pana Burmistrza w dniu 14 lutego 2017 r. po poprzedniej kontroli kompleksowej w pkt 10 zarekomendowano opracowanie i przedłożenie Radzie Miejskiej projektów uchwał określających wysokość stawek opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi oświadczył Pan, iż celem ponownej oceny Radzie Miejskiej w Choroszczy zostaną przedłożone projekty uchwał określających wysokości stawek opłat adiacenckich. Zgodnie z protokołem nr 20-21/2017 z posiedzenia wspólnego Komisji Oświaty, Kultury i Spraw Społecznych oraz Komisji Finansów i Infrastruktury i Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 2017 r. w pkt 17 porządku obrad zamieszczono przedstawienie informacji w sprawie możliwości i skutków poboru opłat adiacenckich. Na tej komisji Sekretarz Gminy przypomniał, że na sesji w dniu 12 lutego 2016 r. Rada uchyliła uchwały dotyczące opłaty adiacenckiej. Argumentem przedstawionym przez Sekretarza była analiza ekonomiczna, która świadczyła o wzajemnym znoszeniu się kosztów i dochodów z tego tytułu. Radni jednogłośnie opowiedzieli się za nieprocedowaniem uchwał w tej sprawie. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f ) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 23, ze zm.). Postanowienia art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości odstąpienia przez radę gminy od uchwalenia obowiązującej na terenie gminy stawki opłaty. Określenie stawki jest obowiązkiem rady gminy, o czym świadczy zwrot, iż rada gminy „ustala” w drodze uchwały wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Orzecznictwo sądowe w tej kwestii jest jednolite. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 38/19, LEX nr 2647467) (sprawa ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku) wskazuje, że „jeśli chodzi o stawkę procentową opłaty adiacenckiej, to zgodnie z art. 146 ust. 2 in fine u.g.n., rada gminy nie ma w tym przypadku do czynienia z wyborem ale z obowiązkiem. Wybór w tej materii dotyczy wyłącznie wysokości stawki, przy czym z uwagi na wyżej wymieniony obowiązek - stawka nie może wynosić "0%"”. Podobnie orzekł wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK/849/12, LEX nr 1497299). Należy wskazać, że organ stanowiący gminy ma możliwość modyfikowania stawek w granicach ustawowego upoważnienia. Nie budzi wątpliwości, że przyjęcie stawki na poziomie 5% czy 10% wzrostu wartości nieruchomości spowoduje w większości przypadków ekonomiczną bezzasadność ustalania opłaty. Rada powinna zatem uchwalić stawkę na odpowiednim poziomie. Uwaga ta dotyczy w szczególności opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Przy uwzględnieniu: - stawki opłaty wcześniej obowiązującej do 5 marca 2016 r. w związku z podziałem nieruchomości w gminie Choroszcz (25% wzrostu wartości), - położenia gminy Choroszcz i związanej z tym potencjalnej wartości nieruchomości i warunków jej wzrostu, które należy uznać za zbliżone do innych gmin ościennych Białegostoku uzyskujących dochody z opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem (np. gminy Wasilków, co potwierdzają ustalenia kontroli RIO w tej gminie), - stwierdzonych podczas kontroli przypadków podziałów nieruchomości w gminie Choroszcz pod zabudowę jednorodzinną, zabudowę realizowaną w sposób zorganizowanej działalności inwestycyjnej (dewloperskiej), usługi czy tereny przemysłowe – np. w 2019 r. w obrębie Porosły podział na 14 działek i dwa podziały nieruchomości na 12 działek, w obrębie Łyski podział nieruchomości na 17 działek, w obrębie miasta Choroszcz podział nieruchomości na 12 działek – sugerowanie przez pracownika Urzędu Miejskiego radnym wzajemnego znoszenia się kosztów i dochodów w zakresie opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości należy ocenić jako dezinformację, której efektem jest brak możliwości ustalania dochodów przypadających gminie zgodnie z przepisami ustawy ze względu na brak uchwalenia stawki – str. 161-166 protokołu kontroli.
Kontrola dochodów z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego wykazała, że wskazaną w protokole kontroli decyzję zezwalającą na zajęcie pasa wydano już po jego zajęciu. Decyzja została wydana w dniu 25 września 2019 r., zaś zajęcie pasa według wniosku i decyzji miało mieć miejsce w okresie od 23 września 2019 r. do 4 października 2019 r. Wniosek o zajęcie pasa wpłynął do Urzędu Miejskiego w Choroszczy w dniu 10 września 2019 r. Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza karę w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. W przedmiotowej sprawie kary nie naliczono, jednostka nie posiada też dokumentacji (protokołów) przekazania pasa drogowego, która pozwalałyby stwierdzić jednoznacznie okoliczności zajęcia. Opłata za 2 dni zajęcia pasa poprzedzające wydanie decyzji wynosiła 174 zł. Wyjaśnienia w tej sprawie zostały złożone przez inspektora w Wydziale Budownictwa i Gospodarki Lokalowej. Wynika z nich m.in., że kary nie naliczano, ponieważ (…) Zajęcie pasa drogowego było w tym wypadku akceptowane przez zarządcę drogi co ma swoje potwierdzenie w wydanej decyzji na zajęcie pasa drogowego. Składający wyjaśnienie przytoczył fragmenty uzasadnień orzeczeń sądowych, które mają świadczyć o braku nieprawidłowości w stwierdzonym stanie faktycznym. Analiza tych orzeczeń prowadzi jednak do wniosku, że zacytowane fragmenty nie mogą być traktowane jako pozwalające uznać za zgodne z prawem postępowanie polegające na wydaniu decyzji po zawartym we wniosku dniu zajęcia pasa. Należy też uwzględnić, że orzeczenia te dotyczą sytuacji, w których po uzyskaniu zezwolenia dochodziło do przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego (wystąpiła konieczności uzyskania w związku z tym dalszego zezwolenia), a nie stanu faktycznego, w którym doszło do zajęcia pasa drogowego przed uzyskaniem zezwolenia. Z drugiej strony zostało wydanych szereg orzeczeń (np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r.; sygn. akt II GSK 1954/17, LEX nr 2694784), w których sądy wskazują, że z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia, zaś nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Sytuacja taka ma miejsce w stwierdzonym stanie faktycznym, bowiem zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Wobec braku na dany dzień decyzji zezwalającej na zajęcie pasa przez wnioskodawcę, faktyczne zajęcie przez niego pasa drogowego jest działaniem nieuprawnionym – str. 171-173 protokołu kontroli. Ponadto kontrola dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego wykazała zaniechanie naliczania odsetek za nieterminowe wpłaty należności – str. 176 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Stwierdzono, iż prowadzona przez kontrolowaną jednostkę elektroniczna ewidencja nieruchomości nie posiada wszystkich danych wymaganych treścią § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej (Dz. U. Nr 107, poz. 1138), dotyczących poszczególnych przedmiotów opodatkowania. Do najważniejszych uchybień należy zaliczyć brak pełnych danych dotyczących numerów poszczególnych działek i klas gleboznawczych znajdujących się na danej działce wraz z ich powierzchniami – str. 118 protokołu kontroli. Nieprawidłowości zostały również stwierdzone w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego w grupie podatników będących osobami prawnymi, co zostało opisane na str. 120-121 protokołu kontroli: a) podatnik zadeklarował podstawę opodatkowania w podatku rolnym jako 18,02898 ha, tymczasem ustalona podczas kontroli podstawa opodatkowania wyniosła 20,3803 ha (różnica 2,3514 ha przeliczeniowego). W złożonej deklaracji podatkowej podatnik ujawnia również grunty zwolnione od podatku rolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333), a informacje zamieszczone w deklaracji nie zawierały danych pozwalających ustalić, które działki zostały zwolnione przez ustawę, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej weryfikacji czy podatek rolny prawidłowo został zadeklarowany przez podatnika; b) podatnik będący w posiadaniu gruntów Skarbu Państwa zawyżył w deklaracji podatkowej powierzchnię użytków rolnych o 1,6674 ha, c) podatnik mający status kościelnej osoby prawnej nie ujawnił w deklaracji podatkowej użytków rolnych zwolnionych ustawowo. Z kolei w zakresie podatku od środków transportowych ustalono pojedyncze nieprawidłowości wskazane na str. 128-129 protokołu kontroli. Dotyczą one między innymi przypadku gdy w załączniku Dt1 do deklaracji podatkowej nie umieszczono danych pozwalających stwierdzić czy zastosowano prawidłową stawkę podatkową oraz nie określono rodzaju deklarowanego środka transportowego, co wskazuje, iż względem tej deklaracji nie dokonano czynności sprawdzających nakazanych przez art. 272 Ordynacji podatkowej. Dalszy opis nieprawidłowości wskazuje na przypadki składania deklaracji podatkowych lub ich korekt po terminach ustalonych przez art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170), nakazujący podmiotom, o których mowa w ust. 1: - składać, w terminie do dnia 15 lutego właściwemu organowi podatkowemu, deklaracje na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku; - odpowiednio skorygować deklaracje w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego, lub zmianę miejsca zamieszkania, lub siedziby – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności.
Nieprawidłowości stwierdzono również w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku leśnego od osób prawnych. Opis na str. 122-124 protokołu kontroli wskazuje następujące, pojedyncze przypadki (według liczby porządkowej w tabeli zawartej w protokole kontroli): a) 18 – u podatnika nie można było dokonać sprawdzenia poprawności danych zawartych w deklaracjach podatkowych, a powodem tego stanu rzeczy był brak zapisów dotyczących podatnika w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Białymstoku; b) 17 – podatnik będący zarządcą gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa według danych z ewidencji gruntów i budynków posiada 2,5019 ha lasów, których jest wyłącznym posiadaczem oraz 0,1 ha lasów, których współwłaścicielem jest Skarb Państwa, jednak podatnik nie złożył deklaracji podatkowej na współwłasność a zadeklarował tylko powierzchnię 2,5598 dodając udziały we współwłasności. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku podatnika mającego status parku narodowego (poz. 5), który na posiadane we współwłasności grunty nie złożył deklaracji podatkowych. Postępowanie wymienionych podatników stanowi naruszenie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 888, ze zm.), który stanowi, iż jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi wówczas odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach; c) 12 – podatnik posiada lasy o powierzchni 17,0367 ha, prawdopodobnie wpisane do rejestrów zabytków; w deklaracji podatkowej ujawnia tylko powierzchnię ogólną lasów nie wpisując w części H deklaracji podatkowej, dotyczącej zwolnień lasów, powierzchni zwolnionych; d) 11 – kontrolowana jednostka jest w posiadaniu 13,4388 ha lasów, a podatnik zadeklarował powierzchnię 5,2802 ha; zaniżono więc powierzchnię lasów o 8,1586 ha; e) 3 – stwierdzono, na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, iż podatnik zawyżył powierzchnię deklarowanych gruntów o 3,7538 ha. Tematyka przeprowadzonej kontroli obejmowała również prawidłowość realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości. W zakresie tej należności w grupie podatników stanowiących osoby prawne i jednostki nieposiadające osobowości prawnej stwierdzono następujące nieprawidłowości opisane na str. 142-146 protokołu kontroli (według numeracji w tabeli zamieszczonej na str. 138-142 protokołu kontroli): a) 14 – podatnik w deklaracji podatkowej ujawnia powierzchnię 374 m2 budynków związanych z działalnością gospodarczą, tymczasem kontrola ustaliła za pomocą systemu geoportal, iż podatnik posiada 2 budynki o łącznej powierzchni zabudowy około 570 m2 ; b) 13 – podatnik w złożonej deklaracji podatkowej ujawnia 7.116 m2 gruntów związanych z działalnością gospodarczą; na podstawie pomiarów dokonanych za pomocą systemu geoportal ustalono, iż powierzchnia gruntów związanych z działalnością gospodarczą wynosi co najmniej 10.400 m2, zatem niezbędne jest w tym wypadku przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie poprawnych powierzchni gruntów związanych z działalnością gospodarczą; c) 12 – podatnik zadeklarował powierzchnię 5.204,08 m2 budynków związanych z działalnością gospodarczą, a za pomocą systemu geoportal ustalono, iż może ona wynosić około 7.500 m2 (po obmiarach zewnętrznych), istnieje więc uzasadniona wątpliwość, iż podatnik zaniżył deklarowaną powierzchnię budynków; niezbędna jest w tym wypadku kontrola podatkowa bezpośrednio u podatnika, mająca na celu stwierdzenie czy zadeklarowane powierzchnie są poprawne; d) 4 – podatnik deklaruje powierzchnię 7.113 m2 jako grunty związane z działalnością gospodarczą. Na podstawie zdjęć uzyskanych z systemu geoportal stwierdzono, iż na działce deklarowanej jako użytki rolne niezwiązane z działalnością gospodarczą znajduje się obiekt sportowy. Cały teren jest ogrodzony i istnieje możliwość, iż w całości jest związany z działalnością gospodarczą. Ponadto budynek według obmiarów zewnętrznych posiada powierzchnię około 750 m2, a podatnik deklaruje 761,50 m2 , w tym 605,50 m2 o wysokości od 1,40 do 2,20 m (powierzchnia zadeklarowana w 50%) co sugeruje, iż budynek jest wielopoziomowy; niezbędna jest więc kontrola mająca na celu stwierdzenie jaką wysokość ma powierzchnia użytkowa budynków. Ponadto badaniu poddano deklarację podatkową na podatek od nieruchomości złożoną przez kontrolowaną jednostkę. W jego wyniku ustalono, iż podatnik nie wykazał wszystkich gruntów podlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Są to grunty, których właścicielem jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem jest podatnik. Zostały one sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków głównie symbolem „dr” (drogi), a jednocześnie nie posiadają one statusu dróg publicznych. Część tych gruntów stanowią również grunty będące w samoistnym posiadaniu podatnika. Podatnik nie zadeklarował do opodatkowania gruntów o łącznej powierzchni 1.153.735 m2 co oznacza, że wartość należnego podatku od nieruchomości zaniżono o kwotę 346.120,50 zł. Należy zaznaczyć, iż grunty te nie są objęte zwolnieniem na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który stanowi, iż zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki lub ich części, stanowiące własność gminy, z wyjątkiem zajętych na działalność gospodarczą lub będących w posiadaniu innych niż gmina jednostek sektora finansów publicznych oraz pozostałych podmiotów. Nie ma zastosowania również przepis art. 2 ust. 3 pkt 4 tej ustawy stanowiący, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają również grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle – z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż utrzymanie dróg publicznych lub eksploatacja autostrad płatnych. Podsumowując z kolei ustalenia kontroli dokonane w zakresie realizacji dochodów podatkowych budżetu gminy z tytułu podatków rolnego, leśnego i od nieruchomości wymierzanych osobom fizycznym, także w formie łącznego zobowiązania pieniężnego, należy stwierdzić, że wykryte w tym obszarze nieprawidłowości są skutkiem m.in. nie wykonywania przez organ podatkowy czynności sprawdzający nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej. Świadczy o tym brak rekcji organu podatkowego na przypadki opisane na str. 147-157 protokołu kontroli, polegające na naruszeniu przepisów ustaw regulujących pobieranie tych podatków poprzez: - nie złożenie deklaracji lub informacji podatkowych, a także ich korekt, - zaniżenie lub zawyżenie podstaw opodatkowania, - nieujawnienie w deklaracji (informacji) przedmiotów opodatkowania zwolnionych, - nie wyodrębnienie do opodatkowania współwłasności małżeńskich, - wadliwe objęcie decyzjami wymiarowymi poszczególnych podatków zamiast zastosowania łącznego zobowiązania pieniężnego. Szczególnie należy podnieść, iż nie złożenie przez podatników informacji na podatek rolny stanowi naruszenie art. 6 ust. 5 ustawy o podatku rolnym, który nakazuje osobom fizycznym złożyć właściwemu organowi podatkowemu informacje o gruntach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku rolnego, lub o zaistnieniu zmian, o których mowa w ust. 4. Z kolei nie składanie przez podatnika informacji na podatek leśny stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o podatku leśnym, którego treść wzywa osoby fizyczne do złożenia organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia lasu, informacje o lasach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku w podatku leśnym, lub o zaistnieniu zmian, o których mowa w art. 5 ust. 4. Nie złożenie informacji podatkowej na podatek od nieruchomości stanowi naruszenie art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który nakazuje osobom fizycznym, z zastrzeżeniem ust. 11, złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub od dnia zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w ust. 3. Nieprawidłowości zostały również stwierdzone w obszarze przyznawania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych stosowanych na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej. Opisana na str. 158-159 protokołu kontroli sytuacja wskazuje, że organ podatkowy przedłużył postępowanie podatkowe zawiadamiając podatnika, iż nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym, miesięcznym terminie ze względu na kompletowanie dokumentów, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. Tymczasem jedyny zebrany materiał dowodowy to decyzja ZUS, którą prawdopodobnie podatnik załączył do wniosku starając się o ulgę w postaci rozłożenia na raty. Artykuł 139 § 1 Ordynacji podatkowej stwierdza, iż załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Stwierdzono, że wyżej wymieniona sprawa nie ma charakteru szczególnie skomplikowanej oraz brak jest w załączonej dokumentacji potwierdzenia, ażeby organ podatkowy w przeciągu następnego miesiąca starał się zebrać jakikolwiek inny niż opisany materiał dowodowy. Ponadto uzasadnienie faktyczne decyzji nie odnosi się do zebranego materiału dowodowego tylko do innych sytuacji, to jest sprostowania aktu notarialnego oraz między innymi podziału działek w związku z przeprowadzaną inwestycją drogową. Z punktu widzenia prowadzonego postępowania podatkowego istotne są również przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł 187 § 1 zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 181). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191). W uzasadnieniu faktycznym decyzji brak jest analizy zebranego materiału dowodowego, nie odnoszono się w nim do argumentów jakie podatnik podnosił w złożonym wniosku o ulgę w spłacie podatków.
Ustaleń dokonano również w zakresie rachunkowości podatków i opłat lokalnych, co polegało na pojedynczym przypadku, gdy na to samo konto rozrachunkowe, po sprzedaży nieruchomości przez właściciela, dopisano nowego. Taki sposób prowadzenia indywidualnych kont rozrachunkowych w ewidencji księgowej stanowi naruszenie postanowień § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), który stanowi, iż dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku – str. 131 protokołu kontroli. W wyniku przeprowadzonej analizy zapisów księgowych na wybranych indywidualnych kontach rozrachunkowych podatników stwierdzono przypadki błędnego księgowania daty dokonania operacji gospodarczej – str. 135-136 protokołu kontroli. Błąd polegał na umieszczaniu daty zapisu księgowego jako daty dokonania operacji gospodarczej, mimo, iż faktycznie podatnicy dokonywali zapłaty podatków wcześniej. Postępowanie takie stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 o rachunkowości, który stanowi, iż zapis księgowy powinien zawierać co najmniej: datę dokonania operacji gospodarczej; określenie rodzaju i numer identyfikacyjny dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu oraz jego datę, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji; kwotę i datę zapisu.
Kontroli poddano również prawidłowość sporządzenia sprawozdania Rb-PDP za 2019 r. W jej wyniku stwierdzono, iż w kolumnie 2a sprawozdania „Wykonanie w tym kwoty wynikające z wydanych w latach poprzednich decyzji o rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu płatności” w wierszu A5 podatek od nieruchomości wykazano kwotę 47.851 zł. Na podstawie udostępnionej w trakcie kontroli dokumentacji stwierdzono, iż jest to wartość zawyżona o 2.371 zł. Przed podpisaniem protokołu kontroli okazano kopię korekty rocznego sprawozdania Rb-PDP, w której skorygowano tę kwotę na 45.480 zł. Rozbieżności stwierdzono również w kolumnie 4 „Skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczone za okres sprawozdawczy (bez ulg i zwolnień ustawowych)”, w wierszu A5 podatek od nieruchomości. Wykazano tam wartość 11.632 zł, a na podstawie deklaracji podatkowych złożonych przez podatników stwierdzono, iż kwota tam wykazana jest zawyżona o 1.350 zł.
W ramach kontroli wydatków na wynagrodzenia zbadano m.in. prawidłowość przyznawania dodatków specjalnych w świetle art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282, ze zm.). Ustalono, że niektórym pracownikom przyznawał Pan dodatki specjalne w związku z wykonywaniem zadań i czynności wynikających już z nadanych im zakresów czynności, jak również wskazywane przesłanki nie miały cech świadczących o okresowym zwiększeniu obowiązków lub okresowym powierzeniu dodatkowych zadań: a) w 2019 r. przyznał Pan ówczesnemu Skarbnikowi Gminy (pełniącemu obowiązki do 20 sierpnia 2019 r.) dodatek specjalny w związku ze zwiększeniem obowiązków związanych z nadzorem nad realizacją uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez Urząd Miejski w Choroszczy w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Choroszczy, a także emisją papierów wartościowych Gminy Choroszcz, spłatą odsetek w tym zakresie i wykupem obligacji. W 2018 r. przyznany tej osobie dodatek specjalny uzasadniano zwiększeniem obowiązków służbowych związanych z prowadzeniem ewidencji, rozliczaniem projektów dofinansowanych ze środków Unii Europejskiej (w związku z realizacją projektu w ramach BOF) oraz w związku z rozliczaniem wydatków w zakresie funduszu sołeckiego za 2017 rok, koordynacją zmian planów funduszu i realizacji w 2018 r. oraz naliczaniem funduszu na 2019 r. Wymienione obowiązki odnoszące się do zagadnień funduszu sołeckiego oraz realizacji uchwały o wspólnej obsłudze stanowią obowiązki o charakterze stałym. Nie mają zatem z jednej strony charakteru okresowego i nie dotyczą powierzenia dodatkowych zadań, co wskazuje, że nie mogą być podstawą przyznania dodatku specjalnego w świetle art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych – str. 183-184 protokołu kontroli; b) trzem pracownikom księgowości przyznał Pan dodatki specjalne na okres kwiecień-czerwiec 2019 r. w związku z weryfikacją wniosków, naliczaniem oraz wydawaniem decyzji dotyczących zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do celów produkcji rolnej oraz wykonywaniem sprawozdawczości w tym zakresie. Kontrola wykazała, że faktycznie nie doszło do zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań, ponieważ zadania te wynikają z zakresów czynności tych pracowników – str. 188-189 protokołu kontroli; c) osobie zajmującej obecnie stanowisko Skarbnika Gminy przyznał Pan dodatek specjalny od dnia zatrudnienia, tj. od 21 sierpnia 2019 r., powołując jako podstawę zwiększenie zadań związanych z nadzorem nad realizacją uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy w sprawie organizacji wspólnej obsługi MGOPS w Choroszczy w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości. Jak wyżej wskazano w stosunku do poprzedniego Skarbnika, tego typu przesłanka przyznania dodatku nie ma ani cech okresowości ani dodatkowego charakteru zadania, przez co nie powinna stanowić podstawy przyznania dodatku specjalnego w świetle art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Wskazać też należy, że sam fakt przyznania dodatku specjalnego od pierwszego dnia objęcia funkcji przez pracownika pozostaje w sprzeczności z treścią pojęć zwiększenia obowiązków czy powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie Izby w pierwszym dniu pełnienia funkcji nie może co do zasady nastąpić zwiększenie obowiązków, ponieważ w tym dniu pracownik dopiero otrzymuje zakres obowiązków. Podobnie nie można zakładać powierzenia w takich okolicznościach dodatkowych zadań o takim charakterze – świadczyłoby to bowiem o nieprawidłowym opracowaniu zakresu obowiązków przypisanych temu stanowisku w dniu objęcia funkcji. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga również, że przyznane Skarbnikowi w 2019 r. wynagrodzenie w stałych składnikach (wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny) było niższe od stawek maksymalnych określonych przepisami powszechnie obowiązującymi, zatem możliwe było przyznanie zgodnie z przepisami większej kwoty wynagrodzenia w ramach tych składników, zamiast przyznawania dodatku specjalnego na podstawie okoliczności niewykazujących zgodności z ustawowymi przesłankami przyznania tego dodatku – str. 185 protokołu kontroli.
Kontrola wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników wykazała, że jednemu z pracowników uwzględniono w podstawie naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego należnego za 2018 r. (wypłaconego w 2019 r.) dodatek specjalny wypłacony za 2 miesiące 2018 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1872 ze zm.), wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego ustala się z uwzględnieniem wynagrodzenia i innych świadczeń ze stosunku pracy, z wyłączeniem jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcia. Zgodnie z definicją słownika języka polskiego, „periodyczny” oznacza „powtarzający się w określonych odstępach czasu, występujący regularnie co pewien czas, okresowy”. Zatem należy uznać, iż uwzględniony przy naliczeniu „trzynastki” dodatek specjalny miał w tym przypadku charakter świadczenia nieperiodycznego (został przyznany na okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r.). Wypłata dodatku, która nastąpiła tylko w dwóch następujących po sobie miesiącach, nie może świadczyć o periodyczności świadczenia, gdyż brak co najmniej jeszcze jednej wypłaty, która mogłaby udowodnić regularność wypłat w czasie. Zawyżenie „trzynastki” w związku z zawyżoną podstawą wyniosło 61,20 zł – str. 191 protokołu kontroli.
Analiza prawidłowości wynagrodzenia Pana Burmistrza wykazała, że za listopad 2018 r. składniki Pana wynagrodzenia ustalono w kwocie wyższej łącznie o 494,90 zł niż wynika to z uchwał Rady Miejskiej określających wynagrodzenie – w upływającej kadencji z uchwały z dnia 21 czerwca 2018 r., natomiast po ponownym Pana wyborze na Burmistrza z uchwały z dnia 22 listopada 2018 r. Obie uchwały regulowały analogicznie wysokość Pańskiego wynagrodzenia. Zawyżona w świetle uchwał wypłata wynikała z przyjęcia do naliczenia wynagrodzenia kwoty podwójnej za dzień 22 listopada 2018 r., który był dniem złożenia przez Pana Burmistrza ślubowania w związku z wyborem na kolejną kadencję. Taki sposób ustalenia i wypłacenia wynagrodzenia za listopad 2018 r. był niezgodny z zasadami uchwalonymi przez Radę Miejską, ponieważ przez cały miesiąc obowiązywały takie same wysokości składników wynagrodzenia Pana Burmistrza – str. 179 protokołu kontroli. Ponadto w zakresie Pańskiego wynagrodzenia stwierdzono, że w listopadzie 2018 r. w związku z zakończeniem kadencji wypłacono Panu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w ilości 32 dni (8 dni za 2017 r. i 24 dni za 2018 r.) w kwocie 15.206,40 zł brutto. Zgodnie z art. 168 Kodeksu pracy, urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 należy pracownikowi udzielić najpóźniej do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Powyższe oznacza, że pracodawca nie może jednostronnie wyznaczyć pracownikowi terminu tego urlopu – może natomiast zobowiązać pracownika do wskazania terminów korzystania z zaległych urlopów w wyznaczonym przepisami okresie, czyli do 30 września następnego roku kalendarzowego. Za brak współpracy ze strony pracowników w tym zakresie pracodawca może zaś nakładać kary porządkowe zgodnie z art. 108 k.p., gdyż takie działanie może zostać uznane za nieprzestrzeganie przez pracowników ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy. Ponadto nieudzielenie pracownikowi urlopu wypoczynkowego jest wykroczeniem z art. 282 § 1 pkt 2 k.p. zagrożonym karą grzywny od 1.000 zł do 30.000 zł. Jak z kolei orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt I PK 124/05) „Pracodawca może wysłać pracownika na zaległy urlop, nawet gdy ten nie wyraża na to zgody. Ekwiwalent pieniężny przysługuje tylko wtedy, gdy wykorzystanie urlopu w naturze nie jest możliwe”. Niewykonanie obowiązków w zakresie terminowego wykorzystania urlopu za 2017 r. skutkowało koniecznością wypłaty ekwiwalentu za 8 dni pozostałe z tego roku. Z wyjaśnienia Zastępcy Burmistrza, wykonującego wobec Pana czynności z zakresu prawa pracy, wynika, że Burmistrz Choroszczy (…) na dzień 1 stycznia 2018 roku miał 23 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za 2017 rok. (…) Do dnia rozwiązania stosunku pracy (…) przebywał na 15 dniach urlopu zaległego. Zachowanie ciągłości pracy w Urzędzie, natłok obowiązków, ważne interesy Gminy Choroszcz, w tym spotkania z inwestorami, mieszkańcami uniemożliwiały udzielenie w pełni urlopu zaległego. (…) Zaznaczyć należy, iż na dzień składania niniejszego wyjaśnienia Burmistrzowi Choroszczy pozostało do wykorzystania jedynie 2 dni urlopu zaległego za 2019 rok – str. 179-180 protokołu kontroli.
Kontrola wydatków z tytułu diet radnych (str. 192-196 protokołu kontroli) wykazała następujące nieprawidłowości: a) naliczenie i wypłacenie diet 3 radnym wskazanym w protokole kontroli w pełnej wysokości, mimo ich absencji wynikającej z list obecności. Łączne zawyżenie diet wyniosło 170 zł i dotyczyło marca 2019 r. Naliczenia diet dokonano na podstawie pisma Zastępcy Kierownika Wydziału Organizacyjnego o wysokościach potrąceń za marzec. Z wyjaśnienia złożonego przez tego pracownika wynika, że (…) w piśmie informującym o potrąceniach diet radnych za miesiąc marzec 2019 r. stanowiącym podstawę do naliczenia diet nie uwzględniłam potrąceń za nieobecności radnych: (…) z powodu mojego błędu w podsumowaniu spotkań radnych w wymienionym miesiącu. (…) Na dzień złożenia wyjaśnień przedmiotowe nadpłaty diet w n/w wysokościach zostały wpłacone na konto UM Choroszcz; b) w 3 przypadkach, w których radni przedkładali zwolnienia lekarskie w związku z nieobecnością na posiedzeniach, zamieszczano jedynie adnotację „uspr” bez złożenia podpisu, co uniemożliwia stwierdzenie czy usprawiedliwienia dokonały osoby wskazane w uchwale Rady Miejskiej określającej zasady wypłaty diet. Z kolei w innym przypadku złożenia przez radnego zaświadczenia lekarskiego w związku z nieobecnością nie zamieszczono żadnej informacji o usprawiedliwieniu (ani na liście obecności ani na przedłożonym zaświadczeniu), co było niezgodne z zasadami określonymi przez Radę. W 2019 r. obowiązywały dwie uchwały w sprawie ustalania diet radnych – z dnia 8 grudnia 2014 r. oraz z dnia 26 czerwca 2019 r. Zgodnie z uchwałą z 2014 r. za nieobecność usprawiedliwioną należało uważać nieobecność udokumentowaną zwolnieniem lekarskim lub wynikającą z innych przypadków losowych, zaś według uchwały z 2019 r. – spowodowaną wykonywaniem innych czynności na rzecz gminy, udokumentowaną zwolnieniem lekarskim lub wynikającą z innych przypadków losowych. Według obu uchwał uznanie nieobecności za usprawiedliwioną na sesji należy do kompetencji Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady, a na posiedzeniu komisji do przewodniczącego komisji; c) wystąpiły przypadki zgłoszenia przez radnego nieobecności na posiedzeniach Rady czy Komisji z prośbą o usprawiedliwienie z powodu, który nie wykazywał zgodności z uchwałą jako uprawniający do usprawiedliwienia. Kontrola wykazała podanie takich powodów, jak „prowadzenie ważnych rozmów handlowych dla pracodawcy”, „wyjazd do rodziny i brak możliwości powrotu w tak krótkim czasie”, „wykonywanie obowiązków służbowych związanych ze szczegółowym sprawdzeniem wprowadzonych danych do SIO i Arkusza Organizacji Szkoły stanowiących podstawę do wyliczenia subwencji oświatowej”, czy „pełnienie służby w Państwowej Straży Pożarnej”. Podanych okoliczności obiektywnie nie można uznać za przypadki losowe, mimo czego nieobecności zostały usprawiedliwione.
Kontrola wydatków poniesionych na krajowe podróże służbowe (str. 196-198 protokołu kontroli) wykazała w przyjętej do badania próbie następujące nieprawidłowości w świetle ogólnych zasad dokonywania wydatków oraz przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167): a) brak zatwierdzenia do wypłaty rozliczenia kosztów wyjazdu służbowego Pana Burmistrza Nr 56/2019; stwierdzono tylko podpis Skarbnika, b) brak dat przedkładania poleceń wyjazdu służbowego Pana Burmistrza do rozliczenia, co w szczególności może utrudniać stwierdzenie zachowania terminu 14 dni od dnia odbycia podróży w zakresie przedłożenia rozliczenia, nakazanego przez § 5 ust. 1 rozporządzenia, c) wystawianie delegacji dla Pana Burmistrza na okresy kilkudniowe, bez wskazania konkretnych dat odbycia podróży służbowych do miejsc wskazanych w poleceniu (jako cel podawano „sprawy służbowe”); stwierdzono, że rozliczane były tylko niektóre dni z okresu objętego poleceniem; taki sposób delegowania pozostaje w sprzeczności m.in. z § 2 rozporządzenia, w którym mowa o podróży służbowej odbywanej w miejscu i terminie określonym przez pracodawcę, ponieważ nie można stwierdzić jednoznacznie, w którym dniu podróż ma być odbyta. Zatem o rzeczywistym terminie jej odbycia decyduje w praktyce delegowany. Nieprawidłowości wykazała również kontrola wydatków poniesionych na zagraniczne podróże służbowe (str. 198-201 protokołu kontroli): a) błędnie ustalano diety za podróże krajowe związane z podróżami zagranicznymi, sumując odcinki sprzed rozpoczęcia podróży zagranicznej i po jej zakończeniu, mimo że w rzeczywistości każdy z przejazdów stanowił odrębną podróż krajową, odbywaną w inny dzień. Departament Prawa Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w stanowisku z dnia 11 kwietnia 2013 r. wyjaśnił, że odcinki podróży krajowej – poprzedzający moment rozpoczęcia podróży zagranicznej i odbywany po przekroczeniu granicy polskiej w drodze powrotnej – należy traktować rozdzielnie. Oznacza to, że czas tych podróży nie podlega sumowaniu. Rozpoczęcie podróży zagranicznej w chwili przekroczenia granicy polskiej oznacza przerwanie czasu trwania podróży krajowej. Również Główny Inspektorat Pracy opowiada się za rozdzielnym traktowaniem krajowych odcinków zagranicznej podróży służbowej, chyba że odbyłyby się one w obrębie tej samej doby podróży (pismo z dnia 2 lutego 2009 r., znak: GPP-417-4560-10/09/PE/RP). W sumie nienależnie wypłacono pracownikom diety w łącznej wysokości 105 zł (polecenia wyjazdów Nr 24/2019, 25/2019, 171/2019, 172/2019 i 173/2019); b) w jednym przypadku nie wypłacono delegowanemu zaliczki niezbędnej na pokrycie kosztów podróży służbowej zagranicznej, wymaganej przepisem § 20 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia MPiPS z 29 stycznia 2013 r.; c) rozliczenia zbadanych 5 delegacji zagranicznych dokonano według kursu z dnia rozpoczęcia podróży, zamiast z dnia wypłaty zaliczki, jak to wynika z § 20 ust. 3 rozporządzenia z 29 stycznia 2013 r. Spowodowało to nieznaczne zaniżenie wypłaconych należności (łącznie o 1,15 zł); d) koszty delegacji krajowych poniesionych w związku z podróżą zagraniczną ujmowano nieprawidłowo w par. 4420 „Podróże służbowe zagraniczne” zamiast w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”.
Kontrola zagadnień związanych z udzielaniem zamówień publicznych wykazała, że sprawozdanie o udzielonych zamówieniach za 2019 r. zostało przekazane Prezesowi UZP z uchybieniem terminu wynikającego z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.), tj. w dniu 4 marca 2020 r. zamiast do 1 marca 2020 r. Ponadto: a) w części II sprawozdania „zamówienia powyżej 30.000 euro, a poniżej progów unijnych o których mowa w art. 11 ust. 8 P.z.p.” wykazano wartość usług o 19.437,26 zł wyższą niż wartość wynikająca z zawartych umów, co wynikało z błędu obliczeniowego, b) w części X sprawozdania „wartość zamówień udzielonych z wyłączeniem przepisów ustawy” wpisano wartość zamówień w kwocie łącznej 3.290.937,56 zł, z której kwota 137.733,67 zł dotyczyła zamówień publicznych udzielonych przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Jak wynika z art. 98 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, sprawozdanie z udzielonych zamówień sporządza zamawiający, tym samym sprawozdanie z zamówień publicznych podpisywane przez Pana Burmistrza winno obejmować wyłącznie zamówienia udzielone przez Urząd Miejski. Obowiązek sporządzenia sprawozdania o udzielonych zamówieniach realizowanych przez M-GOPS spoczywa na kierowniku tej jednostki jako zamawiającym w rozumieniu art. 2 pkt 12 Prawa zamówień publicznych, co potwierdzają interpretacje zawarte na stronie UZP, podane na str. 217 protokołu kontroli.
W zakresie realizacji zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej równowartości 30.000 euro stwierdzono, że zarządzeniem wewnętrznym Nr 14/2019 z dnia 28 stycznia 2019 r. wprowadził Pan regulamin udzielania zamówień publicznych o takiej wartości. W § 8 regulaminu umożliwił Pan, za swoją zgodą, realizację zamówień publicznych o wartości powyżej 10.000 zł do wysokości nieprzekraczającej 30.000 euro z pominięciem procedur wyboru wykonawców ustalonych w regulaminie. Jedyny wymóg w takiej sytuacji dotyczy sporządzenia umowy pisemnej w przypadku zamówień o wartości powyżej 14.000 euro. Regulamin nie określa, w jakich sytuacjach (po wystąpieniu jakich przesłanek) można odstąpić od zastosowania procedur wyboru wykonawców. Dopuszcza zatem pełną dowolność w kwestii odstępowania od wyłonienia wykonawców w sposób konkurencyjny, a przez to do zlecania realizacji zamówień publicznych bez udokumentowania, że ich udzielenie posiada cechy działania oszczędnego, zapewniającego uzyskanie najlepszych efektów z danych nakładów, tj. realizuje postulaty ponoszenia wydatków publicznych zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o finansach publicznych – str. 218-219 protokołu kontroli. Kontrola wykazała, że w zbadanej próbie z pominięciem procedur regulaminu udzielania zamówień publicznych, za Pana zgodą, zrealizowano dwa zamówienia publiczne na roboty budowlane (opisane na str. 219-221 protokołu kontroli): a) wykonanie naprawy odcinka systemu odwodnienia (studnie z wpustami deszczowymi, studnia osadnikowa, odcinek kanału deszczowego z rur fi 200 mm) w ul. Karpińskiego w Choroszczy firmie P.H.U. Hydro-San Jan Lulewicz Jeroniki za kwotę 55.350 zł. Zgodnie z ofertą złożoną pisemnie w dniu 12 lutego 2019 r. zakres robót określono następująco: kanał deszczowy fi 200 mm – około 140 mb x 200 zł = 28.000 zł, kraty ściekowe fi 500 mm – 2 kpl x 2.500 zł = 5.000 zł, studnia osadnikowa bet. fi 1000 mm – 1 kpl x 3.000 zł = 3.000 zł, drenaż PVC fi 110 mm w otulinie kokosowej i obsypce z kruszywa – 50 mb x 100 zł = 5.000 zł, odtworzenie naruszonych nawierzchni i wywóz nadmiaru gruntu – 4.000 zł; cena ostateczna zależna od ilości wykonanych faktycznie metrów oraz studni, a termin wykonania do uzgodnienia z inwestorem. W formularzu dokumentującym udzielenie zamówienia oraz zleceniu wykonania prac wystawionym przez Pana Burmistrza zakres prac opisano bardzo ogólnie, nie określając ich szczegółowego zakresu: „interwencyjne wykonanie naprawy odcinka systemu odwodnienia (studnie z wpustami deszczowymi, studnia osadnikowa, odcinek kanału deszczowego z rur fi 200 mm) w ul. Karpińskiego w Choroszczy”; b) wykonanie naprawy odcinka systemu odwodnienia (kanału deszczowego oraz wpustów ulicznych ze studzienkami osadnikowymi i przykanalikami) w ul. Białostockiej w Choroszczy na odcinku od skrzyżowania z ul. Kościuszki do mostu na rz. Horodnianka zlecone temu samemu wykonawcy P.H.U. Hydro-San za kwotę 27.060 zł. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 221 protokołu kontroli kwota ta wynika z oferty złożonej przez wykonawcę telefonicznie. Nie wiadomo, jaki był zakres prac – zarówno w ofercie, jak i faktyczny po wykonaniu zamówienia, ponieważ nie został on określony. We wniosku o wyrażenie zgody przez Pana Burmistrza na odstąpienie od procedur wynikających z regulaminu wskazano, że realizacja jest konieczna z uwagi na stwierdzony brak poprawnego działania systemu odwodnienia ulicy, mieszkańcy posesji przyległych do ulicy Białostockiej zgłosili fakt nagłego wystąpienia podtapiania posesji i piwnic budynków, zmiana stanu wody wystąpiła nagle i w sposób nieprzewidywalny. W trakcie oględzin stwierdzono, że powodem nagłego podniesienia poziomu wód jest niedrożność systemu odwodnienia ulicy (…). W obu zamówieniach kontrola wykazała, że nie ustalano ich wartości szacunkowej, nie zawarto umowy na wykonanie robót budowlanych, nie sporządzono przedmiaru robót ani protokołu odbioru robót. Za wykonane roboty zapłacono wynagrodzenie w wysokości wynikającej z podanych wyżej ofert wykonawcy. Zaniechanie zawarcia pisemnej umowy na roboty budowalne narusza art. 648 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym umowa o roboty budowalne powinny być stwierdzona pismem. Łącznie z brakiem pozostałej wymienionej wyżej dokumentacji należy ocenić zlecenie wykonania i opłacenie tak udokumentowanych robót budowlanych jako sprzeczne m.in. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zgodnie z którym obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu. Znaczenie dokumentacji stanowiącej podstawę zakresu robót budowlanych podlegających wykonaniu obrazuje wydane na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz. U. Nr 130, poz. 1389 ze zm.), z którego wynika m.in., że przedmiar robót jest opracowaniem zawierającym zestawienie przewidywanych do wykonania robót w kolejności technologicznej ich wykonania, wraz z ich szczegółowym opisem, miejscem wykonania lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych oraz wskazaniem podstaw do ustalania cen jednostkowych robót lub jednostkowych nakładów rzeczowych. Pracownik Urzędu Miejskiego wyjaśnił m.in., że ustalenie wartości szacunkowej zamówienia nie było możliwe z uwagi na charakter prac – działanie interwencyjne bez opracowania dokumentacji projektowej. (…) Sposób rozwiązania i zakres koniecznych prac ustalony po wspólnych oględzinach z wykonawcą bezpośrednio w terenie. Podobne ustalenia wynikają z kontroli zamówienia publicznego na modernizację stadionu w Choroszczy, polegającą na naprawie systemu drenarskiego. Również nie został sporządzony przedmiar robót, jak również nie ustalono wartości szacunkowej zamówienia. Zakres planowanych do wykonywania szczegółowych prac wynikał z oferty tego samego wykonawcy (P.H.U. Hydro-San) złożonej w dniu 6 lutego 2019 r. na kwotę 92.250 zł. W dokumentacji zamówienia okazanej kontrolującym znajdowały się 3 oferty, przy czym oferta wybranego wykonawcy posiada datę 6 lutego 2019 r., zaś dwie pozostałe oferty są datowane na marzec 2019 r. Z wyjaśnienia inspektora pracownika Urzędu Miejskiego wynika, że zapytania ofertowe zostały przekazane oferentom w dniach 23 stycznia i 11 lutego 2019 r. (…) telefonicznie i po uzyskaniu zainteresowania realizacją zamówienia umawiano się bezpośrednio w miejscu przyszłych prac (boisko w Choroszczy), celem dokonania oględzin miejsca przyszłych prac, (ocena na miejscu istniejących warunków spowodowanych niedrożnością systemu odwodnienia), ustaleniu rozwiązania naprawczego, celem dokonania wyceny prac (…). Umowa z wykonawcą została podpisana w dniu 13 marca 2019 r., wynagrodzenie ustalono jak w ofercie, a termin wykonania prac na 15 maja 2019 r. Mimo zachowania tej samej kwoty wynagrodzenia co w ofercie zakres prac określony w umowie różnił się od zakresu wynikającego z oferty i obejmował: a) drenaż z rur fi 150 mm (zbieracze) w otulinie kokosowej w obsypce z kruszywa płukanego frakcjonowanego 90 mb – w ofercie było: drenaż PVC w otulinie kokosowej fi 110 mm dł. 200 mb x 120 zł = 24.000 zł; b) drenaż z rur fi 100 mm (sączki) w otulinie kokosowej w obsypce z kruszywa płukanego frakcjonowanego – 460 mb – ofercie było: drenaż PVC w otulinie kokosowej fi 80 mm dł. 400 mb x 100 zł = 40.000 zł; c) studnie rewizyjne fi 425 mm – 2 szt. – w ofercie było: studnie rewizyjne PVC fi 425 mm – 3 szt. x 1.000 zł = 3.000 zł; d) studnia osadnikowa fi 1000 mm – 1 szt. – w ofercie było: studnia osadnikowa bet. fi 1000 mm – 1 szt. 3.000 zł; e) wykonanie wykopów do ułożenia przewodów drenarskich – nie było w ofercie; f) wywóz urobku z wykopów oraz uporządkowanie terenu i odtworzenie nawierzchni płyty stadionu – w ofercie było wywóz nadmiaru gruntu – 5.000 zł. Mimo wyraźnych różnic w zakresach i rodzaju prac pomiędzy umową a ofertą nie zmieniono kwoty wynagrodzenia i po wykonaniu zamówienia opłacono wynagrodzenie w wysokości wynikającej z oferty. Protokół odbioru podpisano 9 kwietnia 2019 r. bez zastrzeżeń. Zakres robót wskazany w protokole był taki sam jak w umowie. W złożonym wyjaśnieniu pracownik Urzędu Miejskiego wskazał m.in., że (…)Zaistniałe zmiany rodzaju i zakresu prac w stosunku do treści złożonej oferty wynikały z bieżących ustaleń z wykonawcą, który ostatecznie poprzez podpisanie umowy potwierdził, że dokonywane zmiany nie powodowały zmiany wartości oferty (która była określona z zaznaczeniem, że zakres prac jest „orientacyjny", a zaoferowana cena jest „przybliżona"). W wyżej opisanej sytuacji możliwe było uzyskanie wyłącznie takich ofert. Należy zauważyć, że wykonawca utrzymał zaoferowaną cenę na niezmienionym poziomie uzasadniając to dokonywanymi zmianami w średnicach przyjmowanych przewodów oraz długościach odcinków (…) Wykonawca dokonał ostatecznego potwierdzenia tej ceny podpisując umowę z określeniem zakresu i rodzaju prac wynikającym z ostatecznie przyjętego sposobu naprawy z ceną zgodną ze złożoną ofertą. Ponadto, zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami, należy zwrócić uwagę, że oferenci w składanych ofertach również zawierali klauzule: „orientacyjny zakres prac , „Ogólna przybliżona cena ...", gdyż sposób podjęcia koniecznych działań był wymuszony zaistniałą sytuacją (awaria) w okolicznościach braku możliwości pełnej oceny jej przyczyn oraz określenia sposobu usunięcia i stąd obarczony ryzykiem po stronie wykonawcy (w tym finansowym). Podawany w ofertach zakres prac i ich wartość jako „orientacyjny, przybliżony” nie może powodować obowiązku zapłaty wynagrodzenia wynikającego z oferty jeśli faktycznie wykonana ilość i zakres robót były inne (mniejsze) niż w ofercie. W protokole odbioru robót dotyczących modernizacji stadionu wpisano 24-miesięczny termin rękojmi za wady liczony od daty końcowego odbioru robót i 24-miesięczny termin gwarancji należytego wykonania przedmiotu umowy. Należy wskazać, że zastrzeżony przez strony termin rękojmi jest mniej korzystny niż przewidują to obowiązujące od 25 grudnia 2014 r. przepisy Kodeksu cywilnego, czyli 5 lat na wady nieruchomości, a zatem i wykonanych na niej robót budowlanych (art. 656 § 1 k.c. w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 k.c.). Z kolei obecnie obowiązujący art. 568 § 1 k.c. w zakresie skracania okresu rękojmi przewiduje jedynie, że jeżeli kupującym jest konsument a przedmiotem sprzedaży jest używana rzecz ruchoma, odpowiedzialność sprzedawcy może zostać ograniczona, nie mniej niż do roku od dnia wydania rzeczy kupującemu. W § 13 ust. 1 umowy z wykonawcą zapisano, że do odpowiedzialności wykonawcy z tytułu rękojmi za wady zastosowanie mają przepisy art. 556-576 Kodeksu cywilnego, zaś do gwarancji stosuje się przepisy art. 572-582 Kodeksu cywilnego. Mimo wskazania w umowie 24-miesiecznej gwarancji należytego wykonania umowy nie określono pisemnie warunków tej gwarancji. Zgodnie z art. 577 § 1 zd. 1 k.c. udzielenie gwarancji następuje przez złożenie oświadczenia gwarancyjnego, które określa obowiązki gwaranta i uprawnienia kupującego w przypadku, gdy rzecz sprzedana nie ma właściwości określonych w tym oświadczeniu. Z kolei w myśl art. 5771 § 1 i 2 k.c. gwarant formułuje oświadczenie gwarancyjne w sposób jasny i zrozumiały – str. 224-226 protokołu kontroli. W § 13 umowy na rozbudowę ul. Powstania Styczniowego zawartej 6 marca 2019 r. z firmą BRUKTON zapisano, że strony rozszerzają odpowiedzialność z tytułu rękojmi za wady i oświadczają, że okres rękojmi za wady jest równy okresowi gwarancji wskazanemu w ust. 4 lit. b) i wynosi 60 miesięcy; w pozostałym zakresie do rękojmi za wady stosuje się przepisy art. 556-576 k.c. Również w tym przypadku należy wskazać, że termin odpowiedzialności sprzedawcy z tytułu rękojmi za wady rzeczy wynikający z przywołanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego wynosi w przypadku wad nieruchomości 5 lat z mocy ustawy. Nie można zatem w przypadku tej umowy mówić o „rozszerzeniu” odpowiedzialności wykonawcy z tytułu rękojmi – str. 233 protokołu kontroli.
Kontrola zamówień publiczności o wartości powyżej 30.000 euro, tj. udzielanych w trybie przepisów Prawa zamówień publicznych, wykazała, że w zamówieniu na „Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Gminy Choroszcz od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy” zamawiający określił jako kryteria oceny ofert cenę (waga 60%), termin płatności faktury (waga 10%) oraz kryterium środowiskowe, tj. przeprowadzenie akcji promującej selektywną zbiórkę odpadów (waga 30%; maksymalna punktacja miała być przyznana za udział 500 osób w akcji). Ostatnie z kryteriów mogło mieć znaczący wpływ na kształtowanie się punktacji w postępowaniu, co wynikało z przyznanej mu wagi. Jednakże ze względu na fakt, że obaj oferenci zaoferowali tą samą liczbę osób do akcji promującej selektywną zbiórkę odpadów i maksymalny termin płatności faktur wybrano ofertę z najniższą ceną. Z symulacji zaprezentowanej na str. 240 protokołu kontroli wynika, że złożenie przez wykonawcę deklarującego przeprowadzenie akcji promocyjnej z udziałem 500 osób oferty droższej o 500.000 zł mogło doprowadzić do wyłonienia jego oferty kosztem oferty tańszej o tę kwotę z zadeklarowanym udziałem 300 osób, a jedyną korzyścią dla zamawiającego z tego tytułu byłaby tylko zadeklarowana liczba osób w akcji promocyjnej. Ze złożonego przez Pana Burmistrza wyjaśnienia na okoliczność powodów wprowadzenia takiego kryterium środowiskowego, którego realizacja nie zależy w pełni od wykonawcy, ponieważ nie można zakładać, że możliwe jest zmuszenie pewnej ilości osób do udziału w akcji promocyjnej, wynika, że Kryterium środowiskowe skierowane zostało do młodzieży szkolnej i winno być realizowane przy udziale szkół. Celem tego kryterium jest propagowanie świadomości ekologicznej i selektywnej zbiórki odpadów wśród młodzieży. Jest to działanie, które w dłuższej perspektywie wpłynie korzystnie na efekty gospodarki odpadami w Gminie. Praktyka dowodzi, że Wykonawcy nie mają większych problemów ze spełnieniem tego kryterium – str. 234-242 protokołu kontroli. Wyjaśnienie potwierdza zatem, że kryterium takie wprowadzono mimo świadomości braku wpływu wykonawcy na jego realizację. Potencjalnie zaś opis tego kryterium mógł spowodować zróżnicowanie przez wykonawców oferowanych w jego ramach warunków, co mogło spowodować wybór oferty droższej. W związku z tym należy stwierdzić, że wymóg przeprowadzenia akcji w szkołach powinien stanowić jeden z warunków realizacji zamówienia a nie kryterium oceny ofert. W dalszej części wyjaśnienia wskazuje Pan, że (…) obowiązek taki nakłada na Zamawiającego ustawodawca w art. 91 ustawy Pzp, w którym jest mowa, iż oprócz kryterium cena (…) powinny być zastosowane inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia. Zamawiający nie może zatem kierować się kryterium najniższej ceny tylko powinien wybrać ofertę najkorzystniejszą uwzględniającą również kryteria poza cenowe, które w tym postępowaniu musiały osiągnąć poziom 40%. Wymóg ten wynikający z art. 91 niewątpliwie może powodować konieczność wyboru ofert droższych. Podsumowując opisany stan faktyczny i tezy zawarte w wyjaśnieniach należy podkreślić, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych. Zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na określenie kryteriów oceny ofert w postępowaniu, którego przedmiotem jest odbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia, a także formułować te kryteria poprzez odniesienie ich do okoliczności, na które wykonawcy mają realny wpływ. Zarówno rodzaj, jak i waga kryterium pozacenowego nie mogą choćby potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści, które obiektywnie można uznać za adekwatnie rekompensujące potencjalnie wyższe wydatki. W ocenie Izby samo stworzenie takiej możliwości świadczy o niewłaściwym przygotowaniu postępowania – w badanym postępowaniu skutek wywołany takim działaniem mógł mieć charakter wręcz rażący. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wyższych wydatków, które potencjalnie będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku przestrzegania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Kontrolą objęto zagadnienia dotyczące realizowanego w 2019 r. funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) – str. 242-254 protokołu kontroli. Stwierdzono, że: a) w przypadku 4 wniosków sołectw zebranie wiejskie zwołane w celu uchwalenia przeznaczenia środków funduszu sołeckiego nie zgromadziło wymaganej statutami sołectw liczby mieszkańców sołectwa niezbędnej do przeprowadzenia ważnego zebrania w pierwszym terminie, tj. liczby stanowiącej 10% uprawnionych do głosowania. Zgodnie ze statutami sołectw przyjętymi w dniu 31 marca 2015 r., w razie braku wymaganego quorum zebranie może zostać zwołane ponownie 30 min. później i nie obowiązuje wtedy wymóg 10% uprawnionych do głosowania. Fakt przeprowadzenia zebrania wiejskiego w drugim terminie (tj. niezależnie od liczby obecnych) winien jednoznacznie wynikać z treści protokołu zebrania, poświadczając jego prawomocność. Tymczasem w przyjętej do kontroli próbie jedynie w protokole zebrania sołectwa Łyski została zamieszczona informacja o jego przeprowadzeniu w drugim terminie; b) sołectwo Porosły złożyło wniosek o zmianę przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w dniu 4 listopada 2019 r. Mimo złożenia tego wniosku po 31 października, tj. po terminie uprawniającym do składania wniosków o zmianę na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim, nie dokonał Pan odrzucenia wniosku o zmianę. Załączone do wniosku o zmianę dokumenty (protokół zebrania, uchwała, lista obecności) nie zawierały daty, która wskazywałaby na czas odbycia zebrania. Mimo zmienionego opisu zadania w zakresie modernizacji placu zabaw z wniosku o zmianę nie wynikało jednoznacznie, aby wprowadzono zadania, które nie wynikały z pierwotnego wniosku. We wniosku o zmianę znajdują się zadania określone jako „Modernizacja placu zabaw” oraz dodane względem pierwotnego wniosku sformułowanie „Modernizacja placu zabaw - remont Zakup – naprawa - usługa”. Z wyjaśnienia złożonego przez Pana Burmistrza w tej sprawie wynika, że Na wniosku sołectwa wsi Porosły o zmianę przeznaczenia środków funduszu sołeckiego widnieje pieczątka z datą wpływu 04 listopada 2019 r. w wyniku przeprowadzonej analizy wniosek nie został odrzucony ponieważ z informacji przekazanej przez Sołtysa o konieczności dokonania zmian i o tym iż zebranie sołeckie wsi Porosły odbędzie się w październiku 2019 r. i wniosek zostanie dostarczony na koniec października czyli w terminie wynikającym z ustawy o funduszu sołeckim. Zmiany przedstawione we wniosku były znane ponieważ kwoty konieczne do zmian były konsultowane i uzgadniane w Urzędzie. Jednakże na zbieg dat tj. 01-03 listopada 2019 r. (dni wolne) i przedświąteczne wyjazdy, do systemu korespondencyjnego wniosek został wprowadzony dopiero 04 listopada 2019 r. w związku z posiadaną przez nas wiedzą o tym że wniosek jest w urzędzie i koniecznością wprowadzenia zmian uznaliśmy że można przyjąć go jeszcze do realizacji. Z przepisów art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o funduszu sołeckim literalnie wynika, że złożenie wniosku o zmianę przedsięwzięć lub ich zakresu po 31 października roku budżetowego skutkuje obowiązkiem odrzucenia wniosku. Z żadnej okazanej dokumentacji nie wynika, aby złożenie wniosku nastąpiło w ustawowym terminie, co więcej brak dat na dokumentacji zebrania poddaje w wątpliwość kwestie związane z prawidłowością jego przeprowadzenia; c) złożony w dniu 24 września 2018 r. wniosek sołectwa Barszczewo dotyczył m.in. realizacji przedsięwzięcia „impreza integracyjna wsi Barszczewo” z przewidywanymi kosztami 2.000 zł. Jako uzasadnienie podano „(…) podniesienie i poprawienie warunków życia mieszkańców wsi Barszczewo”. Wydatki na realizację tego zadania wynikały z dwóch faktur: za organizację imprezy artystycznej na kwotę 1.500 zł oraz za usługę cateringową na kwotę 500 zł. Wskazania wymaga, iż na gruncie postanowień art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim, środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. W odpowiedzi na pytanie o związek tak określonego we wniosku zadania z zadaniami własnymi gminy stwierdził Pan: (…) Zadania nie można nazwać zadaniem własnym gminy, jednakże przez sołectwo została wpisana potoczna nazwa „Integracja” mógłby być również zapis „Festyn, Zawody). (…) Integracja czy inaczej festyn lub zawody, co do zasady nie ma takiego zadania własnego jak Integracja czy festyn, jest to nazewnictwo potoczne, jednakże „Integracja” to inaczej w zależności od jego tematyki: wykonywanie zadania gminy w zakresie promocji (art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym), wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej (art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym), kultury fizycznej (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem integracja, festyn, zawody będzie związany z wykonywaniem zadania własnego gminy w zależności od tego jak będzie zorganizowany i czego będzie dotyczył (…). Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że z uzasadnienia wniosku nie wynika, jakie zadanie własne gminy miało być realizowane za pośrednictwem tego rodzaju przedsięwzięcia. Izba podziela tezy podnoszone przez Pana w wyjaśnieniu, iż za pomocą imprezy również może być realizowane któreś z zadań własnych gminy. Związek z zadaniami własnymi musi jednakże dostatecznie wynikać z wniosku (jego uzasadnienia), aby wniosek mógł być przez Pana przyjęty jako zgody z ustawą. Wskazanie jedynie na „imprezę integracyjną” bez bliższych danych powinno skutkować odrzuceniem wniosku. Nie wynika stąd bowiem związek z zadaniami gminy. Przepisy prawa nie przewidują takiego zadania jak „impreza integracyjna”; nie można też tak określonemu celowi jednoznacznie przypisać charakteru sprawy publicznej na podstawie ogólnej normy z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zwłaszcza, jeżeli wydatki w ramach funduszu sprowadzają się co do zasady do usługi cateringowej lub usługi artystycznej o bliżej nieokreślonym charakterze; d) w przypadku sołectwa Krupniki wydatkowanie środków funduszu nastąpiło poprzez opłacenie wykonania oświetlenia na ulicach nie objętych wnioskiem (Bursztynowej i Lipowej) oraz wykonanie projektu na budowę oświetlenia ulicy Szafirowej, mimo, iż we wniosku wskazano na dokumentację projektową oświetlenia ul. Szmaragdowej oraz wykonanie oświetlenia na ul. Szafirowej. Spośród przedsięwzięć wskazanych we wniosku nie wykonano natomiast oświetlenia ulicznego przy ul. Irysowej. Z wyjaśnienia złożonego przez Pana w tej sprawie wynika, że ul. Szmaragdowa objęta jest gwarancją do 20 października 2023 r. w związku wykonaniem jej przebudowy, (…) opracowanie projektu na budowę oświetlenia spowodowałoby zmarnotrawienie środków – budowa nie mogłaby być zrealizowana w przeciągu 3 lat i projekt straciłby ważność. Po uzgodnieniu z Panią Sołtys środki miały być przesunięte na realizację oświetlenia na ul. Bursztynowej oraz ul. Lipowej w Krupnikach. Oświetlenie ulicy Szafirowej w Krupnikach było ujęte we wniosku. (…) Ulica Irysowa w Krupnikach jest ulicą prywatną. Oświetlenie prywatnych dróg nie jest zadaniem własnym gminy. Odnosząc się do złożonych wyjaśnień należy wskazać, że przedstawione okoliczności powinny stanowić podstawę formalnej zmiany wniosku przez zebranie wiejskie w trybie określonym przepisami art. 7 ustawy o funduszu sołeckim. Ani organy gminy ani sołtys nie są podmiotami władnymi do dokonywania zmiany ustaleń zebrania wiejskiego będących przedmiotem wniosku o przeznaczenie środków funduszu sołeckiego.
Kontrola zagadnień dotyczących eksploatacji pojazdów stanowiących własność gminy wykazała brak regulacji wewnętrznych określających zasady gospodarowania tymi pojazdami, w tym m.in. dotyczących wydawania, wypełniania i rozliczania kart drogowych czy też rozliczania zużytego paliwa i weryfikacji wykazywanego zużycia. Dla właściwej kontroli i udokumentowania tych procesów właściwe jest także m.in. określenie stanowisk odpowiedzialnych za proces rozliczenia oraz zasad postępowania w przypadku wystąpienia oszczędności lub przepału. Stwierdzono ponadto, że kontrolowana jednostka nie posiada formalnie ustalonych norm zużycia paliwa w samochodzie osobowym Skoda Fabia. Ustalenie norm zużycia paliwa i zasad jego rozliczania oraz uregulowanie pozostałych wymienionych wyżej zagadnień powinno stanowić jedną z procedur służących ochronie zasobów w wykonaniu obowiązków spoczywających na Panu Burmistrzu w ramach kontroli zarządczej – art. 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Kontroli poddano karty drogowe z grudnia 2019 r. dwóch samochodów: Renault Mascott i Skoda Fabia. Dla samochodu Renault wypełniono w tym miesiącu 5 kart drogowych. Na wszystkich kartach drogowych w rubryce cel wyjazdu wpisano „Choroszcz - teren gminy”; przebiegi wyniosły odpowiednio: 88, 83, 71, 76 i 78 km. Rubryki karty „wyniki obliczył” i „podpis kontrolującego wyniki” pozostały w nich niewypełnione. Dla samochodu Skoda została wypełniona jedna karta drogowa za cały miesiąc. Rubryki takie jak: „przebieg km”, „norma zużycia na 100 km”, „zużycie paliwa, w tym rzeczywiste”, „podpis wystawiającego kartę”, „wyniki obliczył”, „podpis kontrolującego wyniki”, pozostały w niej niewypełnione. Każdy z pracowników korzystających z pojazdu na odwrocie karty wypełnił zaś dane na temat: odjazd godz. min., stan licznika przy wyjeździe, przyjazd godz. min., stan licznika przy powrocie, skąd-dokąd, podpis. Z dokonanego przez kontrolującego obliczenia wynika, iż łączna liczba przejechanych w miesiącu kilometrów wynosiła 1.163. W zakresie przejechanych tras w karcie zawarto przykładowo: Choroszcz - teren gminy, Choroszcz - Białystok - teren gminy, Choroszcz - Sobolewo, Choroszcz - Złotoria - Choroszcz, Choroszcz - Białystok - Lublin - Białystok - Choroszcz (w tym przypadku wystawiono polecenie wyjazdu służbowego), Choroszcz - Choroszcz. Należy wskazać, iż przyjęty sposób wypełniania kart drogowych skutkuje brakiem jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z samochodów służbowych, o czym świadczą głównie wyjazdy określane jako po terenie gminy Choroszcz, dla których nie są wystawiane polecenia wyjazdów służbowych. Uniemożliwia to zweryfikowanie celowości wyjazdów w zakresie ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym celowości wydatku poniesionego w związku z zakupem paliwa. W odniesieniu do samochodu Skoda Fabia stwierdzono ponadto błędy w dokumencie określonym jako rozliczenie zużycia paliwa za grudzień 2019 r. Wpisano w nim jako stan licznika w ostatnim dniu roboczym listopada 162.891 km, podczas gdy według karty drogowej stan ten na początek grudnia wynosił 163.753 km, zaś jako stan licznika w ostatnim dniu roboczym grudnia wykazano też 163.753 km, podczas gdy według karty drogowej stan ten wynosił 164.916 km. W związku z powyższym w dokumencie tym jako przebieg w grudniu wpisano 862 km, podczas gdy faktyczny przebieg wynosił 1.163 km. Obliczone w nim zużycie paliwa wynosiło 11 l, zaś przy prawidłowym przebiegu wynosiłoby ono – według metodologii przyjętej w tym dokumencie – 8,5 l. Ponadto mimo braku formalnego ustalenia normy zużycia paliwa, w opisywanym dokumencie wpisywano normę zużycia paliwa. W przypadku grudnia przyjęto zużycie paliwa w ilości 99 l, co uzyskano poprzez odjęcie od stanu paliwa na początek miesiąca i zakupów ilości paliwa będącego na stanie samochodu na koniec miesiąca według karty drogowej, przy czym nie wiadomo na jakiej podstawie obliczono stan końcowy w karcie drogowej. Wskazania wymaga, iż prawidłowo przy ustalaniu stanu paliwa należy stosować jego rzeczywiste zużycie. Przyjęta norma nie powinna służyć do ustalania zużycia paliwa, a jedynie do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa, który można stwierdzić tylko po zatankowaniu do pełna i podawaniu stanu licznika przy każdym tankowaniu – str. 266-268 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała, że zwiększenie kapitału zakładowego spółki komunalnej pn. Zakład Energetyki Cieplnej Wodociągów i Kanalizacji w Choroszczy sp. z o.o., które miało miejsce w 2018 i 2019 r. poprzedzone zostało uchwałą Nr XXXVI/361/2018 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 21 czerwca 2018 r. sprawie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego Spółki w drodze wniesienia wkładu pieniężnego i objęcia w zamian nowych udziałów. Zgodnie z uchwałą Rada Miejska wyraziła zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego Spółki o kwotę 4.455.000 zł w zamian za 4.455 nowoutworzonych udziałów. Dodano, iż pokrycie udziałów przez gminę nastąpi przez wpłatę kwoty 3.378.000 zł do końca lipca 2018 r. i kwoty 1.077.000 zł do 10 marca 2019 r., zaś środki uzyskane w wyniku podwyższenia kapitału Spółka przeznaczy na sfinansowanie inwestycji związanych z gospodarką wodno-ściekową. Jako podstawę wydania przedmiotowej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Należy zauważyć, iż w przywołanej regulacji nie ma mowy o kompetencji organu stanowiącego do wyrażania zgody na czynność wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez organ wykonawczy. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach indywidualnych, co potwierdzono m.in. w wyroku WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Op 511/07, CBOSA). Stanowi zaś wyraźnie o określeniu zasad m.in. nabywania udziałów. Przepisy o charakterze zasad ze swej istoty nie mogą wyczerpywać się w jednostkowym zastosowaniu, lecz muszą odnosić się do bliżej nieokreślonej liczby przypadków. Dokonywanie czynności, w tym w szczególności czynności obejmowania udziałów, należy bowiem do spraw zwykłego zarządu podlegających wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy na podstawie przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy zawiera ogólne upoważnienie dla wójta do gospodarowania mieniem komunalnym. Organ wykonawczy obejmując udziały spółki działa zatem samodzielnie i w działaniu tym nie potrzebuje żadnego dodatkowego umocowania rady. Poza tym, w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 6 marca 2008 r. Wojewoda Łódzki (, LEX nr 361757) wskazał, iż „ustalone na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. przez radę gminy zasady mogą dotyczyć konkretnych sytuacji, ale powinny zachować charakter generalny. Postanowienie uchwały o charakterze indywidualnym narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g.” Nie stwierdzono, aby w gminie Choroszcz obowiązywała inna (tzw. generalna) uchwała wydana na podstawie przywołanego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy o samorządzie gminnym. Poza tym, w uzasadnieniu do opisywanej uchwały Rady Miejskiej wskazano m.in.: Spółka zwróciła się o zwiększenie kapitału w celu dalszej realizacji inwestycji związanych z gospodarką wodno-ściekową, w szczególności budowy kanalizacji sanitarnej w drodze gminnej Krupniki-Klepacze (2.300.000 zł) i Choroszcz-Jeroniki-Łyski (2.155.000 zł); budowa wymienionych dróg w zakresie branży drogowej realizowana jest przez gminę wg projektu „Niskoemisyjny transport miejski i niezmotoryzowany w ramach BOF z dofinansowaniem ze środków UE”; majątek ten jest niezbędny dla prowadzenia przez Spółkę działalności w wyżej wskazanym zakresie; tego typu działanie jest niezmiernie istotne z punktu widzenia możliwości odtworzenia dekapitalizującego się majątku oraz uzyskania tzw. wolnych środków jako zabezpieczenie realizacji projektów inwestycyjnych; uzyskane środki w postaci amortyzacji zostaną przeznaczone na inwestycje. Przywołane zapisy uzasadnienia do uchwały przesądzają dodatkowo, iż nie ma ona charakteru generalnego i została wydana w konkretnej sprawie – str. 272-273 protokołu kontroli.
Z ustaleń kontroli wynika, iż wystąpiły uchybienia w zakresie dokumentowania inwentaryzacji rozrachunków oraz środków trwałych w budowie przeprowadzonej na koniec 2019 r. drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, w świetle wymogów zawartych w instrukcji inwentaryzacyjnej wprowadzonej zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 28 grudnia 2015 r. Okazano w tym względzie wydruki komputerowe ze stanów poszczególnych kont rozrachunkowych oraz konta 080, które opatrzono pieczątką „inwentaryzacja sald konta…. na dzień 31 grudnia 2019 r.” oraz parafkami dwóch pracownic. Zgodnie z postanowieniami instrukcji wyniki inwentaryzacji przeprowadzonej w drodze „weryfikacji” ujmuje się w odpowiednich protokołach (przy czym w instrukcji nie określono wzorów takich protokołów) sporządzanych przez osoby dokonujące weryfikacji; weryfikację przeprowadzają zgodnie z zakresem czynności pracownicy prowadzący podlegające weryfikacji konta syntetyczne i analityczne (co w tym przypadku miało miejsce). Dodano także, że kontrolę prawidłowości weryfikacji sprawują bezpośredni przełożeni pracowników dokonujących weryfikacji. Jak wskazano, protokoły nie były sporządzane; nie stwierdzono także, aby przełożeni w sposób formalny dokonali kontroli przeprowadzonej weryfikacji. Dodatkowo, instrukcja zawiera załącznik nr 10, który stanowi „zestawienie zbiorcze do inwentaryzacji sporządzonej drogą potwierdzenia salda i drogą tzw. weryfikacji na dzień…”. Wyodrębniono w nim pozycje odnoszące się do: „konta, stanu księgowego Wn i Ma, stanu faktycznego Wn i Ma oraz podpisów: sporządził i zatwierdził”. Nie stwierdzono, aby wskazane zestawienie zostało w praktyce sporządzone. Kontrola prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych w 2019 r. wykazała, że inwentaryzację udokumentowano na 218 arkuszach spisowych. Na podstawie ich analizy ustalono w szczególności, że część arkuszy ujmowała m.in. wartości niematerialne i prawne, grunty, sieci wodociągowe i kanalizacyjne, tj. składniki, które winny być zinwentaryzowane drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości; ujęcie ich na arkuszach spisu z natury sugeruje zastosowanie metody spisu dla przeprowadzenia ich inwentaryzacji, wbrew metodzie określonej przepisami ustawy. Wskazania wymaga ponadto, iż podczas inwentaryzacji przeprowadzonej według stanu na 31 grudnia 2019 r. w arkuszach spisu z natury nie umieszczano numerów inwentarzowych, wbrew § 6 ust. 5 lit. b) instrukcji inwentaryzacyjnej. Z przywołanej regulacji wynika, że arkusz spisu z natury powinien zawierać dane dotyczące spisywanych składników majątku, a przede wszystkim numery inwentarzowe i nazwy składników. Numery inwentarzowe stanowią element umożliwiający jednoznaczną identyfikację środków trwałych, co ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych (art. 27 ustawy o rachunkowości). Wymagania co do treści zapisów w księgach rachunkowych, w tym pomocniczych, określa zaś art. 23 ust. 2 tejże ustawy. Wskazania wymaga, że także dwie poprzednie kontrole kompleksowe przeprowadzone przez RIO w Białymstoku (wystąpienie pokontrolne z 2013 i z 2016 r.) wykazały, iż podczas inwentaryzacji przeprowadzonej według stanu odpowiednio na 31 grudnia 2011 r. i na 31 grudnia 2015 r. w arkuszach spisu z natury nie umieszczano numerów inwentarzowych. Odpowiedź byłego Burmistrza z 2013 r. sugerowała, że uchybienie to zostało wyeliminowane. W odpowiedzi z 2016 r. Pan Burmistrz wskazał zaś, iż w 2016 r. zakupiono program „Środki trwałe” do elektronicznego prowadzenia ksiąg inwentarzowych, co usprawni i przyśpieszy proces znakowania posiadanego majątku i zapewni należyte dokumentowanie przeprowadzanych inwentaryzacji środków trwałych (konto 011 i 013). Udzielając wyjaśnienia w tej sprawie w trakcie obecnej kontroli wskazano m.in.: Urząd Miejski jest w trakcie wprowadzania środków trwałych - konto 013 do programu „Środki trwałe”; czynność zostanie ukończona w 2020 r. W 2021 r. planujemy zakup odpowiedniego sprzętu oprogramowania celem oznaczenia poszczególnych środków trwałych ich indywidualnym numerem inwentarzowym zgodnie z zapisem w programie. Podczas inwentaryzacji na dzień 31 grudnia 2019 r. w arkuszach spisowych nie było możliwości wpisania nr inwentarzowego, gdyż prowadzone księgi w wersji papierowej nie zawierają nr inwentarzowych, a jedynie porządkowe (…) Środki trwałe zaewidencjonowane na koncie 011 posiadają nr inwentarzowe i zgodnie z moim zapewnieniem z 2016 r. do ww. konta prowadzony jest elektroniczny wykaz majątku, który usprawnił pracę komisji inwentarzowej. Brak nr inwentarzowych na protokołach spisowych było działaniem niezamierzonym, a jedynie przeoczeniem komisji. Nie było to działanie celowe (…) – str. 275-279 protokołu kontroli.
Z jednostkowych bilansów za 2019 r. sporządzonych przez inne niż Urząd Miejski gminne jednostki budżetowe wynika, że w dalszym ciągu żadna z jednostek nie ma na stanie ewidencyjnym gruntów. Wartość gruntów w bilansie Urzędu Miejskiego pokrywała się z wartością gruntów wykazanych w łącznym bilansie jednostek budżetowych i wynosiła według stanu na początek 2019 r. 19.339.354,55 zł, a na koniec tego roku 21.282.027,29 zł. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono podczas poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Choroszcz. Stwierdzono wówczas, iż z jednej strony nieruchomości gruntowe wykorzystywane przez część jednostek na prowadzenie działalności statutowej nie zostały im formalnie oddane w trwały zarząd, zaś w innych przypadkach ujęcie w ewidencji Urzędu następowało mimo wydania decyzji ustanawiających trwały zarząd i dotyczyło, oprócz gruntów, także posadowionych na nich budynków. W wystąpieniu pokontrolnym z lutego 2017 r. zwrócono się o wyksięgowanie z ewidencji Urzędu Miejskiego i przeniesienie do ksiąg właściwych jednostek wartości księgowej gruntów i budynków oddanych tym jednostkom w trwały zarząd. W udzielonej odpowiedzi wskazano: w celu przekazania jednostkom do ujęcia w ich księgach rachunkowych oddanych w trwały zarząd nieruchomości przygotowywane są obecnie dowody księgowe PT. W trakcie obecnej kontroli ustalono, iż w dalszym ciągu nie została wydana decyzja o przekazaniu w trwały zarząd nieruchomości (grunt wraz z budynkami), którymi władają: - Szkoła Podstawowa w Choroszczy (na stanie ewidencyjnym tej jednostki według bilansu są jedynie budynki wykorzystywane przez Szkołę oraz przez Żłobek w Choroszczy, który jest odrębną jednostką budżetową); - Żłobek Samorządowy Nr 1 w Choroszczy (według bilansu brak zarówno gruntów jak i budynków); - Przedszkole Samorządowe w Choroszczy (na stanie ewidencyjnym tej jednostki według bilansu są budynki przy braku gruntów). Stosownie do art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, który jest ustanawiany w drodze decyzji na podstawie art. 45 tej ustawy. Dodania wymaga, iż o przekazanie w trwały zarząd nieruchomości, którymi władają jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej zwrócono się już w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do poprzedniego Burmistrza Choroszczy 16 stycznia 2012 r., na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej za okres 2011 r. Ustalono ponadto, iż brak gruntów w ewidencji księgowej jednostek, mimo wydania w 2013 r. decyzji ustanawiających trwały zarząd, dotyczył Szkoły Podstawowej w Złotorii i Szkoły Podstawowej w Kruszewie (szkoła ta na mocy uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 13 lutego 2020 r. została zlikwidowana z dniem 31 sierpnia 2020 r.). Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, środkami trwałymi dla samorządowej jednostki budżetowej stosującej przepisy rozporządzenia są środki trwałe stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki – str. 285-287 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Zapewnienie realizacji postanowień obowiązującego w Urzędzie Miejskim regulaminu kontroli instytucjonalnej albo dokonanie zmian dostosowujących jego treść do faktycznych potrzeb jednostki, wynikających ze złożonych wyjaśnień. 2. Zapewnienie przestrzegania obowiązku sporządzania planu audytu wewnętrznego do końca roku poprzedzającego rok objęty planem. 3. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości oraz procedury kontroli zarządczej, poprzez: a) usunięcie postanowień przewidujących odpisywanie „niewielkich sald należności z tytułu dostaw i usług”, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia, b) wykreślenie z zakładowego planu kont 770 i 771 oraz zmodyfikowanie opisu kont zespołu 4 i konta 860, c) dostosowanie opisu zasad funkcjonowania kont 130 i 223 do faktycznego rozwiązania polegającego na realizacji wydatków Urzędu Miejskiego bezpośrednio z rachunku budżetu, d) wskazanie kont ksiąg pomocniczych prowadzonych bez wykorzystania komputera, e) ujęcie w wykazie kont pozabilansowych konta 976; zobowiązanie Skarbnika Gminy do prowadzenia na tym koncie ewidencji wyłączeń wzajemnych rozliczeń Urzędu z jednostkami budżetowymi gminy oraz zapewnienie prowadzenia ewidencji tych wyłączeń przez gminne jednostki budżetowe, f) jednoznaczne określenie metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych oraz zapewnienie przestrzegania przyjętych rozwiązań, g) uregulowanie stosowanych zasad prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 133, h) uregulowanie zasad ewidencjonowania operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT. 4. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym, wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy, oraz prawidłowe ustalenie dochodów i wydatków budżetu. W tym celu w szczególności zaprzestanie zmniejszania wydatków budżetu o kwoty przyjętego do rozliczenia w deklaracji VAT-7 podatku naliczonego, mając na uwadze, że skutkiem takiego rozliczenia jest w istocie brak konieczności odprowadzenia do US części podatku należnego, stanowiącego środki uzyskane w związku z realizacją dochodów, a nie zwrot środków przez kontrahentów, na rzecz których poniesiono wydatki; zaliczanie podatku VAT należnego w części niepodlegającej odprowadzeniu do US do dochodów budżetu, b) ewidencjonowanie rozrachunków z tytułu diet radnych i sołtysów na koncie 240, c) ujmowanie rozrachunków z tytułu umowy zlecenia dotyczącej wykonywania obowiązków kierowcy samochodów OSP przy wykorzystaniu konta 231, d) zaniechanie ewidencjonowania na koncie 234 operacji zakupu i zużycia paliwa, e) dokonywanie zapisów na koncie 133 wyłącznie na podstawie danych wyciągów bankowych; zaniechanie dokonywania na tym koncie zapisów ujemnych, f) ewidencjonowanie kwot niewykorzystanych dotacji podlegających zwrotowi zapisem Wn 901 – Ma 224, g) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 800 w sposób zapewniający możliwość ustalenia zwiększeń i zmniejszeń funduszu w układzie niezbędnym dla sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki, h) ujmowanie w księgach Urzędu wszystkich przychodów z tytułu dochodów zrealizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu gminy; stosowanie dla ujęcia tej operacji zapisów wskazanych w części opisowej wystąpienia, i) przekazywanie efektów inwestycyjnych uzyskanych w wyniku ulepszenia obiektów będących na stanie innych jednostek z konta 080, a nie z konta 011, j) zaniechanie wyksięgowywania wartości początkowej środków trwałych w części odpowiadającej wartości umorzenia z wykorzystaniem konta 800; stosowanie zapisu Wn 071 – Ma 011 dla wartości umorzonej oraz zapisu Wn 800 – Ma 011 dla nieumorzonej wartości podstawowych środków trwałych oraz zapisu Wn 072 – Ma 013 dla wyksięgowania pozostałych środków trwałych (umarzanych jednorazowo), k) przeksięgowanie z konta 011 na konto 013 środków trwałych ujętych w księgach w 2019 r., których wartość nie przekraczała 10.000 zł; przestrzeganie obowiązujących zasad kwalifikowania środków trwałych do ujęcia na koncie 011; l) ujmowanie równowartości wszystkich wydatków dokonanych z planu finansowego Urzędu na finansowanie inwestycji zapisem Wn 810 – Ma 800, ł) księgowanie wartości zapasu materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu, ustalonego na koniec roku, zapisem Wn 310 – Ma 401, m) wyodrębnianie dodatkowych kont w ramach konta 133 wyłącznie dla ewidencji obrotów i sald dodatkowych rachunków bankowych otwartych w celu gromadzenia środków budżetu, n) prowadzenie ewidencji na koncie 133 w sposób obrazujący bezpośrednio obroty i saldo na rachunku budżetu, o) obrazowanie stanu środków pieniężnych wynikającego z wyciągu do rachunku lokat utworzonych ze środków budżetu w postaci salda na odpowiednim subkoncie prowadzonym do konta 133, p) wykorzystywanie konta 140 w ewidencji budżetu do ujmowania operacji przelewów środków między rachunkiem budżetu a rachunkiem podzielonej płatności VAT, q) prowadzenie ewidencji szczegółowej do kont 222 i 223 w ewidencji budżetu w podziale na poszczególne jednostki budżetowe, r) ujmowanie na koncie 140 rozliczeń z tytułu wpłat dokonanych kartą płatniczą w danym miesiącu, które objęte są wyciągiem bankowym z następnego miesiąca, s) ewidencjonowanie na koncie 224 w ewidencji budżetu rozliczeń dochodów budżetowych realizowanych przez organy podatkowe na rzecz budżetu gminy przy zachowaniu realności sald na koniec poszczególnych okresów sprawozdawczych. W tym celu uwzględnienie w szczególności, że saldo Wn konta 224 powinno na koniec roku obrazować (w wyniku zapisów korespondujących z kontem 901) wyłącznie należności odpowiadające środkom, które gmina w wyniku ich rozliczenia otrzymała faktycznie w styczniu następnego roku; wyksięgowanie z kontem 960 należności w kwotach 501,74 zł i 2.876,77 zł składających się na saldo Wn konta 224, które według ustaleń kontroli nie wykazują realności, t) ustalanie kwoty dochodów budżetu na podstawie faktycznych wpływów i wypływów zrealizowanych na rachunki bankowe w danym roku, za wyjątkiem operacji szczególnych dotyczących udziałów w podatkach dochodowych, podatków pobieranych przez urzędy skarbowe, raty części oświatowej subwencji wpływającej w grudniu na rok następny oraz niewykorzystanych kwot dotacji zwróconych w styczniu następnego roku, u) uwzględnienie przedstawionych w protokole kontroli uwag mających na celu zapewnienie prowadzenia ewidencji na koncie 240 w księgach budżetu w sposób eliminujący powstawanie sald nieposiadających treści ekonomicznej, v) wyksięgowanie salda konta 240-6/1192 w ewidencji Urzędu w kwocie 98,36 zł na konto 761, w) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 240 w sposób umożliwiający powiązanie naliczonych odsetek z poszczególnymi kwotami przechowywanych depozytów, od których zostały naliczone, x) otwarcie w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej konta 290; przeanalizowanie posiadanych należności pod kątem występowania przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, mając na uwadze przypadki wskazane w części opisowej wystąpienia oraz dokonywanie odpisu aktualizującego należności posiadające cechy uzasadniające zaksięgowanie odpisu, y) ustalanie na koncie syntetycznym 221 rzetelnych, dwustronnych sald należności i nadpłat wynikających z ewidencji analitycznej, z) dołożenie większej staranności przy weryfikacji rzetelności sald rozrachunków w wykonaniu obowiązków inwentaryzacyjnych, mając na uwadze bieżące eliminowanie nierealnych sald, za) ewidencjonowanie w ramach konta 130 rachunku bankowego MGOPS, na którym gromadzone są dochody realizowane przez MGOPS od dłużników alimentacyjnych, zb) przestrzeganie zasady rzetelności ksiąg rachunkowych wynikającej z art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości, m.in. poprzez ujmowanie w nich wszystkich operacji skutkujących zmianami w stanie majątkowym i finansowym jednostki, zc) naliczanie i ujmowanie w księgach odsetek od nieterminowo wnoszonych opłat za zajęcie pasa drogowego, zd) wyksięgowanie z ewidencji Urzędu Miejskiego i przeniesienie do ksiąg właściwych jednostek budżetowych wartości księgowej gruntów i budynków oddanych tym jednostkom w trwały zarząd, ze) przestrzeganie przepisów regulujących zasady rachunkowości podatków i opłat lokalnych, mając na uwadze ustalenia zawarte w części opisowej niniejszego wystąpienia oraz protokole kontroli. 5. Występowanie z wnioskiem o nieodpłatne nabycie składników majątku ruchomego od Skarbu Państwa po dokonaniu rzetelnej analizy zamiaru ich wykorzystywania do realizacji zadań gminy, mając na uwadze stwierdzony przypadek automatycznego oddania uzyskanych pojazdów innemu podmiotowi, świadczący o tym, że w rzeczywistości jednostka nie posiadała woli korzystania z nich (wbrew treści protokołów przekazania). 6. W zakresie posiadanych przez Urząd środków depozytowych: a) zwracanie wykonawcom kwot wniesionych tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy wraz z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym są one przechowywane, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia tego rachunku oraz koszty prowizji za przelew, z zachowaniem terminów określonych przepisami art. 46 ust. 1a i art. 151 Prawa zamówień publicznych. W tym celu dokonywanie systematycznej analizy zasadności przetrzymywania na rachunku depozytowym środków wniesionych przez wykonawców, b) niezwłoczne podjęcie czynności zmierzających do rozliczenia z wykonawcami kwot przetrzymywanych na rachunku sum depozytowych, co do których minął termin zwrotu (opisanych szczegółowo w protokole kontroli); w przypadku nieskuteczności podjętych działań, wynikającej z nieistnienia danego wykonawcy, przerachowanie odpowiedniej kwoty na dochody budżetu. 7. Zaniechanie przelewania na rachunek sum depozytowych, w celu zarachowania do wydatków budżetowych, kwot niewypłaconych odszkodowań za przejęte nieruchomości. 8. Terminowe podejmowanie działań windykacyjnych w stosunku do ustalonych należności. W szczególności zapewnienie niedopuszczania do upływu terminu przedawnienia należności cywilnoprawnych ustalonych przez gminę jako jej przypadające, tj. ujętych w księgach i objętych odpowiednią dokumentacją skierowaną do dłużnika. 9. Podjęcie próby wyegzekwowania naliczonej należności z tytułu kary umownej od firmy Technosan, dla której – według ustaleń kontroli – upłynął już okres przedawnienia, a w przypadku podniesienia przez dłużnika zarzutu przedawnienia podjęcie działań w celu jej formalnego umorzenia i wyksięgowania. Wyksięgowanie tej należności również w przypadku ustalenia przez sąd nienależności kary w postępowaniu toczącym się z powództwa Technosan. 10. Podjęcie dalszych prób wyegzekwowania przedstawionych w części opisowej wystąpienia należności z tytułu umów darowizny. W przypadku odmowy ich uregulowania przez darczyńców rozważenie sporządzenia dokumentacji stanowiącej formalną podstawę usunięcia ich z ewidencji. 11. W zakresie sprawozdawczości: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie gotówki i depozytów, ustalonych zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania, c) zaprzestanie wypełniania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu i MGOPS kolumny 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, podlegającej wypełnieniu wyłącznie w sprawozdaniu zbiorczym, d) zachowanie zgodności między danymi w zakresie dochodów potrąconych wykazywanymi w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ i dochodów wykonanych wykazywanymi w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S, a także zgodności między danymi w zakresie należności i zaległości wykazywanymi w części B sprawozdania Rb-27ZZ MGOPS i w sprawozdaniu Rb-27S tej jednostki, e) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania prawidłowych danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków, f) prezentowanie w bilansie z wykonania budżetu środków pieniężnych budżetu oraz krótkoterminowych zobowiązań finansowych zgodnie z zasadami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, g) prezentowanie w bilansie Urzędu Miejskiego pozostałych należności oraz sum obcych zgodnie z zasadami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, h) właściwe wykazywanie w zestawieniu zmian w funduszu zwiększeń i zmniejszeń funduszu, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, i) dokonywanie w łącznym zestawieniu zmian w funduszu wyłączeń wzajemnych rozliczeń między jednostkami budżetowymi w zakresie zwiększeń i zmniejszeń stanu funduszu. 12. Powierzenie prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania wykorzystywanych do dokumentowania operacji kasowych innej osobie niż kasjer. 13. Egzekwowanie obowiązku sporządzania i przekazywania przez jednostki budżetowe projektów planów finansowych w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania informacji niezbędnych do ich sporządzenia, z zachowaniem trybu wynikającego z obowiązujących przepisów prawnych; zaprzestanie sugerowania kierownikom tych jednostek możliwości odstąpienia od prawem określonej procedury sporządzenia i przedłożenia projektu planu. 14. Waloryzowanie wysokości czynszów za najem lokali użytkowych i dzierżawę gruntów, mając na uwadze postanowienia art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz zapewnienie adekwatności między wysokością pobieranego czynszu a aktualną siłą nabywczą pieniądza. 15. W zakresie procedury sprzedaży nieruchomości: a) publikowanie ogłoszenia o przetargu po upływie określonego w wykazie nieruchomości terminu na złożenie wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, wynoszącego zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami co najmniej 6 tygodni od opublikowania wykazu; analogicznie zaniechanie przed upływem tego terminu formalnego ustalania z nabywcą warunków sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, b) realizowanie obowiązku wywieszenia informacji o wyniku przetargu także wówczas, gdy zakończył się on wynikiem negatywnym. 16. W zakresie dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych: a) wydawanie zezwoleń wyłącznie po wniesieniu przez przedsiębiorcę należnej opłaty, b) rozliczenie z przedsiębiorcą opłat wniesionych w wysokości zawyżonej o 17,26 zł. 17. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem oraz wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej ze środków publicznych. Przedstawienie radnym rzetelnych informacji co do możliwości generowania przez gminę dochodów z tytułu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem, wynikających m.in. z praktyki innych gmin o zbliżonym położeniu. 18. Wyeliminowanie sytuacji wydawania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego po zawartym we wniosku terminie rozpoczęcia zajęcia, w szczególności w sytuacji, gdy z porównania terminu złożenia wniosku i wynikającego z niego czasu zajęcia nie wynikają obiektywne okoliczności uzasadniające zwłokę w wydaniu decyzji powodującą czasowe zajęcie pasa bez formalnego zezwolenia. 19. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego służącego do prowadzenia elektronicznej ewidencji nieruchomości. 20. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań. 21. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalno-prawnej prawidłowości wydawanych decyzji w sprawie ulg w spłacie podatków. 22. Uwzględnienie w zakresie przyznawania dodatków specjalnych dla pracowników uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących w szczególności okresowego charakteru tego składnika wynagrodzenia oraz należytej podstawy jego przyznania. 23. Pomijanie w podstawie naliczania dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracowników Urzędu dodatku specjalnego, który nie miał charakteru świadczenia periodycznego. Wystąpienie do pracownika wskazanego w protokole kontroli o dobrowolny zwrot kwoty 61,20 zł, o którą zawyżono dodatkowe wynagrodzenie roczne za 2018 r. 24. Dokonanie zwrotu przez Pana Burmistrza kwoty wynagrodzenia w wysokości 494,90 zł nadpłaconej w związku z bezpodstawnym ustaleniem wynagrodzenia za dzień 22 listopada 2018 r. w podwójnej wysokości względem wynagrodzenia ustalonego przez Radę Miejską. 25. Wykorzystywanie przez Pana Burmistrza urlopu wypoczynkowego zgodnie z przepisami Kodeksu pracy podanymi w części opisowej wystąpienia. 26. W zakresie wydatków na diety radnych: a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu należnych radnym diet w oparciu o listy obecności radnych, b) poinformowanie Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej oraz przewodniczących komisji Rady o: - powinności potwierdzania podpisem faktu usprawiedliwienia nieobecności radnego na posiedzeniu, - dokonywaniu usprawiedliwienia nieobecności tylko w przypadkach wykazujących zgodność z przesłankami usprawiedliwienia przewidzianymi uchwałą Rady Miejskiej, w tym po należytym uzasadnieniu „losowego” charakteru przyczyny nieobecności. 27. W zakresie krajowych podróży służbowych: a) zapewnienie formalnego zatwierdzania do wypłaty wszystkich rozliczeń kosztów podróży, b) zamieszczanie przez Pana Burmistrza dat przedłożenia delegacji do rozliczenia, c) wystawianie poleceń wyjazdu służbowego Pana Burmistrza wskazujących konkretny termin odbycia podróży w dane miejsce, d) zapewnienie, aby wszystkie przejazdy samochodami służbowymi były odbywane na podstawie poleceń wyjazdu służbowego, jeżeli posiadają prawem określone cechy podróży służbowej. 28. W zakresie zagranicznych podróży służbowych: a) zaprzestanie sumowania – w celu ustalenia prawa do diety za krajowy odcinek podróży – odcinków podróży krajowej odbywanych w związku z podróżą zagraniczną w różnych dniach (przed jej rozpoczęciem i po jej zakończeniu); wystąpienie o zwrot diet do pracowników, którym w ten sposób wypłacono je nienależnie, b) wypłacanie w przypadku każdej podróży zagranicznej zaliczek niezbędnych na pokrycie kosztów podróży, c) rozliczanie kosztów podróży zagranicznych według kursu z dnia wypłaty zaliczki, d) ujmowanie w par. 4410 kosztów krajowych odcinków podróży służbowej związanych z podróżą zagraniczną. 29. W zakresie rocznego sprawozdania o udzielonych zamówieniach publicznych: a) terminowe przekazywanie sprawozdania, b) rzetelne wykazywanie danych o wartości udzielonych zamówień publicznych, c) uwzględnianie w sprawozdaniu sporządzonym przez Pana Burmistrza wyłącznie zamówień udzielonych przez Urząd Miejski jako zamawiającego. 30. W zakresie wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro: a) zmodyfikowanie postanowień regulaminu z dnia 28 stycznia 2019 r. poprzez wprowadzenie zapisów określających obiektywne przesłanki odstępowania od stosowania konkurencyjnych procedur wyłaniania wykonawców, b) ustalanie wartości szacunkowej zamówień celem zastosowania odpowiedniej procedury wynikającej z regulaminu zamówień publicznych, c) zawieranie pisemnych umów na wykonanie robót budowlanych, d) sporządzanie dokumentacji obrazującej precyzyjnie roboty budowlane podlegające wykonaniu (tj. przedmiot udzielanego zamówienia) oraz protokołów odbioru robót – jako dokumentów poświadczających należyte wykonanie zleconych robót oraz istnienie podstaw do wypłacenia wynagrodzenia wykonawcy, e) zachowywanie zgodności między zakresem robót wynikającym z oferty (stanowiącym podstawę ustalenia oferowanej ceny) a określonym w zawieranej z wykonawcą umowie. W sytuacji konieczności zmodyfikowania przedmiotu umowy należyte pisemne udokumentowanie charakteru i przyczyn zmian oraz ich wpływu na wysokość zaoferowanej ceny. 31. Zaprzestanie zamieszczania w umowach o wykonanie robót budowlanych postanowień przewidujących okres rękojmi za wady krótszy niż 5 lat, mając na uwadze przepisy art. 568 § 1 w zw. z art. 656 i art. 638 Kodeksu cywilnego oraz fakt, iż co do zasady przedmiotem każdej roboty budowalnej jest przekształcanie nieruchomości. 32. W przypadku wymogu udzielenia gwarancji przez wykonawcę robót budowlanych, dostaw lub usług – zapewnienie sporządzenia odpowiedniego dokumentu posiadającego cechy oświadczenia gwarancyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego podanych w części opisowej wystąpienia, który będzie określał obowiązki gwaranta i uprawnienia zamawiającego. 33. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych o wartości powyżej 30.000 euro w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób (warunki) wykonywania zamówienia może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca. 34. W zakresie funduszu sołeckiego: a) wskazanie sołtysom na obowiązek należytego udokumentowania w protokole zebrania wiejskiego, na którym uchwalono wniosek sołectwa o przeznaczenie środków funduszu, faktu przeprowadzenia zebrania w II terminie, jeżeli liczba obecnych na zebraniu uniemożliwiała przeprowadzenie zebrania w I terminie w świetle zasad wynikających ze statutu sołectwa, b) odrzucanie wniosków sołectw o zmianę przedsięwzięć lub ich zakresu złożonych po terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim, tj. po 31 października roku budżetowego, c) przyjmowanie tylko tych wniosków sołectw, z uzasadnienia których wynika dostateczny związek między zgłaszanymi przedsięwzięciami a zakresem zadań własnych gminy, mając jednocześnie na uwadze, że pojęcie „impreza integracyjna” nie świadczy o realizacji zadań własnych gminy, w tym także i zadania z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym, d) w przypadku zaistnienia konieczności istotnego zmodyfikowania przedsięwzięcia zawartego w pierwotnym wniosku sołectwa (np. zmiany wskazanej w pierwotnym wniosku ulicy, na której mają być wykonane roboty) – egzekwowanie przedłożenia przez sołtysa formalnie uchwalonego przez zebranie wiejskie wniosku o zmianę przedsięwzięć, mając na uwadze, że ani sołtys ani organy gminy nie mają prawa decydować do wydatkowaniu środków funduszu na inne zadanie niż określone we wniosku uchwalonym przez zebranie. 35. Kompleksowe unormowanie zasad gospodarowania pojazdami, przede wszystkim dotyczących dokumentowania rozliczeń zużycia paliwa, obowiązujących norm zużycia paliwa (jako służących porównaniu z nimi rzeczywistego zużycia) oraz wzorów kart drogowych, reguł ich ewidencji, wydawania i wypełniania, mając na względzie postulat przejrzystości i rzetelności udokumentowania procesów eksploatacji pojazdów znajdujących się na stanie Urzędu Miejskiego. Przypisanie w zakresach czynności pracowników obowiązków dotyczących wykonywania powyższych czynności oraz zapewnienie ich rzetelnej realizacji. 36. Opracowanie i przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały o charakterze generalnym, określającej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy o samorządzie gminnym zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Burmistrza Chroszczy. Podejmowanie czynności wymienionych w przywołanym przepisie (w tym podwyższania kapitału zakładowego spółki), w oparciu o zasady określone przez Radę. 37. W zakresie inwentaryzacji: a) zapewnienie rzetelnego i należytego – względem obowiązków wynikających z przepisów wewnętrznych – dokumentowania czynności dotyczących przeprowadzenia inwentaryzacji, w tym w szczególności w sposób umożliwiający jednoznaczne potwierdzenie faktycznego przeprowadzenia czynności spisowych oraz pełną identyfikację spisywanych składników, b) dokumentowanie inwentaryzacji gruntów, środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony oraz wartości niematerialnych i prawnych w sposób właściwy dla przewidzianej ustawą metody ich inwentaryzacji, tj. metody weryfikacji, c) oznakowanie poszczególnych obiektów inwentarzowych inicjałami jednostki i numerem inwentarzowym. 38. Wydanie decyzji przekazujących w trwały zarząd nieruchomości, którymi władają Szkoła Podstawowa w Choroszczy, Żłobek Samorządowy Nr 1 i Przedszkole Samorządowe. 39. Zapewnienie skutecznej realizacji wniosków pokontrolnych, eliminującej stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości. W tym celu m.in. wdrożenie odpowiednich mechanizmów nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez pracowników, którzy są odpowiedzialni za poszczególne zagadnienia.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Ciechanowiec2019.docx
|
Białystok, 2019.11.12
RIO.IV.6001-4/19
Pan Eugeniusz Święcki Burmistrz Ciechanowca
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Ciechanowiec za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Ciechanowcu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Część ze stwierdzonych nieprawidłowości dotyczy okresu sprawowania funkcji Burmistrza Ciechanowca przez Mirosława Reczko, który zajmował to stanowisko do dnia 21 listopada 2018 r.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
W wyniku analizy przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, przeprowadzonej m.in. w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.), stwierdzono, że: a) wprowadzono obowiązek kopiowania baz danych tworzących księgi rachunkowe na dyski CD ROM, lecz nie określono częstotliwości tworzenia kopii. Informatyk zatrudniony w Urzędzie poinformował, że wykonuje kopie każdego dnia – str. 7 protokołu kontroli, b) opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” zawarty w zakładowym planie kont Urzędu jest nieadekwatny do stosowanego faktycznie rozwiązania polegającego na realizacji dochodów i wydatków bezpośrednio przy pomocy rachunku budżetu. Ponadto postanowiono, że na koncie 130 mają być ujmowane wpływy środków pieniężnych „otrzymanych od dysponentów wyższego stopnia na realizację własnych wydatków i do przekazania dysponentom niższego stopnia.” Podział na dysponentów środków (główny, drugiego i trzeciego stopnia) nie występuje w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Poza tym zapis ten jest niespójny z opisem konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w planie kont dla budżetu, w którym właściwie określono zasady rozliczania środków przekazywanych na realizację wydatków jednostkom budżetowym – str. 8 protokołu kontroli, c) nie określono przepisami wewnętrznymi (w tym w opisach poszczególnych kont) stosowanych zasad ewidencjonowania operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT – str. 9, 14 i 32 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała, że nie zostało wykonane przez poprzedniego Burmistrza M. Reczko zalecenie wystosowane po poprzedniej kontroli RIO w Białymstoku, rekomendujące podjęcie przez Radę Miejską uchwały regulującej kwestie umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłat należności cywilnoprawnych na podstawie aktualnej delegacji ustawowej. Wcześniej regulująca te kwestie uchwała Nr 61/XII/07 Rady Miejskiej w Ciechanowcu z dnia 10 grudnia 2007 r. straciła moc obowiązującą, gdyż podjęta została na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Od 2010 r. obowiązek podjęcia przez Radę Miejską uchwały regulującej zagadnienia udzielania ulg w spłacie należności (już tylko cywilnoprawnych, a nie wszelkich, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, jak to było przed 2010 r.) ustanawia art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.). Do czasu obecnej kontroli stosowna uchwała na podstawie obowiązującej delegacji nadal nie została podjęta. Wskazania ponadto wymaga, że po nowelizacji ustawy o finansach publicznych obowiązującej od 28 kwietnia 2017 r., wprowadzonej ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 659), katalog jednostek organizacyjnych, których należności mają być przedmiotem uchwały podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 2, obejmuje również instytucje kultury. Z ustaleń kontroli wynika, że ulgi, których podstawą powinna być stosowna uchwała Rady, nie były udzielane – str. 15-16 protokołu kontroli.
Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów i dowodów stanowiących ich podstawę, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont …, wykazała, że: a) stan rozrachunków podlegających wykazaniu na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazywano nieprawidłowo jako per saldo należności i zobowiązań, co skutkowało zniekształceniem danych zaprezentowanych następnie w bilansie Urzędu Miejskiego na 31 grudnia 2018 r. Według stanu na koniec 2018 r. na koncie syntetycznym 221 wykazano po stronie Wn per saldo w wysokości 194.741,10 zł. Według danych ewidencji analitycznej na koniec 2018 r. faktyczna kwota należności podlegająca wykazaniu po stronie Wn wynosiła 215.679,62 zł, zaś po stronie Ma powinny być wykazane nadpłaty w kwocie 20.938,52 zł. W sprawozdaniu Rb-27S wykazano rzetelne dane w tym zakresie, wynikające z ewidencji analitycznej – str. 18 protokołu kontroli, b) ewidencją na koncie 221 nie objęto – wykazanych w sprawozdaniu Rb-27S – należności pozostałych do zapłaty na sumę 18.236,15 zł związanych z podatkami pobieranymi przez urzędy skarbowe oraz z udziałami w podatkach dochodowych, co sprzeciwia się opisowi konta 221 zawartemu w załączniku nr 3 do rozporządzenia oraz zasadzie wykazywania w sprawozdawczości danych wynikających z ewidencji księgowej, wyrażonej w § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393) – str. 18 protokołu kontroli, c) nie zachowano czystości obrotów na koncie 130, wbrew zasadom jego funkcjonowania określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, w wyniku czego obroty na subkontach do konta 130 w zakresie wydatków były wyższe o 16.888,72 zł od wydatków wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Miejskiego. Uchybienie było wynikiem zaniechania technicznego zapisu ujemnego na koncie 130 – str. 21-22 i 27-28 protokołu kontroli, d) stan rozrachunków gminy z urzędem skarbowym z tytułu centralnego rozliczenia podatku VAT na dzień 31 grudnia 2018 r. nie był odzwierciedlony w księgach rachunkowych. Z deklaracji VAT-7 gminy Ciechanowiec za grudzień 2018 r. wynika zobowiązanie na kwotę 7.366 zł z tytułu podatku podlegającego odprowadzeniu do urzędu skarbowego; w zakresie rozrachunków z VAT zaprezentowano zaś jedynie rzekome zobowiązanie w kwocie 242,75 zł na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”. Kwota ta odpowiadała w rzeczywistości wpłatom jednostek budżetowych na rachunek budżetu na poczet podatku VAT podlegającemu zapłaceniu do US według danych wynikających z deklaracji cząstkowych tych jednostek. Analiza okazanej dokumentacji wykazała, że wszystkie jednostki organizacyjne gminy (z wyjątkiem Urzędu Miejskiego) prowadzą rozliczenia podatku VAT metodą netto, w związku z czym wynikający z ich deklaracji cząstkowych VAT do zapłaty pokrywany jest środkami wpłacanymi przez nie na rachunek budżetu i ujmowanymi na stronie Ma konta 224. Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że wchodząca w skład sumy podlegającej odprowadzeniu do US – według deklaracji VAT-7 gminy za grudzień 2018 r. – kwota 6.626,77 zł, wykazana w deklaracji cząstkowej przez gminny zakład budżetowy „FARE”, przekazana została przez „FARE” na rachunek budżetu w styczniu 2019 r. Nie stwierdzono w księgach należności od „FARE” na tę kwotę oraz zobowiązania wynikającego z obowiązku gminy do odprowadzenia tej kwoty do US. Z kolei Urząd Miejski jako jednostka budżetowa prowadzi rozliczenia podatku VAT metodą brutto – wynikające z deklaracji cząstkowych Urzędu kwoty podlegające odprowadzeniu do US ujmowane są w momencie przelewu do US jako wydatek; np. przekazana w styczniu 2019 r. kwota 497 zł (wchodząca w skład sumy 7.366 zł) zarachowana została do wydatków w par. 4530 „Podatek od towarów i usług (VAT)”. Kwota ta, podobnie jak kwota VAT podlegająca zapłaceniu przez gminę do US w części dotyczącej zakładu budżetowego, nie była wykazana w księgach jako zobowiązanie; w związku z tym, że stanowiła zobowiązanie z tytułu wydatków, powinna wynikać z ksiąg Urzędu jako jednostki budżetowej, z konta 225 „Rozrachunki z budżetami”, i zostać zaprezentowana w sprawozdaniu Rb-28S za 2018 r. – str. 31-32 protokołu kontroli, e) na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” prowadzono rozliczenia dotyczące rozrachunków, które nie powinny być na nim ujmowane w świetle załącznika nr 3 do rozporządzenia. Księgowano na nim nieprawidłowo rozrachunki dotyczące diet radnych i sołtysów oraz ekwiwalentów dla członków OSP, które powinny być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” oraz rozrachunki dotyczące składek PFRON, podlegające ewidencji na koncie 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne” – str. 33 protokołu kontroli, f) nie jest prowadzone konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”, mimo że kontrola wykazała istnienie należności posiadających cechy uzasadniające dokonanie odpisu na podstawie przepisów art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; dotyczy to w szczególności należności na kwotę 44.739,88 zł od firmy Green Operator sp. z o.o. z Warszawy w upadłości – str. 37-38 protokołu kontroli, g) nie ujmowano w księgach operacji naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, która powinna skutkować wykazaniem na koncie 240 zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej (w korespondencji z kontem kosztów). Przelewy równowartości odpisu na rachunek ZFSS powinny być ujmowane jako zmniejszenie tego zobowiązania – str. 98 protokołu kontroli, h) w księgach 2018 r. nie zostało ujęte na koncie 201, w korespondencji z kontem 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, zobowiązanie na kwotę 1.283,10 zł odpowiadające odszkodowaniu ustalonemu decyzją z dnia 5 października 2018 r. za jedną z nieruchomości przejętych pod przebudowę ul. Wińskiej; odszkodowanie wypłacono ostatecznie w dniu 13 marca 2019 r., którą to operację ujęto Wn 080 – Ma 130 – str. 118 protokołu kontroli, i) do kosztów przebudowy ul. Wińskiej nie ujęto wartości dokumentacji technicznej sporządzonej w 2016 r. Umową zlecono wykonawcy wykonanie dokumentacji technicznej dla trzech ulic – Wińskiej, Długiej i Wspólnej za 43.999,99 zł, bez wyszczególnienia kosztów dotyczących poszczególnych ulic. Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że dokumentacja dla ul. Wińskiej i trzech innych (Długa, Szeroka, Sienkiewicza) była sporządzana także w 2013 r., za kwotę 27.810 zł, bez wyszczególnienia wartości poszczególnych ulic. Wartość tej dokumentacji była ujęta na koncie 080 zbiorczo – str. 118-120 protokołu kontroli, j) na dzień 31 grudnia 2018 r. na koncie 080 wykazane były poniesione nakłady na inwestycje rozpoczęte w łącznej kwocie 1.702.703,96 zł. Z ustaleń kontroli wynika ustosunkowanie się do 23 zadań na kwotę 997.566,73 zł, które zostały rozpoczęte przed 2017 r. Analiza zawarta w protokole kontroli wykazuje, że: - w przypadku 7 zadań o łącznej wartości 61.997 zł nastąpi „zdjęcie z kosztów inwestycyjnych” (z powodu dezaktualizacji dokumentacji pochodzącej z lat 2007-2011 oraz braku środków na realizację zadania z 2015 r.), - w przypadku 6 zadań o łącznej wartości 281.806,28 zł zadeklarowano zamiar ich kontynuowania, - w przypadku 10 zadań o łącznej wartości 643.762,72 zł stwierdzono zrealizowanie ich w latach wcześniejszych oraz zaniechanie przeniesienia kosztów na stan środków trwałych albo pozostawienie na koncie 080 jedynie kosztów dokumentacji zadań zakończonych już i przeniesionych na konto 011, podczas gdy na odrębnym koncie analitycznym w ramach konta 080 pozostała zaksięgowana błędnie wartość samej dokumentacji – str. 120-126 protokołu kontroli. Stan inwestycji rozpoczętych na koncie 080 był zatem zawyżony, zaś stan środków trwałych na koncie 011 zaniżony o wartość inwestycji zakończonych i przyjętych do używania. Saldo konta 080 powinno zostać przeniesione na stan środków trwałych (konto 011) w roku przyjęcia do używania środków trwałych wytworzonych w procesie inwestycyjnym – art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Ze złożonego w tej sprawie wyjaśnienia Skarbnika Gminy wynika, że Nakłady inwestycyjne ujmowane są na koncie 080 do czasu ich przekazania na konto 011 na podstawie dowodu księgowego (symbol OT) (…) Za dotrzymanie wyznaczonych terminów spływu dokumentacji odpowiedzialny jest Kierownik Referatu Inwestycji. Komórka finansowa każdorazowo informuje Referat Inwestycji o konieczności sporządzenia dokumentów OT i PT oraz przekazuje niezbędne dane finansowe, lecz nie ma wpływu na opóźnienia w przekazywaniu tych dokumentów do Referatu Finansowego.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że: a) w jednostkowym rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. w kolumnie 8 „dochody otrzymane” wykazano kwotę 33.849.370,43 zł, podczas gdy prawidłowo należało wykazać kwotę 33.778.252,09 zł, tj. o 71.118,34 zł niższą. Zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” wynikają od 2018 r. z § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Przyczyną rozbieżności z wymienionymi przepisami było: - omyłkowe pominięcie w kol. 8 kwoty 170.074,80 zł odpowiadającej dochodom wykonanym z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, - zawyżenie o 22.570 zł kwoty dotyczącej udziałów w podatkach dochodowych; dochody wykonane i otrzymane z tego tytułu bezpodstawnie wykazano w jednakowej wysokości, - zawyżenie o 218.623,14 zł kwoty oznaczającej wartość niewykorzystanych w 2018 r. dotacji celowych, których zwrot do PUW miał miejsce w trakcie 2018 r. – str. 18-20 protokołu kontroli, b) dochody wykonane zaprezentowane w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ w kolumnie „potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” w wysokości 17.777,77 zł były wyższe o 1.447,77 zł od sumy zaprezentowanej w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S jako dochody wykonane w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami”; naruszono tym samym § 6 ust. 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którym wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w kolumnie „potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” kwoty dochodów powinny być wykazywane w takiej samej wysokości w sprawozdaniu Rb-27S w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” w paragrafie „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej…”. Różnica jest konsekwencją włączenia do par. 2360 sprawozdania zbiorczego Rb-27S części danych ze sprawozdania jednostkowego Rb-27S sporządzonego przez OPS, które były wykazane w sprawozdaniu OPS w paragrafach źródłowych zamiast w par. 2360. Sprawozdanie zbiorcze Rb-27S sporządza się na podstawie sprawozdań jednostkowych, a zatem wykazanie dochodów w sprawozdaniu zbiorczym w par. 2360 klasyfikacji budżetowej wymaga takiego ujęcia ich także w sprawozdaniach jednostkowych, w tym w sprawozdaniu OPS – str. 20-21 protokołu kontroli, c) sprawozdanie Rb-ST o stanie środków na rachunkach bankowych jednostki samorządu terytorialnego na koniec 2018 r. sporządzono niezgodnie z zasadą określoną w § 22 ust. 1 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Jako „Stan środków na rachunku budżetu” wykazano kwotę 1.784.897,85 zł, zamiast kwoty 1.136.897,85 zł stanowiącej saldo Wn konta 133 „Rachunek budżetu” na koniec 2018 r. potwierdzone wyciągiem bankowym. Bezpodstawnie do sprawozdania ujęto kwotę 648.000 zł stanowiącą saldo Wn konta 223 w ewidencji budżetu. Odzwierciedlało ono stan środków przelanych z rachunku budżetu na rachunek bieżący Szkoły Podstawowej w Ciechanowcu niewykorzystanych w 2018 r., ponieważ pochodziły one z dotacji na finansowanie zadania, którego termin realizacji przypadał na 2019 r. Z ustaleń kontroli wynika, że sprawozdanie Rb-ST sporządzone przez Burmistrza potraktowano jako sprawozdanie „zbiorcze”, do którego włączono dane ze sprawozdania Rb-ST (obejmującego kwotę 648.000 zł) sporządzonego bezpodstawnie przez dyrektora szkoły. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej sporządzanie sprawozdania Rb-ST należy wyłącznie do zarządów j.s.t., zatem wykazanie w nim tych środków wymagałoby uprzedniego ich zwrotu przez szkołę na rachunek budżetu – str. 23 protokołu kontroli, d) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N na koniec IV kwartału 2018 r. w pozycji N.3 „gotówka i depozyty” wykazano błędnie kwotę 1.211.442,65 zł. Prawidłowo jako gotówkę i depozyty należało wykazać kwotę 786.425,61 zł, co wynika z wyliczeń przedstawionych w protokole. W wykazanej kwocie błędnie ujęto ratę części oświatowej subwencji otrzymanej w 2018 r. na 2019 r. oraz kwoty dotacji podlegających zwrotowi do PUW w styczniu 2019 r., zaś pominięto bezpodstawnie kwoty uwidocznione na saldzie strony Wn konta 224 w ewidencji budżetu. Zasady wypełniania wiersza „gotówka i depozyty” w sprawozdaniu Rb-N określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych – str. 24 protokołu kontroli.
Badając dochody z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych stwierdzono, że aktualizację pobieranych opłat przeprowadzono w 2012, 2013 i 2015 r. Kontrola wykazała, że ustalona w wyniku aktualizacji wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przewyższała dwukrotność opłaty rocznej pobieranej przed aktualizacją. Mimo tego opłatę po aktualizacji pobierano od razu w wysokości wynikającej z aktualizacji, co stanowiło naruszenie art. 77 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), zgodnie z którym w przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części, które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata roczna w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z tej aktualizacji. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku pragnie wskazać, że w kwestii sposobu ustalania wysokości opłaty w poszczególnych latach po aktualizacji stanowisko zajął kilkukrotnie Sąd Najwyższy (uchwała z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 110/12; wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt V CSK 5/13; wyrok z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II CSK 451/13). Sąd Najwyższy podkreślił m.in., że przy zastosowaniu wskazanej metody w trzecim roku od aktualizacji opłata osiąga wysokość wynikającą z aktualizacji, co oznacza, że zdanie trzecie art. 77 ust. 2a ustawy jest w istocie pozbawione znaczenia normatywnego, potwierdza bowiem tylko to, co wynika ze zdania drugiego. W konsekwencji naruszenia przywołanego przepisu w 39 przypadkach naliczono i pobrano od użytkowników wieczystych opłaty za użytkowanie wieczyste zawyżone na łączną kwotę 2.698,77 zł – str. 59 protokołu kontroli.
Analizując decyzje ustalające opłaty za zajęcie pasa drogowego w kontekście przepisów art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2168, ze zm.) oraz prawidłowość i terminowość uiszczenia wynikających z nich opłat ustalono, że w 2018 r. nie był dokonywany przypis należności za zajęcie pasa drogowego wynikających z decyzji wydanych w latach wcześniejszych, zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. W związku z tym, że zgodnie z art. 40 ust. 13a ustawy o drogach publicznych opłatę roczną za lata następne uiszcza się w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok, na początku każdego roku powinien być dokonywany przypis zapisem Wn 221 – Ma 720. Jak wynika z ustaleń kontroli, przypisu na koncie 221 dokonano po raz pierwszy na 2019 r. Efektem niedokonywania przypisu w latach wcześniejszych było pominięcie w ewidencji i sprawozdawczości należności z opłat za zajęcie pasa drogowego w łącznej wysokości 36 zł na koniec 2018 r. Przy czym należności na kwotę 27 zł ustalone został w latach 2012-2013, zatem prawdopodobnie upłynął dla nich okres przedawnienia wynikający z art. 40d ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zaś kwota 9 zł wynikająca z decyzji z 2014 r. została wpłacona w 2019 r. – str. 60-62 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Badając powszechność opodatkowania podatkiem rolnym stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania, naruszające wskazania art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256, ze zm.). Ponadto organ podatkowy naruszył także art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego, także poprzez ewentualne wyegzekwowanie prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie w próbie przyjętej do kontroli stwierdzono w 54 przypadkach brak informacji składanych przez podatników, zawierających dane, na podstawie których dokonywany jest wymiar zobowiązania podatkowego w łącznej kwocie 12.052 zł – str. 68 protokołu kontroli. Kontroli poddano decyzje w sprawie zmiany wysokości wymiaru podatku rolnego, których w kontrolowanym okresie organ podatkowy wydał 10, generując przypis na kwotę 482 zł oraz odpis na kwotę 269 zł. Analizując zgromadzone materiały, w tym także wydawane decyzje, stwierdzono, że nie uwzględniają one wszystkich elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego ( Ordynacji podatkowej). Natomiast zgodnie z art. 210 § 1 tej ustawy integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony Ordynacji podatkowej. Natomiast z art. 210 § 4 oraz z art. 235 tej ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 69-70 protokołu kontroli. Przedmiotem kontroli były zagadnienia dotyczące prawidłowości opodatkowania nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W wyniku tych działań stwierdzono m.in. nieprawidłowość polegającą na nieopodatkowaniu (konto o numerze 80066) nieruchomości, na której podatnik prowadzi działalność gospodarczą i posiada zezwolenie na wydobywanie kopaliny ze złoża (decyzja Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 1 lutego 2019 r.). Podatnik wykazał w informacji podatkowej złożonej w 2019 r. grunty związane z działalnością gospodarczą o powierzchni 4.500 m2. Z posiadanych informacji wynika, że działalność gospodarcza prowadzona jest na powierzchni 32.016 m2. Ma to wpływ na kwotę podatku od nieruchomości, który należało ustalić za rok 2019 w kwocie 18.676 zł. Ustalono również, że na działce o powierzchni 12.221 m2 należącej do tego podatnika składowane jest wydobyte kruszywo. Analogiczne ustalenia dotyczyły również działki o powierzchni 12.761 m2 należącej do innego podatnika (karta jednostki opodatkowania nr 370033), na której także segregowane i składowane jest wydobyte kruszywo. W tym przypadku wartość należnego podatku winna wzrosnąć o kwotę 17.487 zł. Łącznie do budżetu gminy powinna wpłynąć kwota wyższa o 36.163 zł. Ustalono ponadto, że Starostwo Powiatowe w Wysokiem Mazowieckiem decyzją nr RA.7511-4/10 z dnia 14 maca 2011 r. udzieliło podmiotowi wskazanemu w opisie na str. 79 protokołu kontroli koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową na część działki wskazanej w protokole kontroli o łącznej powierzchni 18.552 m2. Do dnia przeprowadzenia kontroli podatnik nie złożył informacji podatkowej. W trakcie kontroli wezwano go do złożenia informacji; na podstawie danych w niej zawartych ustalono podatek od nieruchomości za lata: 2014 r. w kwocie 175 zł, 2015 r. – 175 zł, 2016 r. – 280 zł, 2017 r. – 490 zł, 2018 r. – 332 zł. Łącznie na kwotę 1.452 zł. Tymczasem prawidłowo ustalony podatek za wskazane okresy winien wynieść łącznie kwotę 1.601 zł. W 2019 r. Starosta Wysokomazowiecki decyzją z dnia 10 stycznia 2019 r. przeniósł koncesję udzieloną wymienionemu podatnikowi na rzecz kolejnego podmiotu wskazanego na str. 79 protokołu kontroli. W czasie kontroli, po interwencji organu podatkowego, nowy podatnik złożył informację podatkową na grunty związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, skutkującą wymiarem podatku od nieruchomości na kwotę 1.878 zł. Natomiast według ustaleń kontroli prawidłowa wartość podatku od nieruchomości winna wynieść: za rok 2018 – 783 zł, a za rok 2019 kwotę 10.160 zł (łącznie 10.943 zł). Oznacza to, iż w opisanym przypadku łącznie zaniżono podatek od nieruchomości za wskazane okresy na kwotę 9.065 zł – str. 78-79 protokołu kontroli.
Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję, nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać: - tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika; - eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu. Jednocześnie ustalono, że kontrolowana jednostka nie prowadząc ewidencji w wymaganym formacie (powinna zawierać dane dotyczące przedmiotów opodatkowania), narusza wskazania § 5 rozporządzenia – str. 80-81 protokołu kontroli.
Kontrolując zagadnienie poboru opłaty targowej stwierdzono, że będące w użyciu kontrolowanej jednostki pokwitowania wpłaty (bloczki opłaty targowej) uniemożliwiają sprawowanie kontroli ze strony organu podatkowego w zakresie prawidłowości poboru. Na biletach brak jest danych osoby uiszczającej opłatę, stwierdzono również, że pokwitowania nadal wystawiane są w jednym egzemplarzu i nie zawierają wszystkich elementów określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208 poz. 1375). Zgodnie z § 5 ust. 1 pokwitowanie wpłaty lub wypłaty powinno zawierać dane umożliwiające identyfikację: egzemplarza pokwitowania, podatnika, podatku lub innego tytułu wpłaty lub wypłaty, wysokości kwoty wpłaty lub wypłaty, w przypadku wpłaty również okres, którego dotyczy wpłata, daty wpłaty. Oryginał pokwitowania wpłaty otrzymuje wpłacający. Wobec powyższych ustaleń nie ma możliwości przeprowadzenia prawidłowo kontroli inkasentów. Zgodnie z art. 272 Ordynacji podatkowej organ podatkowy zobowiązany jest do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków (opłat), w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów. Pismem z dnia 2 września 2015 r. (znak: RIO.IV.6001-5/15) zalecono poprzedniemu Burmistrzowi Ciechanowca dostosowanie pokwitowań wpłat opłaty targowej do obowiązujących przepisów oraz przeprowadzanie kontroli inkasentów zajmujących się poborem opłaty. Były Burmistrz pismem z dnia 5 października 2015 r. odpowiedział, że pokwitowania wpłat opłaty targowej zostaną dostosowane do obowiązujących przepisów i zastosowane z dniem 1 stycznia 2016 r. oraz przeprowadzone będą kontrole inkasentów zajmujących się poborem opłaty targowej. Jak wskazują aktualnie dokonane ustalenia, ten punkt wystąpienia pokontrolnego nie został wykonany i nie dostosowano pokwitowań wpłat do obowiązujących przepisów prawa – str. 82-83 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli dokonanej w obszarze realizacji dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na podstawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów ustalono na obszarze kontrolowanej jednostki 2.915 obiektów typu punkt adresowy. W związku z powyższym teoretycznie brak jest 659 deklaracji, niezłożonych przez podatników, ponieważ w ewidencji nieruchomości figuruje 2.256 gospodarstw, które złożyły deklaracje i zobowiązały się do uiszczania opłaty. Kwestię tę winien wyjaśnić organ podatkowy (jego służby) w toku prowadzonych czynności sprawdzających, które powinny zapewnić realizowanym dochodom podatkowym przymioty powszechności i prawidłowości. Natomiast zgodnie z art. 165 Ordynacji podatkowej organ ma obowiązek wszczęcia postępowania w stosunku do osób, które nie złożyły deklaracji w sprawie opłaty z tytułu odpadów komunalnych, w celu określenia w formie decyzji kwoty należnej opłaty. Na podstawie przedłożonych do kontroli dokumentów ustalono, że organ nie wydał decyzji określających opłatę podatnikom, którzy nie wykonali ustawowych obowiązków, nie złożyli deklaracji i nie uiścili opłaty – str. 83-85 protokołu kontroli. Kontroli poddano także działania windykacyjne prowadzone przez wierzyciela. Ustalono, iż łącznie zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na dzień 31 grudnia 2018 r. wynosiły 53.786,09 zł, w tym zaległości z lat ubiegłych w kwocie 13.589,65 zł. W 2018 r. wystawiono 346 upomnień zalegającym w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi na kwotę 46.039,35 zł (w tym koszty upomnień w kwocie 4.013,60 zł). Wystawiono 73 tytuły wykonawcze na ogólną kwotę 23.267 zł. Na dzień kontroli, kwota zaległość z 2018 nieobjęta tytułami wykonawczymi wynosiła 30.519,09 zł. W stosunku do tych zaległości nie wszczęto egzekucji oraz nie podjęto działań windykacyjnych zmierzających do wyegzekwowania powyższych należności. Ustalenia wskazują na niedopełnienie przez wierzyciela obowiązków wynikających z przepisów z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483). Na dzień 30 czerwca 2019 r. ogólna kwota zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na kontach podatników wynosiła 75.256,33 zł – str. 87-88 protokołu kontroli.
Poddając kontroli wydatki na wynagrodzenia pracowników Urzędu Miejskiego ustalono, że w 2018 r. przyznawane były pracownikom dodatki specjalne. W pismach przyznających dodatki jako uzasadnienie podawano: „W związku ze zwiększonym zakresem obowiązków służbowych (…)”, nie wskazywano jednak czego dotyczył zwiększony zakres obowiązków. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Zaistnienie którejś z tych okoliczności nie zostało jednakże udokumentowane w pismach. Natomiast pismem z 25 lipca 2018 r. były Burmistrz na okres 1-31 lipca 2018 r. przyznał dodatek specjalny Sekretarzowi Gminy podając jako uzasadnienie „W związku ze zwiększonym zakresem czynności (pełnienie funkcji Burmistrza) (…)”. Odnosząc się do podstawy przyznania tego dodatku należy zauważyć, że zarządzeniem z 5 czerwca 2012 r. były Burmistrz powierzył Sekretarzowi Gminy prowadzenie w imieniu Burmistrza spraw gminy pod jego nieobecność do odwołania, zatem nie miało miejsca w tej sytuacji zwiększenie obowiązków spoczywających na pracowniku lub powierzenie dodatkowych zadań – str. 96 protokołu kontroli.
W przedmiocie zagadnień związanych z udzielaniem dotacji dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, ze zm.) ustalono, że na dzień 31 maja 2019 r. nie opublikowano w BIP sprawozdania z realizacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi za 2018 r., wbrew art. 5a ust. 3 ustawy – str. 100 protokołu kontroli.
Zarządzeniem Nr 4/14 byłego Burmistrza z dnia 30 czerwca 2014 r. wprowadzono m.in. procedury dokonywania wydatków o wartości nie przekraczającej 30.000 euro. Od 1 lutego 2019 r. obowiązuje w tej sprawie zarządzenie Nr 4/19 Pana Burmistrza, którym powielono – co do istoty – procedury dotychczas obowiązujące. Analizując ich treść stwierdzono niespójność – w rozdziale IV dotyczącym zamówień publicznych o wartości od 14.000 do 30.000 euro w pkt 8 postanowiono, że „W przypadku jednorazowego zakupu artykułów na kwotę w przedziale od 14.000 euro (netto) do 30.000 euro (netto) nie wymaga się podpisania umowy pomiędzy zamawiającym, a wykonawcą”, podczas gdy w rozdziale V dotyczącym zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia pkt 1 stanowi „zakończenie postępowania w sprawie udzielenia zamówienia następuje z dniem zawarcia umowy z wykonawcą, któremu udzielono zamówienia...” – str. 111 protokołu kontroli.
Stwierdzono nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej wydatków świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów, i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.). Kwotę 1.966,50 zł, którą wydatkowano na zakup biletów na spektakl ujęto do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast do par. 4300 „Zakup usług pozostałych” – str. 107 protokołu kontroli.
Kontroli poddano dokumentację zrealizowanych robót budowlanych oraz zbadano jej zgodność ze stanem faktycznym przez oględziny efektów wykonanych zadań, stwierdzając w szczególności, że: a) wystąpiły rozbieżności między stanem faktycznym stwierdzonym podczas oględzin a dokumentacją drogi w m. Tworkowice, i tak: - faktyczna długość drogi wynosi 243,5 m (pomiaru dokonano dwukrotnie kółkiem mierniczym), zaś w kosztorysie powykonawczym wyceniono drogę o długości 250 m, co daje różnicę 6,5 m; rozbieżność długości obrazuje mapa poinwentaryzacyjna, - powierzchnia drogi według dokumentacji to 1.275 m2, zaś faktycznie 1.224 m2 (243,5 m x 5 m + 6,5 m2 z powodu poszerzenia powierzchni przy styku z drogą powiatową); różnica 51 m2. W protokole kontroli zawarto szczegółowe wyliczenie skutków finansowych stwierdzonych rozbieżności między zakresem rzeczowym faktycznie wykonanym a zafakturowanym. Łącznie za niewykonane roboty zapłacono wykonawcę kwotę 5.900,93 zł. Ustalenia kontroli świadczą o nierzetelnym wykonawstwie, nadzorze i odbiorze robót przez komisję, w skład której wchodził były Burmistrz, trzech pracowników Urzędu Miejskiego, inspektor nadzoru i wykonawca. Oświadczenia, że budowa została wykonana zgodnie z projektem złożyli wykonawca (jako kierownik budowy) i inspektor nadzoru. W wyjaśnieniu przedstawionym podczas kontroli potwierdzono, że stan faktyczny w zakresie ilości wybudowanych elementów drogi jest mniejszy od wielkości wykazanych w kosztorysie powykonawczym. W związku z zaistniałą sytuacją zamawiający poinformował wykonawcę o rozbieżnościach. Wpłaty kwoty 5.900,93 zł wykonawca dokonał w trakcie kontroli, w dniu 5 lipca 2019 r. – str. 112-114 protokołu kontroli; b) w zakresie przebudowy drogi dojazdowej do gruntów rolnych na odcinku Kobusy – Radziszewo Stare: - na str. 3 w pkt 4.5 opisu technicznego projektu stwierdzono „Projektowane elementy ulicy związane z bezpieczeństwem. Po wykonaniu przebudowy drogi dojazdowej istniejące oznakowanie będzie wystarczające. Nie zachodzi potrzeba zmiany istniejącego oznakowania i tym samym odstępuje się od opracowania projektu stałej organizacji ruchu drogowego”; pomimo takiego stwierdzenia w przedmiarach robót w poz. 20 i 21 (dotyczy to oznakowania) w treści ujęto „wg projektu stałej organizacji ruchu drogowego”. Ponadto w projekcie nie wskazano istniejącego oznakowania. Również w specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych w zakresie oznakowania pionowego przewidziano m.in. „dokładna lokalizacja wg projektu organizacji ruchu”, - w specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych przewidziano m.in. humusowanie, obsianie nasieniem traw i drenowanie; pozycje takie nie mają odzwierciedlenia w przedmiarach robót, - nie był prowadzony dziennik budowy (nie okazano kontrolującym). Obowiązek dokonywania wpisów w dzienniku budowy był zawarty w specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych oraz w umowie z inspektorem nadzoru, - w kosztorysie powykonawczym w poz. 19 wykazano słupki z rur stalowych sztuk 7 o wartości 2.800 zł netto; w wyniku oględzin drogi stwierdzono 2 słupki – brak 5 słupków o wartości 2.000 zł netto; w poz. 20 wskazano 6 znaków, zaś w poz. 21 jeden znak – łączna wartość 2.800 zł netto; faktycznie stwierdzono 3 znaki o wartości 1.200 zł netto – brak 4 znaków o wartości 1.600 zł netto. Łączna wartość brakujących słupków i znaków to kwota 4.428 zł brutto, która została wypłacona wykonawcy. Według wyjaśnienia podpisanego przez 2 pracowników Urzędu Miejskiego w Ciechanowcu (…) Po przeanalizowaniu sytuacji stwierdzam z całą stanowczością, iż podczas czynności odbiorowych jak również podczas kontroli w terenie przez przedstawicieli Urzędu Marszałkowskiego w Białymstoku jako jednostki współfinansującej przedmiotową inwestycję znaki drogowe w ilości wymaganej dokumentacją projektowo-kosztorysową były wbudowane (…). Na chwilę obecną Gmina Ciechanowiec nie posiada wiedzy co jest powodem ich braku (np. nie celowe wyrwanie maszyną rolniczą). Rozważa się możliwość zawiadomienia o zaistniałej sytuacji organów ścigania, tj. policji – str. 115-117 protokołu kontroli.
Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.), wykazała nieprawidłowości dotyczące wymaganej statutami sołectw liczby osób niezbędnych dla ważności zebrań wiejskich podejmujących uchwały w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego. Statuty sołectw przyjęte przez Radę Miejską w Ciechanowcu uchwałą Nr 31/V/03 z dnia 31 marca 2003 r. (ze zmianami) stanowią w § 9 ust. 1, że zebranie wiejskie jest ważne, gdy wzięło w nim udział co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa. Zasadę tę powtórzono w § 15 ust. 1 statutów, określającym wymogi ważności zebrania w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Natomiast w § 15 ust. 2 przewidziano, że w przypadku braku 1/5 mieszkańców na zebraniu wyborczym, wybory przeprowadza się na następnym zebraniu w tym samym dniu, po upływie co najmniej 30 minut od wyznaczonej godziny rozpoczęcia zebrania w pierwszym terminie bez względu na liczbę osób uczestniczących. Możliwość skutecznego przeprowadzania zebrania w II terminie, mimo braku wymaganego quorum, została przewidziana tylko w przypadku zebrań wyborczych. W innych sprawach statuty nie przewidują przeprowadzenia zebrań bez względu na quorum. Z dokumentacji złożonej przez 15 sołectw w związku z uchwaleniem przeznaczenia funduszu sołeckiego na 2018 r. (Antonin, Bujenka, Czaje Bagno, Koce Basie, Kozarze, Łempice, Malec, Pobikry, Radziszewo Sieńczuch, Radziszewo Sobiechowo i Radziszewo Stare, Skórzec, Wojtkowice Glinna, Wojtkowice Stare, Winna Chroły i Zadobrze) wynika, że na zebraniach wiejskich, na których uchwalano wnioski, nie była obecna wymagana statutami liczba mieszkańców. W świetle cytowanych postanowień statutów, ze względu na frekwencję (poniżej 1/5 mieszkańców), zebrania wiejskie wymienionych sołectw nie były władne do podejmowania ważnych uchwał w tej sprawie, a zatem uchwalenie przez nie wniosków w sprawie przeznaczenia środków funduszu naruszało art. 5 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim. Nie można zatem wydatków poniesionych na podstawie tych wniosków uznać za wydatki w ramach funduszu sołeckiego. Realizując wnioski, które według dokumentacji i postanowień statutów nie były uchwalone przez prawomocne zebrania wiejskie – ze względu na brak liczby mieszkańców wymaganej przy podejmowaniu uchwał – gmina poniosła wydatki zakwalifikowane do wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w łącznej wysokości 159.725,70 zł, co odpowiadało uzyskanemu z budżetu państwa zwrotowi ich części w formie dotacji celowej na poziomie 45.628,84 zł – str. 46-47 protokołu kontroli. W 2018 r. gmina Ciechanowiec w ramach funduszu sołeckiego wydatkowała 314.582,35 zł. Analiza dokumentacji realizowanych w ramach funduszu sołeckiego przedsięwzięć wykazała, że znaczną część tej kwoty przeznaczono na zadania polegające na remontach dróg gminnych. Wykonawcą robót był zakład budżetowy gminy działający pod nazwą „FARE”, na podstawie zleceń podpisanych przez Burmistrza niezawierających podstawowych danych umożliwiających precyzyjne ustalenie przedmiotu zlecenia (ilości robót) i wynagrodzenia wykonawcy (wysokości wydatków, które mają być poniesione z budżetu na jego realizację). Na przykład w zleceniu z dnia 24 sierpnia 2018 r. przedmiot określono w sposób następujący „Zlecam wykonanie naprawy nawierzchni gruntowych dróg gminnych zgodnie z wykazem (…) Szczegółowy zakres należy uzgodnić z Referatem Inwestycji tut. Urzędu (…) Kwota usługi nie może przekraczać wartości podanej dla poszczególnych sołectw w wykazie stanowiącym załącznik”. W innym zleceniu z 23 kwietnia 2018 r. na naprawę i budowę przepustów drogowych w pasach drogowych dróg gminnych w m. Skórzec i Przybyszyn – „należność zostanie opłacona przelewem po wykonaniu zlecenia na podstawie not księgowych wystawionych oddzielnie na każde zadanie oraz kosztorysów powykonawczych”. Stosownie do postanowień ustawy o finansach publicznych (m.in. art. 261), wysokość zaciąganego zobowiązania pieniężnego powinna być znana w momencie dokonywania czynności skutkującej jego powstaniem. Kontrola wykazała, że wynagrodzenia ujęte w fakturach za wykonanie poszczególnych odcinków dostosowane były do kwot przeznaczonych we wnioskach sołectw w sprawie przeznaczenia funduszu. Nie określanie na piśmie, w momencie zlecenia zamówienia, zasad kalkulowania wynagrodzenia wykonawcy (zakresu rzeczowego, cen jednostkowych) powoduje, że niemożliwe było potwierdzenie przez Skarbnika, że zobowiązania wynikające z dokonanej czynności mieszczą się w planie finansowym jednostki. Według ustaleń zawartych w protokole, Skarbnik poinformowała, że zlecenia nie były jej przedkładane celem kontrasygnowania, co narusza art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.) określający, że jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej – str. 48-49 protokołu kontroli.
Gmina Ciechanowiec posiada udziały w Banku Spółdzielczym w Ciechanowcu o wartości 7.000 zł. Utrzymywanie ich posiadania nie wykazuje związku z realizacją zadań gminy. W związku ze zmianami w obsadzie stanowisk kierowniczych w Urzędzie Miejskim nie ustalono przesłanek nabycia tych udziałów w 1997 r. Z protokołu kontroli wynika, że Pan Burmistrz nie podał, jaki miałby być cel utrzymywania udziałów. Wskazania wymaga, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1285, ze zm.) gmina jako udziałowiec może być zobowiązana do uczestniczenia w pokrywaniu strat (art. 19 i art. 28). W opisanym stanie faktycznym właściwe jest rozważenie podjęcia działań w celu wypowiedzenia przez gminę członkostwa w banku i uzyskania zwrotu udziału – str. 129 protokołu kontroli. Kontrola dokumentacji dotyczącej eksploatacji samochodów służbowych (str. 130-132 protokołu kontroli) wykazała, że: a) wystąpiły przypadki wyjazdów samochodem służbowym bez wystawienia polecenia wyjazdu służbowego. W myśl § 2, § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży określa pracodawca. Wskazania wymaga, że obowiązek formalnego, zgodnego z przepisami rozporządzenia, delegowania pracownika w podróż służbową nie dotyczy tylko podróży skutkujących wypłatą należności osobie delegowanej, lecz stanowi m.in. uzasadnienie nieobecności pracownika w miejscu wykonywania pracy. Brak poleceń wyjazdu określających cel wyjazdu powoduje też częściowy brak jawności i przejrzystości co do sposobu wykorzystania pojazdu, uniemożliwiając jednoznaczne powiązanie wyjazdów z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym potwierdzenie publicznego celu poniesienia wydatku na zakup paliwa, b) w trakcie roku samochody dotankowywano do pełna, lecz nie sporządzano rozliczeń na dzień tankowania (w odniesieniu do liczby przejechanych kilometrów). W sytuacji, w której brak jest wskazania, przy jakim stanie licznika dokonano dotankowania, nie ma możliwości weryfikacji poprawności dokonywanych rozliczeń w odniesieniu do norm, np. w karcie drogowej nr 55 dotyczącej samochodu Skoda Octavia w okresie od 3 do 11 grudnia 2018 r. rozliczenia zużycia dokonano za cały ten okres, podczas gdy tankowanie (49 l) miało miejsce w dniu 5 grudnia 2018 r. Według karty drogowej w okresie tym zużycie wyniosło 25 l, a według stosowanej normy wynoszącej 5,7 l/100 km – 22,914 l, co daje przepał w ilości 2,086 l. Nie stwierdzono decyzji Pana Burmistrza w kwestii przepałów wynikających z tak prowadzonych rozliczeń, co stanowi niewykonanie postanowień zawartych w regulacjach wewnętrznych (brak działań w tym zakresie stwierdzono także w zakresie przepałów wynikających z innych okresów). Zastrzeżenia budzi również sposób inwentaryzacji paliwa na koniec roku w poszczególnych pojazdach, polegający – według wyjaśnienia przewodniczącego zespołu spisowego – na ustaleniu różnicy między pojemnością zbiorników a pozostałością wyliczoną szacunkowo na podstawie położenia wskaźników poziomu paliwa w konfrontacji ze stanami ustalonymi w kartach drogowych w oparciu o normy. Sposobu tego nie można uznać za spis z natury. Właściwym sposobem ustalenia rzeczywistego zapasu na dzień inwentaryzacji byłoby dotankowanie do pełna i wyliczenie różnicy między pojemnością zbiornika a ilością dotankowaną.
Podczas kontroli doraźnej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w dniach 31 maja – 6 czerwca 2019 r. w Szkole Podstawowej w Ciechanowcu stwierdzono, że w treści uchwały Nr 134/XXI/16 z dnia 12 grudnia 2016 r. Rady Miejskiej w Ciechanowcu w sprawie organizacji wspólnej obsługi finansowo-księgowej, administracyjnej i organizacyjnej placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Ciechanowiec – na mocy której wskazano SP w Ciechanowcu jako jednostkę obsługującą – wymieniono jako jednostki obsługiwane podmioty niebędące jednostkami budżetowymi gminy, tj. Ośrodek Wychowania Przedszkolnego w Kozarzach, Ośrodek Wychowania Przedszkolnego w Łempicach i Ośrodek Wychowania Przedszkolnego w Radziszewie Starym – zostały one wyodrębnione w ramach struktur organizacyjnych szkół. Zgodnie z art. 10a i art. 10b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506, ze zm.), wspólna obsługa może być zorganizowana dla jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora finansów publicznych. Uchwała wskazywała też na obecnie nieistniejące już Gimnazjum.
Przeprowadzona podczas kontroli doraźnej analiza prawidłowości arkuszy organizacyjnych szkół pod kątem przyjętego w nim pensum oraz liczby godzin ponadwymiarowych nauczycieli sprawujących funkcje kierownicze wykazała, że wicedyrektorowi SP w Ciechanowcu w arkuszach organizacyjnych na rok szkolny 2017/2018 i 2018/2019 przewidywano pensum na poziomie 7 godzin tygodniowo, co było niezgodne z uchwałą Rady Miejskiej w Ciechanowcu z dnia 14 września 2017 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć…, która przewiduje 5 godzin tygodniowego obowiązkowego wymiaru dla wicedyrektora szkoły liczącej powyżej 12 oddziałów. Z ustaleń kontroli wynika, że sytuacja ta jest wynikiem błędów redakcyjnych w arkuszu, powielanych w kolejnych latach, zaś faktycznie realizowana liczba godzin jest zgodna z obowiązującą zniżką. Z kolei dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Radziszewie Starym w arkuszach organizacyjnych na rok szkolny 2017/2018 i 2018/2019 ustalano po 8 godzin tygodniowego pensum po obniżce oraz odpowiednio po 5 i 7 godzin ponadwymiarowych. Przydzielając dyrektorowi szkoły 5 i 7 godzin ponadwymiarowych przy takiej wysokości tygodniowego obowiązkowego wymiaru uchybiono przepisom art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela określającym, iż w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, przy czym przez godzinę ponadwymiarową rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych. Zgodnie z powyższymi regulacjami nauczyciel ten nie powinien realizować tygodniowo więcej niż 4 godziny ponadwymiarowe, z zastrzeżeniem zmiany stanu prawnego od 1 września 2018 r. Z dniem 1 września 2018 r. wszedł w życie dodany do art. 42 Karty Nauczyciela ust. 6a – na mocy art. 76 pkt 22 lit. c) w zw. z art. 147 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) – zgodnie z którym dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz innym nauczycielom, o których mowa w art. 42 ust. 6, korzystającym z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, nie przydziela się godzin ponadwymiarowych, chyba że jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w jednym oddziale, a za zgodą organu prowadzącego szkołę także, gdy jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w więcej niż jednym oddziale.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Burmistrzu – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez: a) określenie częstotliwości kopiowania na dyski CD ROM baz danych tworzących księgi rachunkowe, b) dostosowanie opisu konta 130 do faktycznie przyjętego rozwiązania, polegającego na realizacji dochodów i wydatków wyłącznie za pośrednictwem rachunku budżetu, w tym poprzez usunięcie postanowień przewidujących ujmowanie na nim środków pieniężnych otrzymanych od dysponentów wyższego stopnia na realizację własnych wydatków i do przekazania dysponentom niższego stopnia, c) uregulowanie zasad ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT.
2. Niezwłoczne przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej zasady umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny na podstawie przepisów art. 59 ustawy o finansach publicznych.
3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) ustalanie dwustronnych sald konta syntetycznego 221 w przypadku ujęcia na nim zarówno należności, jak i nadpłat, b) ujmowanie na koncie 221 w ewidencji Urzędu danych dotyczących wykazanych w sprawozdaniu Rb-27S należności i nadpłat związanych z podatkami pobieranymi przez urzędy skarbowe oraz z udziałami w PIT i CIT, c) przestrzeganie zasady czystości obrotów na subkontach wydatków prowadzonych do konta 130; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach danego subkonta dla błędnych operacji, zwrotów nadpłat, korekt i tym podobnych operacji zawyżających obroty względem kwot wykonanych wydatków, d) prowadzenie ewidencji księgowej operacji dotyczących centralnego rozliczenia podatku VAT w sposób zapewniający wykazanie w księgach rachunkowych i sprawozdawczości rzetelnego stanu rozrachunków, mając na uwadze, że powinien on obrazować stan rozliczeń gminy z US wynikający z deklaracji VAT-7 gminy i – ewentualnie – stan rozrachunków budżetu gminy z zakładem budżetowym, e) ujmowanie na kontach 240 i 229 rozrachunków dotyczących zobowiązań z tytułów wskazanych w części opisowej wystąpienia, błędnie dotychczas ewidencjonowanych za pośrednictwem konta 201, f) prowadzenie konta 290 i ewidencjonowanie na nim odpisów aktualizujących należności posiadające cechy wypełniające przesłanki określone przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; stosowanie zapisów Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 (dla odpisu należności głównej) i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 (do odpisu odsetek od należności głównej), g) ujmowanie w księgach rachunkowych operacji naliczania odpisu na ZFŚS jako kosztu działalności podstawowej i zobowiązania wobec działalności socjalnej, h) ujmowanie w księgach wszystkich zobowiązań jednostki dotyczących danego roku, i) ujmowanie na koncie 080 dotyczącym danej inwestycji wszystkich nakładów podlegających uwzględnieniu przy wycenie środka trwałego wytworzonego w drodze procesu inwestycyjnego (w tym kosztów dokumentacji), stosownie do przepisów ustawy o rachunkowości.
4. Zobowiązanie Referatu Inwestycji Urzędu Miejskiego do niezwłocznego sporządzania i przekazywania do księgowości dokumentów OT dotyczących środków trwałych przyjętych do używania w wyniku zakończonych inwestycji, co stanowi warunek zapewnienia realnych danych ewidencyjnych na kontach 011 i 080. Zapewnienie niezwłocznego sporządzenia dokumentów stanowiących podstawę przeniesienia z konta 080 na konto 011 środków trwałych z inwestycji przyjętych do używania do końca 2018 r.
5. W zakresie sprawozdawczości: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, b) zapewnienie zgodności dochodów wykazywanych w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ w kolumnie „potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” z kwotami dochodów wykazywanymi w sprawozdaniu Rb-27S w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” w par. 2360; w tym celu zobowiązanie kierownika OPS do wykazywania w par. 2360 jednostkowego sprawozdania Rb-27S wszystkich dochodów gminy związanych z realizacją zadań zleconych, c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-ST stanu środków na rachunku budżetu gminy, zgodnego z danymi wyciągu bankowego do rachunku budżetu, d) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie gotówki i depozytów, ustalonych zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania.
6. W zakresie dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości: a) ustalanie opłat w przypadkach, w których zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa ponad dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, zgodnie z przepisami art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, b) rozliczenie z poszczególnymi użytkownikami wieczystymi wskazanymi w protokole kontroli opłat zawyżonych im poprzez ustalenie po aktualizacji niezgodnie z art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, na łączną kwotę 2.698,77 zł.
7. Zapewnienie ujmowania w księgach wszystkich należności z opłat za zajęcie pasa drogowego oraz niedopuszczanie do upływu okresu ich przedawnienia.
8. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.
9. Przestrzeganie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wymogów stawianych decyzjom podatkowym.
10. Ustalenie i wyegzekwowanie we właściwych wysokościach podatku od nieruchomości wymienionym w protokole podatnikom.
11. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwe prowadzenie ewidencji podatkowej.
12. Dostosowanie pokwitowań wpłat opłaty targowej do obowiązujących przepisów.
13. Zachowanie powszechności opodatkowania poprzez wszczęcie postępowań w celu ustalenia zobowiązanych do uiszczania opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.
14. Przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie kompletności i terminowości działań windykacyjnych.
15. Należyte uzasadnianie podstaw przyznania pracownikom dodatku specjalnego, poprzez wskazanie przyczyn zwiększających obowiązki służbowe lub zadań powierzonych dodatkowo, w stosunku do stałego zakresu czynności.
16. Przestrzeganie obowiązków w zakresie publikacji sprawozdania w realizacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi.
17. Usunięcie wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli niespójności w treści procedur regulujących wyłanianie wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro, mając jednocześnie na uwadze przy realizacji tego zalecenia, że zawieranie pisemnych umów z wykonawcami zamówień o znaczącej wysokości stanowi istotny instrument zapewniający należyte gospodarowanie środkami publicznymi i ochronę zasobów.
18. Klasyfikowanie wydatków na zakup biletów w par. 4300.
19. Zobowiązanie osób biorących ze strony gminy udział w nadzorowaniu i odbiorze robót budowlanych do zachowania należytej staranności przy weryfikacji ich wykonania zgodnie z dokumentacją. W kontekście ustaleń dotyczących odbioru drogi w m. Tworkowo rozważenie zasadności zawierania innych umów dotyczących pełnienia funkcji inspektora nadzoru z osobą, której zlecono tę funkcję przy wykonywaniu przedmiotowego zadania.
20. Dołożenie większej staranności przy weryfikacji rzetelności i wewnętrznej spójności treści dokumentacji stanowiącej podstawę wykonania robót budowlanych, mając na uwadze ustalenia zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.
21. Podjęcie działań w celu ostatecznego wyjaśnienia i ewentualnego rozliczenia kwestii brakujących słupków i znaków na drodze dojazdowej do gruntów rolnych na odcinku Kobusy – Radziszewo Stare.
22. Wnikliwe analizowanie dokumentacji zebrań wiejskich, na których uchwalono wnioski w sprawie przeznaczenia funduszu sołeckiego, pod kątem ważności tych zebrań w świetle statutów sołectw; odrzucanie wniosków uchwalonych przez zebrania wiejskie, które były nieprawomocne w świetle wymagań statutu oraz danych dokumentacji ich przeprowadzenia. Rozważenie podjęcia działań w celu wprowadzenia zmian w statutach sołectw w zakresie wymagań co do liczby uczestników zebrania wiejskiego wymaganej dla jego ważności.
23. Precyzyjne określanie przedmiotu zamówienia w zleceniach kierowanych do gminnego zakładu budżetowego „FARE”, tj. jego zakresu rzeczowego, terminu wykonania oraz wynagrodzenia, jako niezbędnych elementów, które powinny być przedmiotem kontrasygnaty (wstępnej kontroli) Skarbnika oraz stanowić podstawę weryfikacji wykonania zamówienia zgodnie ze zleceniem.
24. Przedkładanie Skarbnikowi, celem kontrasygnowania, dokumentacji dotyczącej wszystkich czynności skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych.
25. Rozważenie podjęcia działań w celu wypowiedzenia członkostwa w Banku Spółdzielczym w Ciechanowcu.
26. Zapewnienie, aby wszystkie podróże służbowe pracowników odbywane samochodami służbowymi miały umocowanie w pisemnych poleceniach wyjazdu służbowego, określających miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży, a także cel wyjazdu.
27. Ustalanie rzeczywistego poziomu zużycia paliwa przy uwzględnieniu przejechanych kilometrów i ilości zakupionego paliwa oraz ustalanie na tej podstawie przepału/oszczędności paliwa względem formalnie określonych norm zużycia paliwa; realizowanie dyspozycji zawartej w przepisach wewnętrznych w kwestii przepałów.
28. Uwzględnienie uwag zawartych w części opisowej wystąpienia co do sposobu przeprowadzania inwentaryzacji paliwa w zbiornikach pojazdów.
29. Przedłożenie Radzie Miejskiej w Ciechanowcu projektu uchwały zmieniającej uchwałę Nr 134/XXI/16 z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi finansowo-księgowej, administracyjnej i organizacyjnej placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Ciechanowiec, poprzez dostosowanie do stanu faktycznego wymienionych w jej treści jednostek obsługiwanych.
30. Zapewnienie zgodności arkuszy organizacyjnych szkół z postanowieniami uchwały Nr 164/XXVIII/17 Rady Miejskiej w Ciechanowcu z dnia 14 września 2017 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze...
31. Zapewnienie, aby liczba godzin ponadwymiarowych nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze była zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami.
32. Zapewnienie rzetelnej realizacji wniosków pokontrolnych.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Czarna_Białostocka2018.docx
|
Białystok, 2018.05.30
RIO.I.6001-2/18
Pan Jacek Chrulski Burmistrz Czarnej Białostockiej
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Czarna Białostocka za 2017 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Czarnej Białostockiej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
W zakresie spraw organizacyjnych ustalono, że na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), udzielono pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych dyrektorowi Miejskiej Biblioteki Publicznej w Czarnej Białostockiej. Należy wskazać, że regulacja zawarta w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy umocowania kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Miejska Biblioteka Publiczna w Czarnej Białostockiej jest instytucją kultury, w związku z czym posiada osobowość prawną zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862, ze zm.). Udzielone pełnomocnictwo należy zatem uznać za bezprzedmiotowe – str. 4 protokołu kontroli.
W wyniku analizy przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, przeprowadzonej pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), stwierdzono, że przyjęty przez jednostkę sposób gromadzenia dowodów księgowych Urzędu, polegający na prowadzeniu 5 zbiorów (kasa /raporty kasowe/, wyciągi bankowe, faktury obce, faktury własne, PK wraz z planem finansowym) nie wynikał z dokumentacji opisujące przyjęte zasady rachunkowości – str. 10 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 6 ustawy gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych stanowi element rachunkowości, natomiast według art. 73 ust. 1 ustawy dochody księgowe powinny być przechowywane w ustalonym porządku.
Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r., wykazała, że: a) zmniejszenie odpisu aktualizującego w związku z wyksięgowaniem przedawnionych zaległości z tytułu podatków ujęto zapisem Wn 290 „Odpis aktualizujący należności” – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne” (w zakresie należności głównej), zaś odsetek od tych zaległości zapisem Wn 290 – Ma 750 „Przychody finansowe”. Należy stąd wnioskować, że wyksięgowanie należności z konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nastąpiło z kontami odpowiednio 761 „Pozostałe koszty operacyjne” i 751 „Koszty finansowe”. Mając na uwadze, że koszty zostały ujęte na kontach 751 i 761 przy utworzeniu odpisu, zaś w świetle art. 35b ust. 3 i 4 ustawy należności umorzone i przedawnione zmniejszają dokonane uprzednio odpisy, a tylko należności umorzone i przedawnione, od których nie dokonano odpisów lub dokonano ich w niepełnej wysokości zalicza się do pozostałych kosztów operacyjnych lub kosztów finansowych, przedstawione wyżej operacje powinny być zaksięgowane Wn 290 – Ma 221 – str. 46 protokołu kontroli, b) na koncie 201 „Rozarchunki z dostawcami i odbiorcami” wykazano saldo jednostronne po stronie Ma na kwotę 216.631,61 zł, ustalone jako per saldo należności i zobowiązań ujętych na tym koncie (faktycznie salda wynosiły: Wn 2.676,53 zł, Ma 219.308,14 zł), wbrew zasadom ustalania wyniku konta 201 zawartym w załączniku nr 3 do wyżej wskazanych rozporządzeń, zgodnie z którymi konto to powinno wykazywać saldo dwustronne w przypadku ujęcia na nim zarówno należności, jak i zobowiązań jednostki. Mimo tego w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S za 2017 r. wykazano prawidłową, zgodną z rzeczywistością kwotę zobowiązań. Również w bilansie Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej sporządzonym na dzień 31 grudnia 2017 r. salda należności i zobowiązań wykazano w prawidłowych wysokościach – str. 36 protokołu kontroli, c) jako per saldo należności i nadpłat ustalono również stan konta syntetycznego 221 – po stronie Wn w wysokości 3.052.049,85 zł; w rzeczywistości konto 221 powinno wykazywać saldo Wn 3.080.239,68 zł i saldo Ma 28.189,83 zł). Także w tym przypadku ustalenie salda jednostronnego nie miało wpływu na rzetelność danych zaprezentowanych w sprawozdawczości – str. 37 protokołu kontroli, d) stan rozliczeń z urzędem skarbowym z tytułu podatku VAT nie był odzwierciedlony w księgach rachunkowych, a ponadto ewidencja operacji związanych z rozliczeniem podatku VAT odbywała się z naruszeniem zasady określonej w § 5 obu przywołanych wyżej rozporządzeń oraz w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), zgodnie z którą operacje dotyczące dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego są ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetów oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych, z wyjątkiem operacji szczególnych określonych w odrębnych przepisach. Jak wynika z ustaleń kontroli, konto 224-00 „Rozrachunki budżetu – podatek VAT jednostki” w ewidencji budżetu wykazywało na koniec 2017 r. saldo Wn w kwocie 109.839,97 zł. Na koncie tym ewidencjonowano rozrachunki gminy z urzędem skarbowym z tytułu podatku VAT oraz rozrachunki dotyczące środków otrzymywanych od jednostek budżetowych innych niż Urząd Miejski na opłacenie podatku VAT wynikającego z deklaracji gminy. Z wydruku konta 224-00 za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. (data wydruku 16 kwietnia 2018 r.) wynika, że saldo początkowe konta 224-00 na 2018 r., wynoszące po stronie Wn 109.839,97 zł, stanowiło per saldo strony Wn w wysokości 123.281,88 zł i strony Ma w wysokości 13.441,91 zł). Analiza nierozliczonych według stanu na dzień 31 grudnia 2107 r. rozrachunków z urzędem skarbowym z tytułu podatku VAT wykazała, że gmina posiadała: - zobowiązanie wynikające z deklaracji VAT-7 za grudzień 2017 r. w wysokości 14.126 zł, które opłacono 24 stycznia 2018 r. w wysokości 13.627,55 zł (kwota podatku wynikającego z deklaracji została pomniejszona o odwrotne obciążenie podatkiem VAT w wysokości 498,45 zł, który odprowadzono do urzędu skarbowego 29 grudnia 2017 r.). Z ustaleń kontroli wynika zatem, że prawidłowe saldo Ma konta 224-00 w ewidencji budżetu powinno wynosić 13.627,55 zł (kwota faktycznego zobowiązania wobec urzędu skarbowego na dzień 31 grudnia 2017 r.). W wyjaśnieniu złożonym w sprawie uwidocznienia w ewidencji zobowiązania z deklaracji za grudzień 2017 r. Skarbnik przedstawiła, że Saldo zobowiązań wobec urzędu skarbowego wynikające z deklaracji za grudzień 2017 r. jest częścią składową konta 225-06 w ewidencji Urzędu. W ewidencji na saldzie figuruje kwota pomniejszona o podatek VAT z tytułu odwrotnego obciążenia za m-c grudzień 2017 r. w wysokości 498,45 zł, który został opłacony 29.12.2017 r. w związku koniecznością udokumentowania wydatków w ramach funduszu sołeckiego za 2017 r. Odnosząc się do wyjaśnienia należy w tym miejscu przytoczyć, że saldo konta 225-06 na koniec 2017 r. wynosiło Wn 109.792,45 zł i stanowiło per saldo strony Wn w wysokości 123.282 zł oraz Ma w wysokości 13.489,55 zł. W przyjętej przez jednostkę metodzie ewidencji centralnego rozliczenia VAT, polegającej na zmniejszaniu dochodów o kwotę zobowiązania wobec urzędu skarbowego, przy wspólnym rachunku budżetu i Urzędu Miejskiego kwota zobowiązania wobec urzędu skarbowego powinna wynikać z ewidencji budżetu, ponieważ z rachunku budżetu jest opłacane zobowiązanie; - należność wynikającą ze skorygowanej w dniu 22 stycznia 2018 r. deklaracji VAT-7 za listopad 2017 r.; z deklaracji za listopad wynikało pierwotnie zobowiązanie wobec urzędu skarbowego w wysokości 14.896 zł, natomiast po korekcie obrazowała ona należność z tytułu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym w wysokości 108.386 zł, która miała zostać fizycznie zwrócona na rachunek gminy, a zatem wpływ tych środków miał stanowić dochód budżetu. Kwota podatku naliczonego ujęta w deklaracji po korekcie wynosiła 123.282 zł, a dokonano jej w związku z dostawą i montażem 159 szt. instalacji solarnych mieszkańcom Gminy Czarna Białostocka – w ramach realizacji projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Kwota 14.896 zł, opłacona do urzędu skarbowego zgodnie z pierwotną wersją deklaracji za listopad, została zwrócona gminie w trakcie kontroli, 13 kwietnia 2018 r. (kwota ta powinna zostać ujęta do dochodów budżetu w momencie kasowej realizacji). Do czasu zakończenia czynności kontrolnych na rachunek budżetu nie wpłynęła kwota 108.286 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli, na koniec 2017 r., po uwzględnieniu korekty deklaracji za listopad 2017 r., gmina posiadała z tytułu tej deklaracji należność od urzędu skarbowego w wysokości 123.282 zł, która to należność posiadała cechy uzasadniające zaliczenie jej do należności z tytułu dochodów budżetowych, a zatem ujęcia jej jedynie w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej (z kontem przychodów). Kontrola wykazała natomiast, że w zakresie kwoty 123.281,82 zł (stanowiącej podatek naliczony od wydatków inwestycyjnych podlegający rozliczeniu w deklaracji) dokonano pod datą 29 grudnia 2017 r. księgowania Wn 224 – Ma 902 „Wydatki budżetu”, czym bezpodstawnie zmniejszono wydatki budżetu 2017 r. mimo braku wyciągu bankowego obrazującego zwrot środków, a w efekcie zawyżono o tę kwotę wynik budżetu za 2017 r. poprzez naruszenie przywołanej wyżej zasady kasowego ustalania wyniku budżetu. Zapisów zmniejszających wydatki mimo braku wyciągów bankowych obrazujących wpływ środków na rachunek budżetu (Wn 224 – Ma 902) dokonywano także w trakcie roku w zakresie kwot podatku naliczonego przyjętego w poszczególnych deklaracjach do rozliczenia z podatkiem należnym. Ogółem ujęto w ten sposób w 2017 r. kwotę 2.033,70 zł. O tę samą kwotę – stanowiącą równowartość podatku należnego rozliczonego z podatkiem naliczonym, tj. niepodlegającego zapłaceniu do urzędu skarbowego – zmniejszono dochody zapisami Wn 901 „Dochody budżetu” – Ma 224. Zapisów tego rodzaju dokonywano bezpodstawnie, gdyż nie miały one uzasadnienia w danych wyciągów bankowych. Mając na uwadze zasadę kasowego ustalania dochodów i wydatków budżetu oraz przyjętą przez kontrolowaną jednostkę metodę ewidencji rozliczeń z urzędem skarbowym, dochody budżetu powinny być pomniejszane wyłącznie o kwoty przelewane faktycznie do urzędu skarbowego oraz nie powinny być dokonywane żadne korekty wydatków w związku z podatkiem naliczonym przyjętym do rozliczenia. Ponadto kontrola zagadnienia ewidencji rozliczeń z tytułu podatku VAT wykazała brak realności sald wykazanych w ewidencji Urzędu na koniec 2017 r. – Wn na koncie 225-06 i Ma na koncie konta 240-6, które były równe sobie i wynosiły po 109.792,45 zł. Należności i zobowiązania w tej wysokości wykazano w bilansie Urzędu Miejskiego. Reasumując, z ustaleń kontroli wynika, że według stanu na koniec 2017 r. należność z tytułu dochodów z podatku VAT podlegającego zwrotowi, wynikająca ze skorygowanej deklaracji VAT-7 za listopad 2017 r., powinna wynikać wyłącznie z ewidencji Urzędu, na kwotę 123.282 zł. Z kolei na stronie Ma konta 224 w ewidencji budżetu powinno być ujęte zobowiązanie wynikające z deklaracji VAT-7 za grudzień 2017 r. w wysokości podlegającej zapłaceniu do urzędu skarbowego, tj. 13.627,55 zł. Z kolei wynik budżetu za 2017 r. powinien być wyższy o kwotę 123.281,82 zł, o którą zaniżono wydatki bezpodstawnym księgowaniem Wn 224 – Ma 902. Ujęcie w 2018 r. zwrotu tej kwoty podatku VAT od urzędu skarbowego zapisem Wn 133 – Ma 224 spowoduje, że na koniec 2018 r. stan skumulowanego wyniku budżetu wróci do prawidłowej wysokości. Oprócz tego zaniżenia, zarówno dochody jak i wydatki budżetu 2017 r. powinny być wyższe o kwoty po 2.033,70 zł, o które zostały pomniejszone w ewidencji mimo braku operacji kasowych uzasadniających te pomniejszenia – str. 14-18, 42 i 47 protokołu kontroli.
Analiza obrotów i sald na rachunku sum depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”), w tym ich konfrontacja z ewidencją do konta 240 „Pozostałe rozrachunki” określającą źródła ich pochodzenia i przebieg rozliczeń, wykazała dokonywanie zwrotów wadium oraz zabezpieczenia należytego wykonania umowy w wysokościach kwot wpłaconych, co narusza przepisy art. 46 ust. 4 oraz art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.) nakazujące zwrot wadiów i zabezpieczeń wniesionych w pieniądzu wraz z odsetkami od rachunku, na którym były one przechowywane, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia rachunku oraz prowizji za przelew. Kontrola wykazała, że na stan środków pieniężnych wykazanych na koncie 139 składały się na koniec 2017 r. odsetki dopisane przez bank w łącznej wysokości 32.133,19 zł – str. 42 protokołu kontroli. Do dnia 31 grudnia 2017 r. nie dokonano zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umów dla firm: Przedsiębiorstwo Instalacyjno-Budowlane K. Samborski (4.272,75 zł), BBGM Gryko Kamila (11.408,54 zł), Przedsiębiorstwo Instalacji Sanitarnych WIST H. Wysocka (2.911,41 zł), Roboty Drogowe, Budowlane i Instalacyjne „B.J.BUD” (2.408,39 zł) – łącznie 21.001,09 zł. Zgodnie z art. 151 ust. 2 i 3 Prawa zamówień publicznych kwota pozostawiona na zabezpieczenie roszczeń z tytułu rękojmi jest zwracana nie później niż w 15. dniu po upływie okresu rękojmi za wady. Według złożonego przez Skarbnika wyjaśnienia Brak zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umów na dzień 31.12.2017 r. dla wskazanych w zapytaniu firm nie było działaniem celowym i zamierzonym, natomiast wynika z błędnej interpretacji przez pracownika księgowości zapisów umów z wykonawcami. Pracownik księgowości weryfikując salda konta 240 pod kątem terminów zwrotu zabezpieczenia przyjął do określenia terminu zwrotu termin upływu gwarancji, a nie termin rękojmi jak to wynika bezpośrednio z zapisów umowy, zakładając, iż termin rękojmi jest równoznaczny z terminem gwarancji. Sporządzając wykaz zobowiązań z tytułu należytego wykonania umów na potrzeby kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej dokonano ponownej analizy terminów zwrotu powyższych zabezpieczeń biorąc pod uwagę zapisy umów, zapisy specyfikacji istotnych warunków zamówienia, ofert wykonawców oraz zapisy protokołów odbiorów końcowych inwestycji. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż okresy gwarancji określone w umowach zawartych z wykonawcami inwestycji wymienionych w zapytaniu wynikają bezpośrednio z warunków przetargu, natomiast nie wskazany został w żadnych dokumentach okres rękojmi. Wobec powyższego do ustalenia terminu zwrotu zabezpieczeń w przedłożonym zestawieniu wskazano termin zwrotu przypadający na okres po upływie rękojmi za wady, przyjmując okres rękojmi 2 lata zgodnie z zapisami art. 568 Kodeksu cywilnego. Okres ten jest krótszy od okresu udzielonej gwarancji. Po upływie okresu rękojmi za wady żaden z wykonawców nie zwrócił się z prośbą o zwrot zabezpieczenia, pracownicy merytorycznie odpowiedzialni za inwestycje również nie zasygnalizowali konieczności zwrotu. Mając na uwadze powyższe ustalenia została wszczęta procedura zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umów dla firm wskazanych w zapytaniu – str. 42-43 protokołu kontroli. Ponadto analiza środków depozytowych ewidencjonowanych na koncie 139 wykazała, że nie zwrócono do dnia 10 kwietnia 2018 r. kaucji dla dwóch najemców na łączną kwotę 15.173,24 zł. W umowie najmu z firmą KONSTAL w sprawie zwrotu kaucji gwarancyjnej (kaucja 15.000 zł) postanowiono, że „kaucja gwarancyjna zostanie zwrócona Najemcy w terminie 7 dnia daty zakończenia obowiązywania niniejszej umowy, po zwrócenia przez Najemcę pustych pomieszczeń. Kaucja gwarancyjna podlega zwrotowi w całości, z zastrzeżeniem, że Wynajmujący ma prawo do pokrycia z niej zaległych należności czynszowych oraz opłat, do których uiszczenia Najemca był zobowiązany na podstawie niniejszej umowy, jak również kosztów usunięcia zniszczeń i uszkodzeń pomieszczeń powstałych w okresie najmu ze strony Najemcy. Najemca ma prawo zażądać zwrotu kaucji w przypadku nie wypełnienia przez Wynajmującego warunków umowy”. Z kolei w umowie zawartej z „Firmą Handlowo-Usługową AGATOM”, Biuro Rachunkowe w sprawie zwrotu kaucji gwarancyjnej postanowiono: „kaucja gwarancyjna podlega zwrotowi w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego przekazującego przedmiot najmu Wynajmującemu, po stwierdzeniu braków zaległych należności czynszowych, podatkowych oraz opłat związanych z korzystaniem z lokalu określonego w par. 1 ust. 1 niniejszej umowy.” W wyjaśnieniu w sprawie niezwrócenia kaucji Skarbnik przedstawiła, że Zwroty kaucji za lokale użytkowe i dzierżawy dokonywane są na podstawie wniosków sporządzanych przez Referat Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego kierowanych do Referatu Finansowego. Pracownicy księgowości nie dysponują umowami najmu i dzierżaw, tym samym nie dysponują wiedzą odnośnie terminów zwrotu kaucji. (…) W dn. 16.04.2018 r. skierowane zostało pismo do w/w Referatu o zajęcie stanowiska w sprawie powyższych kaucji. Według stanowiska podinspektora ds. zagospodarowania przestrzennego Urzędu Miejskiego z dnia 17 kwietnia 2018 r.: 1. (…) zgodnie z § 6 ust. 3 ww. umowy, mówiącym, iż kaucja gwarancyjna podlega zwrotowi w całości, z zastrzeżeniem, że Wynajmujący ma prawo do pokrycia z niej zaległych należności czynszowych oraz opłat, do których uiszczenia Najemca był zobowiązany na podstawie niniejszej umowy, jak również kosztów usunięcia zniszczeń i uszkodzeń pomieszczeń powstałych w okresie najmu ze strony Najemcy, proszę o zaliczenie kaucji gwarancyjnej w wysokości 15 000,00 zł, wpłaconej dnia 15 kwietnia 2008 r. przez firmę „KONSTAL” (…) na poczet zadłużenia. 2. Pani (…) wynajmowała lokal użytkowy przy ul. Sienkiewicza w Czarnej Białostockiej na podstawie umowy najmu z dnia 02 września 2009 r. Pismem z dnia 30 czerwca 2010 r., (…) poprosiła o rozwiązanie ww. umowy, dlatego pismem z dnia 05 lipca 2010 r. Burmistrz Czarnej Białostockiej wyraził zgodę na rozwiązanie przedmiotowej umowy z dniem 30.06.2010 r. Wobec powyższego, kaucja w wysokości 173,24 zł, (…) podlega zwrotowi w całości, z zastrzeżeniem, że Wynajmujący ma prawo do pokrycia z niej zaległych należności czynszowych oraz opłat, do których uiszczania Najemca był zobowiązany na podstawie niniejszej umowy, jak również kosztów usunięcia zniszczeń i uszkodzeń pomieszczeń powstałych w okresie najmu ze strony Najemcy – str. 44-45 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że: a) w jednostkowym rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r., podpisanym przez Pana Burmistrza, w kolumnie 8 „dochody otrzymane” wykazano kwotę 41.285.255,85 zł, podczas gdy prawidłowo należało wykazać kwotę 41.477.662,46 zł (tj. o 192.406,61 zł wyższą); szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 25-26 protokołu kontroli. Zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” określały w 2017 r. przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. Podstawową przyczyną stwierdzonej różnicy było odjęcie od dochodów otrzymanych kwot dotacji, które zwrócono do PUW do końca stycznia 2018 r. w wysokości 192.406,66 zł – wbrew § 3 ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia; od 2018 r. obowiązek wykazywania w kwocie dochodów otrzymanych dotacji celowych, które wpłynęły na rachunek bankowy gminy w okresie sprawozdawczym, po pomniejszeniu o dokonane zwroty (czyli w sprawozdaniu rocznym – po pomniejszeniu o zwroty dokonane do 31 grudnia, jako dnia sprawozdawczego, a z uwzględnieniem dotacji otrzymanych w okresie sprawozdawczym, które zwrócono w styczniu następnego roku, tj. po dniu sprawozdawczym), wynika z § 3 ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 9 stycznia 2018 r., b) na koniec 2017 r. instytucje kultury (Dom Kultury i Biblioteka) sporządziły sprawozdania Rb-UZ i Rb-UN ze stanem zerowym. Stosownie do § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych jednostka nie sporządza sprawozdania Rb-UZ lub Rb-UN w przypadku, gdy nie posiada zobowiązań lub należności podlegających wykazaniu w tym sprawozdaniu – str. 170-171 protokołu kontroli.
Kontrola zagadnień z zakresu gospodarki mieszkaniowej wykazała, że umowa najmu lokalu przy ul. Wrzosowej 2 w Czarnej Białostockiej została zawarta w dniu 28 października 1998 r. na czas nieokreślony. Natomiast według uchwały Nr XXIX/184/17 Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Czarna Białostocka na lata 2017-2021, lokale w budynku przez ul. Wrzosowej 2 przeznaczono na wynajem jako lokale socjalne. W związku z tym, stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, ze zm.), umowa najmu tego lokalu – jako lokalu socjalnego – powinna zostać zawarta na czas oznaczony – str. 70-71 protokołu. Dalsza analiza zagadnienia wynajmowania lokali mieszkalnych wykazała, iż w umowie najmu lokalu położonego przy ul. Żeromskiego 14, zwartej 15 marca 2010 r., nie wskazano terminu płatności czynszu, przewidując jednocześnie w § 7 pkt 7 tej umowy naliczanie odsetek za każdy dzień opóźnienia w zapłacie czynszu. Zgodnie z art. 669 § 2 k.c. jeżeli termin płatności czynszu nie jest w umowie określony, czynsz powinien być płacony z góry, a w przypadku, gdy umowa była zawarta na czas nieoznaczony – miesięcznie, do dziesiątego dnia miesiąca. Należy więc przyjąć, iż terminem płatności czynszu za dany miesiąc był 10 dzień każdego miesiąca. Tymczasem, jak wynika z treści pozwu wobec zalegającego z płatnościami najemcy, wynajmujący przyjął za termin płatności czynszu ostatni dzień miesiąca, wskazując, że zaległości powstały od tego dnia – str. 73 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów z najmu lokali użytkowych ustalono, iż w umowie zawartej od dnia 1 lutego 2018 r., której przedmiotem jest lokal użytkowy położony przy ul. Torowej 1 w Czarnej Białostockiej, zawyżono stawkę czynszu o 105,45 zł netto (129,70 brutto). Z umowy wynikało, iż najemca winien wnosić miesięczny czynsz w wysokości 432,34 zł brutto (37 m² x 9,50 zł = 351,50 zł + VAT) oraz opłaty eksploatacyjne. Stwierdzono, że stawka w wysokości 9,50 zł/m² netto (11,68 zł brutto) jest niezgodna z § 5 pkt 2 zarządzenia Nr 169/16 Pana Burmistrza w sprawie ustalenia opłat z tytułu korzystania z gruntów i budynków niemieszkalnych stanowiących mienie komunalne, według którego stawka za 1m² powierzchni użytkowej lokalu przeznaczonego na działalność usługową lub biurową wynosi 6,65 zł/m² netto (8,18 zł brutto). Miesięczny czynsz za najem przedmiotowego lokalu przy zastosowaniu prawidłowej stawki powinien więc wynosić 302,64 zł. Z wyjaśnień podinspektora ds. mienia komunalnego Urzędu Miejskiego wynika, iż nieprawidłowa wysokość stawki była wynikiem pomyłkowego przyjęcia stawki, która obowiązywała poprzedniego najemcę tego lokalu. Ustalono, iż w związku z zawyżeniem stawki najemca nadpłacił za luty i marzec 2018 r. czynsz na łączną kwotę 259,40 zł. W trakcie trwania czynności kontrolnych, w dniu 27 marca 2018 r., aneksowano umowę najmu ustalając prawidłową stawkę czynszu, zaś ustalona podczas kontroli nadpłata został zaliczona na poczet czynszu za kwiecień 2018 r. Roczna oszczędność dla najemcy wynikająca z ustaleń kontroli wynosi 1.556,40 zł – str. 76-77 protokołu kontroli.
Analiza terminowości i skuteczności podejmowanych przez jednostkę czynności egzekucyjnych w odniesieniu do zaległości z czynszu najmu za lokale mieszkalne i użytkowe oraz z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości wykazała, iż w wyniku nieterminowego podjęcia czynności egzekucyjnych dopuszczono do przedawnienia (według stanu na dzień kontroli): - kwoty 4.651,39 zł z tytułu najmu lokalu mieszkalnego w okresie między marcem 2014 r. a styczniem 2015 r. (kwoty te objęto pozwem o eksmisję i zapłatę złożonym w dniu 5 lutego 2018 r.), - kwoty 1.199,16 zł z tytułu bezumownego korzystania z lokalu w okresie od listopada 2014 r. do lutego 2015 r., - kwoty 159,33 zł z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste działki nr 112 za 2013 r. Termin przedawnienia roszczeń okresowych wynikający z art. 118 k.c. wynosi 3 lata. Jak wynika z ustaleń kontroli i złożonego przez Pana wyjaśnienia, podejmowano działania windykacyjne przed sądem, których skutkiem byłoby przerwanie biegu terminu przedawnienia stosownie do art. 123 § 1 k.c., jednakże w stosunku do wymienionych wyżej kwot miały one miejsce już po upływie terminu przedawnienia wynikającego z art. 118 k.c. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. W złożonym wyjaśnieniu wskazuje Pan m.in., że w przedstawionych sytuacjach Gmina pozostaje bezradna. Brak jest majątku, z którego skutecznie można dochodzić odzyskania należności. Uprawnienie do wypowiedzenia umowy najmu oraz złożenia pozwu o zapłatę i eksmisje w większości przypadków także oznacza konieczność zapewnienia lokalu socjalnego lub zastępczego, który z reguły również powoduje zadłużenie. W powyższych okolicznościach wprowadzono zarządzenie w sprawie ustalenia formy spłaty zadłużenia czynszowego w formie świadczeń rzeczowych. Zainteresowanie taką spłatą zadłużenia było znikome, (pięciu dłużników złożyło wniosek o zmianę formy spłaty zadłużenia, (…). Powyższe okoliczności sprawiają, że w wymienionych we wniosku o wyjaśnienie sprawach podejmowane były czynności egzekucyjne lecz nie były one skuteczne. Dalej przedstawia Pan, że (…) Można również stwierdzić, że wymienione długi kwalifikowały się do umarzania z urzędu w trybie § 5 pkt. 3 powołanej uchwały, z uwagi na to, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne – str. 67, 71-74 i 77-80 protokołu kontroli. W toku kontroli stwierdzono, iż w wielu przypadkach egzekucja komornicza wszczęta w celu wyegzekwowania należności zasądzonych wyrokami została umorzona z powodu jej bezskuteczności. Dotyczy to np. należności z dzierżawy powstałych przez 2006 r. czy z najmu lokalu mieszkalnego z lat 2007-2010. W związku z tym zwrócono się do Pana z zapytaniem dotyczącym kwestii ewentualnego umarzania z urzędu należności, których egzekucja okazała się bezskuteczna, na podstawie postanowień § 5 uchwały Nr XXXV/231/14 Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej w sprawie określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym oraz warunków dopuszczalności pomocy publicznej. W odpowiedzi wyjaśnił Pan, iż powyższe należności nie umarzane są z urzędu (…) ze względu na fakt, iż nie upłynął okres przedawnienia, który dla należności objętych wyrokami sądowymi (należności cywilnoprawne) wynosi 10 lat. Do momentu upływu okresu przedawnienia sytuacja finansowa dłużnika zawsze może się zmienić i egzekucja może stać się skuteczna. W uzasadnieniu postanowień w sprawie umorzenia postepowania egzekucyjnego wydawanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego znajduje się zapis „Wszczęcie ponownej egzekucji nastąpi w przypadku ujawnienia majątku lub źródeł dochodu zobowiązanego”. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać na sformułowanie, iż należności nie umarzane są z urzędu (…) ze względu na fakt, iż nie upłynął okres przedawnienia. Pozostaje ono w sprzeczności z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, według którego jednostka sektora finansów publicznych zobowiązana jest do terminowego podejmowania wobec zobowiązanych czynności egzekucyjnych, ponieważ sugeruje, że formalnego – zgodnego z zasadami określonymi uchwałą Rady Miejskiej – umorzenia nieściągalnych należności ma Pan zamiar dokonać dopiero po upływie okresu przedawnienia. Tymczasem dopuszczenie do upływu terminu przedawnienia należności wypełnia znamiona czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 in fine ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1311, ze zm.). Czynność umorzenia należności cywilnoprawnej – w przypadku wystąpienia przesłanek jej umorzenia – powinna następować zanim upłynie termin jej przedawnienia.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Posiadany przez Urząd Miejski w Czarnej Białostockiej program EWOPIS, zawierający informacje geodezyjne w zakresie powierzchni i klas gruntów oraz ich posiadaczy, na stanowiskach pracy poszczególnych pracowników odpowiedzialnych za wymiar podatków lokalnych nie działał w pełni prawidłowo, co powodowało ograniczony dostęp do wydruków zestawień danych z ewidencji gruntów i budynków. W trakcie wykonywania operacji wyszukiwania danych dotyczących poszczególnych podatników pracownicy informowali kontrolującego o problemach z ich odnalezieniem, ponieważ program zamieniał nazwiska wyszukiwanych właścicieli gruntów na inne (zmieniał litery lub zamieniał je na cyfry). Sprawdzeniu poddano również ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, ze zm.). Zasady prowadzenia tej ewidencji reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107 poz. 1138). W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, iż prowadzona w systemie informatycznym ewidencja podatkowa nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 wyżej wymienionego rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest to, iż całość ewidencji gruntów przetwarzanej przez system informatyczny nie jest prowadzona z podziałem na poszczególne działki posiadane przez podatników. Należy zaznaczyć, iż z treści § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że system informatyczny powinien umożliwiać eksport danych zawartych w prowadzonej ewidencji podatkowej do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, zwanej dalej „ewidencją gruntów i budynków”. W toku kontroli nie potwierdzono, aby posiadany przez kontrolowaną jednostkę system komputerowy służący do wymiaru oraz ewidencji podatków lokalnych posiadał wskazaną funkcję pozwalającą wyeksportować dane w formacie i strukturze zgodnymi z załącznikiem do rozporządzenia. Brak poprawnie działającej funkcji eksportu danych uniemożliwia pracownikom kontrolowanej jednostki przeprowadzenie porównania danych z informatycznej ewidencji podatkowej prowadzonej przez kontrolowany organ podatkowy z ewidencją gruntów i budynków, która jest prowadzona przez Starostwo Powiatowe w Białymstoku – str. 96 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego, przeprowadzonej w grupie podatników będących osobami prawnymi, stwierdzono, w przypadku podatnika wskazanego na str. 99 protokołu kontroli, brak możliwości przeprowadzenia pełnej weryfikacji prawidłowości złożonej przez niego deklaracji podatkowej. Spowodowane to było tym, iż w czasie trwania kontroli organ podatkowy nie przedstawił (nie posiadał) pełnych danych dotyczących gruntów wydzierżawionych przez podatnika osobom fizycznym. Dane te okazano w dniu podpisania protokołu. Należy wskazać, iż dla ustalenia poprawności danych zawartych w złożonej przez podatnika deklaracji podatkowej niezbędne są dane dotyczące powierzchni wydzierżawionych gruntów wraz z ich klasyfikacją geodezyjną. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi, dla gruntów gospodarstw rolnych – liczba hektarów przeliczeniowych ustalana na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji gruntów i budynków oraz zaliczenia do okręgu podatkowego. Natomiast dla pozostałych gruntów – liczba hektarów wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Z kolei ustalenia dokonane w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych dotyczyły m.in. podatnika wskazanego na str. 106 protokołu kontroli, u którego w dniu 17 lipca 2017 r. pracownicy organu podatkowego przeprowadzili kontrolę podatkową. W jej wyniku ustalono, iż podatnik zaniżył zadeklarowaną powierzchnię budynków związanych z działalnością gospodarczą o 69,23 m2, co spowodowało zaniżenie podatku o kwotę 1.429 zł. Deklaracja ujawniająca zaniżoną powierzchnię wpłynęła do kontrolowanej jednostki 7 sierpnia 2017 r., z tym, że podatnik opodatkował tę część tylko za 2017 r. Tymczasem na podstawie okazanej w trakcie kontroli dokumentacji nie stwierdzono, aby była to nowo powstała powierzchnia budynku, a zatem brak podstaw, aby twierdzić, iż obowiązek podatkowy nie ciążył za nią również w latach 2011-2016. Za lata te podatnik powinien złożyć również deklaracje podatkowe (korekty), ujawniając brakującą powierzchnię budynków. Bezczynność organu podatkowego w tym zakresie spowodowała, iż w 2018 r. doszło do przedawnienia należności za 2011 r., powodując uszczerbek finansowy w należnościach z tytułu podatku od nieruchomości. Należy też wskazać, że opisana bezczynność organu podatkowego stanowiła naruszenie przepisów Działu V Ordynacji podatkowej w zakresie czynności sprawdzających, a szczególnie art. 272 pkt 3 ustawy obligującego organy podatkowe pierwszej instancji do ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami (deklaracjami). Dalszy opis na przywołanej stronie protokołu kontroli wskazuje sytuację braku reakcji organu podatkowego na niewykazanie w deklaracjach na podatek od nieruchomości nowo powstałych budynków i budowli związanych z działalnością gospodarczą przez dwóch podatników, kolejnych właścicieli przedmiotów opodatkowania. Prowadzone w trakcie trwania kontroli działania organu podatkowego doprowadziły do uzyskania informacji, iż przedmiotowe budynki i budowle powstały poprzez inwestycje przeprowadzone przez podmiot wskazany na str. 106 protokołu kontroli w 2016 r. Zatem obowiązek podatkowy ciążył na tym podmiocie (inwestorze) od 1 stycznia do 31 marca 2017 roku – gdyż później nastąpiło ich zbycie na rzecz wskazanego w protokole kontroli, drugiego podatnika, który powinien je zadeklarować za pozostałą część 2017 r. Łącznie zobowiązanie podatkowe z tytułu podatku od nieruchomości winno być wyższe o kwotę 3.056 zł. Błędy stwierdzono również w deklaracji na podatek od nieruchomości złożonej przez Urząd Miejski w Czarnej Białostockiej. W ostatniej deklaracji na 2017 r. z dnia 24 listopada 2017 r. podatnik zadeklarował jako powierzchnię gruntów, będącą w jego posiadaniu a nie będąca jego własnością, areał 71.295,91 m2. Natomiast na podstawie okazanych w trakcie trwania kontroli danych z ewidencji gruntów i budynków ustalono, iż ogólna powierzchnia gruntów posiadanych przez gminę, podlegających opodatkowaniu wynosi 298.700 m2. Według wyjaśnień uzyskanych od pracownicy Urzędu z wyżej wymienionych gruntów na terenie miejskim w dzierżawę zostały oddane innym podmiotom grunty o powierzchni 3,67 ha, natomiast na terenie wiejskim 0,05 ha – razem 3,42 ha. Zatem powierzchnia gruntów podlegająca opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości wynosi 264.500 m2 z tego tylko powierzchnia 71.295,91 m2 została zadeklarowana do opodatkowania w ostatniej deklaracji podatkowej na rok 2017. Ponadto w czasie kontroli uzyskano zestawienia tych gruntów sporządzone przez inspektora do spraw drogownictwa, w których szczegółowo rozpisano, które wyżej wymienione, nieujawnione w deklaracji podatkowej grunty sklasyfikowane jako pasy drogowe symbolem „dr” stanowią drogi publiczne. Na podstawie tego zestawienia ustalono, iż powierzchnia dróg publicznych wynosi 91.199 m2. Nie zadeklarowana powierzchnia gruntów podlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości wynosi więc 102.105,09 m2, co powoduje zaniżenie należnego podatku w ostatniej deklaracji podatkowej o kwotę 30.631,53 zł. Należy mieć na uwadze, iż jest to wartość ustalona przez inspektora kontroli wyłącznie na podstawie okazanej w trakcie trwania kontroli dokumentacji.
Nieprawidłowości w opodatkowaniu stwierdzono także w grupie podatników osób fizycznych w zakresie podatków rolnego, leśnego oraz od nieruchomości (opis na str. 108-119 protokołu kontroli). Dotyczyły one: - podatników wskazanych na str. 118 protokołu kontroli, którym organ podatkowy, wymierzając podatki lokalne w formie łącznego zobowiązania pieniężnego, dołączył grunty ze wspólnoty małżeńskiej do gruntów podatników będących poza tą wspólnotą. Nieprawidłowości te są skutkiem nieprzestrzegania art. 3 ustawy o podatku rolnym, w którym zawarte jest pojęcie podatnika podatku rolnego, oraz art. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; - pojedynczy przypadek wskazany na str. 118 protokołu kontroli, gdzie błędnie ustalono podstawę opodatkowania w podatku rolnym na 1,6254 ha – prawidłowa wartość powinna wynieść 1,7945 ha, w rezultacie dokonano zaniżenia podatku rolnego o kwotę 22 zł za 2017 r. oraz za 2016 r. o kwotę 23 zł – decyzje korygujące za te lata zostały wydane przez organ podatkowy w trakcie trwania czynności kontrolnych; - pojedynczy przypadek, wskazany na str. 118 protokołu kontroli, wystawienia decyzji wymiarowej na osobę nieżyjącą. W dniu 18 stycznia 2017 r. został nabyty spadek przez spadkobierczynię, która złożyła informację podatkową dopiero w dniu 22 maja 2017 r. Nie zmieniono decyzji podatkowej pomimo faktu, iż wystawiono ją na osobę nieżyjącą, zatem nie miała ona przez to skutku prawnego oraz nie wystawiono jej na osobę, która powinna być za te nieruchomości opodatkowana. Według informacji uzyskanych w czasie kontroli od pracowników kontrolowanej jednostki, na nieruchomości nie ciążyły zaległości podatkowe; - przypadek wskazany na str. 119 protokołu kontroli dotyczący sytuacji, w której opodatkowane grunty, według danych z ewidencji gruntów i budynków, zostały nabyte przez spółkę cywilną, a więc umowę cywilną osób fizycznych mających na celu prowadzenie działalności gospodarczej czyli przedsiębiorców. Należy więc założyć, iż zostały one prawdopodobnie nabyte przez prowadzoną przez podatników „firmę”. Podatnik oprócz gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (5.600 m2), zadeklarował również 13.245 m2 gruntów w kategorii pozostałe. W myśl art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych za grunty, budynki i budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej uznaje się grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Podatnik powinien w złożonej informacji podatkowej ujawnić te grunty jako związane z działalnością gospodarczą, opodatkowując stawką 0,83 zł a nie 0,30 zł za metr kwadratowy. Potencjalnie zaniżony podatek wyniósł więc 6.622,50 zł. Podobna sytuacja zachodzi również w roku 2018 oraz latach 2012-2016. Przyczyną powstałej nieprawidłowości są niekompletnie prowadzone przez pracowników kontrolowanej jednostki czynności sprawdzające, nakazane treścią art. 272 Ordynacji podatkowej, w zakresie złożonej przez przedsiębiorcę informacji podatkowej. W wyniku dokonanej kontroli przeprowadzonych postępowań upominawczych oraz windykacyjnych ustalono nieliczne przypadki podejmowania czynności upominawczych z opóźnieniem. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) wprowadzają ciążący na wierzycielu obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 ust. 1 ustawy), przy czym niezwłocznie ma to nastąpić poprzez wydanie upomnienia w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnych przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia (aktualnie jest to 116 zł). Zarządzenie Nr 3/2017 Pana Burmistrza w sprawie wprowadzenia instrukcji zasad ewidencji i poboru podatków i opłat w Urzędzie Miejskim w Czarnej Białostockiej w § 29 ust. 3 pkt 1 wprowadza terminy wystawiania upomnień: za I kwartał do 30 kwietnia, za II kwartał do 30 lipca, za III kwartał do 30 października i za IV kwartał do 30 grudnia, natomiast termin wystawienia tytułu wykonawczego ustala na 90 dni od wystawienia i doręczenia upomnienia. O ile wskazane terminy na wystawienie upomnień są uzasadnione w przypadku osób fizycznych, gdzie są 4 terminy płatności podatków lokalnych, należy zauważyć iż w przypadku osób prawnych w podatku od nieruchomości taki system wystawiania upomnień powoduje wzrost wierzytelności i może prowadzić w ostateczności do utraty kontroli nad roszczeniami wobec dłużników. Przypadki prowadzenia czynności windykacyjnych z opóźnieniem, chociaż nieliczne, dotyczyły właśnie podatników prowadzących działalność gospodarczą, a więc przypadków, w których raty podatków są niewspółmiernie wyższe od rat, jakie płacą osoby fizyczne nie prowadzące takiej działalności. Należy zaznaczyć, iż większość postępowań upominawczych jest prowadzona w terminach wskazanych przez Burmistrza Czarnej Białostockiej w wydanym zarządzeniu. Również 90-dniowy termin na wystawienie tytułu wykonawczego może powodować, iż roszczenia organu podatkowego nie zostaną zaspokojone – str. 124 protokołu kontroli. W zakresie rachunkowości podatków i opłat lokalnych ustalono przypadki wydawania sołtysom kwitariuszy przychodowych, na które wcześniej w kasie Urzędu Miejskiego w Czarnej Białostockiej była pobierana opłata skarbowa, przez co zawierały one dane objęte tajemnicą skarbową. Może to oznaczać dostęp osób nieuprawnionych do danych objętych tajemnicą skarbową – w myśl art. 293 § 2 pkt 4 Ordynacja podatkowej. Takie postępowanie może nosić znamiona naruszenia norm dotyczących tajemnicy skarbowej, szczególnie w kontekście art. 294 Ordynacji podatkowej, w którym sołtysi nie są wymieni jako osoby zobowiązane do przestrzegania tajemnicy skarbowej, co oznacza, iż ustawa nie przewiduje dla nich dostępu do danych nią objętych – str. 127 protokołu kontroli. Dalszy opis na str. 127 protokołu kontroli wskazuje przypadki prowadzenia wielu kont podatkowych, w jednym podatku, dla jednego podatnika. Taki sposób prowadzenia szczegółowej ewidencji podatkowej stanowi naruszenie § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), który stanowi, iż dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku.
Przedmiotem kontroli było również sprawozdanie Rb-PDP sporządzone przez kontrolowaną jednostkę za 2017 r. w zakresie prawidłowości wykazania skutków obniżenia górnych stawek podatków oraz skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień oraz zaniechania poboru w zakresie w jakim prowadzone były czynności kontrolne. Porównując dane wykazane w sprawozdaniu Rb-PDP z wydrukami z systemu informatycznego w zakresie dotyczącym skutków obniżenia górnych stawek podatków, na podstawie okazanej dokumentacji nieprawidłowości nie stwierdzono. Nie dokonano natomiast kontroli prawidłowości prezentacji skutków ulg i zwolnień obliczonych za okres sprawozdawczy, udzielonych na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej Nr XXXV/230/2014 z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości udzielanych w ramach pomocy de minimis. Powodem było nie okazanie dokumentacji dotyczącej tych zwolnień w czasie kontroli przez kontrolowaną jednostkę. Pracownica odpowiedzialna za te zagadnienia uległa wypadkowi i przebywała na zwolnieniu lekarskim. Dane dotyczące przyznanych ulg zostały jedynie skonfrontowane z wydrukiem z systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ich ewidencja – dane pochodzące z tej ewidencji były zgodne z danymi znajdującymi się w opisywanym sprawozdaniu. Również w kontekście nieprawidłowości opisanych w punkcie protokołu kontroli dotyczących podatku od nieruchomości od osób prawnych, a dotyczących deklaracji na podatek od nieruchomości złożonych przez kontrolowaną jednostkę, należy stwierdzić, iż wskazane tam, nie zadeklarowane kwoty podatków (podstawy opodatkowania) miały potencjalny wpływ na kwoty wykazane w sprawozdaniu rocznym Rb-PDP w punkcie A5 sprawozdania „podatek od nieruchomości” w kolumnie 2 „wykonanie” oraz w kolumnie 3 „skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczone za okres sprawozdawczy” – str. 139-140 protokołu kontroli.
Analiza zagadnień dotyczących wynagrodzeń pracowników wykazała, że regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego w Czarnej Białostockiej przewiduje, iż dodatek specjalny z tytułu czasowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonania pracy, może być przyznany na czas określony, nie dłuższy niż 1 rok, a w indywidualnych przypadkach na czas nieokreślony. Regulacja przewidująca przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieokreślony narusza przepis art. 36 ust. 5 ustawy 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, ze zm.). Możliwość przyznawania dodatku specjalnego na czas nieoznaczony przewidywał § 8 ust. 2 nieobowiązującego od 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.); obecnie przepisy prawa przewidują jedynie przyznawanie tego dodatku na czas określony. Dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego – str. 141-142 protokołu kontroli.
Badanie wydatków ponoszonych w 2017 r. w ramach funduszu sołeckiego wykazało, że wniosek sołectwa Oleszkowo z dnia 16 września 2016 r. został zmieniony wnioskiem o zmianę przedsięwzięcia z dnia 18 września 2017 r. W treści wniosku o zmianę z dnia 18 września 2017 r. stwierdzono brak uzasadnienia wymaganego przez art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Wyjaśnił Pan, iż Brak uzasadnienia we wniosku sołectwa Oleszkowo wynikał z przeoczenia. Należy jedynie dodać, że wniosek z dnia 16 września [2016 r.], którego dotyczyła procedura zmiany wniosku, uzasadnienie posiadał a wskazane zadania były powiązane (…). Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy o funduszu sołeckim wniosek o zmianę przedsięwzięć niespełniający warunków określonych w art. 5 ust. 2-4 ustawy powinien zostać przez Pana odrzucony. Na podstawie zmienionego wniosku poniesiono wydatki na kwotę 4.070,08 zł – str. 162-164 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej, w tym niewłaściwego wykonywania obowiązków przez pracowników. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Anulowanie pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi Biblioteki na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. 2. Określenie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości stosowanego sposobu gromadzenia (prowadzenia zbiorów) dowodów księgowych Urzędu. 3. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie dokonywania zapisów w ewidencji księgowej, poprzez: a) wyksięgowywanie z ewidencji zapisem Wn 290 – Ma 221 należności umorzonych oraz przedawnionych należności podatkowych, które były uprzednio objęte odpisem aktualizującym, b) ustalanie dwustronnych sald kont rozrachunkowych w przypadku ujęcia na nich zarówno należności, jak i zobowiązań jednostki, c) prowadzenie ewidencji rozliczenia podatku VAT w sposób zapewniający rzetelne odzwierciedlenie w księgach rachunkowych stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym oraz należyte ustalenie wyniku budżetu, z poszanowaniem zasady kasowego ustalania wyniku. W tym celu: - wykazywanie kwoty zobowiązania gminy z tytułu podatku VAT podlegającego odprowadzeniu do urzędu skarbowego z danej deklaracji na stronie Ma konta 224 w ewidencji budżetu (wobec przyjętej przez jednostkę metody pomniejszania dochodów ujętych na koncie 901 o VAT podlegający odprowadzeniu i rozliczania się z urzędem skarbowym za pośrednictwem rachunku budżetu), mając na względzie zapewnienie rzetelności danych ksiąg, - wykazywanie ewentualnych należności gminy z tytułu podatku VAT podlegającego zwrotowi przez urząd skarbowy wyłącznie w ewidencji Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej, mając na uwadze, że jest to należność z tytułu dochodów budżetowych, - zaprzestanie dokonywania zapisów Wn 224 – Ma 902 i Wn 901 – Ma 224 dla kwot przyjętego do rozliczenia w deklaracji podatku VAT naliczonego i zrównoważonego nim podatku należnego, mając na uwadze, że dokonywane w ten sposób zmniejszenia wykonanych dochodów i wydatków nie mają uzasadnienia w operacjach na rachunkach bankowych, a przez to pozostają w sprzeczności z zasadą kasowego ustalania dochodów i wydatków, - dokonywanie (wobec przyjętej metody ewidencji rozliczeń) zapisów Wn 901 – Ma 224 wyłącznie w zakresie kwoty podatku VAT podlegającej odprowadzeniu do urzędu skarbowego, - usuwanie z ewidencji Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej – co najmniej na koniec roku – niemających treści ekonomicznej lub dublujących dane ewidencji budżetu sald na kontach 225 i 240, powstałych w wyniku centralnego rozliczenia podatku VAT. 4. W zakresie zwrotów wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów wniesionych przez wykonawców zamówień publicznych: a) zwracanie wykonawcom kwot wniesionych tytułem wadium i zabezpieczenia należytego wykonania umowy wraz z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym były one przechowywane, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia tego rachunku oraz koszty prowizji za przelew, b) wyjaśnienie pochodzenia kwoty odsetek przechowywanych na rachunkach bankowych ewidencjonowanych na koncie 139, wynoszącej 32.133,19 zł; powiadomienie Izby o wynikach weryfikacji i dokonanych w związku z tym rozliczeniach, które powinny polegać na dokonaniu stosownych wypłat podmiotom, którym odsetki te były należne przy zwrocie depozytu albo przypisaniu ich w ewidencji do odpowiednich kont, jeżeli termin zwrotu depozytu jeszcze nie upłynął; w zakresie kwoty, co do której brak możliwości ustalenia podmiotów, którym odsetki powinny być przekazane – przelanie ich na rachunek budżetu i zaliczenie do dochodów budżetu, c) terminowe dokonywanie zwrotów zabezpieczenia należytego wykonania umów w części pozostawionej na zabezpieczenie roszczeń z tytułu rękojmi. 5. Zapewnienie obiegu dokumentów – między Referatem Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego a Referatem Finansowym – umożliwiającego bieżące dokonywanie zwrotu najemcom wniesionych kaucji lub zaliczanie ich do dochodów budżetu, na poczet nieuregulowanych należności czynszowych. 6. W zakresie sprawozdawczości: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, b) wskazanie dyrektorom instytucji kultury na zaprzestanie sporządzania i przekazywania sprawozdań Rb-UZ i Rb-UN ze stanem zerowym. 7. Przeanalizowanie zawartych z najemcami umów najmu lokali będących obecnie lokalami socjalnymi oraz zawarcie umów ich najmu na czas oznaczony – jeżeli zostały w latach wcześniejszych zawarte na czas nieoznaczony – mając na uwadze przepis art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów… 8. W przypadku nieokreślenia terminu płatności czynszu w umowie najmu lokalu, naliczanie odsetek za opóźnienie od terminu płatności wynikającego z art. 669 § 2 k.c. 9. Rozważenie podjęcia działań w celu umorzenia z urzędu należności cywilnoprawnych, których egzekucja jest stale bezskuteczna, mając jednocześnie na uwadze, że ewentualne dokonanie umorzenia – w przypadku wystąpienia przesłanek określonych uchwałą Rady Miejskiej – powinno nastąpić przed upływem terminu przedawnienia należności. 10. Terminowe podejmowanie czynności windykacyjnych skutkujących przerwaniem biegu przedawnienia wobec wszystkich przypadających gminie należności, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu przedawnienia należności. 11. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa nieruchomości. 12. Wyeliminowanie nieprawidłowości w dostępie do danych z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Białymstoku, 13. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli, w tym w zakresie deklaracji Urzędu Miejskiego na podatek od nieruchomości; poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań. 14. Prowadzenie kompletnych i skutecznych czynności sprawdzających względem złożonych przez podatników deklaracji oraz informacji podatkowych. 15. Prowadzenie systematycznych oraz terminowych działań windykacyjnych oraz upominawczych w odniesieniu do zaległości podatkowych. 16. Zaprzestanie wydawania inkasentom do poboru podatków lokalnych kwitariuszy przychodowych, na które pobierana jest również opłata skarbowa. 17. Zapewnienie wyeliminowania uchybień dotyczących prowadzenia ewidencji księgowej należności podatkowych. 18. Podanie faktycznych skutków finansowych zastosowania zwolnienia udzielonego przez Radę Miejską w Czarnej Białostockiej uchwałą Nr XXXV/230/2014 z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości udzielanych w ramach pomocy de minimis, z podziałem na poszczególnych podatników, jak również z rozbiciem na posiadane przez nich przedmioty opodatkowania. 19. Usunięcie z regulaminu wynagradzania pracowników postanowień przewidujących przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieoznaczony. 20. Odrzucanie wniosków sołectw określających przeznaczenie funduszu sołeckiego, które nie zawierają wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Dąbrowa_Białostocka2018.docx
|
Białystok, 2019.01.21 RIO.V.6001-4/18
Pan Artur Gajlewicz Burmistrz Dąbrowy Białostockiej
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Dąbrowa Białostocka za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Dąbrowie Białostockiej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi. Wszystkie stwierdzone nieprawidłowości dotyczą okresu sprawowania funkcji Burmistrza Dąbrowy Białostockiej przez Romualda Gormackiego, który zajmował to stanowisko w okresie objętym kontrolą i do 21 listopada 2018 r.
Jako element dokumentacji związanej z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych gminy okazano kontrolującym pełnomocnictwo udzielone na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) dyrektorowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Dąbrowie Białostockiej (instytucji kultury). Należy wskazać, że udzielanie takich pełnomocnictw osobom zarządzającym instytucjami kultury, jako osobami prawnymi – art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983) – jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Przywołany art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się zaś wyłącznie do kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – str. 5-6 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli zagadnień dotyczących prowadzenia audytu wewnętrznego stwierdzono, że jedną z umów z usługodawcą zawarto na okres 9 miesięcy (od 24 marca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.), mimo iż zgodnie z art. 279 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) umowę z usługodawcą jednostka sektora finansów publicznych zawiera na okres co najmniej roku. Kolejna umowa z usługodawcą została zawarta na okres roku (od 2 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.) – str. 9 protokołu kontroli.
Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911) stwierdzono, że w zakładowym planie kont Urzędu jako jednostki budżetowej zapisano, iż do konta 139 „Inne rachunki bankowe” nie tworzy się kont analitycznych, gdyż w Urzędzie Miejskim występuje jedynie rachunek sum depozytowych. W rzeczywistości w ramach konta 139 ewidencjonowane są dwa rachunki bankowe. Zgodnie z opisem konta 139 zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia do konta 139 należy prowadzić szczegółową ewidencję z podziałem na poszczególne wydzielone rachunki bankowe, a także według kontrahentów, z którymi te środki są rozliczane – str. 14 protokołu kontroli. Od 2018 r. prowadzona jest ewidencja analityczna do konta 139.
Badając poprawność prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę, w świetle ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że: a) zapisy księgowe opatrywane były jedną datą, tj. datą dokumentu, co pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, w myśl których zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 15 protokołu kontroli; b) sporządzano niewynikające z rzeczywistej treści operacji gospodarczej polecenia przelewu mające obrazować rzekomy wydatek z tytułu przekazania dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego oraz dochód od uprawnionego do dodatku z tytułu rzekomego wpływu czynszu; w rzeczywistości nie następował żaden przelew środków, ponieważ oba świadczenia były ze sobą potrącane – str. 16 protokołu kontroli; c) podobnie nieprawidłowo, jak w punkcie poprzednim, ewidencjonowano również należności wyegzekwowane przez komornika, przekazywane na rachunek jednostki w wysokości należności głównej wraz z odsetkami i kosztami upomnienia, po potrąceniu kosztów komorniczych (na przelewie wskazywano kwotę potrąconej opłaty komorniczej). Na kwotę potrąconych kosztów komorniczych sporządzano odrębne polecenie przelewu, w którym koszty komornicze zaliczane były w ciężar rachunku jednostki oraz na dobro rachunku jednostki, mimo iż faktycznie jednostka nie otrzymywała ich na rachunek ani nie przekazywała komornikowi z tego rachunku. Szczegółowy opis stosowanych przez jednostkę księgowań oraz sposób księgowania uwzględniający fakt, że gmina nie otrzymuje na rachunek kwoty kosztów komorniczych, zawarto na str. 110-111 protokołu kontroli. Odnośnie stanów faktycznych opisanych w punktach b) i c) należy wskazać, że tworzenie dokumentów bankowych mających obrazować rzekomy wpływ i wypływ środków na rachunku bankowym nie ma uzasadnienia w przypadku tych operacji, ponieważ jest niezgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji, polegającym na rozliczaniu należności i zobowiązań w formie potrącenia. Stosowana praktyka skutkuje zawyżeniem dochodów i wydatków budżetu o środki, które faktycznie nie wpłynęły na rachunek i nie wypłynęły z rachunku. Sprzeciwia się to zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu, wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 5 rozporządzenia, a także skutkuje odzwierciedleniem w księgach zdarzeń, które w rzeczywistym przebiegu operacji gospodarczej z kontrahentem nie miały miejsca. W oświadczeniu złożonym w tej sprawie Skarbnik Gminy wskazała, że Przyjęty przez naszą jednostkę sposób dokonywania ewidencji kosztów komorniczych ma na celu wykazanie po stronie wydatków kwot jakie przypadają na zobowiązanie z tytułu kosztów komorniczych. (…) Aby dokonać księgowań zgodnych z treścią ekonomiczną zdarzenia na kwotę potrąconych kosztów komorniczych urząd sporządza notę księgową i dokonuje przelewu tej kwoty z rachunku jednostki na ten sam rachunek (opłata komornicza zaliczana jest w ciężar rachunku jednostki i na dobro rachunku jednostki). W sposobie ewidencji przedstawionym przez Inspektora Kontroli RIO opłaty pobierane przez komornika z tytułu opłaty komorniczej) są widoczne w ewidencji jako koszt natomiast nie występują jako wydatek (Wn 761 – Ma 221) – str. 16 i 111-112 protokołu kontroli, d) nieprawidłowo ujmowano środki przekazywane przez Kuratorium Oświaty w Białymstoku na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników – na koncie 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia”, zamiast na koncie 139; konto 135 służy do ewidencji środków pieniężnych funduszy specjalnego przeznaczenia, a w szczególności zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Od 2018 r. środki przekazywane przez Kuratorium Oświaty w Białymstoku na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników ujmowane są już na koncie 139 – str. 17 protokołu kontroli; e) wydatki ponoszone przez Urząd Miejski jako jednostkę budżetowa, bezpośrednio z rachunku budżetu, ewidencjonowane były w księgach budżetu bezpodstawnym zapisem Wn 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – Ma 133 „Rachunek budżetu”, zamiast Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 133; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 223, zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, konto 223 służy do ewidencji rozliczenia zrealizowanych przez jednostki wydatków budżetowych. W przypadku, gdy wydatki urzędu realizowane są bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu, zapisy na koncie 223 nie powinny występować ani w ewidencji budżetu ani w ewidencji urzędu, gdyż nie występują operacje przekazania jednostce budżetowej środków na wydatki oraz ich rozliczenia – str. 19 protokołu kontroli; f) na koncie 224/3 „Rozrachunki budżetu dochody” zostały ujęte należności od urzędów skarbowych i od Ministerstwa Finansów z tytułu dochodów podatkowych, które zostały przekazane gminie w styczniu 2018 r.; jak wynika z ustaleń kontroli do konta tego nie była prowadzona ewidencja analityczna, podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa do konta 224 „Rozrachunki budżetu” powinna umożliwić ustalenie stanu należności i zobowiązań według poszczególnych tytułów oraz według poszczególnych budżetów – str. 19-20 protokołu kontroli; g) saldo Wn konta 962 „Wynik na pozostałych operacjach” uwidocznione w księgach budżetu na dzień 31 grudnia 2017 r. w wysokości 721,58 zł zostało pod tą datą przeksięgowane na konto 901 „Dochody budżetu” (jak wynika z ustaleń kontroli miało ono dotyczyć rozliczenia różnic kursowych). Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 962 określonymi załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, jego saldo przenosi się na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” w roku następnym, pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu – str. 24 protokołu kontroli, h) wykazano dwustronne saldo konta syntetycznego 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” – Wn 4.158,47 zł i Ma 293.170,45 zł, które jednakże nie obrazowało rzeczywistej wysokości należności i zobowiązań; ustalono, że konto to winno wykazywać należności po stronie Wn w wysokości 10.516,82 zł i zobowiązania po stronie Ma w wysokości 229.528,80 zł – różnica po obu stronach to kwota 6.358,35 zł, która wynika z rozliczeń ze wspólnotami mieszkaniowymi, które zostały wykazane „per saldo”. W sprawozdawczości za 2017 r. wartość należności i zobowiązań podlegających wykazaniu na tym koncie zaprezentowano prawidłowo – str. 35-36 i 40-41 protokołu kontroli; i) wykazano jednostronne saldo konta syntetycznego 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w wysokości 1.821.356,50 zł, ustalone jako per saldo należności i nadpłat. Konto 221 winno wykazywać saldo dwustronne – po stronie Wn w wysokości 1.835.681,13 zł i po stronie Ma w wysokości 14.324,63 zł. W sprawozdawczości budżetowej i finansowej za 2017 r. wartość należności i nadpłat ujętych na omawianym koncie została wykazana we właściwej wysokości (na podstawie ewidencji analitycznej) – str. 27, 41-42 i 44 protokołu kontroli, j) Burmistrz Dąbrowy Białostockiej decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 900 zł, rozkładając ją jednocześnie na 10 rat rocznych, płatnych po 90 zł do 31 grudnia każdego roku (do 2020 r.). W księgach należności zostały ujęte po stronie Wn konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe”; na początek każdego roku rata wymagalna w danym roku była przeksięgowywana na należności krótkoterminowe tj. na konto 221. W księgach 2017 r. dokonano zaś przeksięgowania z konta 226 na konto 221 dwóch rat – przypadającej do spłaty w 2017 r. i w 2018 r. Zgodnie z obowiązującym do końca 2017 r. opisem konta 226, na stronie Ma tego konta należało ujmować przeniesienie należności długoterminowych do krótkoterminowych w wysokości raty należnej na dany rok, w korespondencji z kontem 221; należało zatem dokonać przeksięgowania jednej raty, należnej za 2017 r. Zastosowany w jednostce w 2017 r. sposób przeniesienia należności z długoterminowych do krótkoterminowych ma uzasadnienie począwszy od 2018 r. – dla raty należności przypadającej na 2019 r., która stanie się krótkoterminowa na dzień 31 grudnia 2018 r. w związku ze zmianą zasad funkcjonowania konta 226, wynikającą z załącznika nr 3 do rozporządzenia z 13 września 2017 r. Saldo Wn konto 226 zostało na koniec 2017 r. zaniżone o 90 zł a saldo Wn konta 221 zawyżone o tę kwotę; jednocześnie zawyżone zostały należności w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. – str. 43 protokołu kontroli; k) w 2017 r. kontrolowana jednostka dokonała sprzedaży 2 lokali mieszkalnych, jednakże nie zmniejszyła wartości księgowej budynków mieszkalnych o wartość wyodrębnionych i sprzedanych lokali, co spowodowało, że na dzień 31 grudnia 2017 r. wartość środków trwałych ujęta na koncie 011 „Środki trwałe” została zawyżona o wartość ewidencyjną lokali wynoszącą 27.036,14 zł. W trakcie kontroli, pod datą 3 grudnia 2018 r., wyksięgowano z konta 011 ustaloną przez badaną jednostkę wartość ewidencyjną sprzedanych lokali. Stwierdzona nieprawidłowość narusza zarówno zasadę rzetelności ksiąg wyrażoną w art. 24 ust. 2 ustawy, jak i zasadę ujmowania w księgach okresu sprawozdawczego wszystkich zdarzeń, które nastąpiły w tym okresie sprawozdawczym, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy – str. 198 protokołu kontroli, l) podstawą wprowadzenia na stan konta 011 środków trwałych sfinansowanych ze środków funduszu sołeckiego były faktury zakupu, które dekretowano zapisem Wn 011 – Ma 201. Jednostka nie sporządzała dokumentów „OT – przyjęcie środka trwałego”, co sprzeciwia się postanowieniom § 3 ust. 7 polityki rachunkowości oraz § 13 ust. 6 instrukcji kontroli i obiegu dokumentów księgowych w Urzędzie Miejskim w Dąbrowie Białostockiej – str. 174-175 i 197 protokołu kontroli, ł) kontrolowana jednostka zapisem Wn 011 – Ma 800 „Fundusz jednostki” przyjęła na stan środków trwałych nieruchomości gruntowe o łącznej powierzchni 0,8684 ha przejęte pod drogę gminną na podstawie decyzji Starosty Sokólskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji Starosty Sokólskiego ustalających wypłatę przez gminę Dąbrowa Białostocka odszkodowań na rzecz dotychczasowych właścicieli. Wskazania wymaga, że konto 800 służy do ujmowania operacji nieodpłatnego otrzymania środków trwałych. Natomiast nabycie gruntów za odszkodowaniem stanowi nabycie odpłatne, które należało ująć na koncie 011 w korespondencji z kontem 201 (ewentualnie z rozliczeniem na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” – str. 196 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 109) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazała następujące nieprawidłowości: a) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” wykazano dane, która nie wynikały – w zakresie tego paragrafu – z jednostkowego sprawozdania Rb-27S sporządzonego przez MOPS. Dochody gminy z tytułu realizacji zadań zleconych w sprawozdaniu jednostkowym MOPS wykazano w podziałkach właściwych dla rodzaju dochodów, tj. m.in. 0980 „Wpływy z tytułu zwrotów wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego…”, zaś w zbiorczym sprawozdaniu kwota tych dochodów została wykazana w par. 2360. Spowodowało to, że niemożliwy do zrealizowania stał się wymóg § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którym sprawozdania zbiorcze sporządzane są na podstawie sprawozdań jednostkowych (analogiczny wymóg zawiera rozporządzenie z 9 stycznia 2018 r.). W sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S dochody z zadań zleconych należało ująć w par. 2360; w świetle przepisów rozporządzenia tylko na tej podstawie można bowiem wykazać dochody w tej podziałce klasyfikacyjnej w sprawozdaniu zbiorczym. Począwszy od 2018 r. MOPS w jednostkowych sprawozdaniach Rb 27 S powyższe dochody wykazuje w par. 2360 – str. 26 protokołu kontroli; b) w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. „należności pozostałe do zapłaty” w kol. 9 zostały zawyżone o kwotę 13.242,16 zł odpowiadającą saldu długoterminowych należności ujętych na koncie 226, czym naruszono § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. (obecnie § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 36 rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r.) – str. 27 protokołu kontroli; c) w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. jako zaległości netto w kol. 10 nie zostały wykazane odsetki naliczone od nieterminowych wpłat za najem, dzierżawę, wieczyste użytkowanie i inne należności, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, zaprezentowane w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek” – str. 27 protokołu kontroli; d) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ sporządzonym za IV kwartał 2017 r. przez Urząd Miejski w kolumnie 8 „dochody przekazane” wykazano kwotę 774,45 zł, zamiast 815,21 zł (różnica 40,76 zł). Należy wskazać, że zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ zawartymi w § 6 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 39 do rozporządzenia z 16 stycznia 2014 r. oraz analogicznymi przepisami załącznika nr 36 do rozporządzenia z 9 stycznia 2018 r., w sprawozdaniu jednostkowym w kolumnie „dochody przekazane” jednostka realizująca zadanie wykazuje dochody przekazane na rachunek bieżący j.s.t. (rachunek budżetu). W omawianej kolumnie sprawozdania winna zatem zostać wykazana cała kwota zrealizowanych dochodów z zadań zleconych, która została przekazana na rachunek budżetu, niezależnie od tego czy stanowi część podlegającą odprowadzeniu do PUW czy część stanowiącą dochód budżetu gminy – str. 30 protokołu kontroli, e) należności wymagalne wykazane w łącznym sprawozdaniu Rb-N za IV kwartał 2017 r. nie wykazywały zgodności ze sprawozdaniami jednostkowymi; należności wymagalne wykazane w sprawozdaniu łącznym stanowiły 3.154.201,62 zł, zaś ich suma wynikająca ze sprawozdań jednostkowych – 3.154.601,62 zł. Różnica to kwota 400 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli, do sporządzenia łącznego sprawozdania Rb-N została przyjęta kwota zaległości netto wykazana w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S MOPS w wysokości 1.498.582,39 zł, podczas gdy w sprawozdaniu jednostkowym Rb-N MOPS należności wymagalne zostały wykazane w wysokości 1.498.982,39 zł. Sugerowany w wyjaśnieniu Skarbnika sposób sporządzania sprawozdania łącznego Rb-N – przy wykorzystaniu sprawozdań Rb-27S – świadczy o naruszeniu zasady sporządzania łącznego Rb-N na podstawie jednostkowych sprawozdań Rb-N, wynikającej z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych – str. 33-34 protokołu kontroli; f) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N za IV kwartał 2017 r. w poz. N.5 pozostałe należności wykazano kwotę 13.560,16 zł a należało wykazać kwotę 21.845,74 zł – str. 49 protokołu kontroli.
W sprawozdaniu Rb-ST za 2017 r. w poz. 2 „Środki dotacji i subwencji przekazane w grudniu na styczeń następnego roku” wykazano kwotę 30.336,03 zł. Z danych ksiąg rachunkowych wynika, że saldo konta 909 „Rozliczenia międzyokresowe” wynosiło 520.459 zł i odpowiadało kwocie raty części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez gminę w grudniu na styczeń 2018 r. Stan środków posiadany na rachunku budżetu oraz pozostałe dane sprawozdawcze przesądzają o tym, że część wydatków budżetu na 2017 r. w wysokości 381.281,26 zł sfinansowano z otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji stanowiącej dochód roku następnego, czym obciążono bezpośrednio budżet 2018 r. Sfinansowane z tych środków wydatki obciążyły budżet 2018 r. poprzez brak możliwości faktycznego przeznaczenia na wydatki zaewidencjonowanych dochodów budżetu 2018 r. z otrzymanej w grudniu 2017 r. raty części oświatowej subwencji, której środki zostały fizycznie rozdysponowane w roku ich wpływu. Na nieprawidłowość tę wskazał Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w uchwale Nr II-00321-94/18 z dnia 30 kwietnia 2018 r. w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonym przez Burmistrza Dąbrowy Białostockiej sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2017 rok.
W zakresie gospodarki pieniężnej ustalono, że kasjer jest osobą, która sama wydaje sobie czeki gotówkowe a także prowadzi ewidencję wydania i rozliczenia tych druków. Poczynione ustalenia wskazują na wadliwość przyjętej organizacji gospodarki drukami ścisłego zarachowania, jako niezapewniającej należytej kontroli tych procesów – str. 40 protokołu kontroli.
Kontrola windykacji należności niepodatkowych wykazała, że w księgach ujęte są należności: a) z tytułu opłaty adiacenckiej od 5 kontrahentów w łącznej kwocie 6.294,38 zł (pochodzące z 2007, 2010 i 2011 r.), w tym należności przedawnione od 3 kontrahentów, których termin płatności minął w 2007 r., na kwotę 3.900,52 zł. W zakresie pozostałych 2 dłużników jedna należność – z 2010 r. – została rozłożona na raty, a termin płatności drugiej upłynął 31 stycznia 2011 r. (brak jakichkolwiek działań zmierzających do wyegzekwowania należności). Prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 221 w zakresie m.in. opłaty adiacenckiej, opłaty planistycznej i opłat za zajęcie pasa drogowego oraz wystawianie upomnień i tytułów wykonawczych na zaległości w opłatach wyżej wymienionych zostało przypisane wskazanemu w protokole kontroli referentowi Urzędu Miejskiego zakresem czynności z dnia 1 stycznia 2016 r. Według złożonego w tej sprawie wyjaśnienia Skarbnika, w zakresie dochodzenia zaległości z tytułu opłat adiacenckich były podejmowane działania polegające na wysyłaniu upomnień: w 2016 r. wysłano 5 wezwań do zapłaty (brak reakcji ze strony dłużników) a w 2017 r. 4 wezwania do zapłaty –2 z nich nie zostały podjęte przez adresatów, ze strony 2 dłużników brak reakcji. Jeden dłużnik zmarł w trakcie roku, w związku z czym zaprzestano wysyłania wezwania – str. 42-44 protokołu kontroli; b) za wykonanie przyłączy od 2 kontrahentów w łącznej kwocie 2.231,24 zł – należność główna pochodząca z 2012 i 2013 r.; jednostka nie naliczała i nie ujmowała w księgach odsetek od zaległości, co stanowiło naruszenie § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości (obecnie § 11 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r. w sprawie zasad rachunkowości...). Jak wynika z ustaleń kontroli, gmina kilkakrotnie wzywała do uregulowania należności. Nie stwierdzono, aby działania egzekucyjne w zakresie tego rodzaju należności zostały przypisane któremuś z pracowników. Według wyjaśnienia Skarbnika W zakresie egzekucji opłat za przyłącza wodociągowe prowadzone były działania polegające na wzywaniu osób zalegających do uiszczania opłat. Jeden z dłużników występował z wnioskiem o rozłożenie opłaty na raty ale opłat nie uiszczał, ze strony drugiego dłużnika nie było reakcji na wezwania – str. 47-48 protokołu kontroli. Podsumowując, w omawianym obszarze stwierdzono brak należytych działań windykacyjnych w stosunku do zaległości z tytułu opłat adiacenckich i opłat za przyłącza. Z ustaleń kontroli wynika, że podejmowane działania ograniczały się do wysyłania wezwań do zapłaty, co w świetle przepisów art. 123 k.c. nie przerywa biegu terminu przedawnienia. Upływ terminu przedawnienia miał zaś miejsce w odniesieniu do części należności z opłaty adiacenckiej i – w przypadku niepodejmowania w dalszym ciągu prawem przepisanych działań windykacyjnych – będzie następował w stosunku do kolejnych zaległości. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Sprawdzenie terminowości wpłat czynszu najmu lokali mieszkalnych i użytkowych oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości również wykazało, że w przypadku dokonywania płatności po terminie nie naliczano i nie ujmowano w księgach należnych gminie odsetek. Ponadto stwierdzono, że kilku najemców lokali użytkowych zobowiązanych było – zgodnie z treścią zawartych umów – do opłacania czynszu najmu w terminie 14 dni od dnia otrzymania faktury. Kontrolowana jednostka wysyła faktury listem zwykłym, co uniemożliwia rzetelne naliczenie ewentualnych odsetek od nieterminowych wpłat przy uwzględnieniu umownego terminu płatności (brak możliwości stwierdzenia dnia otrzymania faktury). W kilku przypadkach stwierdzono również niezgodność między terminem płatności wskazanym w umowie a terminem płatności na fakturze (do 20. dnia miesiąca, w którym faktura została wystawiona) – str. 129, 131-133 i 143-144 protokołu kontroli.
Przedmiotem kontroli były również zagadnienia dotyczące inwentaryzacja środków pieniężnych i rozrachunków na dzień 31 grudnia 2017 r. Stwierdzono różnice między danymi wykazanymi w protokołach weryfikacji sald a danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych (zestawień obrotów i sald). Rozbieżności dotyczyły kont: 201, 221-1, 221-2, 221-4 i 221-5. W zestawieniach obrotów i sald konto 221 wykazuje saldo tylko po stronie Wn i jest to „per saldo”, zaś w protokołach wykazano prawidłowe saldo dwustronne. Z kolei w protokole weryfikacji konta 201 zapisano, że konto to wykazuje saldo po stronie Wn w wysokości 10.516,82 z i saldo po stronie Ma w wysokości 299.528,80 zł (czyli tyle, ile powinno wynosić), zaś w zestawieniu obrotów i sald konto to wykazywało saldo po stronie Wn w wysokości 4.158,47 i po stronie Ma w wysokości 293.170,45 zł. W protokołach weryfikacji sald zapisano, że wynikają one z zapisów prawidłowo udokumentowanych sprawdzonymi i zatwierdzonymi dokumentami, są one realne i poprawnie ustalone. Protokoły weryfikacji zostały podpisane przez zespół weryfikacyjny, Skarbnika i Burmistrza – str. 51-52 protokołu kontroli.
Ocena realności i zgodności z posiadaną dokumentacją założeń prognozowanych w treści wieloletniej prognozy finansowej (WPF) gminy Dąbrowa Białostocka na lata 2019-2030, przeprowadzona podczas kontroli według wersji wynikającej z zarządzenia Nr 99/18 Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z dnia 15 listopada 2018 r. w sprawie projektu wieloletniej prognozy finansowej na lata 2019-2030, wykazała, że kwoty spłaty rat kapitałowych kredytu i wykupu obligacji wykazane w badanej wersji WPF w poszczególnych latach nie wynikają z obowiązujących umów z bankami – są niezgodne z harmonogramem spłat kredytu i z harmonogramem wykupu obligacji, co pozostaje w sprzeczności z postulatem realistyczności WPF wyrażonym w art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z harmonogramu spłaty kredytu wynika, że ostatnia rata spłaty przypada w 2021 r. a z zawartych umów dotyczących emisji obligacji wynika, że ostateczny wykup obligacji ma nastąpić w 2028 r. Natomiast projekt WPF został opracowany na lata 2019-2030. Różnice między danymi projektu WPF a harmonogramami spłat wynikającymi z obowiązujących na dzień jej opracowania umów obrazuje poniższa tabela: W efekcie planowane nadwyżki budżetu gminy (poza 2019 i 2024 rokiem) nie zabezpieczają rzeczywistych potrzeb w zakresie finansowania rozchodów budżetu z tytułu spłat rat kredytu wynikających z obowiązujących harmonogramów spłat i wykupu obligacji. Zaprezentowana nierzetelność danych projektu WPF w zakresie wymagalnych spłat rat kredytów i wykupu obligacji ma wpływ na spełnianie przez gminę wskaźnika z art. 243 ustawy o finansach publicznych. W objaśnieniach do projektu WPF podano, że „Wysokość kwot przeznaczonych na spłatę rat kapitałowych kredytów i wykup obligacji przyjęto na podstawie aktualnie obowiązujących umów”, co nie było prawdą w świetle ustaleń kontroli. Dalej wskazano, że „W celu wygospodarowania nadwyżki w budżecie na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i wyemitowanych obligacji planuje się przesunięcie zaplanowanego wcześniej wykupu obligacji w następujący sposób: - planowany wykup w 2020 roku w kwocie 834.000 zł przesunięto na 2029 rok, - planowany wykup w 2021 roku w kwocie 700.000 zł przesunięto na 2030 rok, - planowany wykup w 2022 roku w kwocie 600.000 zł przesunięto na 2029 rok. Powyższe zmiany zostaną wprowadzone do uchwały w sprawie emisji obligacji na najbliższej sesji rady miejskiej” – str. 61-63 protokołu kontroli. Z treści posiadanej przez Izbę uchwały Nr IV/32/18 Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Dąbrowa Białostocka na lata 2019-2030 wynikają takie same kwoty rozchodów co z projektu z dnia 15 listopada 2018 r. Objaśnienia do WPF zawierają ponownie takie same nieprawdziwe stwierdzenia, jak w przypadku projektu z 15 listopada 2018 r., wskazujące na przyjęcie spłat rat kapitałowych kredytu i wykupu obligacji na podstawie aktualnie obowiązujących umów (protokół kontroli podpisany został w dniu 29 grudnia 2018 r., dzień po uchwaleniu WPF). Ponownie też zamieszczono w objaśnieniach sformułowanie, że zakładane zmiany w terminach wykupu obligacji „zostaną wprowadzone do uchwały w sprawie emisji obligacji na najbliższej sesji rady miejskiej”, mimo że według objaśnień do projektu WPF miały zostać wprowadzone właśnie na sesji, na której uchwalono WPF, tj. 29 grudnia 2018 r. W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że od 2017 r. gmina nie posiada opracowanego planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek sporządzenia przez Burmistrza stosownego planu wynika z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.). Plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 25 ust. 2a ustawy – str. 123 protokołu kontroli.
W programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2017-2022 przyjętym uchwałą Nr XXXIV/199/17 Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z dnia 31 października 2017 r. wskazano, że w skład mieszkaniowego zasobu gminy wchodzi 107 lokali, podczas gdy z informacji o stanie mienia komunalnego (stanowiącej załącznik nr 10 do zarządzenia Nr 26/18 Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z dnia 30 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia sprawozdania z przebiegu wykonania budżetu gminy za 2017 rok) wynika, że w mieszkaniowym zasobie gminy znajduje się 114 lokali mieszkalnych. Jak ustaliła kontrola, różnica dotyczy 7 lokali położonych w trzech budynkach otrzymanych od PKP: - 4 lokali położonych w budynku Kamienna Nowa 37, który spłonął w 2015 r., - 2 lokali położonych w budynku Kamienna Nowa 39 (jeden lokal jest zamieszkały, a drugi wymaga gruntownego remontu. Podjęcie prac remontowych i wynajęcie tego lokalu najemcy planowane jest na 2019 r.), - 1 lokalu położonego w budynku Kamienna Nowa 40 (lokal zamieszkały przez najemcę). Wynika stąd, że w programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2017-2022 pominięto 2 wynajęte lokale mieszkalne oraz 1 lokal przeznaczony do remontu i wynajęcia. Natomiast w odniesieniu do 4 lokali położonych w budynku mieszkalnym w Kamiennej Nowej 37 stwierdzono, że lokale te nie zostały zdjęte z ewidencji środków trwałych i są wykazywane jako mienie gminy. Skarbnik wyjaśniła, że: W związku z pożarem budynku nr 37, który miał miejsce 12.12.2015 r. Burmistrz Dąbrowy Białostockiej dokonał zgłoszenia rozbiórki do Starosty Sokólskiego w dniu 18.10.2016 r. W piśmie z dnia 15.11.2016 r. Starosta Sokólski poinformował, „że nie wnosi sprzeciwu do ww. zgłoszenia i legalne rozpoczęcie robót może nastąpić w dniu otrzymania niniejszego pisma, co oznacza, że może to nastąpić przed upływem 30-dniowego okresu wskazanego w zgłoszeniu.” Prac rozbiórkowych nie rozpoczęto ani nie podjęto innych działań w celu wykreślenie tego budynku z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Sokółce. W związku z tym nie sporządzono dokumentu LT, który byłby podstawą do zdjęcia tego budynku z ewidencji środków trwałych tutejszego urzędu i dokonania zapisów na konie 011 – str. 191-192 protokołu kontroli.
W zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych stwierdzono, że zarządzeniem Nr 39/11 z dnia 27 września 2011 r. ówczesny Burmistrz Tadeusz Ciszkowski ustalił dwie, stosowane do czasu kontroli, stawki bazowe czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy – na poziomie 3,13 zł/m² dla lokali mieszkalnych położonych w Dąbrowie Białostockiej oraz 2 zł/m² dla lokali mieszkalnych położonych w Różanymstoku i lokali mieszkalnych w „Domach Nauczyciela”. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, ze zm.) położenie budynku powinno być jednym z czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu, a nie okolicznością uzasadniającą ustalenie dwóch różnych stawek bazowych. W treści zasad polityki czynszowej (określonych przez Radę Miejską uchwałą z dnia 31 października 2017 r., którą przyjęto program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2017-2022) Rada uwzględniła położenie budynku jako jeden z czynników obniżających stawkę czynszu: „położenie budynku poza granicami administracyjnymi miasta – obniżka o 10%” (zarządzenie Burmistrza Nr 39/11 z dnia 27 września 2011 r. zawierało taki sam zapis). Należy stwierdzić, że Burmistrz nie posiada upoważnienia do różnicowania stawki bazowej czynszu ze względu na okoliczności stanowiące według ustawy o ochronie praw lokatorów… czynniki podwyższające lub obniżające stawkę bazową, których wpływ na wysokość czynszu dla najemcy został już określony w uchwalonych przez Radę zasadach polityki czynszowej – str. 125 protokołu kontroli. Dalsza analiza prawidłowości uzyskiwania dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała stosowanie niewłaściwych stawek czynszu za najem lokali socjalnych, w świetle art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów… Zgodnie z przywołanym przepisem, stawka czynszu za lokal socjalny nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym. Analogiczne postanowienia zostały zawarte w zasadach polityki czynszowej oraz w zarządzeniu Burmistrza z 27 września 2011 r. Najniższa stawka czynszu obowiązująca w zasobie mieszkaniowym gminy Dąbrowa Białostocka wynosiła 1,30 zł/m2 (mieszkanie w budynku szkoły w Kamiennej Nowej), a zatem stawka czynszu za lokal socjalny nie powinna przekraczać 0,65 zł/m2. Kontrola wykazała zaś, że w przypadku 3 lokali socjalnych zastosowano stawkę w wysokości 0,95 zł/m2. Z obliczeń dokonanych przez kontrolujących wynika, że łączna suma nadpłaconego czynszu za najem lokali socjalnych stanowiła w latach 2016-2018 kwotę 1.459,44 zł. Z wyjaśnienia złożonego przez Pana Burmistrza w tej sprawie wynika, że mieszkanie, w którym obowiązuje najniższa stawka czynszu zostało przejęte przez gminę od szkoły; (…) Ustalając znacznie wcześniej stawkę dla lokali socjalnych nie wzięliśmy go pod uwagę, bo wtedy lokal nie był jeszcze w naszym administrowaniu. A na podstawie lokali w naszym administrowaniu stawka czynszu socjalnego wynosi 0,95 zł/m2. Po przejęciu tego lokalu nie analizowaliśmy na nowo stawek czynszu ponieważ Zarządzenie Burmistrza w sprawie ustalenia stawki czynszu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy pozostawało nie zmienione – str. 127-128 protokołu kontroli. W wyniku badania prawidłowości zawierania umów najmu lokali mieszkalnych stwierdzono, że w jednym przypadku gmina zawierała z lokatorem umowy na czas określony przy braku udokumentowania żądania lokatora zawarcia tych umów na czas oznaczony. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów… umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator – str. 126-127 protokołu kontroli. W wyniku kontroli ustalono, że w ramach dochodów z czynszu najmu sklasyfikowanych w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz innych umów o podobnym charakterze” nieprawidłowo ujmowano wnoszone przez najemców lokali mieszkalnych wpłaty za wodę, kanalizację, centralne ogrzewanie i opłatę „za wywóz nieczystości stałych”. Należy wskazać, że czynsz najmu lokalu mieszkalnego stanowi należność odrębną od opłat niezależnych od właściciela (tj. opłat za dostawę do lokalu energii, gazu, wody, odbiór ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych), dlatego też niepoprawne jest stosowanie jednakowej podziałki klasyfikacji budżetowej dochodów dla wszystkich tych należności. Wpływy z opłacanych należności za media nie powinny być zaliczane do dochodów budżetu z czynszu, lecz ujęte jako zwrot (wznowienie) wydatków w odpowiedniej podziałce klasyfikacji budżetowej wydatków lub (ewentualnie) jako dochody z usług (w rozdziale odpowiednim do ich rodzaju) – w zależności od daty wpływu środków lub przyjętego sposobu rozliczeń – str. 129 protokołu kontroli.
Kontrola dochodów osiąganych z tytułu dzierżawy gruntów wykazała, że z jednym z dzierżawców zawarto umowę na okres 10 lat (od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r.), nie poprzedzając jej zawarcia przeprowadzeniem przetargu albo uzyskaniem zgody Rady Miejskiej na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy. Z ustaleń kontroli wynika, że wcześniejsze umowy z tym samym dzierżawcą zawierane były na okresy do 3 lat. Z postanowień uchwały Nr VIII/61/11 Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Dąbrowa Białostocka oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony wynika, że Burmistrz upoważniony jest do bezprzetargowego wydzierżawiania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości na rzecz osoby, która ostatnio korzystała z nieruchomości na podstawie umowy (na zasadzie kontynuacji) – § 9 ust. 1 pkt 7 uchwały. Zapis ten należy jednak odnosić do osób, które dotychczas korzystały z nieruchomości na podstawie umowy zawartej na okres dłuższy niż 3 lata. Należy bowiem wskazać, że bezprzetargowe zawarcie kolejnej umowy na okres przekraczający 3 lata w sytuacji, gdy zawarcie poprzednich umów dzierżawy nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem przetargu lub wyrażeniem przez Radę Miejską zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, prowadzi do obejścia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawiających zasadę zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w drodze przetargu – str. 135-136 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów z najmu lokali użytkowych oraz dzierżawy gruntów stwierdzono, że nie sporządzano i nie podawano do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem i dzierżawę, do czego obliguje art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 136 protokołu kontroli.
Kontrola opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości wykazała, że w odniesieniu do większości nieruchomości aktualizacji wysokości opłat nie dokonywano od 2006 r. Stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego może być aktualizowana nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na odległy czas od ostatniej aktualizacji, podjęcie działań w tym względzie jest zasadne w świetle art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującego właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki – str. 142 protokołu kontroli. Analiza treści pism wypowiadających wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i ustalających nowe opłaty od 2006 r. wykazała przypadki bezpodstawnego zaokrąglania wysokości ustalanych opłat do pełnych dziesiątek groszy względem kwot wynikających z podstawienia stawki do wartości nieruchomości – str. 142-143 protokołu kontroli.
Badając zagadnienia dotyczące sprzedaży lokali mieszkalnych z bonifikatą stwierdzono, że kontrolowana jednostka nie posiada wewnętrznych procedur regulujących działania zmierzające do ustalenia podstaw ewentualnego zwrotu udzielonych bonifikat i jego wyegzekwowania. W szczególności zadań w tej kwestii nie powierzono żadnemu z pracowników Urzędu zakresem czynności – str. 141 protokołu kontroli.
Badaniu poddano także dochody z tytułu opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że jednostka nie ujęła w księgach rachunkowych 2017 r. (także 2018 r.) i nie wykazała w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-N zaległości z tytułu tej opłaty na kwotę 175,48 zł. Dotyczyła ona korzystania w okresie maj-czerwiec 2017 r. z zezwoleń wygaszonych przez Burmistrza z dniem 1 lipca 2017 r., w związku z czym Burmistrz wydał decyzję określającą wysokość opłaty w przedstawionej wysokości. Egzekucji należności wynikającej z decyzji nie prowadzono (jedynie 30 listopada 2017 r. wystawiono upomnienie). Dopiero w wyniku kontroli gmina podjęła należyte działania egzekucyjne, w wyniku których w dniu 30 października 2018 r. dłużnik uregulował zaległość wraz z odsetkami i kosztami upomnienia (łącznie 196,60 zł) – str. 144 i 147 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. W wyniku analizy regulacji wewnętrznych jednostki stwierdzono brak unormowań w zakresie prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych. Zarządzeniem Nr 78/16 Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z 30 grudnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia zasad rachunkowości wskazano wszystkie konta bilansowe i pozabilansowe ale ograniczono się wyłącznie do opisu ich funkcji. Nie określono podstawowych zadań komórki wymiaru i rachunkowości podatkowej, dokumentów stosowanych do udokumentowania wpłat, zwrotów, zasad prowadzenia czynności sprawdzających i kontrolnych. Regulacje wewnętrzne nie są więc zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) – str. 115-116 protokołu kontroli. Stwierdzono także, że organ podatkowy nie opracował procedur przeprowadzania kontroli podatkowych, a także w ostatnich kilku latach nie ustalał planu kontroli podatkowych ani też ich nie przeprowadzał. W związku z brzmieniem art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej organy podatkowe są zobligowane do weryfikowania, jak podatnicy wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa podatkowego. Przywołany przepis nadaje organowi podatkowemu uprawnienia oraz jednocześnie zobowiązuje go do określonego zachowania, ponieważ zgodnie z jego brzmieniem organy podatkowe pierwszej instancji, z zastrzeżeniem § 3, przeprowadzają kontrolę podatkową u podatników, płatników, inkasentów oraz następców prawnych. Posiadana przez organ podatkowy baza danych, zawierająca parametry budynków i wartości budowli ma ograniczony zasięg poznawczy i dowodowy. Jest to związane z tym, że ewidencja gruntów i budynków prowadzona przez Starostwo Powiatowe nie zawiera bazy danych dotyczących przedmiotów opodatkowania tego rodzaju, w przypadku budynków oddanych do użytkowania w minionych latach. W tym kontekście dokumentacja zebrana w toku prowadzonych kontroli podatkowych stanowiłaby istotne źródło wiedzy o poszczególnych przedmiotach opodatkowania, niezbędne w trakcie czynności sprawdzających, których obowiązek prowadzenia wynika z art. 272 Ordynacji podatkowej – str. 121 protokołu kontroli. Badanie dokonane w zakresie powszechności doręczania decyzji wymiarowych ujawniło 18 przypadków braku postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego. Z ustaleń kontroli wynika, że w 17 przypadkach dotyczyło to podatników nieżyjących (spadkobierców do dnia kontroli nie ustalono), zaś w 1 przypadku nie ustalono miejsca pobytu podatnika. Brak możliwości skutecznego ustalenia miejsca zamieszkania podatnika może być podstawą do ustanowienia kuratora do doręczeń dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (art. 138 § 1 Ordynacji). W związku z powyższym organ podatkowy, jako strona zainteresowana, winien skierować wniosek do sądu opiekuńczego miejsca ostatniego zamieszkania osoby nieobecnej. Natomiast w sprawie niecierpiącej zwłoki organ podatkowy wyznacza dla osoby nieobecnej tymczasowego pełnomocnika szczególnego, upoważnionego do działania do czasu wyznaczenia przez sąd kuratora dla osoby nieobecnej (art. 138l § 1 Ordynacji). W przypadku podatników nieżyjących organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w zw. z art. 102 Ordynacji. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w celu wydania postanowienia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 i 2 Ordynacji. Natomiast jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega on przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 Ordynacji. Z tego tytułu w 2017 r. nie powstało zobowiązanie podatkowe w kwocie 2.886 zł – str. 116-117 protokołu kontroli.
Badając prawidłowość realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych stwierdzono nieprawidłowości, które dotyczyły: a) braku dokumentacji źródłowej w zakresie wartości budowli w przypadku 4 podmiotów oraz w zakresie powierzchni budynków związanych z działalnością gospodarczą, w przypadku 2 podmiotów – str. 80 protokołu kontroli; b) zawyżeniu w deklaracji gminy powierzchni gruntów ustawowo zwolnionych od podatku o 604.877,90 m2 – str. 82 protokołu kontroli; c) złożeniu dwóch korekt deklaracji gminy ze znacznym opóźnieniem, wynoszącym w pierwszym przypadku 168 dni, zaś w drugim 137 dni – str. 80 protokołu kontroli. Nieprawidłowości te były pochodną braku systematycznego prowadzenia przez organ podatkowy czynności sprawdzających nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V ustawy, a w przypadku składania deklaracji po terminie stanowiły naruszenie przepisów art. 6 ust. 9 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.), gdyż osoby prawne, jednostki organizacyjne oraz spółki niemające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe są obowiązane składać, w terminie do dnia 30 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracji na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku – str. 80 protokołu kontroli. Stwierdzono ponadto, że deklaracje z opóźnieniem złożyło: - 2 podatników podatku rolnego, śr. 54 dni po terminie wskazanym w art. 6a ust. 8 pkt. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.) – str. 73 protokołu kontroli; - 2 podatników podatku od środków transportowych od osób fizycznych, śr. 55 dni po terminie wskazanym w art. 9 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; na właścicielach środków transportowych oraz podmiotach traktowanych zgodnie z ustawą jak właściciel (wymienionych w art. 9 ust. 1) spoczywa bezwarunkowy obowiązek złożenia w terminie do dnia 15 lutego właściwemu organowi podatkowemu, deklaracji na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzonej na formularzu według ustalonego wzoru. Natomiast w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego lub zmianę miejsca zamieszkania, lub siedziby – termin ten wynosi 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności – str. 85 protokołu kontroli.
W trakcie kontroli prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatków lokalnych, w grupie podatników będących osobami fizycznymi, stwierdzono następujące nieprawidłowości: a) brak prowadzenia przez organ podatkowy rzetelnej ewidencji posiadanych gruntów u poszczególnych podatników (grunty nie są wprowadzane do systemu w rozbiciu na poszczególne klasy i działki a wyłącznie na poszczególne klasy ogółem). Organ nie posiada również kompletnych danych geodezyjnych w wersji papierowej, zaś posiadany przez jednostkę program do ewidencji podatków nie jest kompatybilny z ewidencją prowadzoną przez Starostwo Powiatowe w Sokółce Filia w Dąbrowie Białostockiej. W związku z powyższym kontrolujący nie miał możliwości porównania poszczególnych klas użytków rolnych wynikających ze złożonych informacji i stanów posiadania ze stanem faktycznym. Nie było również możliwe sprawdzenie prawidłowości opodatkowania gruntów. W złożonym wyjaśnieniu pracownica odpowiedzialna za wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego wskazała, iż: (…) brak wprowadzania do systemu komputerowego gruntów w rozbiciu na poszczególne działki spowodowane było nadmiarem obowiązków w ogóle a szczególnie w badanym okresie, gdyż Starostwo Powiatowe, w wielu miejscowościach na terenie gminy, przeprowadzało modernizację gruntów w związku z tym spływała na stanowisko bardzo duża ilość zmian geodezyjnych (…) – str. 67 protokołu kontroli.
Działania kontrolne przeprowadzone w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowały m.in. zagadnienia dotyczące przyznawania ulg i zwolnień w omawianej należności. Analizując zgromadzony materiał (decyzja Fn.3121.3.1.2016 z 24 kwietnia 2016 roku na kwotę 1.191 zł) ustalono, iż w aktach sprawy brak wskazania, z jakich funduszy korzystał podatnik przy realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatku rolnym podatnikom podatku rolnego przysługuje ulga inwestycyjna z tytułu wydatków poniesionych na budowę lub modernizację budynków inwentarskich służących do chowu, hodowli i utrzymywania zwierząt gospodarskich oraz obiektów służących ochronie środowiska, jeżeli wydatki te nie zostały sfinansowane w całości lub w części z udziałem środków publicznych. W tej sytuacji należy uznać za nieprawidłowe wydanie decyzji pozytywnej – str. 70 protokołu kontroli.
Z kolei badanie przeprowadzone w zakresie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wykazało występowanie różnorodnych rodzajowo nieprawidłowości. Polegały one na: a) braku identyfikacji wszystkich podmiotów z terenu gminy w związku z brakiem prowadzenia ewidencji właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, których gmina nie objęła systemem gospodarowania odpadami komunalnymi a także brakiem ewidencji umów zawartych pomiędzy właścicielami nieruchomości niezamieszkałych a odbiorcą odpadów komunalnych – str. 90 protokołu kontroli. Taki sposób prowadzenia ewidencji nie zapewnia szczelności systemu odbioru odpadów komunalnych, nie zapewnia również rzetelności przestrzegania przepisów ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm.); b) braku rzetelnej weryfikacji danych zawartych w złożonych deklaracjach ze stanem faktycznym, co było pochodną braku kontroli przeprowadzonej u właścicieli (posiadaczy) nieruchomości zamieszkałych, podmiotów nieobjętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, ani też punktu zbiórki odpadów komunalnych – str. 92-93 protokołu kontroli; c) nieprzestrzeganiu przepisów art. 165 Ordynacji podatkowej poprzez załatwienie sprawy w formie odpowiedzi na wniosek (pismo) podatnika o udzielenie ulgi w zapłacie opłaty, iż „nie jest możliwe jego merytoryczne załatwienie”. Organ podatkowy winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na mocy cytowanych wyżej przepisów, które stanowią: „Gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania” – str. 95 i 98 protokołu kontroli; d) błędnym wprowadzeniu do systemu sposobu gromadzenia odpadów komunalnych w przypadku właściciela nieruchomości o nr ewid. 3040008 (jest: odpady zbierane w sposób selektywny, winno być: odpady niezbierane w sposób selektywny), co skutkowało zaniżeniem kwoty opłaty za lata 2013-2018 o 798 zł (w trakcie kontroli nieprawidłowość wyeliminowano, zaś zaległość została uregulowana wraz z odsetkami za zwłokę) – str. 92 protokołu kontroli; e) nieterminowym składaniu deklaracji przez dwóch właścicieli nieruchomości (3180005, 3180009) w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty, co skutkowało nieprzypisaniem i jednocześnie zaniżeniem kwoty opłaty w 2017 r. o 32 zł oraz przez kolejnych 3 właścicieli nieruchomości (o nr ewid. 318001, 3180005 oraz 9090011) którzy złożyli nowe deklaracje odpowiednio 344, 92 i 92 dni po terminie przewidzianym w art. 6m ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, że w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od wystąpienia zmiany – str. 93 protokołu kontroli; f) braku pieczątki określającej datę wpływu deklaracji do Urzędu Miejskiego na 9 deklaracjach (spośród 101 przyjętych do kontroli). Z treści § 40 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67) wynika, że punkt kancelaryjny rejestruje przesyłki wpływające, tj. umieszcza w dowolnej kolejności w rejestrze prowadzonym na nośniku papierowym lub w postaci elektronicznej daty wpływu przesyłki do Urzędu – str. 93 protokołu kontroli; g) nieterminowym wnoszeniu należnej opłaty przez 32 właścicieli nieruchomości. Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie naraża na uszczuplenie należności publicznoprawe i jest czynem zabronionym, który zgodnie z art. 57 § 1 k.k.s. podlega karze grzywny, jako wykroczenie skarbowe. Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu – str. 100 protokołu kontroli. Ponadto uiszczanie należności podatkowych po terminie stwierdzono w niżej wymienionych należnościach: - podatek od nieruchomości od osób prawnych – 1 podatnik dokonał wpłat 9 rat w wysokości 7.161 zł po terminie – str. 82 protokołu kontroli; - podatek od środków transportowych od osób fizycznych – 3 podatników dokonywało wpłat rat w wysokości 7.748 zł po terminie – str. 86 protokołu kontroli; - podatek rolny, leśny od nieruchomości od osób fizycznych – 12 podatników dokonywało wpłat rat w wysokości 3.890 zł po terminie – str. 118-119 protokołu kontroli.
Następnym obszarem w obrębie, którego stwierdzono nieprawidłowości, były czynności windykacyjne, w zakresie których stwierdzono ich niepodejmowanie lub prowadzenie zbyt opieszale w stosunku do zaległości występujących w łącznym zobowiązaniu pieniężnym – w 2017 r. postępowaniem egzekucyjnym nie objęto kwoty 10.235,87 zł – str. 118-119 protokołu kontroli. Z uregulowań wewnętrznych zawartych w załączniku do zarządzenia Nr 21/15 Burmistrza Dąbrowy Białostockiej z dnia 21 lutego 2015 r. w sprawie instrukcji dotyczącej windykacji podatków i opłat lokalnych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Urzędzie Miejskim w Dąbrowie Białostockiej wynika, że upomnienia dla podatników łącznego zobowiązania pieniężnego wystawiane są dwa razy do roku (I i II rata nie później niż do 30 czerwca, III i IV rata nie później niż do 31 grudnia) natomiast tytuły wykonawcze po upływie terminu zapłaty określonego w upomnieniu nie później niż do 31 grudnia roku budżetowego. Powyższe uregulowania stanowią naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483, ze zm.). Wierzyciel przesyła zobowiązanemu (podatnikowi) upomnienie niezwłocznie w każdym przypadku, jeżeli nie zostały podjęte działania informacyjne lub z podjętych działań wynika, iż obowiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany, a w szczególności jeżeli łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnych przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia. Jeżeli jednak działania informacyjne zostały podjęte, a z nich wynika, iż obowiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany, organ podatkowy powinien przesłać zobowiązanemu upomnienie nie później niż po upływie 21 dni od dnia, w którym po raz pierwszy podjęto działania informacyjne. W wyniku braku prowadzenia dokumentacji potwierdzającej podejmowanie działań informacyjnych, do czego zobowiązuje § 4 rozporządzenia, nie ma pewności, czy takie działania były rzeczywiście podejmowane. Analizując pojęcie „niezwłocznie”, które nie jest zdefiniowane w obowiązującym stanie prawnym, w jego interpretacji zasadne jest odwołanie się do poglądów doktryny i orzecznictwa, gdzie wskazywane jest, iż jest to podjęcie działań bez zbędnej zwłoki, w najkrótszym możliwym terminie. Dalej ustalono nieprawidłowości dotyczące terminowości lub braku wystawiania tytułów wykonawczych. Należy wskazać, iż po upływie terminu 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, organ podatkowy ma możliwość wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.), w związku z realizowaniem obowiązku wyrażonego w art. 6 ustawy, dotyczącego podejmowania przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. W przypadku kontrolowanej jednostki stosowanie zasady polegającej na wystawianiu tytułów wykonawczych dwa razy w roku oznacza systemową zwłokę wierzyciela w podejmowaniu działań oraz skraca czas pozostający na skuteczne dochodzenie należności. Opieszałość w wystawianiu tytułów wykonawczych ma istotny wpływ na obniżenie skuteczności egzekucji. Znaczny upływ czasu między terminem zapłaty należności a wystawieniem upomnienia lub tytułu wykonawczego umożliwia, bowiem dłużnikowi m.in. wyzbywanie się składników majątkowych mogących stanowić przedmiot egzekucji. Opieszałość w podejmowaniu działań egzekucyjnych utwierdza u dłużników przeświadczenie o niskiej efektywności windykacji, a także o realnej możliwości jej uniknięcia. Należy zaznaczyć, iż wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany i biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny (art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej). Z dniem 1 stycznia 2018 r., ze względu na brak przerwania biegu terminu przedawnienia (komornik nie zastosował środka egzekucyjnego, o którym podatnik zostałby zawiadomiony – nie wpłynęła żadna kwota od komornika) przedawnieniu uległy zaległości na kwotę ogółem 17.136 zł: - w łącznym zobowiązaniu pieniężnym w kwocie 1.888 zł – str. 118-119 protokołu kontroli, - w podatku od nieruchomości od osób prawnych w kwocie 9.928 zł – str. 82 protokołu kontroli, - w podatku od środków transportowych od osób fizycznych w kwocie 5.320 zł – str. 86 protokołu kontroli. Organ podatkowy nie zabezpieczył zaległości podatkowych hipoteką lub zastawem skarbowym; mimo upływu terminu przedawnienia, w oparciu o art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej należności mogłyby być egzekwowane z przedmiotu hipoteki lub zastawu.
W obrębie poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej stwierdzono też pojedynczy przypadek dotyczący nieegzekwowania odsetek za zwłokę w przypadku wpłat dokonywanych po upływie ustawowego terminu płatności. Nieegzekwowanie należnych odsetek narusza przepis art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym od zaległości podatkowych nalicza się odsetki za zwłokę według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373 ze zm.). W przypadku gdy dokonana przez podatnika wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę należy zaliczyć proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości oraz kwoty odsetek za zwłokę stosownie do przepisów art. 55 § 2 Ordynacji. Nie pobrana i nie przerachowana kwota odsetek wynosiła 20 zł – str. 82 protokołu kontroli.
W zakresie wydatków budżetowych sprawdzeniu poddano m.in. wydatki na wynagrodzenia pracowników Urzędu. Ustalono, że z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań pracownikom nie przyznawano dodatków specjalnych, lecz premię (pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku sprzątaczki) lub nagrody (pracownikom zatrudnionym w Referacie Finansowym). Zgodnie z obowiązującym w jednostce regulaminem wynagradzania pracowników przesłanką przyznania premii jest wykonywanie przez pracownika obowiązków służbowych w sposób prawidłowy i przejawianie zaangażowania w wykonywaną pracę, natomiast nagroda z funduszu nagród może być przyznana pracownikowi za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań pracownikowi może być zaś przyznany dodatek specjalny – zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260, ze zm.) oraz § 8 regulaminu wynagradzania, z zastrzeżeniem, że dodatek ten nie może być przyznany za wykonywanie zadań powierzonych pracownikowi w zakresie czynności – str. 157-158 protokołu kontroli.
W zakresie delegowania i rozliczania kosztów zagranicznych podroży służbowych (opis na str. 160-162 protokołu kontroli) stwierdzono nieprawidłowości polegające na: a) zaniechaniu wypłacania delegowanym zaliczki, o której mowa w § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży zagranicznej. Oznacza to, że pracodawca jest zobligowany do jej wypłaty niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują, w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta powinna być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży”. Zaniechanie wypłacania zaliczek skutkowało rozliczeniem kosztów podróży w walucie obcej według średniego kursu z dnia, w którym odbyła się podróż, co nie miało uzasadnienia w świetle postanowień § 20 ust. 3 rozporządzenia. Według przywołanej regulacji rozliczenie kosztów podróży zagranicznej jest dokonywane w walucie otrzymanej zaliczki (w walucie wymienialnej albo w walucie polskiej) według średniego kursu z dnia jej wypłacenia, b) wskazywaniu na druku polecenia wyjazdu zagranicznego jedynie miejsca docelowego za granicą, z pominięciem miejscowości na terenie kraju, od której rozpoczyna się i kończy podróż zagraniczna (tj. następuje: przekroczenie granicy państwowej w przypadku podróży lądowej, start samolotu w drodze za granicę lub lądowanie w drodze powrotnej w przypadku podroży lotniczej oraz wyjście statku z portu polskiego w drodze za granicę i jego wejście do tego portu w drodze powrotnej w przypadku podróży morskiej). Zgodnie z § 21 rozporządzenia, w przypadku odbywania podróży zagranicznej w połączeniu z przejazdem na obszarze kraju, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2 „Podróż krajowa”. Stosownie zaś do § 6 rozporządzenia pracodawca określa miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Na gruncie przywołanych przepisów krajowe odcinki podróży, mimo iż są integralnie złączone z podróżą zagraniczną, podlegają przepisom regulującym podróże krajowe. Z tego wynika, że należy oddzielnie traktować krajową część podroży zagranicznej, co wiąże się m.in. z obowiązkiem określania miejscowości jej rozpoczęcia i zakończenia, mającej zasadnicze znaczenie dla miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży zagranicznej (miejsca przekroczenia granicy, startu lub lądowania samolotu, wyjścia lub wejścia statku).
Analiza wydatków na koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami wykazała, że w rozdziale 90002 „Gospodarka odpadami” klasyfikowano całość wynagrodzenia referenta, któremu zakresem czynności przypisano jedynie częściowo zadania dotyczące gospodarki odpadami, powierzając oprócz tego szereg innych obowiązków, niezwiązanych z tym zagadnieniem. W rozdziale 90002 nie ujęto natomiast żadnej części wydatków na wynagrodzenie podinspektora, któremu przypisano niektóre zadania związane z gospodarką odpadami (prowadzenie ewidencji księgowej opłaty oraz egzekucję należności). Należy wskazać, że wynagrodzenia pracowników zajmujących się sprawami z zakresu gospodarki odpadami są zaliczane do kosztów funkcjonowania systemu, a zatem ich pominięcie lub nieuzasadnione zawyżenie stanowi naruszenie zasad kwalifikowania wydatków w rozdziale 90002 określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) – str. 109 protokołu kontroli. Z innych ustaleń kontroli w zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków…, wynika błędne zaliczenie: - do par. 4510 „Opłaty na rzecz budżetu państwa” wydatków w wysokości 280 zł poniesionych na opłaty sądowe od wniosków o wszczęcie postępowania o zastosowanie obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu, które powinny zostać ujęte w par. 4610 „Koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego” – str. 152 protokołu kontroli, - do par. 4590 „Kary i odszkodowania wypłacane na rzecz osób fizycznych” oraz do par. 4600 „Kary, odszkodowania i grzywny wypłacane na rzecz osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych” wydatków z tytułu wypłaty odszkodowań właścicielom gruntów przejętych pod drogę gminną. Należy wskazać, że wydatki na wypłatę odszkodowań były związane z nabyciem własności środków trwałych, a zatem powinny stanowić wydatki majątkowe – str. 196 protokołu kontroli.
W zakresie wydatków majątkowych i ich ewidencji (opis na str. 163-165 protokołu kontroli) stwierdzono, że na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” figurują koszty poniesione na zadania, których: a) realizacji zaniechano: - w kwocie 18.910 zł obejmującej nakłady poniesione w 2010 r. na opracowanie projektu przepustu na rzece Kamienna w Dąbrowie B. wraz z dojazdami, - w kwocie 779,99 zł obejmującej nakłady poniesione w 2011 r. na budowę budynku M-GOK w Dąbrowie Białostockiej, - w kwocie 5.000 zł obejmującej nakłady poniesione w 2013 r. na przebudowę ul. Przytorowej w Dąbrowie Białostockiej, - w kwocie 14.760 zł obejmującej nakłady poniesione w 2016 r. na wykonanie dokumentacji dotyczącej budowy boiska w Reszkowcach, b) realizację zakończono: - w kwocie 5.732,50 zł obejmującej nakłady poniesione na budowę chodnika we wsi Kamienna Stara. Protokolarny odbiór robót miał miejsce w dniu 10 lutego 2017 r., jednakże do czasu przeprowadzenia kontroli zakończona budowa nie została przyjęta na stan środków trwałych. W wyjaśnieniu Skarbnik wytłumaczyła, że Inwestycja pn. „Budowy chodnika we wsi Kamienna Stara” na kwotę 5.732,50 zł nie została przeniesiona do ewidencji środków trwałych w 2017 roku, ponieważ nie został wystawiony dokument OT, który jest podstawą do wprowadzenia środka trwałego do ewidencji. Na koniec roku 2017 dokonując weryfikacji konta 080 nikt z pracowników merytorycznych odpowiedzialnych za inwestycje nie zgłosił wniosku o tym, że inwestycja została zakończona ani wniosku o zdjęcie z ewidencji inwestycji, które w przeszłości nie będą realizowane. W wyniku kontroli jednostka dokonała przeksięgowania zakończonej inwestycji na konto 011 „Środki trwałe”. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (od 2018 r. załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…) konto 080 służy do ewidencji kosztów środków trwałych w budowie oraz do rozliczenia kosztów środków trwałych w budowie na uzyskane efekty inwestycyjne. Wartość zakończonych inwestycji powinna zostać przeniesiona na stan środków trwałych (przeksięgowana na konto 011) w roku przyjęcia do używania wytworzonych środków trwałych – art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Natomiast koszty zadań, których dalsza realizacja z różnych względów nie dojdzie do skutku, jako koszty poniesione bez efektu gospodarczego, powinny być przerachowane na zmniejszenie funduszu jednostki. Z wyjaśnień złożonych w tej kwestii przez Skarbnika wynika, że: Zostało przygotowane pismo do Kierownika referatu BRG z prośbą o przeanalizowanie niezakończonych inwestycji, które są zaewidencjonowane na koncie 080 i przygotowanie zestawienia tych które nie będą w przyszłości realizowane. Po otrzymaniu zestawienia zaakceptowanego przez Burmistrza ewidencja konta 080 zostanie zaktualizowana.
W wyniku kontroli zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) stwierdzono, że: a) przy naliczeniu funduszu sołeckiego pominięto sołectwo Dąbrowa Białostocka, którego obszar obejmuje część miasta Dąbrowa Białostocka. W wyjaśnieniu złożonym w tej sprawie Skarbnik wskazała, że: Na terenie miasta Dąbrowa Białostocka funkcjonuje pięć sołectw: Sołectwo Dąbrowa Białostocka, Sołectwo Małyszówka, Sołectwo Małyszówka Kolonia, Sołectwo Jasionówka, Sołectwo Jasionówka Kolonia. Wysokość środków przypadających na dane sołectwo obliczana jest między innymi na podstawie liczby mieszkańców sołectwa według stanu na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy, określoną na podstawie prowadzonego przez gminę rejestru mieszkańców (…).. W ewidencji ludności mieszkańcy sołectwa Małyszówka przypisani są do ul. Małyszówka, Sołectwa Małyszówka Kolonia do ulicy Małyszówka Kolonia, Sołectwa Jasionówka do ul. Jasionówka, Sołectwa Jasionówka Kolonia do ul. Jasionówka Kolonia. Natomiast Sołectwo Dąbrowa Białostocka nie zostało przypisane do konkretnych ulic ani obszaru. Dodatkowo na terenie miasta Dąbrowa Białostocka funkcjonuje jednostka pomocnicza – Osiedle Mieszkań Komunalnych w Dąbrowie Białostockiej. W związku z powyższym trudno jest przypisać konkretnych mieszkańców miasta do Sołectwa Dąbrowa Białostocka i dlatego nie naliczono funduszu sołeckiego dla sołectwa Dąbrowa Białostocka – str. 168-170 protokołu kontroli, b) żadnemu pracownikowi Urzędu nie powierzono pisemnie obowiązków związanych z realizacją zadań gminy wynikających z ustawy o funduszu sołeckim (w szczególności obliczania wysokości funduszu czy przyjmowania i oceny zgodności z ustawą składanych przez sołtysów wniosków) – str. 168 i 171 protokołu kontroli, c) przyjęto do realizacji wniosek sołectwa Wiązówka zawierający jako uzasadnienie przyjęcia przedsięwzięć – polegających na montażu tabliczek kierunkowych i montażu przepustu z remontem drogi – zwrot „chaos we wsi”. Następnie w zmienionym przez sołectwo wniosku uzasadniono jedynie przedsięwzięcie polegające na naprawie drogi (wskazując „zły stan drogi”), natomiast nie odniesiono się do przedsięwzięcia polegającego na montażu tabliczek kierunkowych – str. 171 protokołu kontroli, d) we wnioskach 4 sołectw (Reszkowce, Sadowo, Nowinka i Bity Kamień) wskazano przedsięwzięcie polegające na udziale mieszkańców w dożynkach gminnych we wsi Reszkowce („przygotowanie poczęstunku”, „zakup żywności”). Realizacja wniosków polegała na zakupie usługi gastronomicznej za kwotę 7.800 zł. Przewidziane we wnioskach przedsięwzięcia nie wykazywały należytego związku z realizacją zadań własnych gminy (w kontekście uzasadnień wniosków przedstawionych przez sołectwa). Wskazania wymaga, iż na gruncie postanowień art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Z treści wniosków nie wynika, jakie zadanie własne gminy miało być realizowane za pośrednictwem tego rodzaju przedsięwzięcia – str. 171 i 175 protokołu kontroli, e) przyjęto zmieniony wniosek sołectwa Małyszówka, który został złożony po terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 ustawy, tj. po 31 października roku budżetowego. Wniosek wpłynął 28 listopada 2017 r. Jak wynika z ustaleń kontroli, jego postanowienia nie wprowadzały nowych zadań, nie usuwały żadnych zadań, ani nie dotyczyły innych istotnych postanowień, o zmianie których powinno decydować sołectwo, można więc uznać go w praktyce za bezprzedmiotowy (dotyczył on „przesunięcia” szacunkowych kosztów zadania „z działu zakup materiałów na dział robocizna”). Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim wniosek o zmianę przedsięwzięć lub ich zakresu złożony z naruszeniem terminu podlega odrzuceniu – str. 173 protokołu kontroli.
Kontroli poddano również stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.). Weryfikacja dokumentacji zamówienia udzielonego z wolnej ręki (w tzw. trybie „in-house”) na odbieranie odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych w gminie Dąbrowa Białostocka wykazała, że zamawiający uchybił dyspozycji art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Zgodnie z przywołanym przepisem zamawiający zamieszcza ogłoszenie o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych nie później niż w terminie 30 dni od dnia zawarcia umowy w sprawie zamówienia. Umowa z wykonawcą została zawarta w dniu 29 czerwca 2017 r., a zatem ogłoszenie o udzieleniu zamówienia powinno zostać opublikowane w BZP do dnia 29 lipca 2017 r. Tymczasem zamawiający opublikował ogłoszenie w BZP w dniu 10 sierpnia 2017 r. – str. 183-184 protokołu kontroli. Sprawdzeniem objęto również postępowanie przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego na budowę ul. Wierzbowej i Świerkowej oraz kanalizacji deszczowej w ul. Wierzbowej, Świerkowej, Kasztanowej i Sienkiewicza w Dąbrowie Białostockiej. Kontrola tego zamówienia wykazała następujące nieprawidłowości: a) pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. zamawiający wezwał wykonawcę do złożenia aktualnych na dzień złożenia oferty oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych – w terminie do 21 kwietnia 2017 r. Należy wskazać, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy termin na złożenie przez wykonawcę tych dokumentów nie może być krótszy niż 5 dni. Zamawiający powinien ustalić termin na dostarczenie dokumentów najwcześniej na 23 kwietnia 2017 r. – str. 186 protokołu kontroli, b) ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zamieszczono w Biuletynie Zamówień Publicznych dopiero po upływie 90 dni od zawarcia umowy, czym uchybiono przedstawionym już wyżej postanowieniom art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych – str. 187 protokołu kontroli, c) podpisanie umowy z wykonawcą oraz wniesienie zabezpieczenia należytego wykonania umowy miały miejsce w dniu 28 kwietnia 2017 r., natomiast wadium wniesione przez wykonawcę zostało zwrócone wraz z odsetkami w dniu 31 sierpnia 2017 r., tj. po upływie ponad 4 miesięcy. Tymczasem zgodnie z art. 46 ust. 1a Prawa zamówień publicznych zamawiający zwraca wadium wykonawcy, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, niezwłocznie po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego oraz wniesieniu zabezpieczenia należytego wykonania umowy, jeżeli jego wniesienia żądano – str. 187-188 protokołu kontroli, d) w aneksie nr 2 do umowy postanowiono, że wykonawca zleci część zamówienia 2 podwykonawcom. Zgodnie z art. 36ba ust. 1 ustawy, jeżeli powierzenie podwykonawcy wykonania części zamówienia na roboty budowlane lub usługi następuje w trakcie jego realizacji, wykonawca na żądanie zamawiającego przedstawia oświadczenie, o którym mowa w art. 25a ust. 1, lub oświadczenia lub dokumenty potwierdzające brak podstaw wykluczenia wobec tego podwykonawcy. Kontrola wykazała, że zamawiający nie żądał od wykonawcy przedłożenia tych dokumentów. W wyjaśnieniu złożonym w tej sprawie Pan Burmistrz wskazał, że dokumentów nie żądano ze względu na fakt, iż podwykonawcy zostali (…) zgłoszeni w trakcie realizacji zamówienia a nie na etapie składania ofert. W związku z określonym w Umowie terminem wykonania zamówienia oraz naszym zdaniem zwłoką w zakresie wykonania rzeczowego, każde kolejne żądanie byłoby pretekstem do przedłużenia wykonania umowy. Powyższe nie wpłynęło na wynik postępowania przetargowego – str. 188-189 protokołu kontroli.
W ramach kontroli prawidłowości stosowania własnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej równowartości 30.000 euro, badaniu poddano zamówienie na dostawę paliwa i akcesoriów samochodowych. Kontrola realizacji zamówienia wykazała, że dostawy paliwa następowały według zmiennych cen, innych niż ceny jednostkowe przedstawione przez wykonawcę w ofercie. Niezmienny został jedynie rabat w wysokości 0,07 zł/l. Zgodnie z postanowieniami umowy zawartej z wykonawcą rabat odliczany był każdorazowo od obowiązującej w dniu sprzedaży ceny za 1 litr paliwa. W zaproszeniu do składania ofert, formularzu ofertowym oraz w zawartej umowie nie odniesiono się do cen producentów paliw, które powinny stanowić obiektywną wartość wyjściową dla ceny zawartej w ofercie i wyznacznik późniejszych zmian przez wykonawcę cen poszczególnych dostaw. Przedstawiona w ofercie cena bez odniesienia do ceny zakupu paliwa od producenta nie gwarantuje prawidłowości wyceny poszczególnych dostaw na warunkach wybranych jako najkorzystniejsze, ponieważ podstawą zastosowania oferowanego rabatu była cena obowiązująca na stacji, którą swobodnie ustalał wykonawca – str. 180-181 protokołu kontroli.
W 2017 r. gmina Dąbrowa Białostocka przekazała powiatowi sokólskiemu środki finansowe w kwocie 1.388.191 zł na dofinansowanie zadania „Poprawa bezpieczeństwa dróg powiatowych o nr 1247B i 1340B…”. W myśl umowy środki finansowe miały zostać przekazane na konto powiatu „nie później niż w ciągu 14 dni licząc od daty odbioru końcowego zadania i przekazania dokumentów rozliczeniowych (faktura z protokołem odbioru) i nie później niż do 28 grudnia 2017 r.” Z kolei termin realizacji zadania określono na grudzień. W umowie postanowiono też, że powiat przedłoży rozliczenie finansowe (kopię faktury w protokołu odbioru) w terminie 30 dni od całkowitego zakończenia inwestycji. Z umowy nie wynika zatem jednoznacznie, w jaki sposób mają zostać przez gminę przekazane środki – czy do 28 grudnia czy po przedstawieniu przez powiat dokumentacji rozliczeniowej; zastosowany zapis wskazuje w istocie na koniunkcję obu warunków, która w określonych okolicznościach mogła być niemożliwa do spełnienia. W praktyce pomoc finansową przelano na rachunek powiatu 28 grudnia 2017 r., podczas gdy rozliczenie zadania wpłynęło do Urzędu Miejskiego 4 stycznia 2018 r. Do rozliczenia powiat dołączył kserokopię faktury wykonawcy z dnia 19 grudnia 2017 r. oraz protokołu odbioru robót z dnia 15 grudnia 2017 r. Wynika stąd, że istniała możliwość przekazania przez powiat tych dokumentów gminie do 28 grudnia 2017 r., aby zachować zgodność z postanowieniami umowy. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że umowę traktowano jako przewidującą dwie odrębne przesłanki uruchomienia płatności (przedstawienie dokumentów rozliczeniowych lub termin 28 grudnia 2017 r.), co jednakże nie ma uzasadnienia w cytowanym postanowieniu umowy – str. 166-168 protokołu kontroli.
W obrębie zagadnienia prawidłowości udostępniania nieruchomości gminnym jednostkom organizacyjnym stwierdzono, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Dąbrowie Białostockiej zajmuje pomieszczenia w budynku Urzędu Miejskiego na podstawie 2 odpłatnych „umów najmu”: umowy z dnia 29 grudnia 2017 r. zawartej na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2020 r. (najem z przeznaczeniem na cele administracyjne) oraz umowy z dnia 1 września 2016 r. zawartej na okres od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2019 r. (lokal udostępniony w celu prowadzenia Punktu Pomocy Rodzinie – Punktu Interwencji Kryzysowej przy MOPS). Należy wskazać, że zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami formą prawną władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (jaką jest MOPS) jest trwały zarząd, nie zaś umowa cywilnoprawna. Trwały zarząd ustanawiany jest w drodze decyzji, której elementy określają przepisy art. 45 ust. 2 ustawy – str. 133-134 i 193-194 protokołu kontroli. Natomiast Miejsko-Gminny Ośrodek Kultury w Dąbrowie Białostockiej (instytucja kultury) dysponuje prawem użytkowania wieczystego dwóch działek oraz prawem własności budynków i budowli znajdujących się na tych działkach. Wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wynosiła łącznie 524,37 zł. Ustalono, że od 2014 r. przypis i wpłata opłaty rocznej dokonywane były w wysokości 524,30 zł (tj. zaniżonej o 0,07 zł). Ponadto kontrola wykazała, że w 2017 r. M-GOK uiścił opłatę roczną w wysokości 524,30 zł 28 dni po terminie wynikającym z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tytułu opóźnienia w zapłacie nie przypisano ani nie egzekwowano należnych odsetek – str. 194 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Nieprawidłowości zaprezentowane w niniejszym wystąpieniu dotyczą okresu sprawowania funkcji Burmistrza przez Romualda Gromackiego. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Anulowanie pełnomocnictwa udzielonego na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kierownikowi instytucji kultury. 2. Zawieranie umowy z usługodawcą na prowadzenie audytu wewnętrznego na okres co najmniej roku, jak tego wymaga art. 279 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. 3. Określenie w zakładowym planie kont Urzędu Miejskiego obowiązku i zasad prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 139. 4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez: a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami przepisów ustawy o rachunkowości, b) zaprzestanie sporządzania dokumentacji mającej imitować wpływy i wypływy środków na rachunku budżetu, w sytuacji gdy zdarzenia takie nie zaistniały w rzeczywistym przebiegu operacji gospodarczej (sposobie dokonania rozliczeń ze stroną operacji), c) ewidencjonowanie wydatków ponoszonych przez Urząd Miejski bezpośrednio z rachunku budżetu zapisem Wn 902 – Ma 133, d) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 224 w ewidencji budżetu w sposób umożliwiający ustalenie danych wymaganych zasadami funkcjonowania tego konta, e) przeksięgowywanie istniejącego na koniec roku salda konta 962 na konto 960 – w księgach roku następnego pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu, f) ustalanie rzetelnych dwustronnych sald kont rozrachunkowych w przypadku ujęcia na nich zarówno należności, jak i zobowiązań jednostki, g) naliczanie i ujmowanie w księgach rachunkowych odsetek od wszystkich nieopłaconych w terminie należności gminy, w wysokości odsetek należnych na koniec każdego kwartału; naliczenie i ujęcie w księgach wszystkich należnych gminie odsetek od należności, które nie były zaksięgowane według ustaleń kontroli oraz podanie wysokości ujętych w księgach należności z tego tytułu w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń, h) zapewnienie wykazywania rzetelnego stanu środków trwałych na koncie 011 i inwestycji rozpoczętych na koncie 080; w tym celu podjęcie przez Pana Burmistrza stosownych działań zobowiązujących merytorycznych pracowników do niezwłocznego przekazywania do księgowości dokumentów obrazujących zdarzenia skutkujące koniecznością dokonania zapisów zmieniających stan środków trwałych, takie jak nabycie, zbycie, likwidacja czy wytworzenie środka trwałego w procesie inwestycyjnym, i) ewidencjonowanie na koncie 011 operacji przyjęcia środków trwałych do używania na podstawie dowodu OT, jak tego wymagają przepisy wewnętrzne, j) zaprzestanie księgowania operacji przyjęcia na konto 011 środka trwałego nabytego odpłatnie z wykorzystaniem konta 800, k) wyksięgowanie z konta 080 w ciężar funduszu – po uprzednim podjęciu przez Pana Burmistrza formalnej decyzji w tej sprawie – kosztów poniesionych w latach poprzednich na zadania wymienione w części opisowej wystąpienia, których realizacja nie będzie kontynuowana, l) zapewnienie ujmowania w księgach wszystkich należności przypadających gminie, mając na uwadze stwierdzony przypadek pominięcia w księgach i nie dochodzenia należności wymagalnej z tytułu opłaty za zezwolenie na sprzedaż alkoholu. 5. W zakresie sprawozdawczości: a) zaniechanie wykazywania w sprawozdaniu Rb-27S należności długoterminowych, b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S odsetek od należności, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (par. 0920), również jako zaległości w kol. 10, c) wykazywanie w kolumnie „dochody przekazane” jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego całej kwoty dochodów z zadań zleconych, która wpłynęła na rachunek budżetu gminy, d) sporządzanie łącznego sprawozdania Rb-N na podstawie jednostkowych sprawozdań Rb-N, e) prawidłowe wykazywanie należności w sprawozdaniu Rb-N. 6. Zaprzestanie angażowania w finansowanie budżetu danego roku środków otrzymywanej w grudniu raty części oświatowej subwencji ogólnej na rok następny. W przypadku wystąpienia takiej nieprawidłowości, uwzględnienie przy realizacji budżetu na rok następny, że zaewidencjonowane dochody z części oświatowej subwencji nie mają pokrycia w środkach pieniężnych do wysokości zaangażowanej kwoty, a zatem plan wydatków budżetu na rok następny nie może stanowić w tej kwocie realnej podstawy zaciągania zobowiązań. 7. Zmodyfikowanie podziału obowiązków w zakresie procesów związanych z gospodarką drukami ścisłego zarachowania, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli dotyczące stwierdzonego stanu wykonywania przez jednego pracownika zadań w zakresie wydawania, ewidencji i wykorzystania czeków gotówkowych. 8. W zakresie egzekucji należności niepodatkowych: a) niezwłoczne podjęcie przewidzianych prawem czynności egzekucyjnych przerywających bieg terminu przedawnienia w stosunku do zalegających z zapłatą opłaty adiacenckiej, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminów przedawnienia należności. Podjęcie próby wyegzekwowania opisanych w protokole należności z tego tytułu, a w przypadku podniesienia przez dłużników zarzutu przedawnienia formalne umorzenie tych należności; b) niezwłoczne podjęcie przewidzianych prawem czynności egzekucyjnych przerywających bieg terminu przedawnienia w stosunku do zalegających z należnościami za wykonanie przyłączy, c) uwzględnienie w procesie dochodzenia należności, że samo wysyłanie upomnień czy wezwań do zapłaty nie stanowi prawidłowego działania zmierzającego do wyegzekwowania należności, bowiem nie przerywa biegu terminu przedawnienia, d) zapewnienie kompletnego, pisemnego podziału obowiązków między pracowników w zakresie wszczynania czynności egzekucyjnych wszystkich rodzajów należności. 9. Zobowiązanie Skarbnika do doprowadzania danych ksiąg rachunkowych do zgodności z danymi wykazanymi w protokołach weryfikacji sald kont rozrachunkowych. 10. Niezwłoczne dostosowanie w treści WPF kwot rozchodów budżetu w poszczególnych latach do harmonogramów spłaty kredytu i wykupu obligacji wynikających z obowiązujących umów z bankami. Zaprzestanie podawania w WPF – jako obowiązujących – danych, co do których jednostka dopiero planuje podjęcie w przyszłości działań mających je urzeczywistnić. 11. Opracowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. 12. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie zmiany programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2017-2022 w celu dostosowania wskazanych w programie informacji o wielkości i stanie technicznym zasobu mieszkaniowego gminy do stanu rzeczywistego. 13. Podjęcie działań skutkujących wykreśleniem z ewidencji gruntów i budynków budynku mieszkalnego, który spłonął w pożarze, w celu stworzenia formalnej podstawy zdjęcia go ze stanu środków trwałych gminy. 14. W zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych: a) zaniechanie różnicowania, w zarządzeniu wydanym przez Burmistrza, stawki bazowej czynszu ze względu na okoliczności stanowiące według ustawy o ochronie praw lokatorów… czynniki podwyższające lub obniżające, których wpływ na wysokość czynszu dla najemcy powinien wynikać z uchwalonych przez Radę zasad polityki czynszowej, b) stosowanie właściwych, w świetle art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów…, stawek czynszu za najem lokali socjalnych, c) rozliczenie z najemcami lokali socjalnych czynszu pobranego w latach 2016-2018 w wysokości zawyżonej o kwotę 1.459,44 zł d) zawieranie umów najmu lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, za wyjątkiem sytuacji wskazanych w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…, w tym przypadków, w których najemca wyraził udokumentowane żądanie zawarcia umowy najmu na czas określony, e) zaniechanie ujmowania wpłat za wodę, kanalizację, centralne ogrzewanie i opłat „za wywóz nieczystości stałych” jako dochodów budżetu w par. 0750. 15. W zakresie dochodów z najmu lokali użytkowych: a) wysyłanie faktur za potwierdzeniem odbioru w przypadku uzależnienia terminu płatności czynszu od daty otrzymania faktury, b) zapewnienie zgodności terminu płatności wskazywanego na wystawianych fakturach z terminem płatności wynikającym z umów najmu lokali użytkowych. 16. Zawieranie umów najmu i dzierżawy nieruchomości lub lokali użytkowych na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony po przeprowadzeniu przetargu lub uzyskaniu zgody Rady na odstąpienie od trybu przetargowego, za wyjątkiem sytuacji, gdy umowa taka zawierana jest na zasadzie kontynuacji dotychczas obowiązującej umowy zawartej na okres powyżej 3 lat. 17. Sporządzanie wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę w przypadkach określonych w art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. 18. W zakresie dochodów z tytułu użytkowania wieczystego: a) rozważenie przeprowadzenia aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste, b) zaniechanie bezpodstawnego zaokrąglania opłat rocznych do pełnych dziesiątek groszy, c) dokonywanie przypisu i pobieranie od M-GOK opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntów w prawidłowej wysokości, wynikającej z dokumentacji. 19. Wprowadzenie pisemnych procedur zapewniających ustalenie ewentualnych podstaw do dochodzenia zwrotu bonifikat udzielonych przy sprzedaży nieruchomości, w szczególności poprzez zawarcie odpowiednich postanowień w zakresach czynności pracowników. 20. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa. 21. Prowadzenie niezbędnych działań zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji wymiarowych podatnikom. 22. Podjęcie niezbędnych działań, wskazanych w wystąpieniu pokontrolnym, mających na celu ustalenie kręgu spadkobierców, uwzględniając obowiązek orzeczenia w drodze decyzji o zakresie ich odpowiedzialności lub uprawnień. 23. W zakresie kontroli podatkowych: a) opracowanie procedur przeprowadzania kontroli podatkowych, b) ustalanie rocznych planów kontroli podatkowych, c) przeprowadzanie kontroli podatkowych zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. 24. W zakresie realizacji dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: a) prowadzenie pełnej ewidencji właścicieli nieruchomości zapewniającej szczelność systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, b) rzetelne weryfikowanie danych zawartych w deklaracjach ze stanem faktycznym, c) rzetelne wprowadzanie do systemu danych wynikających ze złożonych deklaracji, d) rozważenie zasadności dyscyplinowania podatników w zakresie terminowego składania deklaracji oraz zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, e) umieszczanie pieczątki określającej datę wpływu deklaracji do Urzędu Miejskiego. 25. Terminowe podejmowanie czynności windykacyjnych wobec zaległości podatkowych, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu przedawnienia. 26. Prowadzenie systematycznych czynności sprawdzających, nakazanych treścią przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V tej ustawy. 27. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających odpowiednio z ustaw o podatku rolnym, leśnym oraz podatkach i opłatach lokalnych. 28. Egzekwowanie dokumentów źródłowych od podatników w zakresie podatku od nieruchomości, dających możliwość prowadzenia czynności sprawdzających w zakresie rzetelności prezentowania podstaw opodatkowania. 29. Rozważenie zasadności dyscyplinowania podatników w zakresie terminowego składania deklaracji podatkowych oraz terminowej wpłaty podatków. 30. Przestrzeganie obowiązku realizacji dochodów z tytułu odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wpłacanych po terminie płatności, mając na względzie przywołane przepisy Ordynacji podatkowej. 31. Dostosowanie uregulowań wewnętrznych dotyczących wymiaru i rachunkowości podatków i opłat lokalnych do obowiązujących w tym zakresie uregulowań prawnych wskazanych w protokole kontroli oraz części opisowej wystąpienia. 32. Przyznawanie pracownikom dodatków specjalnych, jako właściwej – w świetle obowiązujących przepisów, w tym wewnętrznych jednostki – dodatkowej formy wynagrodzenia z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub okresowego powierzenia dodatkowych zadań (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika). 33. W zakresie podróży służbowych zagranicznych: a) wypłacanie delegowanym zaliczek na niezbędne koszty podróży, mając na względzie m.in. prawidłowe rozliczenie kosztów podróży w danej walucie, tj. według średniego kursu z dnia wypłacenia zaliczki, b) wskazywanie w poleceniach wyjazdu służbowego miejscowości rozpoczęcia i zakończenia krajowej podróży związanej z podróżą zagraniczną. 34. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, w tym m.in. ujmowanie w rozdziale 90002 odpowiedniej części wynagrodzenia obu pracowników zajmujących się sprawami z zakresu gospodarki odpadami oraz zaliczanie do wydatków majątkowych wydatków ponoszonych na nabycie własności gruntów. 35. W zakresie funduszu sołeckiego: a) podjęcie stosownych działań skutkujących formalnym określeniem obszaru sołectwa Dąbrowa Białostocka, w celu umożliwienia stwierdzenia liczby mieszkańców tego sołectwa, oraz rozpoczęcie uwzględniania go przy naliczeniu funduszu sołeckiego, b) pisemne powierzenie pracownikom Urzędu Miejskiego spoczywających na gminie obowiązków związanych z realizacją zadań wynikających z ustawy o funduszu sołeckim, c) egzekwowanie od sołtysów sporządzenia zrozumiałego i odnoszącego się do wszystkich przedsięwzięć uzasadnienia wniosku, d) zaprzestanie przyjmowania wniosków sołectw przewidujących przeznaczenie środków funduszu na realizację różnego rodzaju imprez oraz finansowania z budżetu gminy w ramach funduszu wydatków na takie cele – jeżeli sołectwo nie wykazało dostatecznego związku imprezy (wydatku) z realizacją zadań gminy, e) odrzucanie wniosków w sprawie zmiany przeznaczenia funduszu złożonych przez sołtysów po 31 października roku budżetowego. 36. W zakresie udzielania zamówień publicznych: a) zamieszczanie ogłoszeń o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych w terminie 30 dni od dnia zawarcia umowy, b) wzywanie wykonawcy, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia aktualnych dokumentów i oświadczeń potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu w terminie wskazanym w art. 26 ust. 1 i 2 Prawa zamówień publicznych, c) terminowe zwracanie wykonawcom wniesionych wadiów, d) żądanie od wykonawcy przedstawienia oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 1, lub oświadczenia lub dokumentów potwierdzających brak podstaw wykluczenia wobec podwykonawcy, któremu wykonawca powierzył wykonanie części zamówienia w trakcie jego realizacji. e) konstruowanie zasad ustalania cen ofertowych za paliwa poprzez odnoszenie ich do cen producentów paliw, mając na uwadze umożliwienie egzekwowania w trakcie realizacji zamówienia zaproponowanych w ofercie warunków w przypadku zmiany cen producenta, jako okoliczności niezależnej od wykonawcy. 37. W zakresie udzielania pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego: a) zawieranie w umowach w sprawie udzielenia pomocy jednoznacznych postanowień w kwestii podstawy przekazania dotacji, b) przekazywanie dotacji po uzyskaniu wymaganej umową dokumentacji. 38. Wydanie decyzji ustanawiającej na rzecz MOPS trwały zarząd częścią nieruchomości zajmowaną przez tę jednostkę organizacyjną,
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Do wiadomości: Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku Zespół w Suwałkach
|
zal-Miasto_i_Gmina_Drohiczyn2018.docx
|
Białystok, 2018.12.04 RIO.I.6001-11/18
Pan Wojciech Jerzy Borzym Burmistrz Drohiczyna
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Drohiczyn za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Drohiczynie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono liczne nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
W gminie Drohiczyn stanowisko Zastępcy Burmistrza nie jest obsadzone. Badając obowiązujący regulamin organizacyjny Urzędu Miejskiego stwierdzono, iż w rozdziale II „Organizacja Urzędu” wymienione zostało stanowisko Zastępcy Burmistrza. Z kolei w rozdziale III „Zasady kierowania urzędem” zapisano, że „Burmistrz kieruje pracą urzędu przy pomocy Zastępcy Burmistrza, Sekretarza Gminy” oraz określono zadania, które może realizować Zastępca Burmistrza – str. 1-2 protokołu kontroli.
Na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) udzielił Pan pełnomocnictw dyrektorom instytucji kultury (Miejsko Gminnego Ośrodka Kultury w Drohiczynie oraz Miejsko Gminnej Biblioteki Publicznej w Drohiczynie). Należy wskazać, że udzielenie takich pełnomocnictw osobom zarządzającym instytucjami kultury, jako osobami prawnymi – art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983) – jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Przywołany art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się zaś do kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – str. 4 protokołu kontroli.
Podczas kontroli stwierdzono, że uchwała Nr XXIII/136/16 Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora finansów publicznych nie była zmieniana i w dalszym ciągu wymieniała jedynie Zespół Szkół w Drohiczynie jako jednostkę obsługiwaną przez Biuro Obsługi Szkół w Drohiczynie. Tymczasem od grudnia 2017 r. BOS zapewnia także obsługę Szkoły Podstawowej w Śledzianowie (do tego czasu szkoła prowadzona była przez stowarzyszenie). W trakcie kontroli, uchwałą z dnia 27 czerwca 2018 r., Rada Miejska dokonała zmiany uchwały z dnia 29 grudnia 2016 r. poprzez uwzględnienie w jej treści SP w Śledzianowie jako jednostki obsługiwanej przez BOS – str. 4 protokołu kontroli.
We wrześniu 2018 r. RIO w Białymstoku przeprowadziła doraźną kontrolę gospodarki finansowej BOS w Drohiczynie. Wyniki tej kontroli zostały przedstawione do wiadomości Pana Burmistrza. Podczas kontroli doraźnej stwierdzono nieprawidłowości dotyczące organizacji i funkcjonowania BOS, których wyeliminowanie zależy od podjęcia przez Pana stosownych działań. Stwierdzono, że kierownik BOS, w związku z urlopem macierzyńskim, wyznaczyła pracownika Urzędu Miejskiego w Drohiczynie zatrudnionego na stanowisku inspektora ds. informatyki i działalności gospodarczej do pełnienia obowiązków kierownika na czas jej nieobecności. Jako podstawę wyznaczenia do pełnienia obowiązków wskazano § 16 statutu BOS, zgodnie z którym „W czasie nieobecności Kierownika jego obowiązki pełni wyznaczona przez niego osoba w uzgodnieniu z Burmistrzem Drohiczyna.” Wyznaczenie przez kierownika BOS pracownika innej jednostki do pełnienia obowiązków kierownika BOS na czas nieobecności jest nieprawidłowe z punktu widzenia art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). Przepis ten stanowi, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. W sytuacji braku w BOS pracownika, któremu możliwe byłoby powierzenie obowiązków kierownika na czas jego nieobecności, realizację zadań kierownika BOS w czasie nieobecności kierownika powinien zapewnić Pan Burmistrz zgodnie z ogólną kompetencją wynikającą z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalono też, że zadania związane z prowadzeniem ksiąg rachunkowych szkół przypisano głównemu księgowemu BOS – zgodnie z przepisami art. 54 ustawy o finansach publicznych – a oprócz tego także w obowiązującym od 19 marca 2018 r. zakresie czynności pomocy administracyjnej. Pracownik na stanowisku pomocy administracyjnej został zatrudniony przez Pana Burmistrza w Urzędzie Miejskim w Drohiczynie na podstawie umowy o pracę na czas zastępstwa z dnia 16 marca 2018 r., w związku z usprawiedliwioną nieobecnością kierownika BOS (urlop macierzyński). Należy przy tym wskazać, że zgodnie z danymi zawartymi w protokole kontroli kierownik BOS jest zatrudniona jednocześnie jako inspektor ds. oświaty w Urzędzie Miejskim. Zatem zatrudnienie przez Pana pracownika na czas zastępstwa w Urzędzie Miejskim należy wiązać z wykonywaniem zadań inspektora ds. oświaty, a nie kierownika BOS czy innego pracownika BOS. Powierzenie przez Pana pracownikowi Urzędu zadań w zakresie obsługi szkół nie ma uzasadnienia w świetle faktu funkcjonowania jednostki obsługującej szkoły w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
W wyniku analizy przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, przeprowadzonej pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), stwierdzono, że: a) w treści § 2 załącznika nr 2 do zarządzenia Nr 13/2016 Pana Burmistrza z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie zakładowego planu kont oraz określenia zasad prowadzenia rachunkowości dla budżetu gminy i Urzędu Miejskiego w Drohiczynie wskazano, iż Urząd Miejski prowadzi obsługę finansowo-księgową Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Drohiczynie i Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Drohiczynie w zakresie ewidencji środków trwałych i pozostałych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych; zapis o identycznym brzmieniu zawiera także zarządzenie Nr 18/2017 z dnia 28 grudnia 2017 r. Należy wskazać, iż na podstawie porozumień z dnia 29 grudnia 2016 r. zawartych, zgodnie z art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przez dyrektorów instytucji kultury z kierownikiem Biura Obsługi Szkół w Drohiczynie, gminne instytucje kultury przystąpiły do wspólnej obsługi, którą od dnia 1 stycznia 2017 r. prowadzi BOS, jako jednostka obsługująca, a nie Urząd Miejski w Drohiczynie – str. 6-7 protokołu kontroli, b) zakładowy plan kont Urzędu wśród kont zespołu 2 „Rozrachunki i roszczenia” wymienia konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, co nie ma uzasadnienia ze względu na nieprowadzenie odrębnego rachunku bankowego do obsługi Urzędu jako jednostki budżetowej (brak odrębnego rachunku Urzędu przewidziano opisem funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”). Konta 222 i 223 nie były prowadzone w księdze głównej Urzędu – str. 9 protokołu kontroli, c) według zakładowego planu kont Urzędu saldo Wn konta 130 powinno odzwierciedlać stan zrealizowanych „dochodów własnych jednostki”, zaś w praktyce na koncie 130 ujmowano wszystkie dochody podlegające wykazaniu w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzanym przez Pana Burmistrza (a nie tylko „własne”); w treści ZPK określono także, iż zapisy na stronie Wn konta 130 dotyczą w szczególności zwrotów dotacji w danym roku budżetowym w korespondencji z kontem 810 „Dotacje budżetowe…” (zamiast z kontem 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…”), zaś zapisy na stronie Ma konta 130 dotyczą w szczególności dotacji przekazanych z budżetu w korespondencji z kontem 810 (zamiast z kontem 224); ponadto zakładowy plan kont nie zawiera żadnych zapisów w zakresie zasad prowadzenia subkont dochodów i wydatków do konta 130, pomimo że w praktyce konto 130 podzielone jest na subkonta: 130-1-1 „rachunek bieżący Urzędu – dochody” i 130-1-2 „rachunek bieżący Urzędu – wydatki” oraz 130-3-1 „rachunek bieżący VAT”; wskazano natomiast, że w jednostce każdorazowo w ciągu roku zapisy dotyczące dochodów i wydatków dokonywane są z kontem 800-3 (dochody) i 800-4 (wydatki), a na koniec roku salda tych kont przeksięgowuje się na konto funduszu 800-1 (co powtórzono także w treści zarządzenia Nr 18/2017 z dnia 28 grudnia 2017 r.). Przyjęcie zasad funkcjonowania kont sugerujących ewidencjonowanie dochodów i wydatków Urzędu bezpośrednio na koncie 800 „Fundusz jednostki” stanowi nieuzasadnioną zmianę określonych rozporządzeniem zasad funkcjonowania tego konta – str. 8 i 30 protokołu kontroli, d) postanowienia zawarte w załączniku nr 2 do zarządzenia Nr 13/2016 Pana Burmistrza z dnia 28 grudnia 2016 r. nie określają zasad prowadzenia ewidencji innych materiałów poza paliwem do samochodów strażackich (węgla, oleju opałowego, paliwa do samochodów służbowych Urzędu), wbrew postanowieniom art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości – str. 160-161 protokołu kontroli.
W zakresie gospodarki pieniężnej stwierdzono, że w kasie Urzędu Miejskiego kasjer prowadzi księgę druków ścisłego zarachowania dotyczącą czeków gotówkowych w zakresie rachunku budżetu, rachunku socjalnego i rachunku depozytów. Natomiast ewidencja pozostałych druków ścisłego zarachowania, tj. kwitariuszy przychodowych, arkuszy inwentaryzacyjnych, kontokwitariuszy sołtysów i bloczków opłaty targowej prowadzona jest w odrębnych księgach druków ścisłego zarachowania przez pracownika zatrudnionego na stanowisku podinspektora ds. księgowości podatkowej. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w rozdziale 8 załącznika nr 1 do zarządzenia Pana Burmistrza Nr 13/2016 z dnia 28 grudnia 2016 r. pn. „Gospodarka drukami ścisłego zarachowania”, ewidencja druków ścisłego zarachowania prowadzona jest odrębnie dla czeków i odrębnie dla pozostałych druków. Do pobrania druków ścisłego zarachowania upoważnieni są: 1) kasjer lub osoba pełniąca zastępstwo kasjera – do czeków bankowych, 2) sołtysi – do kontokwitariuszy, 3) przewodniczący komisji inwentaryzacyjnej – do arkuszy inwentaryzacyjnych, 4) inne osoby – do kwitariuszy przychodowych, bloczków opłaty targowej oraz biletów na statek. Miejscem przechowywania kontokwitariuszy, kwitariuszy przychodowych, bloczków opłaty targowej i biletów jest stanowisko ds. księgowości budżetowej, a czeków – kasa Urzędu. Należy wskazać, iż prowadzenie kasy wiąże się m.in. z dokonywaniem operacji kasowych na podstawie dowodów, które stanowią druki ścisłego zarachowania. Według zakresu czynności kasjera z dnia 3 stycznia 2005 r. do jego obowiązków należy m.in. prowadzenie pogotowia kasowego i prowadzenie druków ścisłego zarachowania. Z powyższego wynika, iż kasjer jest osobą, która sama wydaje sobie czeki gotówkowe, a także prowadzi ewidencję wydania i rozliczenia tych druków – str. 39 i 41-42 protokołu kontroli. Poczynione ustalenia wskazują na wadliwość przyjętej organizacji gospodarki drukami ścisłego zarachowania, jako niezapewniającej należytej kontroli tych procesów.
Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że: a) nie zachowano zasady ciągłości określonej w art. 5 ust. 1 ustawy, ponieważ nie wszystkie ujęte w dacie otwarcia ksiąg rachunkowych na 2018 r. stany aktywów i pasywów były zgodne z ich wielkościami wykazanymi na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych za 2017 r. Ustalenie dotyczyło konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, które w bilansie zamknięcia wykazywało salda Wn 981.873,60 zł i Ma 1.361,50 zł (nieprawidłowe, o czym niżej), zaś w bilansie otwarcia na 2018 r. Wn 1.037.699,79 zł i Ma 57.187,69 zł. Przyczyny tej nieprawidłowości należy doszukiwać się w niezapewnieniu automatycznej kontroli przenoszenia sald, co pozostaje w sprzeczności z art. 13 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym przy prowadzeniu ksiąg przy użyciu komputera należy zapewnić automatyczną kontrolę ciągłości zapisów oraz przenoszenia obrotów i sald. Kontrola wykazała, że bilans otwarcia na 2018 r. został wprowadzony ręcznie – str. 12 protokołu kontroli, b) w ramach konta 133 „Rachunek budżetu” prowadzono 4 konta analityczne, z których jedno, tj.: 133-1 „Rachunek budżetu” zostało podzielone na subkonta 133-1-1 „Rachunek budżetu – dochody i 133-1-2 „Rachunek budżetu – wydatki”, a pozostałe dotyczyły rachunków otwartych w związku z realizowanymi projektami. W praktyce subkonta 133-1-1 i 133-1-2 służą ewidencji operacji dokonywanych na jednym rachunku bankowym – rachunku budżetu. Prowadzenie do konta 133 subkont „dochody” i „wydatki” nie ma uzasadnienia w zasadach funkcjonowania konta 133 określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, bowiem konto to nie służy do ewidencji dochodów i wydatków, a jedynie do wiernego odzwierciedlenia operacji wynikających z dokumentów bankowych do rachunku budżetu oraz innych rachunków służących ewidencji środków budżetu (do ewidencji dochodów i wydatków w księgach budżetu służą konta 901 „Dochody budżetu” i 902 „Wydatki budżetu”) – str. 13 protokołu kontroli, c) w ramach konta 222 w ewidencji budżetu prowadzono 5 subkont, z czego 4 z nich dotyczyły rozliczeń z jednostkami budżetowymi gminy Drohiczyn; oprócz tego prowadzono subkonto 222-2 „dochody Stowarzyszenia”, na którym ujmowano w trakcie roku kapitalizację odsetek z wszystkich rachunków bankowych stowarzyszeń prowadzących jednostki oświatowe w gminie Drohiczyn, po czym wyksięgowano ten zapis i przyjęto środki na dochody Urzędu zapisem Wn 130-1-1 – Ma 750-1 „Przychody finansowe”. Należy wskazać, iż konto 222 w księgach budżetu służy wyłącznie do ewidencji rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych – str. 13-14 protokołu kontroli, d) nie zachowywano określonej załącznikiem nr 2 do rozporządzenia zasady, w myśl której zapisy na koncie 133 dokonywane są wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów pomiędzy jednostką a bankiem. Opis operacji, których dotyczy ta uwaga zawarto na str. 18-20 protokołu kontroli (w szczególności dokonywano zapisów ujemnych na koncie 133), e) zgodnie z deklaracją VAT-7 gminy Drohiczyn za grudzień 2017 r. nadwyżka podatku naliczonego nad należnym wyniosła 2.604 zł i winna zostać zwrócona do budżetu gminy przez urząd skarbowy w terminie 60 dni od dnia złożenia deklaracji. Z kolei z danych cząstkowych Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej (zakład budżetowy) za grudzień 2017 r. wynika, że nadwyżka podatku naliczonego nad należnym wynosi 7.024,89 zł. Wobec powyższego ewidencja księgowa jednostki powinna wykazywać saldo należności od urzędu skarbowego na kwotę 2.604 zł i zobowiązania wobec GZGK na kwotę 7.024,89 zł. W rzeczywistości z ewidencji księgowej (budżetu i Urzędu) wynikają następujące salda kont rozrachunkowych: - w ewidencji budżetu: GZGK 0,60 zł po stronie Wn konta 224-15-2 (oznaczające rzekomą należność od GZGK); Zespół Szkół 3.291,01 zł po stronie Ma konta 224-15-1 (oznaczające rzekome zobowiązanie wobec ZS z tytułu rozliczenia podatku VAT za grudzień 2017 r.), - w ewidencji Urzędu: VAT-UM 4.472,62 zł po stronie Ma konta 225-3-1 i VAT-gmina 3.290,41 zł po stronie Ma konta 225-3-2. Z udzielonych wyjaśnień Skarbnika Gminy dotyczących znaczenia tych sald wynika, że saldo GZGK 0,60 zł po stronie Wn k. 224-15-2 wynika z faktu, iż przelewy i deklaracje cząstkowe są wykazywane w groszach natomiast przelew i deklaracja do Urzędu Skarbowego jest w pełnych złotych. Czyli różnice wynikają z zaokrągleń podatku VAT do pełnych złotych. ZS 3.291,01 zł po stronie Ma k. 224-15-1, saldo kwot do rozliczenia z Urzędem Skarbowym za miesiąc X i XII 2017 r. łącznie 3.290,81 zł oraz 0,20 zł wynikające z wcześniejszych zaokrągleń podatku VAT. VAT-UM 4.472,62 zł po stronie Ma k. 225-3-1, saldo kwot do rozliczenia z Urzędem Skarbowym UM za miesiąc X i XII 2017 r. łącznie 4.472,12 zł oraz 0,50 zł wynikające z zaokrąglenia podatku VAT z 2017 r. VAT-gmina 3.290,41 zł po stronie Ma k. 225-3-2, jest to kwota przelewów podatku VAT z ZS za miesiące październik i grudzień 2017 r. w kwocie 3.290,81 zł oraz zmniejszenia w kwocie 0,40 zł wynikające z zaokrągleń (-0,60 zł GZGK oraz +0,20 zł ZS). Z kolei w wyjaśnieniu złożonym w odpowiedzi na pytanie, dlaczego z ewidencji nie wynikają stany rozrachunków budżetu z urzędem skarbowym i GZGK zobrazowane deklaracjami na koniec grudnia, Skarbnik Gminy poinformowała, że w ewidencji księgowej na saldo konta VAT na koniec 2017 r. składają się kwoty podatku VAT dotyczące października i grudnia 2017 r., natomiast deklaracja VAT gminnego dotyczy miesiąca grudnia 2017 r. Deklaracja VAT-u gminnego dotyczącego grudnia 2017 r. powstała w miesiącu styczniu 2018 r. – str. 16-19 i 62 protokołu kontroli. Reasumując, dane wynikające z ewidencji nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu należności i zobowiązań związanych z rozliczeniem podatku VAT według stanu na koniec 2017 r. Należy podkreślić, że podatnikiem rozliczającym się z tytułu podatku VAT jest gmina, a nie jej jednostki organizacyjne. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika tymczasem m.in., że saldo Ma konta 224 w ewidencji budżetu na kwotę 3.291,01 zł oznacza kwoty do rozliczenia z urzędem skarbowym dotyczące Zespołu Szkół, zaś saldo Ma w kwocie 4.472,62 zł po stronie Ma konta 225-3-1 w ewidencji Urzędu Miejskiego to saldo do rozliczenia przez Urząd z US – mimo że gmina posiada według stanu na koniec grudnia 2017 r. należność od US. Bezzasadne jest obrazowanie według stanu na koniec roku rzekomych rozrachunków jednostek budżetowych z budżetem z tytułu podatku VAT, ponieważ wykazywane rzekome należności czy zobowiązania – jako dotyczące VAT Urzędu Miejskiego czy Zespołu Szkół – w rzeczywistości nie mogą odnosić się do innych środków niż środki budżetu (środki VAT należnego od dochodów budżetu). Gmina realizując zobowiązania wobec urzędu skarbowego lub otrzymując zwroty VAT z urzędu skarbowego nie może posiadać związanych z tymi operacjami zobowiązań czy należności z własnymi jednostkami budżetowymi. Podkreślić też należy, że w sytuacji wykazania w deklaracji VAT-7 gminy kwoty podatku do zwrotu z US (nadwyżki podatku naliczonego nad należnym, jak to miało miejsce za grudzień 2017 r.) wszelkie środki z podatku VAT należnego uzyskane na rachunek budżetu lub na rachunki bieżące jednostek budżetowych pozostają do dyspozycji jednostki (nie podlegają wpłacie do urzędu skarbowego), a zatem powinny być zaliczone do dochodów budżetu, a nie tworzyć rzekome zobowiązania budżetu czy jednostek budżetowych (z zastrzeżeniem, że w przypadku posiadania z danej deklaracji zobowiązania wobec zakładu budżetowego mogą być ujęte również jako zobowiązania wobec zakładu). Inaczej przedstawia się ocena rozliczeń między gminą a zakładem budżetowym. Stosownie do regulacji przyjętych w art. 15 ust. 4a i art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, gmina Drohiczyn przyjęła zasadę rozliczania z GZGK nadwyżki podatku naliczonego nad należnym wynikającego z cząstkowych danych zakładu. Stosowany system prowadzenia ewidencji rozliczeń powinien zatem zapewniać – co najmniej na koniec okresu sprawozdawczego – wykazanie rzeczywistych danych na dzień sprawozdawczy w zakresie zobowiązań budżetu wobec GZGK Zwrot Deklaracja VAT-u gminnego dotyczącego grudnia 2017 r. powstała w miesiącu styczniu 2018 r. – zawarty w wyjaśnieniu Skarbnika dotyczącym braku sald obrazujących rzeczywiste należności i zobowiązania gminy na 31 grudnia 2017 r. – sugeruje, że nie uwzględniono danych wynikających z tej deklaracji w księgach 2017 r., mimo że wynikały one z operacji mających miejsce w 2017 r., co sprzeciwia się treści art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości, f) w dniu 31 grudnia 2017 r. na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” przeksięgowano salda Ma kont 961 „Wynik wykonania budżetu” w kwocie 2.215.442,72 zł, oznaczające nadwyżkę za 2016 r., oraz 962 „Wynik na pozostałych operacjach” w kwocie 100.768 zł, oznaczające dodatni wynik operacji niekasowych w 2016 r. (z tytułu częściowego umorzenia pożyczki). Zgodnie z zasadami funkcjonowania kont 961 i 962 zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, salda te przenosi się na konto 960 w roku następnym, pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu; zatwierdzenie przez Radę Miejską sprawozdania za 2016 r. miało miejsce 30 czerwca 2017 r. – str. 22-23 protokołu kontroli, g) na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” bezpodstawnie – w świetle zasad funkcjonowania tego konta określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – stosowano techniczne zapisy ujemne dla operacji zwrotów niewykorzystanych środków na wydatki przez poszczególne jednostki budżetowe gminy – str. 27 protokołu kontroli; należy wskazać, że zasada czystości obrotów obowiązuje, zgodnie z przepisami rozporządzenia, wyłącznie na koncie 130, h) na koniec roku dokonano przeksięgowania zrealizowanych wydatków budżetowych na podstawie sprawozdania Rb-28S za 2017 r. na konto analityczne 800-4-1 „fundusz wydatków – UM” oraz rocznego przeksięgowania zrealizowanych dochodów budżetowych na konto analityczne 800-3-1 „fundusz doch – UM”, a następnie zrealizowane wydatki z konta 800-4-1 i dochody z konta 800-3-1 przeksięgowano na konto 800-1 „Fundusz jednostki-obrót”. Prowadzenie kont 800-4-1 i 801-3-1, aby następnie dokonać z nich tylko przeksięgowania na konto 800-1, jest zbędne, ponieważ zawyża jedynie obroty w ramach konta 800. Dane o zmniejszeniach i zwiększeniach funduszu z tytułu zrealizowanych dochodów i wydatków budżetu powinny wynikać z ewidencji analitycznej do konta funduszu jednostki, jak to wynika z zasad funkcjonowania konta 800 określonych rozporządzeniem – str. 25 i 30 protokołu kontroli, i) do konta 130 w ewidencji Urzędu prowadzono 3 subkonta: 130-1-1 „Rachunek bieżący Urzędu – dochody”, 130-1-2 „Rachunek bieżący Urzędu – wydatki” i 130-3-1 „Rachunek bieżący VAT”, na którym dokonywano księgowań w korespondencji z kontem 225-3-2 „Podatek VAT – gmina”. Na koniec roku subkonto 130-3-1 wykazywało nierealne saldo po stronie Wn w kwocie 3.290,41 zł, niemające odzwierciedlenia w bankowych potwierdzeniach sald, bowiem jednostka nie prowadzi odrębnego rachunku bankowego do konta 130-3-1. W takiej sytuacji konto 130 nie może wykazywać salda na koniec roku – str. 45 protokołu kontroli, j) jednostka posiada otwarty pomocniczy rachunek bankowy (nr 72 8092 …. 0110), któremu w ewidencji księgowej przyporządkowano dwa konta, tj. 133-2-1 „Rach śr. na dofin. młodoc.” w ewidencji budżetu (obroty w 2017 r. na tym koncie są zerowe po obu stronach) oraz 139-3 „Śr. pien. młodociani” (roczne obroty w 2017 r. po obu stronach konta wyniosły 88.718,98 zł). W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała, że tylko konto 139-3 „śr pien Młodociani” w 2017 roku służyło do ewidencji środków „na dofinansowanie pracodawcom kosztów ponoszonych na kształcenie młodocianych pracowników”, pochodzących z Funduszu Pracy. Konto 133-2-1 w 2017 roku nie było wykorzystywane. Było ono wcześniej wykorzystywane (w 2015 r. i 2016 r.), gdy środki z Funduszu Pracy były ujmowane w planie dochodów i wydatków – str. 46 protokołu kontroli, k) nie dokonano odpisu aktualizującego należność na kwotę 10.147,50 zł, stanowiącą karę umowną za odstąpienie od umowy nr RG.272.23.2012.AŻ z dnia 31 grudnia 2012 r.; w 2014 r. gmina Drohiczyn wystąpiła na drogę sądową przeciwko wykonawcy, zaś postanowieniem z dnia 21 września 2015 r. komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w Białymstoku umorzył postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Mając na uwadze przesłanki z art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, jednostka powinna dokonać odpisu aktualizującego tę należność, jako należność o niskim prawdopodobieństwie wyegzekwowania. Należność główna powinna zostać zaktualizowana zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności”, zaś odsetki od niej naliczone zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 50-51 protokołu kontroli, l) na saldo Ma konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, wykazanego na koniec 2017 r. w wysokości 79.570,38 zł, złożyło się m.in. nieistniające w rzeczywistości zobowiązanie z tytułu zamiany działek w kwocie 1.500 zł. W czasie trwania czynności kontrolnych, w dniu 27 czerwca 2018 r., wystawiono fakturę VAT na łączną kwotę 10.728 zł oraz dokonano prawidłowych księgowań dotyczących rozliczeń z kontrahentem, którego dotyczyło saldo (szczegółowo opisanych na str. 49 protokołu kontroli). W ich wyniku nierealne saldo na kwotę 1.500 zł zostało zlikwidowane, ł) konto syntetyczne 221 w ewidencji Urzędu wykazywało na koniec 2017 r. – jak wyżej przedstawiono – salda Wn 981.873,60 zł i Ma 1.361,50 zł, które nie były zgodne z ewidencją analityczną wbrew wymaganiom art. 16 ust. 1 ustawy. Ustalono, że w przypadku ośmiu subkont (221-1-1, 221-1-2, 221-1-3, 221-1-4, 221-2-1, 221-2-2, 221-2-4 i 221-20-1) salda zostały wykazane w ewidencji syntetycznej jako per saldo należności i zobowiązań. Tymczasem saldo strony Wn powinno wynosić 1.037.699,79 zł, zaś strony Ma 57.187,69 zł (w takiej wysokości zostały one wprowadzone jako bilans otwarcia 2018 r.) – str. 12, 31 i 52-57 protokołu kontroli, m) nadpłata w udziałach w podatku dochodowym od osób fizycznych, wynosząca zgodnie z danymi Ministerstwa Finansów 80,73 zł na koniec 2017 r., została zaksięgowana w ewidencji Urzędu przy użyciu zapisu ujemnego po stronie Wn konta 221, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta, nie przewidującym stosowania zapisów ujemnych dla ewidencji operacji gospodarczych – str. 56 protokołu kontroli, n) konto 140 „Środki pieniężne w drodze” wykazywało na dzień 1 stycznia 2017 r. saldo Wn w wysokości 20.867,93 zł, oznaczające – jak wyjaśnił pracownik księgowości budżetowej – środki budżetowe „pożyczone” przez jednostkę na opłacenie zobowiązań Green Operator sp. z o.o. i ujęte w ewidencji budżetu na koncie 140 jako swego rodzaju „depozyt”. W momencie uruchomienia środków z gwarancji bankowej (ustanowionej przez Green Operator sp. z o.o. jako zabezpieczenie należytego wykonania umowy), kwota 20.867,93 zł została w całości zwrócona na rachunek budżetu. Z przebiegu operacji wynika, że saldo to powinno być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”. Przejściowe wykorzystanie środków budżetu na opłacenie zobowiązań Green Operator sp. z o.o. Skarbnik Gminy wyjaśniła następująco: Środki budżetu w kwocie 20.867,93 zł zaangażowano w celu zapewnienia ciągłości działania infrastruktury informatycznej oraz w celu utrzymania osiągniętych wskaźników realizacji projektu, które muszą być utrzymane do końca okresu trwałości projektu unijnego. Niedotrzymanie ich groziło nałożeniem na gminę wielomilionowej kary. Wcześniej złożono do banku zapotrzebowanie na środki, jednakże nie wpłynęły one w oczekiwanym momencie, dlatego też przelano środki z budżetu na rachunek gwarancji, mając na uwadze szybki ich zwrot. Środków tych nie wykazano jako należności budżetu na koniec 2016 r., ponieważ wykazano je jako środki pieniężne w drodze przekazane na rachunek gwarancji na krótką chwilę i uznaliśmy, że odzyskamy je do końca roku. Niestety bank przelał je 02.01.2017 r. i tego samego dnia zostały przelane na rachunek budżetu – str. 73 protokołu kontroli, o) nie zachowano, wbrew wymogom art. 16 ust. 1 ustawy, zgodności pomiędzy ewidencją syntetyczną prowadzoną na kontach 011 „Środki trwałe”, 013 „Pozostałe środki trwałe” i 020 „Wartości niematerialne i prawne” a ewidencją analityczną tych aktywów w zakresie bilansu otwarcia i obrotów na tych kontach w 2017 r. (na koniec 2017 r. nie wystąpiły rozbieżności między tymi ewidencjami), co szczegółowo obrazuje tabela zawarta na str. 157-158 protokołu kontroli oraz dalszy opis w protokole. Jak wyjaśniła Skarbnik Gminy (…) na koniec 2017 roku stany z ewidencji analitycznej i syntetycznej są zgodne. (…) Są one na koniec roku uzgadniane. Odnosząc się do wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, że stany te nie zostały uzgodnione na koniec 2016 r., ponieważ w bilansie otwarcia na 2017 r. wystąpiły różnice, p) pozostałości na koniec roku materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu (tj. węgiel, olej opałowy oraz paliwo do samochodów służbowych) wyceniono i ujęto w ewidencji zapisem Wn 310 „Materiały” – Ma 800-4-1, zamiast Wn 310 – Ma 401 „Zużycie materiałów i energii”, jak tego wymagają postanowienia załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 161 protokołu kontroli.
Ponadto w wyniku badania danych ksiąg stwierdzono, że w ewidencji Urzędu widniało na koniec 2017 r. saldo Ma konta 240-14-1 „Rozrachunki z Green Operator” w kwocie 91.650,74 zł, które nie stanowi w rzeczywistości zobowiązania jednostki wobec firmy Green Operator Sp. z o.o., lecz oznacza kwotę niewydatkowanych do końca roku środków otrzymanych przez gminę z tytułu uruchomienia gwarancji. W 2017 r. bank przelał gminie środki z gwarancji w wysokości 900.000 zł, z których na opłacenie faktur dotyczących funkcjonowania nadbużańskiej szerokopasmowej sieci dystrybucyjnej gmina wydatkowała 808.349,26 zł. Z okazanej w czasie kontroli dokumentacji wynika, że w dniu 11 grudnia 2014 r. gmina Drohiczyn zawarła z firmą Green Operator Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie umowę dotyczącą zaprojektowania, wybudowania i operowania nadbużańską szerokopasmową siecią dystrybucyjną, której warunki (zakres przedmiotu umowy, obowiązki stron umowy) szczegółowo opisano na str. 59-62 protokołu kontroli. Jako zabezpieczenie należytego wykonania umowy gmina otrzymała gwarancję bankową, na mocy której ING Bank Śląski S.A. zobowiązał się nieodwołalnie i bezwarunkowo zapłacić każdą kwotę do wysokości 2.088.244,80 zł na pierwsze pisemne żądanie stwierdzające, że wykonawca nie wykonał lub nienależycie wykonał swoje zobowiązania wynikające z umowy. Z okazanej kontrolującym korespondencji mailowej z przedstawicielem firmy Green Operator Sp. z o.o. wynika, iż w dniu 7 grudnia 2016 r. gmina Drohiczyn powiadomiła wykonawcę, że w związku z niepłaceniem przez Green Operator Sp. z o.o. za energię elektryczną oraz nieusunięciem w terminie zgłoszonych awarii PIAP gmina Drohiczyn uruchomi gwarancje bankowe celem zapewnienia minimum funkcjonalności NSSD oraz wezwała wykonawcę do przedstawienia wszystkich zaległości dotyczących sieci, których nie jest on w stanie uregulować. Według aktualnego w czasie kontroli stanu spółka Green Operator znajduje się w upadłości, a jej majątkiem zarządza syndyk masy upadłości, za którego (w związku z brakiem środków w masie upadłości) gmina Drohiczyn reguluje zobowiązania spółki. Zgodnie z postanowieniami umowy z wykonawcą (§ 21 ust. 5 i 6), zabezpieczenie należytego wykonania umowy służy pokryciu roszczeń zamawiającego z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy, jak również roszczeń z tytułu rękojmi za wady. Zamawiający jest upoważniony do potrącania z zabezpieczenia należytego wykonania umowy, jak również z innych kwot należnych wykonawcy, wszelkich należności z tytułu kar umownych lub innych odszkodowań należnych zamawiającemu na podstawie umowy. Natomiast w zakresie warunków rękojmi i gwarancji strony ustaliły (§ 20 umowy), że wykonawca udziela zamawiającemu na prace stanowiące przedmiot umowy (w zakresie prac projektowych i części inwestycyjnej zadania) rękojmi i gwarancji jakości. Uprawnienia zamawiającego z tytułu udzielonej rękojmi lub gwarancji na prace projektowe i roboty budowlane wygasają z upływem 7 lat od dnia dokonania odbioru końcowego robót budowlanych, zatem – zgodnie z aneksem z 15 września 2015 r. – w październiku 2022 r. Zgodnie z warunkami zawartej umowy wykonawca Green Operator Sp. z o.o. oświadczył, że dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi umożliwiającymi wykonanie przedmiotu umowy oraz zapewnił, że SEQUENCE sp. z o.o. z siedzibą w Jaworznie, na zasoby której w zakresie posiadanych zasobów finansowych wykonawca powoływał się składając ofertę, będzie ponosił wraz z wykonawcą solidarną odpowiedzialność za wykonanie przedmiotu umowy i w przypadku zaprzestania wykonywania umowy przez wykonawcę z przyczyn niewypłacalności będzie zobowiązany do przekazania wykonawcy środków zapewniających wykonanie przedmiotu umowy. Ponadto w § 25 umowy przewidziano możliwość odstąpienia od umowy – zamawiający ma prawo odstąpić od umowy w całości lub części, jeżeli wykonawca narusza w sposób istotny postanowienia umowy. Oświadczenie o odstąpieniu może być złożone w terminie 30 dni od powzięcia wiadomości o przyczynach stanowiących podstawę odstąpienia. Jako istotne naruszenia umowy wskazano m.in.: wstrzymanie bez uzasadnionej przyczyny realizacji przedmiotu umowy przez okres dłuższy niż 30 dni; wykonawca znajduje się w stanie zagrażającym niewypłacalnością lub przechodzi w stan likwidacji inny niż w celach przekształcenia przedsiębiorstwa lub połączenia się z innym przedsiębiorstwem; nie wykonanie przez Wykonawcę któregokolwiek z obowiązków określonych w § 4-7 umowy. W złożonych wyjaśnieniach dotyczących realizacji przedmiotowej umowy, poinformował Pan m.in., że na dzień 10 sierpnia 2018 r. z zabezpieczenia należytego wykonania umowy ustanowionego przez Green Operator wykorzystano środki w wysokości 1.389.060,84 zł (na łączną kwotę zabezpieczenia wynoszącą 2.088.244,80 zł). W odpowiedzi na pytanie o działania, jaki podjął Pan (lub zamierza podjąć) w celu zapewnienia funkcjonowania sieci po wyczerpaniu kwoty zabezpieczenia, wskazał Pan, że Prowadzone są rozmowy z Podlaska Sieć Internetowa Sp. z o.o. na wykorzystanie sieci nadbużańskiej. Operator ten otrzymał dofinansowanie z POPC na obszar południowy Województwa Podlaskiego w zakresie budowy sieci ostatniej mili, tj. przyłączania mieszkańców do Internetu. Obecnie wydawane są uzgodnienia przyłączenia szkół do Internetu w ramach rządowego programu budowy Ogólnopolskiej Sieci Edukacyjnej (OSE). Do końca sierpnia 2018 r. zaplanowane jest przejęcie umów zawartych między Green Operator a Operatorami telekomunikacyjnymi wykorzystującymi sieć nadbużańską. Powyższe działania komercyjne zapewnią środki na funkcjonowanie sieci. W kwestii, dlaczego umowa z Green Operator nie została dotychczas rozwiązana i kiedy planowane jest jej rozwiązanie, wyjaśnił Pan, że (…) Po konsultacjach z Syndykiem zostało uzgodnione, że priorytetem jest zapewnienie ciągłego funkcjonowania sieci. Syndyk wstrzymuje się z wypowiedzeniem umów, które są niezbędne dla prawidłowej pracy sieci i świadczenia usług przez Operatorów dostępowych. W związku z powyższym sukcesywnie przejmowane są umowy od Syndyka. Do końca roku zaplanowane jest ogłoszenie przetargu na wybór nowego Operatora NSSD. W związku z uruchomieniem zabezpieczenia należytego wykonania umowy w celu regulowania zobowiązań Green Operator kontrolujący zapytali też Pana o kwestie związane ze spółką SEQUENCE, jako podmiot, który według umowy „będzie ponosił wraz z Wykonawcą solidarną odpowiedzialność za wykonanie przedmiotu umowy i w przypadku zaprzestania wykonywania Umowy przez wykonawcę z przyczyn niewypłacalności będzie zobowiązany do przekazania Wykonawcy środków zapewniających wykonanie przedmiotu Umowy”. Według wyjaśnienia Nie jest wiadome czy Green Operator Sp. z o.o. wystąpił do firmy Sequence Sp. z o.o. o przekazanie środków. Natomiast gwarancja bankowa wypłacana jest z konta Sequence Sp. z o.o. Według naszej wiedzy Spółka Sequence znajduje się w stanie upadłości. Stwierdzony stan faktyczny wymaga podjęcia przez Pana Burmistrza stosownych działań w celu zapewnienia stabilnych podstaw realizacji tego zadania publicznego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3a ustawy o samorządzie terytorialnym działalność w zakresie telekomunikacji należy do zadań własnych gminy. Uszczegółowienie tego zadania znalazło się w przepisach art. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, ze zm.), zgodnie z którymi w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej jednostka samorządu terytorialnego może m.in. budować lub eksploatować infrastrukturę telekomunikacyjną i sieci telekomunikacyjne oraz nabywać prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych; dostarczać sieci telekomunikacyjne lub zapewniać dostęp do infrastruktury telekomunikacyjnej; świadczyć, z wykorzystaniem posiadanej infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych, usługi na rzecz m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz użytkowników końcowych - w zakresie i na warunkach określonych w art. 6 i 7 tej ustawy. Kontrola wykazała brak stosownego aneksu do umowy, który określałby faktyczną wysokość pożyczki zaciągniętej umową zawartą w dniu 1 czerwca 2010 r. z WFOŚiGW w Białymstoku. Zgodnie z § 10 umowy pożyczki, wszelkie zmiany przedmiotowej umowy wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności. Gmina otrzymała pożyczkę w rzeczywistej kwocie 758.741,21 zł, tj. o 71.190,09 zł niższej niż wynika to z zawartej umowy i 5 aneksów, przewidujących pożyczkę w kwocie 829.931,30 zł. Rozbieżność między umową a rzeczywistą kwotą zobowiązań nie przełożyła się na zawyżenie kwoty rozchodów z tytułu spłaty pożyczek w WPF prognozowanej na 2018 r., w którym to roku pożyczka ma być ostatecznie spłacona – str. 70 i 76-77 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że: a) nie sporządzono sprawozdania jednostkowego Rb-28S Urzędu Miejskiego za grudzień 2017 r., natomiast dla 3 jednostek budżetowych gminy, tj.: MGOPS w Drohiczynie, BOS w Drohiczynie i Szkoła Podstawowa w Śledzianowie sporządzone zostały roczne jednostkowe sprawozdania i sprawozdania miesięczne za grudzień nieprawidłowe według instrukcji sporządzania tego sprawozdania stanowiącej załącznik nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r.: - w zakresie MGOPS do protokołu kontroli załączono dwa sprawozdania, oba opatrzone datą 9 stycznia 2018 r., z których żadne nie zawiera danych w kol. 7 dotyczących zobowiązań ogółem. Jedno, określone jako sporządzone za okres od początku roku do 31 grudnia 2017 r. prezentuje wydatki wykonane w kwocie 8.111.218,55 zł, zaś drugie, określone jako sporządzone za okres od 1 do 31 grudnia 2017 r. prezentuje wydatki wykonane w kwocie 753.217,29 zł, - w zakresie BOS do protokołu kontroli załączono sprawozdanie z dnia 10 stycznia 2018 r. – określone jako sporządzone za okres od początku roku do 31 grudnia 2017 r., prezentuje ono wydatki wykonane w kwocie 525.158,75 zł i nie zawiera żadnych danych w kol. 7 dotyczących zobowiązań ogółem – oraz z dnia 19 stycznia 2018 r. – określone jako sporządzone za okres od 1 do 31 grudnia 2017 r., zawierające wydatki wykonane w wysokości 48.817,59 zł oraz prezentujące zobowiązania z tytułu wydatków. - w przypadku Szkoły Podstawowej w Śledzianowie oba sprawozdania Rb-28S (datowane na 9 i 19 stycznia 2018 r.) określone są jako sporządzone za okres od 1 do 31 grudnia 2017 r. i wykazują takie same wydatki (co – wobec stosowanej praktyki – może wynikać z faktu, że szkoła ta jest gminną jednostką budżetową dopiero od grudnia 2017 r.). W sprawozdaniu z 19 stycznia 2018 r. wypełniono kol. 7 w zakresie zobowiązań – str. 25 protokołu kontroli. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. w kolumnie „Wydatki wykonane” należało wykazać zrealizowane wydatki na podstawie danych księgowości analitycznej do rachunku bieżącego; w kolumnie „Zobowiązania ogółem” – wszystkie bezsporne zobowiązania niespłacone według stanu na koniec okresu sprawozdawczego, przy czym jednostki budżetowe sprawozdania jednostkowe z wykonania planu wydatków budżetowych za styczeń, luty, kwiecień, maj, lipiec, sierpień, październik, listopad oraz grudzień wypełniają tylko w zakresie wydatków planowanych i wykonanych. Z kolei zasada wykazywania w sprawozdaniach danych w zakresie planu w kwotach wynikających z planu finansowego jednostki po uwzględnieniu jego zmian, a w zakresie wykonania – narastająco od początku roku do końca okresu sprawozdawczego, wyrażona była w § 5 rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. Zasadę sporządzania sprawozdań miesięcznych narastająco oraz sprawozdań rocznych określały też przepisy § 18 ust. 1 i 6 tego rozporządzenia. Obowiązek sporządzania odrębnych sprawozdań miesięcznych za grudzień i rocznych wynikał też z załącznika nr 44 do rozporządzenia. Od 2018 r. wszystkie przedstawione zasady analogicznie regulują przepisy rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r. (instrukcję sporządzania sprawozdania Rb-28S zawiera załącznik nr 36 do rozporządzenia, zaś terminy sporządzania sprawozdań miesięcznych i rocznych załącznik nr 40 do rozporządzenia). W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym podstaw sporządzania zbiorczego rocznego sprawozdania Rb-28S (wobec stwierdzonych nieprawidłowości w sprawozdaniach jednostkowych), Skarbnik Gminy wskazała, że Zbiorcze sprawozdania Rb-28S sporządzane są z miesięcznych jednostkowych sprawozdań Rb-28S jednostek organizacyjnych gminy, które wcześniej są księgowane w organie (…) Jednostki budżetowe gminy przedstawiają w sprawozdaniach rocznych wszystkie niezbędne elementy, które pozwalają sporządzić sprawozdanie zbiorcze roczne. (….) Jednostki organizacyjne w sprawozdaniu RB-28S wstawiają zobowiązania zgodnie z rozporządzeniem za wyjątkiem MGOPS, który zobowiązania wykazuje za dany okres w odrębnym zestawieniu, skąd dane są wstawiane do sprawozdania rocznego. Jednostka BOS w Drohiczynie za 2017 r. pomyłkowo zobowiązania wstawiła w RB-28S miesięcznym, b) okazane kontrolującym jednostkowe sprawozdania Rb-27S wszystkich gminnych jednostek budżetowych (wymienionych wyżej oraz Zespołu Szkół w Drohiczynie), zostały sporządzone z datami 9-10 stycznia 2018 r. i – jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli – były to jedyne sprawozdania Rb-27S sporządzone w 2018 r. i zawierające dane o zrealizowanych dochodach w 2017 r. (sprawozdanie MGOPS zawierało również dane o należnościach pozostałych do zapłaty) – str. 29 protokołu kontroli. Świadczy to o naruszeniu przywołanych wyżej ogólnych zasad, obowiązujących także w zakresie sprawozdań Rb-27S, wymagających sporządzenia odrębnych sprawozdań miesięcznych za grudzień oraz sprawozdań rocznych, c) suma zobowiązań wynikających z zawierających je jednostkowych sprawozdań Rb-28S oraz z „zestawienia zobowiązań MGOPS za IV kwartał” (jak wyżej wskazano, w sprawozdaniu MGOPS pominięto zobowiązania) wynosi 878.328,62 zł, tj. o 186,96 zł więcej niż wykazano w sprawozdaniu zbiorczym Rb-28S za 2017 r. (878.141,66 zł) – str. 27-28 protokołu kontroli; świadczy to – poza samym faktem wykazania zobowiązań MGOPS niewynikających ze sprawozdania – o naruszeniu wymogu sporządzania sprawozdań zbiorczych na podstawie danych sprawozdań jednostkowych, d) sprawozdania budżetowe sporządzone za 2017 r. dla gminnych jednostek oświatowych, tj. Zespołu Szkół w Drohiczynie i Szkoły Podstawowej w Śledzianowie, zostały podpisane przez dyrektorów poszczególnych szkół, zamiast przez kierownika jednostki obsługującej, czyli kierownika Biura Obsługi Szkół w Drohiczynie wykonującego czynności jednostki obsługującej od 1 stycznia 2017 r. (dla ZS w Drohiczynie) i od grudnia 2017 r. (dla SP w Śledzianowie). Zgodnie z art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości, są one przekazywane w całości. Odpowiedzialność kierownika jednostki obsługującej za obowiązki w tym zakresie potwierdza art. 53 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Na podstawie przywołanych regulacji ustawowych w § 4 pkt 3 lit. f) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 9 stycznia 2018 r. (wcześniej § 4 pkt 3 lit. g) rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r.) wymieniono kierowników jednostek obsługujących jako obowiązanych do sporządzania sprawozdań stosownie do zakresu wykonywanych zadań wynikających z przepisów odrębnych – str. 25, 29 i 75 protokołu kontroli, e) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Miejskiego za 2017 r. wykazano zobowiązania w wysokości 238.693,40 zł, tj. o 71,17 zł niższej niż to wynika z ewidencji księgowej (238.622,23 zł). Pracownik księgowości budżetowej poinformował, że różnica wynika z zawyżenia kwoty składek na fundusz pracy (w rozdz. 90003 „Oczyszczanie miast i wsi” par. 4120 „Składki na Fundusz Pracy” wykazano 332,74 zł, zamiast 261,57 zł). Jednostka sporządziła korektę sprawozdania zbiorczego Rb-28S za 2017 r. (korekta nr 1 z dnia 27 kwietnia 2018 r.), wykazując w tej podziałce klasyfikacyjnej kwotę zobowiązań w wysokości 261,57 zł, zaś korekty sprawozdania jednostkowego nie dokonano – str. 63 protokołu kontroli, f) w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S za 2017 r. nie ujęto trzech kwot należności stanowiących zaległości na łączną kwotę 811,60 zł, wykazanych w jednostkowym sprawozdaniu MGOPS sporządzonym w dniu 10 stycznia 2018 r.), tj. w rozdz. 85214 par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” – 600 zł, rozdz. 85230 par. 0970 – 200 zł i rozdz. 85502 par. 0640 „Wpływy z tytułu kosztów egzekucyjnych…” – 11,60 zł – str. 28 i 31-32 protokołu kontroli, g) w rocznym jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. sporządzonym przez Pana Burmistrza na podstawie danych ewidencji budżetu i Urzędu Miejskiego: - w wyniku błędnego ustalenia (per saldo) danych w ewidencji syntetycznej na koncie 221 zaniżono kwotę należności pozostałych do zapłaty (kol. 9) o 39.423,14 zł i nadpłat (kol. 11) o 57.106,96 zł; przy czym w sprawozdaniu zbiorczym uwzględniono te dane w wysokości, która powinna wynikać z prawidłowo prowadzonej ewidencji syntetycznej, - nie wykazano żadnej kwoty zaległości (kol. 10), które powinny być wykazane w wysokości 715.504,57 zł – str. 30 i 57 protokołu kontroli; dane o zaległościach wykazano zaś w sprawozdaniu określonym jako zbiorcze, opatrzonym datą 16 lutego 2018 r., h) w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. – jednostkowym i zbiorczym – nie wykazano (w kol. 9 i 10) kwoty 10.147,50 zł jako należność pozostała do zapłaty, w tym zaległość netto, z tytułu naliczenia kary umownej za odstąpienie od umowy nr RG.272.23.2012.AŻ z dnia 31 grudnia 2012 r. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że kara nie została ujęta w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r., ponieważ zaksięgowano te środki bez klasyfikacji budżetowej natomiast ujęta została w sprawozdaniu Rb-N jako należność – str. 48 protokołu kontroli, i) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. w kolumnie 8 „dochody otrzymane” wykazano kwotę 29.762.318,42 zł, podczas gdy prawidłowo należało wykazać kwotę 29.761.933,88 zł (tj. o 384,54 zł niższą); szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 32 protokołu kontroli. Zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” określały w 2017 r. przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. Począwszy od 2018 r. zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” wynikają z § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r., j) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ MGOPS w Drohiczynie za 2017 r., sporządzonym według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. (brak daty) wykazano zrealizowane dochody w wysokości 21.906,09 zł (w rozdz. 85502), w tym m.in. wykazano dochody w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” w kwocie 5.950,27 zł (na plan 0,00 zł). Wpływy z tytułu zwrotów wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego powinny być ujmowane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w podziałkach klasyfikacyjnych właściwych dla źródła dochodów, tj. par. 0970 i 0980 „Wpływy z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego” klasyfikacji budżetowej. Natomiast par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego…” powinien wystąpić dopiero w sprawozdaniu Rb-27S jednostki realizującej dochody z zadań zleconych – str. 33 protokołu kontroli, k) zaległości w części B (dane uzupełniające) sprawozdania Rb-27ZZ za 2017 r. wykazano w kwocie równej zaległościom wykazanym w kolumnie 10 sprawozdania Rb-27S MGOPS za 2017 r., natomiast w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S kwota zaległości w odpowiedniej podziałce klasyfikacyjnej była wyższa o 0,02 zł od wynikającej ze sprawozdania jednostkowego MGOPS. O taką samą wartość wyższa była też kwota w kol. 5 zbiorczego sprawozdania Rb-27S; świadczy to o sporządzeniu sprawozdania zbiorczego niezgodnie z danymi sprawozdania jednostkowego – str. 34 protokołu kontroli, l) Urząd Miejski, jako jednostka budżetowa, nie sporządził jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ za 2017 r. Stwierdzono zaś, że sprawozdanie zbiorcze Rb-27ZZ za 2017 r. zawierało dane z zakresu zadań zleconych realizowanych również przez UM w Drohiczynie. W sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ za 2017 r. Urzędu Miejskiego w Drohiczynie powinny zostać ujęte następujące dane z zakresu dochodów z zadań zleconych: rozdz. 75011 „Urzędy wojewódzkie” par. 0690 „Wpływy z różnych opłat” – 217 zł (kol. 6 dochody wykonane ogółem) i 206,15 zł (kol. 8 dochody przekazane) – str. 34-35 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym podstaw sporządzenia sprawozdania zbiorczego Rb-27ZZ Skarbnik Gminy poinformowała, że sprawozdanie Rb-27ZZ w zakresie dochodów z zadań zleconych realizowanych przez UM w Drohiczynie sporządzane jest na podstawie ewidencji księgowej Urzędu Miejskiego. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, iż zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, sprawozdania zbiorcze, w szczegółowości sprawozdań jednostkowych, są sporządzane na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu. Zasad ta powtórzona jest w instrukcji sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ, gdzie wskazano także wprost na obowiązek sporządzania sprawozdań jednostkowych przez jednostki bezpośrednio realizujące zadania (§ 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r., a w 2017 r. załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r.), ł) w sporządzonym jako jednostkowe własne sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. w wierszu N4. „należności wymagalne” wykazano kwotę 725.529,75 zł, w tym: z tytułu dostaw towarów i usług (wiersz N4.1) – 10.347,50 zł, na które złożyły się należności z tytułu kary umownej za odstąpienie od umowy – 10.147,50 zł i wspólnej organizacji dożynek gminnych – 200 zł oraz pozostałe (wiersz N4.2) – 715.182,25 zł, na które złożyły się należności z tytułu: podatków – 597.926,14 zł, czynszów oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego – 25.786,14 zł, opłaty za odbiór odpadów – 83.340,36 zł i zaległości z podatków pobieranych na rzecz gminy przez US – 8.129,61 zł. W sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S w kolumnie 10 „zaległości netto” wykazano kwotę 0,00 zł. Z kolei w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S z dnia 16 lutego 2018 r. w kol. 10 „zaległości netto” wykazano kwotę 1.248.869,31 zł, z czego kwota w wysokości 715.504,55 zł przypada na zaległości UM. Kwota należności wymagalnych wykazana w sprawozdaniu Rb-N jest zatem wyższa o 10.025,20 zł od kwoty zaległości netto wykazanej w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S, przypadającej na UM, przy czym w sprawozdaniu Rb-27S nie wykazano należności z tytułu kary umownej w kwocie 10.147,50 zł; gdyby należność ta została uwzględniona to różnica wynosiłaby 122,30 zł – o tyle mniej wykazanoby w Rb-N należności wymagalnych względem danych Rb-27S. Z załączonych do protokołu kontroli sprawozdań nie wynika uzasadnienie tej różnicy; stwierdzono wykazanie w zaległościach w sprawozdaniu Rb-27S kwoty 322,30 w par. 0640, o która dane Rb-N powinny być niższe w zakresie należności wymagalnych. Analiza tego zagadnienia wykazała ponadto, że w sprawozdaniu Rb-27S pozostałe do zapłaty odsetki w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek” (rozdz. 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”) wykazano tylko w kol. 9 jako należności pozostałe do zapłaty, pomijając je w kol. 10 „zaległości netto”. Zasada niewykazywania odsetek jako zaległości dotyczy tylko odsetek ujmowanych w par. 0910 „Wpływy z odsetek od nieterminowych wpłat z tytułu podatków i opłat”, a nie odsetek od należności cywilnoprawnych, m) w jednostkowym własnym sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. w wierszu N5. „pozostałe należności” błędnie ujęto kwotę 45.688,45 zł z tytułu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne, która w rzeczywistości została już prawidłowo uwzględniona w kwocie depozytów na żądanie w wierszu N3.2 sprawozdania – str. 63-64 protokołu kontroli. Należy wskazać, że na kwotę 45.688,45 zł składa się suma sald kont analitycznych 224-2-1, 224-4-1 i 224-11-1 w ewidencji budżetu, które nie stanowią należności z tytułu podatków, o których mowa w § 14 pkt 16 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, lecz wyłącznie depozyty na żądanie w rozumieniu § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia; kwota ta została zaliczona do dochodów budżetu 2017 r. i oznacza tylko wysokość środków pozostających na rachunkach urzędów skarbowych i Ministerstwa Finansów, podlegających przekazaniu gminie w styczniu 2018 r. zgodnie z zasadami rozliczania tych dochodów, n) w sprawozdaniu Rb-NDS za 2017 r. po stronie wykonania przychodów w pozycji D.16 „Wolne środki…” wykazano sumę 1.705.342,83 zł, podczas gdy prawidłowo należało wykazać kwotę 1.695.342,83 zł. Różnica w wysokości 10.000 zł wynika z błędnego uwzględnienia przy wyliczeniu sumy wolnych środków kwoty składającej się na saldo Wn konta 224-14 „Rozliczenia budżetowe - depozyt” obrazującej depozyt ustanowiony decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego, zgodnie z którą kwota ta nie mogła być zwrócona przed zamknięciem wysypiska, co miało nastąpić do 30 października 2018 r., a zatem nie mogła stanowić źródła finansowania budżetu w 2017 r., ponieważ nie odpowiadała posiadanym w 2017 r. środkom pieniężnym – str. 15-16 i 71-73 protokołu kontroli. W zakresie sprawozdawczości finansowej stwierdzono, że w pasywach bilansu z wykonania budżetu za 2017 r. całość zobowiązań finansowych wykazano jako zobowiązania długoterminowe (powyżej 12 miesięcy). W wierszu I.1.1. „Zobowiązania finansowe krótkoterminowe (do 12 miesięcy)” nie wykazano żadnych danych. Prawidłowo w tej pozycji bilansu należało wykazać kwoty rat kredytów i pożyczek przypadających do spłaty w 2018 r. (tj. łącznie 1.318.282,57 zł), a w wierszu I.1.2. „Zobowiązania długoterminowe (powyżej 12 miesięcy)” kwotę zobowiązań finansowych ogółem pomniejszoną o zobowiązania krótkoterminowe (tj. 7.808.579 zł), stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości – str. 37 protokołu kontroli.
Analiza procedury opracowywania budżetu gminy i planów finansowych jednostek organizacyjnych wykazała, że Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej, Biuro Obsługi Szkół oraz Zespół Szkół w Drohiczynie nie przekazały Panu Burmistrzowi projektów planów finansowych opracowanych na podstawie informacji otrzymanych od Pana po przedstawieniu projektu budżetu Radzie Miejskiej. Z wyjaśnień udzielonych przez Skarbnika Gminy wynika, że jednostki te złożyły materiały planistyczne do projektu budżetu, a w związku z tym, że projektowane dochody i wydatki nie uległy zmianie, to materiały te zostały potraktowane jako projekty planów finansowych. Materiały planistyczne sporządzane są na podstawie § 2 pkt 3 uchwały Nr XXXIV/244/10 Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie procedury uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu. Służą one jednak przygotowaniu projektu budżetu, na podstawie którego dopiero przedstawia Pan jednostkom budżetowym i zakładowi budżetowemu informacje, o których mowa w art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz przepisach § 5 ust. 1 § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542, ze zm.). Dopiero w oparciu o te informacje jednostki i zakład budżetowy są zobowiązane do opracowania projektów planów finansowych i przekazania ich Panu Burmistrzowi, co wynika z art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz § 5 ust. 3 i § 36 ust. 2 rozporządzenia – str. 78-79 protokołu kontroli. Z kolei w zakresie planowania finansowego instytucji kultury ustalenia zawarte na str. 79 protokołu kontroli wskazują, że plany na 2017 r. nie odnosiły się do wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych, a mianowicie do stanu należności i zobowiązań na początek i koniec roku, a w przypadku MGBP także do stanu środków pieniężnych na początek roku.
W zakresie dochodów ze sprzedaży nieruchomości zbadano jedyną transakcję, z której pochodziły dochody z tego źródła zrealizowane w 2017 r.– str. 81-82 protokołu kontroli. Stwierdzono dwa uchybienia: a) w ogłoszeniu o przetargu określono kwotę postąpienia na 2.530 zł (1% ceny wywoławczej), bez wskazania, że jest to kwota minimalna. Do gminy, jako organizatora przetargu, nie należy decydowanie o wysokości postąpienia. Zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490, ze zm.) o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, przy czym nie może być ono mniejsze niż 1% ceny wywoławczej z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. Postanowienia ogłoszenia o przetargu nie mogą zatem ograniczać prawa uczestników do przyjęcia wyższego postąpienia, b) przetarg został rozstrzygnięty 19 grudnia 2016 r., natomiast pisemna informacja o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży została przekazana wyłonionemu nabywcy w dniu 12 stycznia 2017 r., tj. później niż w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu, co sprzeciwia się postanowieniom art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.).
Kontrola dochodów osiąganych z najmu lokali użytkowych wykazała, że uchwała Nr VII/58/11 Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania… przewiduje możliwość przedłużania dotychczasowemu najemcy umowy na dalszy okres nie dłuższy niż 10 lat. Warunkiem skorzystania z tego uprawnienia jest pisemna oferta dotychczasowego najemcy oraz wywiązywanie się z postanowień umowy i fakt, iż przedłużenie umowy nie będzie kolidowało z interesami gminy. Kontrolującym nie okazano pisemnych ofert dotychczasowych najemców, które powinny stanowić podstawę przedłużenia umów – str. 83 protokołu kontroli. Ustalony w umowach najmu lokali użytkowych czynsz ma zawierać w sobie także koszty wszelkich opłat eksploatacyjnych (ogrzewania, wody, odprowadzania ścieków, energii elektrycznej, wywozu nieczystości). Na potrzeby kontroli Skarbnik Gminy sporządziła zestawienie rocznych kosztów utrzymania budynku położonego przy ul. Warszawskiej 12. Na koszty utrzymania budynku składały się: zakup opału – 13.375 zł, konserwacja windy – 2.730,60 zł, doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków – 2.195,36 zł, wywóz śmieci – 1.080 zł, energia elektryczna – 19.475,08 zł, wynagrodzenia wraz z pochodnymi pracowników zajmujących się utrzymaniem budynku – 8.365,32 zł. Budynek ma powierzchnię 854,47m² (według zestawienia sporządzonego przez pracownika Urzędu). Najemcy lokali użytkowych zajmują łącznie powierzchnię użytkową 364,85m². W sporządzonym zestawieniu szacunkowe koszty utrzymania budynku dały łączna kwotę 47.227,36 zł. Z tytułu najmu lokali użytkowych rocznie przypisane są należności w kwocie 56.280 zł. Lokale użytkowe zajmują 43% powierzchni użytkowej (bez uwzględnienia części wspólnych budynku). Przyjmując założenie, że generują 43% kosztów utrzymania budynku, daje to kwotę 20.307,76 zł. Przy przypisach czynszu na poziomie 56.280 zł faktyczny dochód wynosi 35.972,23 zł, jednakże w istocie kwota stanowiąca rzeczywisty dochód gminy jest w każdym roku inna, bowiem zależy od cen mediów i poziomu ich zużycia przez najemców. Podobne zasady odpłatności stosowane są w umowach najmu lokali znajdujących się w budynku przy ul. Ks. Witolda 12 – str. 82-85 protokołu kontroli. Zryczałtowane opłaty za najem lokali nie określają więc w istocie stawki czynszu rozumianej jako należność wynajmującego za prawo korzystania przez najemcę z lokalu. Odrębnym rodzajem należności gminy od najemcy są ponoszone przez gminę – za najemcę – koszty utrzymania lokalu (dostarczanych do niego mediów), które najemca zobowiązany jest ponieść w całości. Do zadań gminy nie należy bowiem ponoszenie kosztów funkcjonowania innych podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą. Kontrola najmu lokali użytkowych wykazała ponadto, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w formie gabinetu weterynaryjnego był obciążany w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. czynszem w wysokości niższej od wynikającej z umów najmu lokali. Umowy określały miesięczny łączny czynsz na poziomie 385 zł netto (473,55 zł brutto). We wskazanym wyżej okresie wystawiano zaś faktury na czynsz w wysokości 320 zł netto (393,60 zł) – zgodnie z poprzednio obowiązującymi umowami najmu. Łącznie we wskazanym okresie zaniżono czynsz o 1.170 zł netto (1.439,10 zł brutto). Pomimo wskazania w trakcie kontroli tej nieprawidłowości, pracownicy Urzędu Miejskiego odpowiedzialni za naliczenie i egzekucję czynszu w należnej wysokości naliczyli za wskazany okres kwotę dopłaty w wysokości 1.080 zł netto, błędnie przyjmując miesięczną niedopłatę na 60 zł netto zamiast 65 zł netto. Według stanu na dzień 30 czerwca 2018 r. nadal nie obciążono najemcy należną gminie kwotą 90 zł netto. W dniu podpisania protokołu, po kolejnym wyjaśnieniu nieprawidłowości, inspektor ds. gospodarki komunalnej i ochrony środowiska Urzędu Miejskiego sporządził i skierował do księgowości prośbę o wystawienie faktury korygującej do faktury korygującej uwzględniającej prawidłowo wyliczoną stawkę miesięczną czynszu – str. 84-85 protokołu kontroli.
Kontrola ewidencji wpłat za dzierżawę gruntów gminnych wykazała, że w dniu 22 lutego 2017 r. dzierżawca wpłacił 709,49 zł (należność główna 700 zł wraz z odsetkami). Wpłata dotyczyła czynszu dzierżawnego za 2016 r. (termin płatności czynszu ustalono w umowie do 15 listopada każdego roku). Zgodnie z art. 481 § 2 Kodeksu cywilnego wysokość odsetek za 2016 r. powinna wynosić w tym przypadku 13,29 zł. Kontrolowana jednostka dokonała przypisu należności przypadającej za 2016 r. dopiero w dniu 28 lutego 2018 r. (w tym dniu wystawiono fakturę za 2016 r.). Z kolei należność z tytułu dzierżawy za 2017 r. została przypisana i rozliczona w 2018 r. (przypis na podstawie faktury wystawionej 28 lutego 2018 r., wpłata 9 lutego 2018 r., odsetek w wysokości 11,55 zł nie naliczono). W efekcie zaległość w kwocie 700 zł plus odsetki nie została wykazana ani na koniec 2016 r. ani na koniec 2017 r. Z kolei na koniec 2017 r. na koncie 221 widniała nierealna nadpłata od dzierżawcy w wysokości 709,49 zł. W przypadku innej umowy dzierżawca wpłacił 60 zł w dniu 17 maja 2017 r. Faktura została zaś wystawiona dopiero 28 lutego 2018 r. i pod tą datą dokonano przypisu należności opłaconej w 2017 r., w wyniku czego konto tego dzierżawcy na koniec 2017 r. również wykazywało nierealną nadpłatę – str. 87-88 protokołu kontroli. Dane ksiąg rachunkowych nie wykazywały zatem zgodności ze stanem rzeczywistym w zakresie rozrachunków z czynszu dzierżawnego, naruszając wymóg rzetelności ksiąg określony w art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości.
W zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych stwierdzono po pierwsze, że od 2016 r. na terenie gminy Drohiczyn nie obowiązuje wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, co stanowi naruszenie przepisów art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, ze zm.). Obowiązujący do tego czasu program przyjęty był uchwałą Nr VII/59/11 Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym miasta i gminy Drohiczyn lata 2011-2015 – str. 80 i 88 protokołu kontroli. Dalsza analiza tego zagadnienia wykazała, że zarządzeniem Nr 54/2015 z dnia 23 listopada 2015 r. ustalił Pan dwie stawki bazowe czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, na poziomie: 1,25 zł za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu położonego na terenie miasta Drohiczyn oraz 1,10 zł za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu położonego na terenie gminy Drohiczyn. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów… położenie budynku powinno być jednym z czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu, a nie okolicznością uzasadniającą ustalenie dwóch różnych stawek bazowych. Z treści zasad polityki czynszowej, stanowiących załącznik do przywołanego wyżej wieloletniego programu na lata 2011-2015, nie wynikało, aby Rada Miejska uwzględniła położenie budynku jako jeden z przyjętych uchwałą czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu. Brak takiej regulacji w zasadach polityki czynszowej nie upoważniał zatem Pana do różnicowania w wydanym zarządzeniu stawek czynszu ze względu na położenie budynku na terenie miasta lub poza nim. W § 2 uchwały Rada Miejska zobowiązała Pana do ustalenia stawek czynszu zgodnie z przyjętymi uchwałą zasadami polityki czynszowej. Nie był przestrzegany tryb zmiany wysokości czynszu za lokale mieszkalne określony w art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów..., zgodnie z którym termin wypowiedzenia wysokości czynszu za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy, a wypowiedzenie wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie (zasada ta została przez Radę Miejską powtórzona w pkt 5 zasad polityki czynszowej przyjętych wieloletnim programem na lata 2011-2015). W trakcie kontroli nie okazano pisemnego wypowiedzenia wysokości czynszu. Zmiana czynszu na kwoty wynikające z zarządzenia z dnia 23 listopada 2015 r. polegała na przekazaniu najemcom aneksów do obowiązujących umów opatrzonych datą 26 stycznia 2016 r., zawierających nową wysokość opłat od 1 marca 2016 r. – str. 89 protokołu kontroli. Ustalono ponadto, że wpłaty najemców lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. Ks. Witolda 12 (4 lokale mieszkalne) za centralne ogrzewanie mają charakter ryczałtowy. Wpłaty te nie są traktowane jako zaliczki na poczet faktycznie poniesionych kosztów ogrzewania lokali. Praktyka taka jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów..., która w art. 9 ust. 2 stanowi, iż wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów. Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości wniesionych przez najemców opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Łączna kwota przypisu (obejmująca czynsz oraz zryczałtowane opłaty za media) dotycząca lokali mieszkalnych położonych przy ul. Ks. Witolda 12 wyniosła w 2017 r. 18.574,23 zł. W tym samym budynku znajduje się również lokal użytkowy wynajmowany przez gabinet weterynaryjny (łączna wartość prawidłowego przypisu za 2017 r. powinna wynosić 4.620 zł netto). Koszt ogrzania budynku w 2017 r. wyniósł 30.290,32 zł (zakup opału – 21.925 zł oraz pół etatu palacza – 8.365,32 zł). Porównanie kosztów samego ogrzewania do sumy przychodów obejmujących czynsz oraz inne opłaty eksploatacyjne wskazuje jednoznacznie, że opłaty wnoszone przez najemców lokali mieszkalnych oraz najemcę lokalu użytkowego są znacznie zaniżone w stosunku do ponoszonych przez gminę kosztów. Analiza kont pomocniczych prowadzonych dla rozrachunków z najmu wykazała saldo strony Ma konta 221-11-23 w wysokości 300 zł na początek i koniec 2017 r. przy braku obrotów w 2017 r., sugerujące nadpłatę za lokal mieszkalny. Kontrolujący stwierdzili, że wskazane saldo dotyczyło wpłaty dokonanej 15 czerwca 2016 r. tytułem „opłaty za czynsz za lokal mieszkalny”. Osoba, która wpłaciła tę kwotę nie jest najemcą lokalu mieszkalnego należącego do gminy Drohiczyn. Do dnia zakończenia czynności kontrolnych nie zwrócono nadpłaty – str. 90 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Dokonano weryfikacji pod względem formalnym sposobu prowadzenia kontroli podatkowych. W jej wyniku ustalono, że: a) upoważnienie do kontroli podatnika o nr 1000701 nie zawierało daty rozpoczęcia kontroli i przewidywanego terminu zakończenia, co stanowi naruszenie art. 283 § 2 pkt 6 Ordynacji podatkowej, b) z przedstawionej dokumentacji wynika, że w przypadku drugiego podatnika protokół kontroli nie zawiera oceny prawnej sprawy (art. 290 § 2 pkt 6a Ordynacji podatkowej) – str. 92-93 protokołu kontroli. Kontrola prawidłowości i powszechności realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w grupie podatników osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała przypadki, w których dane prezentowane w deklaracjach podatkowych wskazywały, że mogą być one niezgodne ze stanem faktycznym lub też sposób opodatkowania składników majątkowych naruszał przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1445). Z opisu zawartego w protokole kontroli na str. 94-99 wynika, iż takie przypadki stwierdzono u podatników wymienionych w załączniku nr 3/2 do protokołu pod poz.: - 6; w złożonej deklaracji podatnik wykazał do opodatkowania grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 497 m2, grunty pozostałe o pow. 1.494 m2, budynki mieszkalne o pow. 43,27 m2, budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 57,73 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi ok. 140 m2 i budynek ma co najmniej 1,5 kondygnacji. Dane te wskazują, że suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi 210 m2. Mało prawdopodobnym jest aby klatki schodowe i grubość ścian stanowiły ponad 50% powierzchni zabudowy. Dodatkowo przeczy temu informacja wynikająca ze strony internetowej podatnika, na której wskazuje on, że dom, który jest do wynajęcia w celach turystycznych ma powierzchnię mieszkalną 154 m2. Ponadto w trakcie weryfikacji powierzchni użytkowej budynku należy wyjaśnić dlaczego podatnik wykazał część budynku jako mieszkalny (skoro całość jest przeznaczona do wynajęcia) oraz dlaczego część gruntów wykazano jako pozostałe. Ponieważ podatnik jest przedsiębiorcą a nieruchomość jest wykorzystywana do prowadzonej działalności gospodarczej, to zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazane w opisie składniki majątkowe należy uznać za związane z działalnością gospodarczą, - 15, 16, 17, 18 i 19 (kościelne osoby prawne); w trakcie weryfikacji deklaracji podatkowych stwierdzono, że wykazane w nich powierzchnie budynków mieszkalnych są nieproporcjonalnie małe w stosunku do powierzchni zabudowy i ilości kondygnacji. Zgodnie z przepisami regulującymi stosunek państwa do poszczególnych związków wyznaniowych opodatkowaniu podlegają budynki lub ich części zajęte na cele mieszkalne. Podatnicy w deklaracjach nie wskazali, że część budynków korzysta ze zwolnienia na mocy odpowiednich przepisów. W trakcie kontroli służby organu podatkowego podjęły działania w celu ustalenia stanu faktycznego. W wyniku tych działań ustalono (podatnicy złożyli oświadczenia), że w większości przypadków pozostała część budynków związana jest z celami parafialnymi (kultu religijnego) i nie jest wykorzystywana na cele mieszkalne, - 21; w złożonej deklaracji podatnik wykazał do opodatkowania grunty o pow. 272 m2 i budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 311 m2. Weryfikując prawidłowość sporządzenia deklaracji podatkowej ustalono, że istotne wątpliwości budzi opodatkowana powierzchnia opodatkowania gruntu oraz brak opodatkowania budowli związanych z działalnością. Nieruchomość, na której jest prowadzona działalność, jest ogrodzona i częściowo utwardzona, a zatem zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) tego typu obiekty i urządzenia budowlane są budowlami, a ponieważ są w posiadaniu przedsiębiorcy to zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych są związane z działalnością gospodarczą i podlegają opodatkowaniu na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy. W trakcie kontroli służby organu podatkowego podjęły działania w celu ustalenia stanu faktycznego. W wyniku tych czynności podatnik złożył korektę deklaracji wykazując w niej budowle o wartości 50.000 zł i zwiększoną powierzchnię gruntów (1.500 m2). Zwiększyło to wysokość zobowiązania podatkowego o kwotę 1.994 zł, - 12; w złożonej deklaracji nie wykazano do opodatkowania budowli. Podatnik posiada grunty o pow. 6.077 m2 sklasyfikowane jako Tr, które są opodatkowane jako związane z działalnością gospodarczą. Nieruchomość jest ogrodzona a część gruntu również utwardzona. Mamy zatem do czynienia z budowlami w rozumieniu przepisów Prawa budowalnego będącymi w posiadaniu przedsiębiorcy, które zgodnie z ar. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych powinny być opodatkowane stawką przewidzianą, dla przedmiotów opodatkowania związanych (wykorzystywanych) z działalnością gospodarczą, - 22; podatnik w złożonej deklaracji wykazał do opodatkowania budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 86 m2 użyczone przez kościelną osobę prawną. Doszło zatem do wykazania do opodatkowania budynku przez podmiot, na którym nie ciąży obowiązek podatkowy, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (podatek za budynek wynosi 1.614 zł). Identyczna sytuacja dotyczy podatnika wymienionego pod poz. 2, który wykazał do opodatkowania budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 6,24 m2. Właścicielem budynków jest kościelna osoba prawna, a zatem na gruncie materialnego prawa podatkowego nie ma możliwości przeniesienia obowiązku podatkowego na posiadacza zależnego, - 32; z ustaleń kontroli wynika, że podatnik wykazał grunty, których nie jest właścicielem ani posiadaczem samoistnym, czym naruszył art. 3 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (podatek za grunty wynosi 3.532 zł). Ponadto należy wyjaśnić prawidłowość opodatkowania budynku wykazanego w deklaracji. Powierzchnia budynku związanego z działalnością gospodarczą została wykazana jako 202 m2. Z pozwolenia na budowę wynika, że powierzchnia użytkowa budynku wynosi 215 m2, tj. o 13 m2 więcej niż deklaruje podatnik. Przyjęcie do opodatkowania tej drugiej wartości zwiększyłoby kwotę podatku o 244 zł, - 34; podatnik w złożonej deklaracji wykazał budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 2.532,5 m2. W trakcie kontroli ustalono, że w posiadaniu podatnika jest budynek o powierzchni zabudowy 1.252,17 m2, który posiada co najmniej 3,5 kondygnacji. A zatem suma rzutów budynku wynosi 4.382,59 m2. Niezbędne jest podjęcie czynności wyjaśniających w celu stwierdzenia, czy jest możliwe aby powierzchnia części budynku wyłączonych z opodatkowania na podstawie art. 1a ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zajmowały około 43% budynku, - 25; podatnik nie wykazał do opodatkowania gruntów sklasyfikowanych jako Bi o pow. 834 m2, co stanowi naruszenie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm.). Zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków podatnik jest w posiadaniu działki stanowiącej własność gminy (nr 349, obręb Drohiczyn) i udział 1/100 w działce nr 83/7. W trakcie kontroli podatnik złożył deklarację korygująca (przypisany podatek 142 zł), - 23-24; gmina Drohiczyn jako podatnik podatku od nieruchomości w kontrolowanym okresie złożyła trzy deklaracje. Każda z deklaracji dotyczyła innego rodzaju nieruchomości. W pierwszej wykazano grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 22.801 m2, budynki mieszkalne o pow. 1.052,36 m2, budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 908,80 m2, budynki pozostałe o pow. 1340 m2 oraz budowle o wartości 21.980.061,64 zł; w drugiej wykazano drogi lokalne o pow. 193.300 m2 a w trzeciej grunty pozostałe o pow. 387.457 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że w przypadku trzeciej deklaracji wykazano grunty będące własnością gminy sklasyfikowane m.in. jako K - tereny kopalniane, które na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych korzystają ze zwolnienia z podatku. W związku z powyższym z tego tytułu zawyżono podatek o kwotę 65.868 zł. W przypadku drugiej deklaracji wykazane grunty sklasyfikowane są jako dr. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków gmina nie jest ich właścicielem. W trakcie kontroli wyjaśniono, że 14.400 m2 powierzchni to gminne drogi publiczne (złożono również deklarację korygującą, w której wykazano do opodatkowania grunty o pow. 178.900 m2). A zatem korzystają one z wyłączenia z opodatkowania na mocy art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Z tego tytułu zawyżono podatek o kwotę 2.482 zł. W przypadku pierwszej z wymienionych deklaracji ustalono, że większość z wykazanych w niej składników majątkowych jest w posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, takich jak Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, oraz jednostek OSP. Wykazanie ich w deklaracji przez gminę stanowi naruszenie art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Z ustaleń kontroli wynika, że w deklaracji złożonej przez gminę należało wykazać jedynie grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 3.758 m2 (grunty związane z budynkiem, w którym część najemców prowadzi działalność gospodarczą, a umowy dotyczą jedynie najmu lokali), w związku z czym zawyżono podatek o 15.425 zł oraz budynki mieszkalne o pow. 841,66 m2 (pozostała powierzchnia, tj. 210,70 m2, nie jest zamieszkała i korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy, w związku z czym zawyżono podatek o 141 zł. Wykazanie do opodatkowania budynków pozostałych, które korzystają ze zwolnienia z podatku na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych skutkowało zawyżeniem podatku o kwotę 5.440 zł. W deklaracji nie powinny być wykazane budowle, ponieważ część z nich jest w posiadaniu gminnej jednostki organizacyjnej lub też są to budowle nie związane z działalnością gospodarczą i na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie podlegają opodatkowaniu. W związku z powyższym kolejne zawyżenie podatku wyniosło 439.601 zł. Mając na uwadze powyższy opis należy stwierdzić, że dwie gminne jednostki organizacyjne obowiązane były złożyć deklaracje. W przypadku MOPS do opodatkowania należy przyjąć budynki pozostałe o powierzchni 725,80 m2, natomiast w przypadku GZGK jednostka powinna wykazać budowle o wartości 18.988.938 zł. Są to budowle związane z działalnością polegająca na zaopatrzeniu mieszkańców gminy w wodę i odbiór ścieków, co ustalono na podstawie okazanych dokumentów (ewidencji środków trwałych gminy i GZGK). Jest ona mniejsza od wykazanej w deklaracji złożonej przez gminę o kwotę 2.991.123,64 zł. W związku z powyższym zadeklarowany podatek do zapłaty za ten składnik majątkowy będzie niższy o 59.822,47 zł. Natomiast w przypadku budynków ustalono, że ich powierzchnia wynosi 1.340 m2. Forma organizacyjna (samorządowy zakład budżetowy) i zakres prowadzenia działalności wskazuje, że jest to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, czyli podmiot prowadzący działalność gospodarczą. A zatem, zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, posiadane przez podatnika nieruchomości są związane z działalnością gospodarczą. Ponieważ w deklaracji złożonej przez gminę powierzchnia budynków związanych z działalnością gospodarczą wynosiła 908,80 m2, zamiast 1.340 m2, to zaniżenie podatku za budynki będące w posiadaniu GZGK wyniosło 8.094 zł. W przypadku gruntów należy ustalić powierzchnię będącą w posiadaniu podatnika. Z ustaleń kontroli wynika, że 19.043 m2 z wykazanych przez gminę gruntów związanych z działalnością gospodarczą jest w posiadaniu GZGK. Zestawienie otrzymane w tracie kontroli wskazuje, że na działalność gospodarczą mają być zajęte działki o nr 423/7 (0,8381 ha z czego 0,7460 to Bi, reszta użytki rolne); 138/3 (1,1401 ha z czego 0,2921 ha to Bi, reszta użytki rolne); 97/4 (0,2576 ha - Bi) - obręb Drohiczyn i działka nr 85 (0,1 ha użytki rolne) obręb Putkowice Nadolne. W trakcie kontroli ustalono, że GZGK posiada w trwałym zarządzie działkę nr 547/2 (0,3383 ha - Ba), na której znajduje się oczyszczalnia ścieków. Należy wskazać, że żadna z działek nie jest związana z ujęciami wody (np. hydrofornie) oraz z urządzeniami takimi jak przepompownie. Nie pozwala to na stwierdzenie prawidłowości wykazanej do opodatkowania powierzchni gruntów związanej (zajętej) z działalnością gospodarczą. Kontrola w zakresie powszechności i prawidłowości opodatkowania osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej podatkiem rolnym i leśnym wykazała, że: a) podatnik wymieniony w załączniku nr 3/4do protokołu kontroli pod poz. 12 w złożonej deklaracji, do gruntów będących w jego wyłącznym posiadaniu dołączył ułamkowe części gruntów z posiadanych współwłasności, czym naruszył art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.), b) naruszono art. 6a ust. 8 pkt 1 ustawy o podatku rolnym przez podatnika wymienionego w załączniku nr 3/4 pod poz. 6, w związku ze złożeniem deklaracji w dniu 23 stycznia 2017 r. Z wyjaśnień uzyskanych w trakcie kontroli wynika, że niezłożenie w terminie deklaracji nie miało istotnego wpływu na realizację dochodów podatkowych, ponieważ dokumenty wpłynęły przed ustawowym terminem płatności I raty. W związku z powyższym organ podatkowy nie występował do właściwego urzędu skarbowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie popełnienia wykroczenia, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1958). Stwierdzono również pojedynczy przypadek nie złożenia deklaracji w ustawowym terminie przez podatnika wymienionego w zał. nr 3/5 pod poz. 2, czym naruszył on art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821, ze zm.), ponieważ deklarację złożył on w dniu 24 stycznia 2016 r. – str. 100-101 protokołu kontroli. Kontrolę powszechności i prawidłowości opodatkowania osób fizycznych podatkami lokalnymi w ramach łącznego zobowiązania podatkowego przeprowadzono w oparciu o zapisy zawarte w zmianach geodezyjnych, informacjach na podatek rolny, leśny i od nieruchomości. W trakcie kontroli korzystano również z map geoportal2.pl i maps.google.pl. Przy ich pomocy weryfikowano m.in. czy podatnicy prowadzący działalność gospodarczą wykazują do opodatkowania budowle i sprawdzano powierzchnię zabudowy budynków. Ustalenia kontroli wskazują na naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w przypadku podatników o nr kont: a) 370016; w złożonej informacji podatkowej wykazano budynek mieszkalny o pow. 124 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi około 123 m2 i posiada on trzy kondygnacje. Przybliżona powierzchnia użytkowa budynku może wynosić około 258 m2. W trakcie kontroli podatnik złożył korektę informacji, w której wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. 258 m2 (wzrost obciążenia o 90 zł), b) 2370065; w złożonej informacji podatkowej wykazano budynek związany z działalnością gospodarczą o pow. 250 m2, grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 1600 m2 oraz grunty pozostałe o pow. 2.420 m2. Z ustaleń kontroli (dane geoportal2.pl i maps.google.pl) wynika, że na nieruchomości znajdują się dwa budynki – powierzchnia zabudowy pierwszego wynosi około 298 m2, na części powierzchni posiada on trzy kondygnacje (pozostała dwie), natomiast powierzchnia zabudowy drugiego budynki wynosi około 62 m2 i posiada on jedną kondygnację. W wyniku działań podjętych przez służby organu podatkowego podatnik złożył nową informację podatkową, w której wykazał do opodatkowania budynek związany z działalnością gospodarczą o pow. 380 m2, grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 2.000 m2, grunty pozostałe o pow. 2.020 m2 i budowle o wartości 15.000 zł (podatek uległ zwiększeniu o 2.996 zł). Pomimo zwiększenia powierzchni nieruchomości związanych z działalnością gospodarczą w dalszym ciągu wątpliwości budzi zgodność ze stanem faktycznym wykazanej powierzchni gruntów, c) 1000762; w złożonej informacji podatnik wykazał budynek mieszkalny o pow. 210 m2, budynek związany z działalnością gospodarczą o pow. 100 m2 i budynek pozostały o pow. 68 m2. Dane w ewidencji podatkowej są zgodne z danymi z informacji podatkowej. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że podatnik posiada dwa budynki; pierwszy o pow. zabudowy 85 m2 i dwóch kondygnacjach oraz drugi o pow. zabudowy 133 m2 i trzech kondygnacjach. Z ustaleń kontroli (geoportal2.pl) wynika, że podatnik posiada budynek mieszkalny o pow. zabudowy około 200 m2 (trzy kondygnacje) oraz budynek gospodarczy o pow. zabudowy około 92 m2 (jedna kondygnacja). W trakcie kontroli służby organu podatkowego dokonały oględzin budynku i ustaliły, że powierzchnia użytkowa budynku mieszkalnego wynosi 416,40 m2, przy czym 101,68 m2 zostało dobudowane i oddane do użytkowania w 2017 r. Natomiast w przypadku budynku gospodarczego potwierdzono dane wskazane w informacji podatkowej. Ponadto z okazanych danych geodezyjnych wynika, że podatnik posiada użytki rolne o pow. 0,1 ha oraz Lz V o pow. 0,2 ha oraz grunty pozostałe B o pow. 700 m2. Łączna powierzchnia gruntów wynikająca z ewidencji geodezyjnej wynosi 0,37 ha, natomiast w ewidencji podatkowej powierzchnia gruntów pozostałych wynosi 694 m2 i użytki rolne 0,2149 ha. Poza niezgodnością ogólnej powierzchni gruntów należy wskazać zaliczenie do użytków rolnych gruntów sklasyfikowanych jako Lz, które nie są położone na użytkach rolnych. Taka sytuacja jest niezgodna z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Ponieważ dobudowana część budynku korzysta z „wakacji podatkowych” (art. 6 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) nie było skutków finansowych w roku 2017, d) 2180041; w złożonej informacji podatnik wykazał budynek mieszkalny o pow. 80 m2. Ustalono, że na działce znajduje się również budynek pozostały o powierzchni zabudowy wynoszącej 113 m2. Ponieważ podatnik nie posiada gospodarstwa rolnego, nie może on korzystać ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W trakcie kontroli podatnik złożył nową informację, w której wykazał do opodatkowania budynek pozostały o powierzchni użytkowej 92 m2 (wzrost opodatkowania o 374 zł), e) 2370086; w złożonej informacji podatnik wykazał budynek mieszkalny o pow. 260 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że na działce znajduje się również budynek niemieszkalny o powierzchni wynoszącej 127 m2. Również w tym przypadku z okazanych danych geodezyjnych wynika, że podatnik nie posiada gospodarstwa rolnego, zatem nie może korzystać ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy, f) 1000538; w złożonej informacji podatnik wykazał budynek mieszkalny o pow. 90 m2 i budynki pozostałe o pow. użytkowej 100 m2. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w posiadaniu podatnika są dwa budynki: pierwszy o pow. zabudowy 116 m2 (2,5 kondygnacji), drugi o pow. zabudowy 198 m2 jednokondygnacyjny. Dane geodezyjne są zbieżne z ustaleniami kontroli poczynionymi na podstawie danych portali internetowych. W trakcie kontroli służby organu podatkowego wezwały podatnika do złożenia wyjaśnień. Z ich treści wynika, że pierwsza i ostatnia kondygnacja budynku ma wysokość do 2,20 m, natomiast budynek gospodarczy jest wydzierżawiony rolnikowi i wykorzystywany do celów rolniczych. Z wyjaśnień służb organu podatkowego wynika, że część budynku gospodarczego o pow. 98 m2 jest położona na gruntach rolnych i korzysta ze zwolnienia z podatku od nieruchomości. W trakcie kontroli złożono nową informację podatkową, na podstawie której podatek za budynek mieszkalny wzrósł o 49 zł, g) 2160005; podatnik wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. 72 m2 , budynek pozostały o pow. użytkowej 84 m2. Z danych geodezyjnych wynika, że w jego posiadaniu znajduje się budynek o pow. zabudowy 51 m2 (jedna kondygnacja). Na podstawie danych z geoportal2.pl i mapsgoogle.pl ustalono, że na działce znajdują się prawdopodobnie dwa budynki. Powierzchnia zabudowy pierwszego wynosi około 50 m2 i drugiego około 40 m2. W związku z rozbieżnościami wynikającymi z poszczególnych źródeł informacji należy ustalić stan faktyczny w zakresie przedmiotowej nieruchomości, h) 2370066; w informacji na podatek od nieruchomości wykazano budynek mieszkalny o pow. 100 m2, budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 308,60 m2, grunty zajęte na działalność gospodarczą o pow. 350 m2 oraz użytki rolne o pow. 0,1650 ha. Na podstawie danych z geoportal2.pl powzięto wątpliwości co do wykazanej powierzchni budynku mieszkalnego. W trakcie kontroli podatnik złożył nową informację, w której wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. 230 m2 (wzrost podatku o 87 zł), i) 1000264; z ewidencji podatkowej wynika, że podstawą opodatkowania są budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 354 m2, budynki związane z obrotem materiałem siewnym – 150 m2, budowle o wartości 15.000 zł i grunty związane z działalnością gospodarczą – 5.356 m2. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada trzy budynki o łącznej powierzchni zabudowy 923 m2. Opodatkowana powierzchnia budynków wynosi około 54,60% powierzchni zabudowy, co uprawdopodobnia, że dane te mogą nie odzwierciedlać stanu faktycznego, zatem niezbędne jest podjęcie czynności wyjaśniających, j) 2360037; w informacji na podatek od nieruchomości wykazano budynek mieszkalny, natomiast na podstawie danych z geoportal2.pl ustalono, że na działce prawdopodobnie znajduje się budynek niemieszkalny o pow. około 25 m2. Należy zatem podjąć czynności w celu formalnego potwierdzenia, czy oprócz budynku mieszkalnego na działce znajdują się inne budynki, k) 180091; w złożonej informacji wykazano do opodatkowania budynki mieszkalne o pow. 112 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że na działkach posadowione są trzy budynki mieszkalne: powierzchnia zabudowy pierwszego około 120 m2 (1,5 kondygnacji), drugiego około 54 m2 (jedna kondygnacja) i trzeciego 53 m2 (jedna kondygnacja). Suma rzutów poszczególnych kondygnacji wszystkich trzech budynków wynosi 287 m2, co w świetle informacji wskazuje na nierealną sytuację, której grubość murów i powierzchnia klatek schodowych stanowi 60% powierzchni zabudowy, l) 380067; w złożonej informacji podatnik wykazał budynki mieszkalne o pow. 108 m2. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że podatnik posiada budynek mieszkalny o pow. zabudowy 83 m2 i trzech kondygnacjach. Suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi 249 m2. A zatem podatnik wykazał do opodatkowania około 43% tej powierzchni. W trakcie kontroli podatnik złożył nową informację, w której wykazał do opodatkowania budynki mieszkalne o pow. 230 m2, co skutkuje zwiększeniem podatku o 75 zł, ł) 330040; w informacji podatnik wykazał, że posiada dwa budynki mieszkalne o pow. 70 i 58 m2. W ewidencji podatkowej opodatkowano dwa budynki o pow. użytkowej 40 i 80 m2. W trakcie kontroli przedstawiono dane geodezyjne dotyczące jednego z budynków; wynika z nich, że dom ma powierzchnię zabudowy 117 m2 i 1,5 kondygnacji. Z ustaleń kontroli wynika, że podatnik posiada dwa budynki: pierwszy o pow. zabudowy 56 m2 i drugi o pow. zabudowy 117 m2. W wyniku działań służb organu podatkowego w trakcie kontroli podatnik złożył nową informacje podatkową, w której wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. użytkowej 132 m2 (zwiększenie podatku o 35 zł), m) 160039; z ewidencji podatkowej i informacji podatkowej wynika, że podatnik posiada dom mieszkalny o pow. użytkowej 152 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że dom ma pow. zabudowy wynoszącą około 130 m2 i posiada 2,5 kondygnacji. Suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi około 325 m2. Podjęte przez organ podatkowy w trakcie kontroli działania spowodowały, że podatnik złożył nową informację, co skutkowało wzrostem podatku o 20 zł, n) 30056; opodatkowana powierzchnia użytkowa budynku wynosiła 211 m2. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że podatnik posiada dwa budynki mieszkalne: pow. zabudowy pierwszego wynosi 115 m2 i posiada on 2,5 kondygnacji, drugiego 96 m2 i posiada on 2 kondygnacje. Łączna suma powierzchni poszczególnych kondygnacji wynosi 479,50 m2. W trakcie kontroli podatnik złożył nową informacje podatkową, w której wykazał do opodatkowania budynki mieszkalne o pow. użytkowej 366,80 m2 (wzrost podatku o 104 zł), o) 190056; z ewidencji podatkowej i informacji podatkowej wynika, że podatnik posiada dom mieszkalny o pow. użytkowej 196 m2. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że dom ma pow. zabudowy wynoszącą około 130 m2 i posiada 3 kondygnacje. Suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi około 378 m2. Podatnik wykazał do opodatkowania około 52% tej powierzchni. W informacji podatkowej złożonej w trakcie kontroli podatnik wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. użytkowej 213 m2. W związku z powyższym nastąpił wzrost opodatkowania o 11 zł, p) 150071; opodatkowana powierzchnia budynku mieszkalnego wynosiła 98,4 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że dom ma pow. zabudowy wynoszącą około 135 m2 i posiada 2 kondygnacje, co podważało prawidłowość opodatkowania. Podczas kontroli podatnik złożył nową informacje podatkową, w której wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. użytkowej 216 m2 (wzrost należnego podatku o 79 zł), q) 190026; opodatkowana powierzchnia domu mieszkalnego wynosiła 155,60 m2. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że dom ma pow. zabudowy wynoszącą około 91 m2 i posiada 3 kondygnacje. Suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi około 273 m2. Po podjętych w trakcie kontroli działaniach organu podatkowego podatnik złożył nową informacje podatkową, w której wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. użytkowej 182 m2, (wzrost obciążenia o 18 zł), r) 210079; z ewidencji podatkowej i informacji podatkowej wynika, że podatnik posiada dom mieszkalny o pow. użytkowej 80 m2. Ustalono, że część domu o pow. zabudowy 150 m2 ma co najmniej dwie kondygnacje, natomiast druga część (prawdopodobnie dobudówka) ma jedną kondygnację i pow. zabudowy wynoszącą około 50 m2. Podjęte w trakcie kontroli działania organu podatkowego skutkowały złożeniem nowej informacji podatkowej, w której wykazana pow. użytkowa budynku mieszkalnego wynosi 216 m2 (wzrost podatku o 91 zł), s) 30046; według przedstawionych danych geodezyjnych podatnik posiada użytki rolne o pow. 18,6036 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa wynosi 18,8001 ha . Natomiast w ewidencji podatkowej powierzchnia przeliczeniowa wynosi 18,6952 ha. Mając na uwadze ustalenia kontroli dotyczące podatku od nieruchomości wskazanym byłoby podjęcie kroków w celu zweryfikowania całej podstawy opodatkowania zawartej w ewidencji podatkowej – str. 102-109 protokołu kontroli. Kontrola formalnoprawnej zgodności prowadzenia postepowania podatkowego i wydawanych decyzji wykazała naruszenie przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej: - art. 139 § 1 w przypadku sprawy oznaczonej numerem Fn.3123.12.2017. Z jej akt wynika, że postępowanie trwało ponad dwa miesiące a w jego trakcie nie prowadzono żadnych czasochłonnych czynności, które skutkowałyby, zgodnie z art. 139 § 4 niewliczaniem tego okresu do czasu prowadzenia postępowania, - art. 210 § 4 w związku z tym, że uzasadnienie faktyczne decyzji nie spełnia kryteriów określonych tym przepisem. Stanowi on, że uzasadnienie faktyczne zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Konstrukcja przepisu wymusza na organie podatkowym odniesienie się do zebranych w trakcie postępowania dowodów oraz ustalonych faktów wraz z ich oceną. Uzasadnienie powinno zawierać argumenty, które przeważyły za danym rozstrzygnięciem oraz wskazać spełnienie kryteriów ważnego interesu podatnika lub ważnego interesu publicznego, jakie zawiera wyjaśnienie do uzasadnienia prawnego. Praktycznie w każdym przypadku podatnicy wskazywali, iż ich prośba o zastosowanie ulgi jest związana z trudną sytuacją finansową. A zatem organ podatkowy powinien ustalić czy faktycznie podatnik jest w trudnej sytuacji oraz czy jest to związane z zaistnieniem zdarzeń nagłych, nie dających się przewidzieć lub na które podatnik nie miał wpływu. W innym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem art. 120, art. 121 § 1 i art. 122 Ordynacji podatkowej. Zobowiązują one organy podatkowe do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy prawa oraz w sposób, który będzie powodował, że druga strona postępowania nie będzie podważała sensu i sposobu wykonywanych czynności. Ponadto postępowanie powinno być prowadzone bezstronnie, bez jakiegokolwiek ukierunkowania lub założenia podjętego rozstrzygnięcia. Tym czasem biorąc pod uwagę zebraną w toku postępowania dokumentację nie jest możliwe ustalenie, jakimi przesłankami kierował się organ podatkowy. Nie wskazuje ona, czy udowodniono argumenty podnoszone we wniosku. Tym samym nie można stwierdzić, że zaszły przesłanki, o których mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, a których wyjaśnienie zawarte jest w uzasadnieniu prawnym niektórych decyzji. Brak korelacji pomiędzy dowodami i faktami a wyjaśnieniem do uzasadnienia prawnego powoduje, że z akt sprawy nie wynika, iż mamy do czynienia z sytuacją, w której organ uzyskał uprawnienie dowolnego dysponowania prawem zastosowania ulgi, - art. 210 § 4 w przypadku decyzji Fn.3120.2.2017 i Fn.3123.5.2017, ponieważ decyzje te nie zawierają uzasadnienia prawnego w formie przewidzianej w tym przepisem – str. 110-117 protokołu kontroli. Z kolei z opisu zawartego na str. 117-119 protokołu kontroli wynika, że stwierdzono naruszenie art. 53 § 1 i 2, art. 55 § 2 i art. 62 § 1, 2 i 4 Ordynacji podatkowej w przypadku podatników o nr kont: a) 6000001 – należne odsetki od opłaconej po terminie I raty podatku od środków transporotowych wynosiły 154 zł, natomiast organ podatkowy naliczył odsetki w wysokości 160 zł, b) 6000008 – podatnik nie naliczył odsetek w wysokości 9 zł od zapłaconej w dniu 11 maja 2017 r. I raty podatku od środków transportowych. Również organ podatkowy nie dokonał rozksięgowania wpłaty na poczet należnych odsetek. Natomiast w przypadku podatnika o nr konta 6000025 stwierdzono naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o podatkach lokalnych. W dniu 29 września 2017 r. wpłynęła deklaracja korygująca dotycząca dwóch pojazdów nabytych w kwietniu 2017 r. Z konta podatkowego wynika, że należność w wysokości 2.413 zł została przypisana jako II rata podatku. W myśl przepisu, jeżeli obowiązek podatkowy powstał po 1 lutego a przed 15 września roku podatkowego podatek jest płatny w dwóch ratach proporcjonalnie do czasu trwania obowiązku podatkowego w terminie – I rata w ciągu 14 dni od dnia powstania obowiązku a II rata do dnia 15 września danego roku. Konsekwencją takiego przypisu może być błędna wysokość naliczenia odsetek w przypadku opłacenia podatku po terminie. Ponadto z analizy kont podatkowych wynika, że figurują na nich zaległości z roku 2011 i z lat wcześniejszych. Mając na uwadze art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że przedmiotowe wierzytelności uległy przedawnieniu. Należy zatem zweryfikować czy i ewentualnie kiedy następowało przerwanie biegu przedawnienia. W przypadku stwierdzenia, że przez ostanie pięć lat nie zaistniały żadne prawne przesłanki, które skutkowały zawieszeniem lub przerwaniem biegu przedawnienia należność należy wyksięgować z konta podatnika. Utrzymywanie na kontach sald, które nie odzwierciadlają stanu faktycznego i prawnego stanowi naruszenie 24 ust. 1 i 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty. Sytuacje takie stwierdzono m.in. w przypadku podatników o numerach kont: a) 6000013 – na koncie widnieją zaległości z lat 2009 i 2012 na kwotę 16.920,18 zł, b) 6000014 – na koncie widnieją zaległości z lat 2006-20012 na kwotę 26.796 zł, c) 6000015 – na koncie widnieją zaległości z lat 2007-2012 na kwotę 5.749 zł, d) 6000019 – na koncie podatkowym widnieje zaległość z 2003 r. na kwotę 5.740,80 zł, e) 6000020 - na koncie widnieje zaległość z 2003 r. na kwotę 5.740,80 zł, f) 3000022 – na koncie widnieją zaległości z lat 2003-2005 w wysokości 1.213 zł Kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych, wykazała że: a) na podstawie przedstawionych w trakcie kontroli dokumentów udało się zweryfikować część parametrów będących podstawą ustalenia podatku w 31 przypadkach na 75 podlegających opodatkowaniu. Należy zatem uznać, że organ podatkowy ma ograniczoną możliwość przeprowadzania czynności sprowadzających w zakresie wynikającym z art. 272 Ordynacji podatkowej, b) podatnik o nr konta 6000001 w przypadku pojazdu o nr rejestracyjnym podanym w protokole kontroli w deklaracji ustalił błędną kwotę podatku. Z załącznika do deklaracji wynika, że w przypadku ciągnika siodłowego zakupionego 29 września 2017 r. dmc zespołu pojazdów wynosi 40 ton, posiada on zawieszenia pneumatyczne i dwie osie. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Nr XII/67/15 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie stawek podatku od środków transportowych stawka podatkowa za tego rodzaju pojazd wynosi 1.810 zł, natomiast uwzględniając okres opodatkowania wynikający z zastosowania art. 9 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych podatek powinien wynieść 452 zł a nie 302 zł jak zadeklarował podatnik. Ponadto w przypadku pojazdu wskazanego w opisie zawartym w protokole kontroli z danych przekazanych przez Starostwo Powiatowe wynika, że dmc pojazdu wynosi 38 ton a podatnik wskazał w załączniku do deklaracji wartość 35 ton, c) podatnik o nr konta 6000024 w załączniku wykazał do opodatkowania samochód ciężarowy. W załączniku do deklaracji wskazał jedynie dmc pojazdu wynoszące 12 ton i podatek 1.048 zł. Do ustalenia podatku dla tego rodzaju pojazdów potrzebne są informacje o liczbie osi i rodzaju zawieszenia (art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych), w związku z czym organ podatkowy powinien wezwać podatnika do uzupełnienia deklaracji. Brak informacji stanowi również naruszenie zasad sporządzania deklaracji zgodnie ze wzorem ustalonym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie wzoru deklaracji na podatek od środków transportowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2025, ze zm.), d) art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy podatkach i opłatach lokalnych naruszył podatnik o nr konta 6000025, który nabył dwa pojazdy w kwietniu 2017 r. a deklarację złożył w dniu 29 września 2017 r. Niezłożenie w terminie deklaracji podatkowej zgodnie z 56 § 4 k.k.s. może stanowić wykroczenie skarbowe. Z ustaleń kontroli wynika, że organ podatkowy nie zawiadomił właściwego miejscowo urzędu skarbowego o naruszeniu przez podatników przepisów materialnego prawa podatkowego – str. 120-121 protokołu kontroli. Kontrola powszechności i prawidłowości prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych ustaliła, że: a) upomnień nie doręczono podatnikom nr 330031 i 6000014, co stanowi naruszenie przepisów wykonawczych wydawanych przez Ministra Finansów na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.), b) tytułów wykonawczych nie wystawiono podatnikom o nr kont: - 6000013 (I i II rata za 2016 r.); - 3000058 (X-XII rata za 2017 r.); - 2210017 (II-IV rata za 2016 r. i za 2017 r.); - 1000831 (IV rata 2017 r.); - 1000798 (II-IV rata za 2015 r.; cały rok 2016 i 2017); - 1000444 (za lata 2014-2017); - 380359 (II-IV rata za 2017 r.); - 330031 (I-IV rata za 2014 r.; III-IV rata za 2015 r.; II-IV rata za 2016 r. i II-IV rata za 2017 r.); - 230012 (za lata 2016 i 2017); - 200027 (IV rata za 2015 r., I-II rata za 2016 r. i cały 2017 r.); - 20009 (II rata za 2016 r. i cały 2017 r.;) co stanowi naruszenie art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, c) z tabeli zamieszczonej na str. 125-126 protokołu kontroli wynika, że w przypadku podatników w niej wymienionych czas jaki upłynął od upływu terminu płatności do momentu doręczenia upomnień (ponad trzymiesięczny) naruszał postanowienia § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656) oraz § 7 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2367, ze zm.) – str. 121-126 protokołu kontroli.
Analiza prawidłowości wykazania skutków obniżenia górnych stawek podatków lokalnych oraz skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2017 rok w części dotyczącej osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej wykazała, że: - w sprawozdaniach nie ujęto kwoty skutków wynikających z umorzenia podatku od spadków i darowizn w kwocie 4.058 zł, - zawyżono o 17.224 zł kwotę skutków wynikających z decyzji organu podatkowego dotyczących rozłożenia na raty zaległości podatkowej. W sprawozdaniach wykazano kwotę 41.232,84 zł, natomiast z ustaleń kontroli wynika, że należało wykazać kwotę 24.008,84 zł, na którą to kwotę składają się cztery raty z terminem płatności przypadającym na rok 2018 (6.002,21 zł) – str. 129 protokołu kontroli.
Szereg nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Na podstawie przeprowadzonej podczas kontroli analizy całości przedstawionej dokumentacji związanej z wydatkowaniem środków w ramach funduszu sołeckiego w 2017 r., dotyczącej wszystkich sołectw (str. 143-156 protokołu kontroli), stwierdzono, że: a) przy ustaleniu wysokości środków przypadających na poszczególne sołectwa w 2017 r. posłużono się liczbą mieszkańców poszczególnych sołectw zameldowanych na pobyt stały. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim wysokość środków przypadających na dane sołectwo oblicza się przy uwzględnieniu liczby mieszkańców sołectwa według stanu na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy, określonej na podstawie prowadzonego przez gminę rejestru mieszkańców, o którym mowa w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r. poz. 1382, ze zm.). Jak stanowi art. 7 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności, w rejestrze mieszkańców gromadzone są dane osób, które wykonały obowiązek meldunkowy na terenie danej gminy. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy obowiązek meldunkowy polega na zameldowaniu lub wymeldowaniu w miejscu pobytu stałego lub czasowego. Dane do obliczenia wysokości funduszu muszą zatem obejmować zarówno osoby zameldowane na pobyt stały jak i czasowy. Interpretację tę potwierdza pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2015 r. skierowane do Wojewodów (znak DAP.WSUST.701.26.2015), zgodnie z którym od 2015 r. obliczając wysokość funduszu sołeckiego przypadającego na sołectwo należy uwzględnić liczbę mieszkańców zameldowanych na pobyt stały i na pobyt czasowy. Ogółem nie uwzględniono w obliczeniach 270 mieszkańców w 23 sołectwach, co daje zaniżenie łącznej kwoty funduszu sołeckiego na poziomie 14.520,98 zł; b) w trzech przypadkach (sołectwa: Lisowo, Miłkowice Paszki, Wierzchuca Nagórna) dokonano częściowego odrzucenia wniosków sołectw w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego, z uwagi na fakt, iż jedno z wnioskowanych zadań nie było zadaniem własnym gminy (przedsięwzięcia te dotyczyły robót na drogach powiatowych). Na podstawie „częściowo odrzuconych” wniosków jako wydatki wykonane w ramach funduszu wykazano 977,01 zł (Lisowo i Miłkowice Paszki po 300 zł oraz Wierzchuca Nagórna 377,01 zł). Ustawa o funduszu sołeckim nie przewiduje instytucji częściowego odrzucenia wniosku. W przypadku niezgodności wniosku z ustawą, powinien Pan odrzucić wniosek w całości informując o tym sołtysa, zaś sołectwo posiada prawo do ponownego uchwalenia wniosku lub podtrzymania odrzuconego wniosku. Szczegółowa procedura postępowania w takim przypadku jest określona przepisami art. 5 ust. 5-10 ustawy o funduszu sołeckim. Z załączonych do protokołu kontroli pism Pana Burmistrza do sołtysów w sprawie odrzucenia wniosku, wynika jedynie informacja o możliwości podtrzymania wniosku poprzez skierowanie go do Rady Miejskiej; brak informacji o możliwości ponownego uchwalenia wniosku w terminie 7 dni na podstawie art. 5 ust. 7 i 8 ustawy; c) wydatki w ramach funduszu ponoszono na podstawie wniosków podpisanych przez sołtysów oraz dokumentacji zebrań wiejskich podpisanej przez przewodniczącego i protokolanta zebrania, które zawierały w treści szereg dopisków dokonanych innym charakterem pisma (przy czym z analizy załączników do protokołu kontroli można wnioskować, że w każdym z opisanych niżej przypadków dopisków dokonywała ta sama osoba), mających wpływ na ocenę prawidłowości wniosków lub zmieniających decyzje udokumentowane protokołami zebrań wiejskich. Analiza poszczególnych dokumentów prowadzi do wniosku, że w ich treści dopisano: - sołectwo Arbasy – treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć i uzasadnienia, - sołectwo Bryki – treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć, oszacowania ich kosztów oraz uzasadnienia, - sołectwo Bujaki – całą treść (oprócz podpisu przewodniczącego i protokolanta) protokołu z zebrania wiejskiego z dnia 29 września 2017 r. w sprawie zmiany pierwotnego wniosku sołectwa na 2017 r. oraz całą treść (oprócz podpisu sołtysa) wniosku z 29 września 2017 r. zmieniającego pierwotny wniosek, - sołectwo Bużyski – dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” do protokołu zebrania wiejskiego oraz wniosku; oprócz tego do wniosku dopisano uzasadnienie i oszacowanie kosztów przedsięwzięć, - sołectwo Chechłowo – wszystkie przedsięwzięcia w protokole zebrania wiejskiego (tj. remont świetlicy i organizację dożynek; protokolant i przewodniczący zebrania nie wpisali osobiście żadnych zadań jako uchwalone przez zebranie) oraz uzasadnienie we wniosku, - sołectwo Chutkowice – dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” we wniosku (zadania takiego brak w protokole zebrania wiejskiego; po dopisku powstała sprzeczność między protokołem zebrania i wnioskiem) oraz dane dotyczące oszacowania kosztów we wniosku, - sołectwo Kłyzówka – dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” we wniosku, lecz tylko w części dotyczącej oszacowania kosztów (zadania takiego brak w protokole zebrania wiejskiego; po dopisku powstała sprzeczność między protokołem zebrania i wnioskiem); ponadto przerobiono we wniosku szacowane koszty zakupu krzewów na plac zabaw z 2.372,73 zł na 2.072,73 zł, a kwotę 300 zł dopisano jako koszty organizacji dożynek, - sołectwo Koczery – treść wniosku w zakresie uzasadnienia, - sołectwo Łopusze – dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” do protokołu zebrania wiejskiego oraz treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć, uzasadnienia i oszacowania kosztów przedsięwzięć, - sołectwo Miłkowice Janki – treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć, - sołectwo Miłkowice Maćki – treść wniosku w zakresie uzasadnienia, - sołectwo Minczewo – wszystkie przedsięwzięcia w protokole zebrania wiejskiego (tj. wyposażenie placu zabaw i organizację dożynek; protokolant i przewodniczący zebrania nie wpisali osobiście żadnych zadań jako uchwalone przez zebranie) oraz opis przedsięwzięć, uzasadnienie i oszacowanie kosztów przedsięwzięć we wniosku, - sołectwo Skierwiny – dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” do protokołu zebrania wiejskiego oraz wniosku; oprócz tego do wniosku dopisano oszacowanie kosztów przedsięwzięcia dotyczącego organizacji dożynek, - sołectwo Smarklice – opis przedsięwzięć i uzasadnienie we wniosku, - sołectwo Sytki – treść wniosku w zakresie uzasadnienia, - sołectwo Wierzchuca Nagórna – treść wniosku w zakresie uzasadnienia. W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym dokumentacji funduszu sołeckiego na 2017 r. Pan Burmistrz stwierdził, że (…) dokumenty zostały wypełnione zgodnie z ustawą o funduszu sołeckim pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym. W/w dokumenty nie mają znamion modyfikacji czy poprawek i są wypełnione odręcznym pismem w odpowiednich pozycjach. W związku z czym nie było podstaw do ich odrzucenia. Z kolei na pytanie kto i w jakim celu dokonywał dopisków w treści protokołów zebrań i wniosków sołectw kontrolującym przedłożono jedynie wyjaśnienia podpisane przez inspektora ds. księgowości budżetowej Urzędu Miejskiego. Według wyjaśnienia Protokoły z zebrań i wnioski sołectw dotyczące funduszu sołeckiego sporządzane są podczas zebrań wiejskich, w których nie uczestniczą przedstawiciele Urzędu Miejskiego w Drohiczynie, zatem nie jest znana osoba, która dokonywała dopisków ani ich cel. Odnosząc się do treści wyjaśnień wskazać należy, że styl dokonania dopisków uzasadnia tezę, iż dokonane zostały one przez tę samą osobę. Okoliczność, że miały one miejsce na dokumentach dotyczących 16 sołectw nakazuje powziąć uzasadnioną wątpliwość, iż były one dokonywane podczas zebrań wiejskich. Treść podpisanego przez Pana wyjaśnienia pozostaje w sprzeczności z wyjaśnieniem podpisanym przez inspektora ds. księgowości budżetowej. Jeżeli bowiem przyjąć – jak sugeruje inspektor ds. księgowości budżetowej – że dopiski powstały podczas zebrań wiejskich, to musiałyby istnieć w momencie złożenia przez sołtysów dokumentacji do Urzędu. Wówczas wykazane wyżej niezgodności między protokołami zebrań a wnioskami powinny być ustalone na etapie badania dokumentacji w Urzędzie jako sprzeczne z ustawą o funduszu sołeckim (art. 5 ust. 2-4), co powinno skutkować odrzuceniem wniosków (art. 5 ust. 5). Tymczasem w wyjaśnieniu zajął Pan stanowisko, iż dokumentacja jest prawidłowa, a dodatkowo nie zawiera znamion modyfikacji czy poprawek. Wydatki na realizację wniosków sołectw, w treści których dopisano elementy wymagane przepisami art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim (uzasadnienie, opis przedsięwzięć, oszacowanie kosztów), a bez których wniosek powinien zostać odrzucony, oraz wnioski, co do których brak danych, aby zebranie wiejskie określiło jakiekolwiek przeznaczenie środków (wynika ono tylko z treści dopisanej do protokołu) lub zostało ono zmienione przez dopiski opiewały na łączną kwotę 119.170,90 zł (w kwocie tej nie uwzględniono wydatków na realizację „częściowo odrzuconego” wniosku sołectwa Wierzchuca Nagórna w wysokości 377,01 zł, doliczonych do kwoty podanej wyżej w pkt b)); d) przyjęto do realizacji wniosek sołectwa Śledzianów obejmujący m.in. organizację imprezy mieszkańców wsi Śledzianów (szacowany koszt 2.691,56 zł). Jak wynika z okazanych dokumentów potwierdzających dokonanie wydatku, fakturą nr 1/2017 z dnia 2 stycznia 2017 r. na kwotę 2.600 zł udokumentowano wydatek na „usługę kateringową” – opis na fakturze „Usługa kateringowa za zabawę noworoczną (przekreślone i wpisane „integracyjną”) mieszkańców wsi Śledzianów. Koszty z Funduszu Sołeckiego wsi Śledzianów". Z wyjaśnień złożonych przez inspektora ds. gospodarki komunalnej, ochrony środowiska i spraw obronnych wynika, że impreza została poprzedzona spotkaniem mieszkańców, na którym zdecydowano o remoncie świetlicy, a mieszkańcy zobowiązali się nieodpłatnie „wnieść robociznę w czasie trwania prac remontowych”. Ostatecznie wkład mieszkańców został oszacowany na poziomie 120 roboczogodzin. Ponadto z wyjaśnień wynika, iż Organizacja imprezy integracyjnej i zebrania w tym okresie miało na celu dobitne pokazanie mieszkańcom potrzeby wykonania remontu świetlicy i ich udziału w tych pracach. W ocenie Izby nie mieści się w zakresie zadań własnych gminy „pokazywanie” mieszkańcom potrzeby wykonywania prac fizycznych na rzecz gminy, w związku z którym to „pokazywaniem” zakupuje się ze środków publicznych bliżej nieokreśloną usługę konsumpcyjną; e) żadnemu pracownikowi Urzędu nie powierzono pisemnie obowiązków związanych z realizacją zadań gminy wynikających z ustawy o funduszu sołeckim (w szczególności obliczania wysokości funduszu czy przyjmowania i oceny zgodności z ustawą składanych przez sołtysów wniosków). Łącznie z powodu opisanych wyżej nieprawidłowości w ocenie Izby za wydatki wykonane w 2017 r. w ramach funduszu sołeckiego nie mogła być uznana kwota 122.747,91 zł (119.170,09 zł + 977,01 zł + 2.600 zł).
Kontrola wykazała, że na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 30 listopada 2017 r. Urząd Miejski przekazał na rzecz SP w Śledzianowie środki trwałe o łącznej wartości 92.601,99 zł (w tym budynek szkolny wraz z ogrodzeniem) i na tej podstawie wyksięgowano ich wartość z ksiąg rachunkowych Urzędu. Nie stwierdzono, aby podstawą przekazania nieruchomości szkole była decyzja Pana Burmistrza o ustanowieniu trwałego zarządu – str. 160 protokołu kontroli. Stosownie do postanowień art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami, formą prawną władania nieruchomościami przez gminną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd, ustanawiany w drodze decyzji administracyjnej. Według § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (od 1 stycznia 2018 r. § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r.), środkami trwałymi jednostki są środki trwałe otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki. Mając na uwadze przywołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeń regulujących zasady rachunkowości, ujęcie w księgach szkoły środków trwałych będących nieruchomościami, w tym gruntów, powinno mieć swoje umocowanie w decyzji oddającej je w trwały zarząd, a nie tylko w protokole zdawczo-odbiorczym.
Uchwałą Nr IV/29/11 z dnia 15 lutego 2011 r. Rada Miejska w Drohiczynie zwolniła Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w Drohiczynie z obowiązku wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu gminy Drohiczyn ustalonej na koniec okresów sprawozdawczych, z zastrzeżeniem, że nadwyżkę przeznacza się na realizację zadań statutowych. Powyższą uchwałę należy ocenić jako dokonującą generalnego zwolnienia GZGK z obowiązku odprowadzania nadwyżki środków obrotowych do budżetu gminy. Z art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych nie wynikają podstawy do bezterminowego i generalnego zwolnienia zakładu budżetowego z obowiązku wpłaty do budżetu nadwyżki środków obrotowych. Przepis ten stanowi, że zakład wpłaca do budżetu nadwyżkę ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący postanowi inaczej. Oznacza to, że uchwała Rady Miejskiej winna dotyczyć konkretnej, ustalonej w sprawozdawczości nadwyżki za dany rok. Ewentualne podjęcie uchwały w sprawie zaniechania wpłaty całości lub części nadwyżki powinno następować co roku, w przypadku stwierdzenia istnienia nadwyżki za rok obrotowy, przed upływem terminu jej wpłaty do budżetu. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, tworząc samorządowy zakład budżetowy, określa m.in. terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. W § 7 ust. 3 Statutu GZGK w Drohiczynie (stanowiącego załącznik do uchwały Nr V/24/15 Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 25 lutego 2015 r.), wskazano jedynie, że sposób ustalania nadwyżki środków obrotowych w GZGK regulują odrębne przepisy, tj. wymieniona wyżej uchwała Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 15 lutego 2011 r. w sprawie zwolnienia Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Drohiczynie z obowiązku wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu Gminy Drohiczyn ustalonej na koniec okresów sprawozdawczych. Dyspozycja art. 16 ust. 2 pkt 5 nie została zatem zrealizowana – str. 171-172 protokołu kontroli. Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Wyeliminowanie sprzeczności między stanem faktycznym a postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu odnośnie stanowiska Zastępcy Burmistrza. 2. Udzielanie pełnomocnictw na podstawie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie kierownikom jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. 3. Wskazanie przez Pana Burmistrza osoby mającej pełnić obowiązki kierownika BOS w czasie nieobecności kierownika. 4. Usunięcie z zakresu czynności pracownika zatrudnionego w Urzędzie Miejskim na stanowisku pomocy administracyjnej postanowień wskazujących na realizację zadań należących do obowiązków Biura Obsługi Szkół zgodnie z treścią uchwały Rady Miejskiej wyznaczającej BOS jako jednostkę obsługująca szkoły. 5. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez: a) wykreślenie zapisów przewidujących wykonywanie przez Urząd Miejski wszelkich zadań dotyczących obsługi finansowo-księgowej instytucji kultury, mając na uwadze, że zgodnie z zawartymi porozumieniami zadania te mają być wykonywane przez BOS, b) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu Miejskiego kont 222 i 223, ze względu na brak operacji podlegających ewidencji na tych kontach wynikający z realizowania wszystkich dochodów i wydatków Urzędu za pomocą rachunku budżetu, c) dostosowanie opisu konta 130 do rozwiązań faktycznie stosowanych w jednostce w zakresie dochodów ewidencjonowanych na tym koncie, d) określenie subkont prowadzonych do konta 130, e) prawidłowe określenie zasad ewidencjonowania na koncie 130 operacji dotyczących udzielenia dotacji i ich zwrotów, tj. w korespondencji z kontem 224, f) usunięcie postanowień przewidujących ewidencjonowanie w księgach Urzędu zrealizowanych dochodów i wydatków budżetu na kontach 800-3 i 800-4, g) określenie zasad prowadzenia ewidencji posiadanych przez Urząd materiałów (poza paliwem do samochodów strażackich), zgodnie z wymogami art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości. 6. Zmodyfikowanie podziału obowiązków w zakresie procesów związanych z gospodarką drukami ścisłego zarachowania, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli dotyczące stwierdzonego stanu wykonywania przez jednego pracownika zadań w zakresie przyjmowania, wydawania, ewidencji i wykorzystania czeków gotówkowych. 7. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ewidencji księgowej, poprzez: a) zapewnienie automatycznego przenoszenia sald bilansu zamknięcia na bilans otwarcia następnego roku w celu zachowania zgodności sald bilansu zamknięcia i bilansu otwarcia na poszczególnych kontach, b) rozważenie zaprzestania prowadzenia do konta 133 kont analitycznych „dochody” i „wydatki”, mając na uwadze, że wyodrębnianie tego rodzaju operacji nie jest zasadne z punktu widzenia określonej rozporządzeniem funkcji tego konta, c) zaprzestanie prowadzenia w ewidencji budżetu subkonta 222-2 „dochody Stowarzyszenia”, mając na uwadze, że konto to służy do ewidencji rozliczeń budżetu z tytułu zrealizowanych dochodów wyłącznie z jednostkami budżetowymi, d) dokonywanie zapisów na koncie 133 wyłącznie na podstawie danych wyciągów bankowych, e) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach – co najmniej na koniec roku – rzeczywistego stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym, wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy, oraz stanu rozrachunków z ZGK wynikającego z zasad rozliczeń podatku VAT z zakładem budżetowym, uchwalonych przez Radę Miejską; uwzględnienie w tym zakresie uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, f) dokonywanie przeksięgowań sald kont 961 i 962 na konto 960 pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu, g) zaprzestanie stosowania technicznych zapisów ujemnych i zasady czystości obrotów na koncie 223, h) zaprzestanie prowadzenia subkont 800-3 i 800-4 w ewidencji Urzędu, mając na uwadze, że przenoszenie na nie danych o zrealizowanych dochodach i wydatkach, które następnie wyksięgowywane są na konto 800-1, skutkuje wyłącznie nieuzasadnionym zawyżeniem obrotów konta 800; wyszczególnianie kwot dochodów i wydatków przeksięgowanych z konta 130 w ewidencji analitycznej do konta 800 obrazującej źródła zwiększenia i zmniejszenia funduszu, i) zaprzestanie wykazywania salda na koncie 130-3-1 na koniec roku, j) zlikwidowanie konta 133-2-1 w księdze głównej budżetu, k) weryfikowanie ujętych w księgach należności pod kątem dokonania odpisów aktualizujących (w szczególności należności o niskim prawdopodobieństwie wyegzekwowania), z uwzględnieniem przesłanek i warunków wynikających z przepisów art. 35b ustawy o rachunkowości; dokonanie odpisu aktualizującego należność w kwocie 10.147,50 zł przy zastosowaniu księgowań wskazanych w części opisowej wystąpienia l) rzetelne ustalanie kwoty zobowiązań wykazanych na koncie 201; w tym celu dołożenie większej staranności przy weryfikacji stanu tego konta na koniec roku, ł) prawidłowe ustalanie sald konta syntetycznego 221 oraz zapewnienie ich zgodności z ewidencją analityczną, m) ujmowanie na koncie 221 zapisami dodatnimi, po właściwych stronach konta, danych o zaległościach i nadpłatach wynikających informacji publikowanych przez Ministerstwo Finansów, n) zapewnienie zgodności ewidencji syntetycznej z zapisami kont analitycznych środków trwałych, pozostałych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych na koniec każdego roku, o) ujmowanie na koniec roku wartości zapasu materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu zapisem Wn 310 – Ma 401, p) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału należnych gminie odsetek od należności cywilnoprawnych, z uwzględnieniem, że wysokość odsetek za opóźnienie określa art. 481 § 2 k.c., q) dokonanie zwrotu kwoty 300 zł, uwidocznionej w ewidencji od 2016 r. jako nadpłata za lokal mieszkalny, lub przeksięgowanie tej kwoty z konta 221 na przychody Urzędu w przypadku gdy nie będzie możliwe dokonanie zwrotu, r) doprowadzenie do rzetelności danych ksiąg rachunkowych w zakresie należności podatkowych poprzez wyksięgowanie – po przeprowadzeniu stosownej analizy – tych należności podatkowych, które uległy przedawnieniu zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. 8. Podjęcie działań (w tym przedstawionych w wyjaśnieniach Pana Burmistrza) mających na celu stabilne unormowanie kwestii realizacji i finansowania zadania gminy w zakresie funkcjonowania nadbużańskiej szerokopasmowej sieci dystrybucyjnej, w szczególności poprzez rozwiązanie umowy z Green Operator (z jednoczesnym naliczeniem kar umownych) i formalne przejęcie przez gminę obowiązków w zakresie zapewnienia funkcjonowania sieci do czasu ewentualnego wyboru nowego operatora sieci. 9. W zakresie sprawozdawczości: a) sporządzanie miesięcznego jednostkowego sprawozdania Rb-28S Urzędu Miejskiego, b) zapewnienie prawidłowości sporządzania sprawozdań przez jednostki organizacyjne – mając na uwadze, że na Panu Burmistrzu spoczywa obowiązek formalnej i rachunkowej kontroli otrzymywanych sprawozdań wynikający z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – w szczególności poprzez: - wykazywanie przez jednostki budżetowe w miesięcznych sprawozdaniach Rb-28S danych w zakresie wykonanych wydatków narastająco od początku roku, a w zakresie planu wydatków w wysokości aktualnie obowiązującego planu, - prawidłowe oznaczanie przez jednostki okresu, za jaki sporządzone jest sprawozdanie (miesięczne, w tym za grudzień, oraz roczne), - wykazywanie przez wszystkie jednostki w rocznych sprawozdaniach Rb-28S danych o wysokości zobowiązań w kol. 7 sprawozdania, - sporządzanie po upływie roku budżetowego zarówno sprawozdań Rb-27S miesięcznych za grudzień, jak i rocznych, c) sporządzanie sprawozdań zbiorczych wyłącznie na podstawie danych wynikających ze sprawozdań jednostkowych, d) zapewnienie podpisywania wszystkich sprawozdań budżetowych i finansowych jednostek obsługiwanych przez kierownika jednostki obsługującej, e) korygowanie sprawozdań jednostkowych w przypadku zmodyfikowana danych ewidencji księgowej według stanu na dzień sprawozdawczy, mającego miejsce po dacie sporządzenia sprawozdania, f) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S wszystkich należności z tytułu dochodów budżetowych podlegających prezentacji zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania, zaś odsetek ujmowanych w par. 0920 również jako zaległości, g) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, h) spowodowanie, aby MGOPS zaprzestał wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ dochodów w par. 2360, który to paragraf może wystąpić wyłącznie w sprawozdaniu Rb-27S, i) sporządzanie sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego jako jednostki bezpośrednio realizującej zadania zlecone, j) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie należności wymagalnych i pozostałych należności; w szczególności zaniechanie wykazywania jako należności kwot wykazanych na stronie Wn konta 224 w ewidencji budżetu, oznaczających zaliczone do dochodów roku, za który jest sporządzane sprawozdanie, udziały w podatkach dochodowych i podatki pobierane na rzecz gminy przez urzędy skarbowe, podlegające przekazaniu gminie w styczniu następnego roku, k) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania prawidłowych danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków, mając na uwadze, że nie powinny być w niej uwzględniane kwoty, których gmina nie będzie mogła w praktyce przeznaczyć na finansowanie budżetu w danym roku, l) zweryfikowanie i skorygowanie danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2017 r. w zakresie skutków obniżenia górnych stawek podatków lokalnych oraz skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień, ł) wykazywanie w bilansie z wykonania budżetu zobowiązań finansowych z podziałem na zobowiązania krótkoterminowe i długoterminowe. 10. Egzekwowanie od kierowników wszystkich jednostek budżetowych oraz od kierownika GZGK sporządzania i przedstawiania Panu Burmistrzowi projektów planów finansowych, sporządzonych na podstawie otrzymanych od Pana informacji sformułowanych po przedstawieniu projektu budżetu Radzie Miejskiej, w terminach określonych przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia. 11. Zapewnienie prawidłowości planów finansowych instytucji kultury w świetle przepisów art. 31 ustawy o finansach publicznych. 12. W zakresie procedury zbywania nieruchomości: a) zaniechanie formułowania w ogłoszeniu o przetargu postanowień wskazujących na ograniczenie maksymalnej wysokości postąpienia, o której zgodnie z obowiązującym prawem mogą decydować uczestnicy przetargu a nie jego organizator, b) przestrzeganie terminu przekazania wyłonionemu w przetargu nabywcy pisemnego powiadomienia o miejscu i terminie zawarcia aktu notarialnego. 13. W zakresie dochodów z najmu lokali użytkowych: a) egzekwowanie od najemców złożenia pisemnej oferty przedłużenia umowy, jak tego wymagają zasady określone przez Radę Miejską, b) ustalenie w umowach odrębnie kwoty czynszu za najem lokali użytkowych, a odrębnie zasad zwrotu przez najemcę ponoszonych przez gminę kosztów związanych z korzystaniem przez najemcę z lokalu, z uwzględnieniem, że koszty te powinny być zwrócone gminie w pełnej wysokości, c) zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za wystawianie faktur za najem do dołożenia należytej staranności w zakresie zgodności z umowami kwot zawartych w fakturach. 14. Podjęcie przez Pana Burmistrza działań dyscyplinujących wobec pracownika odpowiedzialnego za terminowe wystawianie faktur za dzierżawę i przekazywanie ich do zaksięgowania, w celu uniknięcia sytuacji powstawania nierealnych sald kont rozrachunkowych i wykazywania nierealnych danych w sprawozdawczości, spowodowanej brakiem dokumentacji do dokonania przypisu należności. 15. W zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych: a) niezwłoczne opracowanie projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy i przedłożenie go Radzie Miejskiej celem uchwalenia, b) zaniechanie różnicowania, w zarządzeniu wydanym przez Pana Burmistrza, stawki bazowej czynszu ze względu na okoliczności stanowiące według ustawy o ochronie praw lokatorów… czynniki podwyższające lub obniżające, których wpływ na wysokość czynszu dla najemcy powinien wynikać z uchwalonych przez Radę zasad polityki czynszowej; w przypadku zamiaru różnicowania wysokości czynszu ze względu na położenie budynku, uwzględnienie stosownych postanowień w tym zakresie w projekcie uchwały przedłożonym Radzie na podstawie zalecenia nr 15 a), c) stosowanie trybu wypowiadania wysokości czynszu wynikającego z przepisów podanych w części opisowej wystąpienia, d) okresowe porównywanie opłat wnoszonych przez najemców za ogrzewanie z faktycznie poniesionym przez gminę kosztami dostarczenia ciepła do lokali oraz dokonywanie rozliczenia wynikających stąd należności lub nadpłat. 16. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania kontroli podatkowych oraz czynności sprawdzających. 17. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń oraz wskazanie skutków finansowych tych działań. 18. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalno-prawnej zgodności wydawanych decyzji. 19. Przestrzeganie obowiązujących przepisów z zakresu prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych w stosunku do zalegających z należnościami podatkowymi. 20. W zakresie funduszu sołeckiego: a) podjęcie wnikliwych czynności wyjaśniających w celu ustalenia osoby dokonującej dopisków na wnioskach złożonych przez sołtysów oraz na dokumentacji zebrań wiejskich – wpływających na zmianę przeznaczenia środków funduszu względem decyzji udokumentowanej przez uczestników zebrania oraz na ocenę prawidłowości wniosku – a także czasu i motywów tego działania, mając na uwadze zapewnienie na przyszłość rzetelności dokumentacji określającej przeznaczenie funduszu sołeckiego, b) obliczanie środków przypadających do dyspozycji poszczególnych sołectw przy uwzględnieniu liczby stałych i czasowych mieszkańców sołectwa według stanu na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy, określonej na podstawie prowadzonego przez gminę rejestru mieszkańców, c) odrzucanie złożonych przez sołtysów wniosków, które nie zawierają opisu przedsięwzięć, oszacowania ich kosztów lub uzasadnienia, a także gdy nie wykazują one zgodności z decyzją zebrania wiejskiego udokumentowaną stosownym protokołem, d) odrzucanie wniosku w całości, jeżeli chociaż jedno z przedsięwzięć w nim zawartych nie może być finansowane w ramach funduszu na podstawie przepisów ustawy o funduszu sołeckim; w informacji o odrzuceniu wniosku wskazywanie sołtysowi także na przysługujące sołectwu prawo ponownego uchwalenia wniosku w ciągu 7 dni od dnia jego odrzucenia, wynikające z art. 5 ust. 7-8 ustawy o funduszu sołeckim, e) zaprzestanie przyjmowania wniosków sołectw przewidujących przeznaczenie środków funduszu na realizację różnego rodzaju imprez oraz finansowania z budżetu gminy w ramach funduszu wydatków na takie cele – jeżeli sołectwo nie wykazało dostatecznego związku imprezy z realizacją zadań gminy, f) pisemne powierzenie pracownikowi (pracownikom) Urzędu Miejskiego spoczywających na gminie obowiązków związanych z realizacją zadań wynikających z ustawy o funduszu sołeckim. 21. Wydanie decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami, którymi faktycznie włada Szkoła Podstawowa w Śledzianowie. 22. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektów uchwał w sprawie: a) uchylenia uchwały Nr IV/29/11 z dnia 15 lutego 2011 r. jako zawierającej generalne i bezterminowe zwolnienie GZGK w Drohiczynie z obowiązku wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu gminy Drohiczyn (w przypadku zamiaru zwolnienia GZGK z obowiązku wpłaty nadwyżki ustalonej za dany rok przedkładanie Radzie projektu uchwały w sprawie zwolnienia zakładu z obowiązku wpłaty nadwyżki w konkretnej wysokości dotyczącej tego roku), b) zmiany uchwały Nr V/24/15 z dnia 25 lutego 2015 r. poprzez określenie w jej treści terminów i sposobu ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu gminy oraz sposobu i terminów rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu, jak tego wymaga art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Goniądz2019.docx
|
Białystok, 2020.01.28 RIO.I.6001-11/19
Pan Grzegorz Andrzej Dudkiewicz Burmistrz Goniądza
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Goniądz za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Goniądzu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Część ze stwierdzonych nieprawidłowości dotyczy okresu sprawowania funkcji Burmistrza Goniądza przez Mariusza Ramotowskiego, który zajmował to stanowisko do dnia 23 listopada 2018 r.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
W gminie Goniądz od dnia 1 maja 2019 r. nie jest obsadzone stanowisko zastępcy Burmistrza, pomimo że odnoszą się do niego w swej treści zarówno statut gminy, jak i regulamin organizacyjny Urzędu Miejskiego. Występuje zatem sprzeczność między postanowieniami aktów określających zasady organizacji wykonywania zadań gminy a praktyką. Osoba pełniąca tę funkcję w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. (obecny Sekretarz Gminy) została odwołana przez Pana Burmistrza zarządzeniem Nr 31/2019 z dnia 29 kwietnia 2019 r. W wyjaśnieniu w tej sprawie przedstawił Pan: W Urzędzie Miejskim w Goniądzu nie ma osoby zatrudnionej na stanowisku Zastępcy Burmistrza, ponieważ koszty związane z zatrudnieniem w/w pracownika byłyby znaczącym wydatkiem dla budżetu gminy, a zadania które są przekazywane najczęściej zastępcy burmistrza równie dobrze wykonywane są przez sekretarza gminy, którego obowiązek zatrudnienia wynika wprost z ustawy o pracownikach samorządowych art. 5 ust. l. Ciągłość funkcjonowania Urzędu zapewniona jest dzięki upoważnieniom udzielonym zarówno Sekretarzowi urzędu, jak również innym pracownikom w zakresie przewidzianym ustawą. Z obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wynika obowiązek obsadzenia w/w stanowiska; art. 26a określa wyłącznie sposób powołania jak również wskazuje, ilość zastępców powoływanych w gminie zaznaczając, iż liczba powołanych zastępców nie może być większa od liczby wskazanej w ustawie uzależnionej od ilości mieszkańców dla gmin do 20.000 mieszkańców nie może być większa niż jeden. Kontrola wykazała, że w zakresie czynności Sekretarza Gminy z dnia 2 maja 2019 r. (zatrudnionego na ½ etatu) wskazał Pan m.in. zastępowanie Pana Burmistrza w ramach udzielonego pełnomocnictwa podczas Pańskiej nieobecności – str. 2 i 5 protokołu kontroli.
Były Burmistrz T. Kulikowski zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2010 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Goniądzu określił zasady organizacji i prowadzenia kontroli działalności kontrolnej. W § 30 ust. 1 zarządzenia zapisano, że kontrole przeprowadza się w oparciu o roczny plan kontroli. Na 2018 r. plan kontroli nie został sporządzony; poza tym, jak wskazała Skarbnik w wyjaśnieniu: w 2018 r. nie przeprowadzono kontroli w jednostkach organizacyjnych gminy (…). W trakcie kontroli okazano natomiast plan kontroli na 2019 r., w którym przewidziano kontrolę w GOK w Goniądzu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji podmiotowej – str. 7-8 protokołu kontroli.
Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 13 września 2017 r. sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911, ze zm.), wykazała, że: a) obroty strony Ma kont 130 „Rachunek bieżący jednostki” (15.475.032,91 zł), według zestawienia obrotów i sald za 2018 r. obejmującego łącznie 7 rejestrów (tj. rejestru wydatków i rejestrów 6 projektów), były wyższe o 3.528.319,14 zł od kwoty wydatków wykonanych wynikających ze sprawozdania Rb-28S Urzędu za 2018 r. (11.946.713,77 zł), co świadczy niezachowaniu zasady czystości obrotów na koncie 130. Na wskazaną kwotę różnicy składała się m.in. suma 274.966,08 zł stanowiąca zwrot na rachunek budżetu środków niewykorzystanych na pokrycie wydatków budżetowych. Dodatkowo, na obroty strony Ma konta 130 składała się kwota 713.810,43 zł stanowiąca równowartość dochodów uzyskanych i przekazanych do budżetu gminy za pośrednictwem konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”. Obowiązek zachowania zasady czystości obrotów wynika z opisu zasad funkcjonowania konta 130 zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 22 protokołu kontroli, b) na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nie ujęto zaległości w łącznej kwocie 6.401,97 zł wynikających z informacji urzędów skarbowych, wbrew zasadom funkcjonowania konta 221 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Pomimo braku ujęcia zaległości w ewidencji Urzędu zostały one wykazane w sprawozdawczości za 2018 r. – bezpośrednio na podstawie dokumentu pn. „Informacja o dochodach budżetowych pobieranych przez urzędy skarbowe na rzecz jst w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r.”. Skarbnik Gminy w wyjaśnieniu wskazała: (…) przy ostatecznym zatwierdzaniu sprawozdania Rb-27S odniesiono się do informacji rocznej urzędów skarbowych CIT za 2018 r. i wykazano nadpłatę w sprawozdaniu na podstawie informacji o dochodach budżetowych pobieranych przez urzędy skarbowe na rzecz jst. W szczególności dotyczy należności, salda ogółem i salda netto. Jest to pewien rodzaj prowadzonej ewidencji księgowej na podstawie wiążącej jst informacji. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 221 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, konto to służy m.in. do ewidencjonowania należności z tytułu podatków pobieranych przez właściwe organy, zaś zapisy z tego tytułu mogą być dokonywane na koniec okresów sprawozdawczych na podstawie sprawozdań z ewidencji podatkowej (zaległości i nadpłaty) – str. 27-28 protokołu kontroli, c) na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w wydzielonym rejestrze księgowym projektu „Poprawa infrastruktury Przedszkola…” wykazano „należność” w kwocie 57,88 zł z tytułu nadpłaty faktury wystawionej przez SK-Sport. Jednocześnie kwota w tej wysokości składała się na saldo Wn konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w ewidencji budżetu (wykazane w bilansie z wykonania budżetu za 2018 r. w poz. II.3 „Pozostałe należności i rozliczenia”). Jak ustalono, w dniu 19 grudnia 2018 r. dokonano opłacenia faktury opiewającej na kwotę 1.677,72 zł w zawyżonej o 57,88 zł wysokości; sumę nadpłaty zaewidencjonowano zaś zapisem Wn 240 – Ma 130 bez klasyfikacji, pomijając ją jednocześnie w sprawozdaniu Rb-28S za 2018 r. Zwrotu nadpłaconej sumy kontrahent dokonał w dniu 4 stycznia 2019 r., co ujęto Wn 130 – Ma 240, po czym dokonano przelewu tej sumy na rachunek budżetu przy zastosowaniu zapisów Wn 223 – Ma 130 w ewidencji Urzędu i Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 223 w ewidencji budżetu. Fakt wykazania „należności” na koncie 240 w ewidencji Urzędu oraz na koncie 223 w ewidencji budżetu podlega zakwestionowaniu, gdyż skutkował zaniżeniem wydatków budżetu za 2018 r. Prawidłowo, należało zastosować zapis Wn 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” – Ma 130 dla całej kwoty przelanej w dniu 19 grudnia 2018 r. na rachunek kontrahenta i zaliczyć ja w całości do wydatków, zaś zwrot nadpłaconej sumy dokonany w następnym roku budżetowym potraktować jako dochód budżetowy – str. 17 protokołu kontroli, d) konto 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu na koniec 2018 r. wykazywało niedopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów minusowe saldo Wn w kwocie 8,12 zł oraz minusowe saldo Ma w kwocie 4,93 zł, podczas gdy faktycznie powinno wykazywać saldo Ma w wysokości 3,19 zł. W udzielonym wyjaśnieniu Skarbnik wskazała: Z karty kontowej do konta 240 wynika, że obroty Wn wynoszą (-8,12 zł), zaś obroty Ma (-4,93 zł). Zapisy wynikające z karty kontowej ze znakiem ujemnym powstały dlatego, że podczas księgowania w programie księgowym został wybrany w systemie błędnie sposób rozrachunku (należności lub zobowiązanie) i to wpływa, że pojawia się przy kwocie znak ujemny lub dodatni. Zamykając rok budżetowy i przenosząc z automatu salda kont na bilans otwarcia nie zweryfikowano zapisów wspomnianych powyżej i jest to błąd systemowy – str. 18 protokołu kontroli, e) podobnie konto 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu wykazywało na koniec 2018 r. minusowe saldo Wn w kwocie 64.909,55 zł oraz dodatkowo Ma w wysokości 194.129,54 zł, zamiast faktycznego salda Ma w wysokości 259.039,09 zł oznaczającego zobowiązania wobec 5 kontrahentów z tytułu przechowywanych zabezpieczeń należytego wykonania umowy (258.900,60 zł) oraz z tytułu zwrotu odszkodowania w związku z prowadzoną w 2011 r. inwestycją pn. „Budowa drogi gminnej w m. Wroceń” (138,49 zł). Odnosząc się do tej kwestii Skarbnik wyjaśniła: W dniu 10.10.2017 r. firma SatoDef dokonała wpłaty zabezpieczenia wykonania zadania inwestycyjnego w kwocie 64.909,55 zł na rachunek sum depozytowych. Wpłata została zaksięgowana zapisem 139-D/240 i w opisie szczegółowym do konta 240 zamiast wyboru wartości zobowiązanie dokonano wyboru należność. W momencie tworzenia BO na rok 2018 kwota ta została zapisana na stronie Wn konta 240 ze znakiem minus. Ponieważ nie została ona zweryfikowana w BO i zapisana prawidłowo po stronie Ma, tak też na koniec roku 2018 w wydrukach zestawień i stanów kont jest nieprawidłowo prezentowana, ale jest to tylko błąd systemowy programu (…) – str. 43 protokołu kontroli, e) ewidencję na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” prowadzono w sposób, który nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu rozrachunków gminy, o czym świadczy wystąpienie, według zestawienia obrotów i sald Urzędu za okres 2018 r. obejmującego wszystkie rejestry księgowe, ujemnego salda Wn w kwocie 1.933,42 zł i salda Ma w kwocie 39.095,75 zł, co z kolei miało związek z wystąpieniem ujemnych sald na kontach 201 w następujących rejestrach księgowych: - w rejestrze „Kolektory” – po stronie Ma w wysokości 85.318,72 zł, - w rejestrze „Termomodernizacja” – po stronie Ma w kwocie 700 zł, - w rejestrze „Urząd Miejski” – po stronie Wn w kwocie 1.933,42 zł (dodatkowo konto 201 w tym rejestrze wykazywało także w sposób prawidłowy saldo Ma w wysokości 46.922,97 zł). Dodania wymaga, iż w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu za 2018 r. jako zobowiązania wynikające z konta 201 wykazano w sposób właściwy kwotę 46.922,97 zł, która stanowiła faktyczne zobowiązania istniejące na koniec tego roku, czego nie obrazowała jednakże ewidencja księgowa. Przyczyną wystąpienia opisywanej nieprawidłowości było stosowanie zapisów ujemnych dla ewidencji operacji gospodarczych na koncie 201, czego nie przewidują zasady funkcjonowania tego konta 201. Kontrola wykazała, iż przykładowo w rejestrze „Kolektory” zapisem ujemnym Wn 225-900-90005-4530 – Ma 201 ujęto operację korekty faktur wystawionych w związku ze zmianą sposobu rozliczenia inwestycji z rozliczenia metodą brutto na odwrotne obciążenie VAT, co wynikało z ustaleń kontroli przeprowadzonej w styczniu 2019 r. przez Urząd Skarbowy w Mońkach. Efeketem dokonanych korekt był wpływ w dniu 21 marca 2019 r. kwoty 85.318,72 zł, którą w sposób prawidłowy zarachowano na dochody 2019 r. Przy prawidlowym zaewidencjonowaniu tej operacji kwota ta powinna stanowić należność gminy na koniec 2018 r. i zostać wykazana w sprawozdaniu Rb 27S – str. 39-40 protokołu kontroli, f) odsetki dopisywane przez bank do rachunku sum depozytowych ujmowano na koncie 201, zamiast na koncie 240; w związku z powyższym saldo końcowe na rachunku sum depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”) różniło się od salda konta 240 o kwotę 1.933,42 zł odpowiadającą wartości odsetek ujętych za pośrednictwem konta 201. Dodatkowo, analiza obrotów i sald na rachunku sum depozytowych wykazała dokonywanie zwrotów wadium oraz zabezpieczenia należytego wykonania umowy w wysokościach kwot wpłaconych, co narusza przepisy art. 46 ust. 4 oraz art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.) nakazujące zwrot wadiów i zabezpieczeń wniesionych w pieniądzu wraz z odsetkami od rachunku, na którym były one przechowywane, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia rachunku oraz prowizji za przelew. Jak ustalono, koszty obsługi rachunku depozytowego pokrywane były ze środków budżetowych. Należy wskazać, że powinna zostać przeprowadzona analiza stosunku kosztów prowadzenia rachunku oraz prowizji za przelewy do naliczonych od depozytów odsetek. Kwota naliczonych odsetek ponad te koszty powinna być zwracana wykonawcom przy zwrocie depozytu, zaś kwota odsetek do wysokości poniesionych przez gminę kosztów prowadzenia rachunku i opłat za przelewy przeniesiona na dochody budżetu – str. 43-44 protokołu kontroli, g) stan rozliczeń dotyczących należności z tytułu dochodów na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazywano nieprawidłowo jako per saldo należności i zobowiązań. Na dzień 31 grudnia 2018 r. na koncie 221 wykazano po stronie Wn per saldo w wysokości 66.816,04 zł. Na podstawie analizy ewidencji analitycznej stwierdzono zaś, że na koniec 2018 r. faktyczne należności podlegające wykazaniu po stronie Wn wynosiły 120.166,36 zł, zaś nadpłaty po stronie Ma 53.350,32 zł. W sprawozdawczości budżetowej wykazano prawidłowe dane, wynikające z ewidencji analitycznej – str. 41 protokołu kontroli, h) nie naliczono i nie ujęto w księgach Urzędu przypadających gminie na dzień 31 grudnia 2018 r. odsetek od należności cywilnoprawnej na kwotę 2,34 zł, czym naruszono § 11 rozporządzenia nakazujący ujmowanie odsetek od należności w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych – str. 63 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że: a) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S sporządzonym przez Pana Burmistrza za 2018 r. w kol. 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 24.127.938,71 zł, podczas gdy zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, należało wykazać kwotę 24.754.516,69 zł, a więc o 626.577,98 zł wyższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zaprezentowano na str. 28-29 protokołu kontroli, b) w tym samym jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. w kol. 10 „Zaległości netto” w sposób błędny wykazano należności w łącznej kwocie 1.213,46 zł, ponieważ nie miały one charakteru należności, których termin zapłaty minął na dzień sprawozdawczy, jak tego wymaga § 3 ust. 1 pkt 7 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 42 protokołu kontroli, c) w tym samym jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za 2018 r. w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” w rozdz. 85228 i w rozdz. 85502 wykazano jako dochody wykonane (kol. 7) odpowiednio kwoty 316,65 zł i 2.224,24 zł, które odpowiadały dochodom gminy z tytułu udziałów we wpływach z zadań zleconych, odprowadzonym do budżetu gminy Goniądz przez OPS. Z racji faktycznej realizacji wskazanych dochodów przez OPS, powinny być one ujęte w sprawozdaniu Rb-27S tej jednostki i rozliczone przy wykorzystaniu konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, zarówno w ewidencji OPS jak i ewidencji budżetu, czego nie uczyniono. Jak wynika z ustaleń kontroli, w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S OPS za 2018 r. w rozdz. 85228 w ogóle nie występuje par. 2360, zaś w rozdz. 85502 w par. 2360 wypełniono kol. 5 „Należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” na kwotę 402.177,76 zł i kol. 9 i 10 „Saldo końcowe, w tym zaległości netto” na tę samą kwotę, zaś kol. 7 „Dochody wykonane” wykazywała 0 zł. Na podstawie § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w części B danych uzupełniających, powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S. Powinna je wykazać jednostka posiadająca je w ewidencji, czyli OPS – zgodnie z podstawową zasadą zgodności danych sprawozdawczych z ewidencją księgową. Jak ustalono, w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ według stanu na koniec 2018 r. w danych uzupełniających w części B dla rozdz. 85228 i rozdz. 85502 OPS w Goniądzu wykazał w kol. „należności (z kol. 5 Rb-27ZZ w części dot. budżetu jst)” kwotę 404.738,98 zł, zaś w kol. „zaległości (z kol. 10 Rb-27ZZ w części dot. budżetu jst)” kwotę 402.177,76 zł. Z kwoty należności w par. 2360 wynoszącej 404.738,98 zł według sprawozdania Rb-27ZZ, do sprawozdania Rb-27S OPS przeniesiono natomiast kwotę o 2.561,22 zł mniejszą, tj. sumę 402.177,76 zł – str. 30-31 protokołu kontroli, d) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu Gminy za 2018 r. w kol. 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostki samorządu terytorialnego” wykazano kwotę 4,65 zł. Należy wskazać, iż zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdań Rb-27ZZ zawartymi w § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, jednostka realizująca zadanie podległa jednostce samorządu terytorialnego nie wypełnia w sporządzanym sprawozdaniu jednostkowym kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” – str. 30-31 protokołu kontroli, e) w jednostkowym własnym sprawozdaniu Rb-N za 2018 r. w poz. N5 „pozostałe należności” wykazano kwotę 104.927,05 zł, zamiast 105.056,05 zł. Pominięto należności w rozdz. 75616, w par. 0310 na kwotę 128 zł i w par. 0320 na kwotę 1 zł, co jak wyjaśniła Skarbnik było efektem omyłki – str. 42 protokołu kontroli. Analiza prawidłowości sporządzenia bilansu z wykonania budżetu za 2018 r., opisana na str. 32 protokołu kontroli, wykazała, że nieprawidłowo zaprezentowano w bilansie długo- i krótkoterminowe zobowiązania finansowe. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości, przez zobowiązania krótkoterminowe rozumie się ogół zobowiązań z tytułu dostaw towarów i usług, a także całość lub tę część pozostałych zobowiązań, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. W poz. I.1.1. winna być wykazana kwota zobowiązań krótkoterminowych 457.209 zł dotycząca rat kredytów, których termin spłat upływał w 2019 r., a w poz. I.1.2. zobowiązania długoterminowe w wysokości 6.208.088 zł.
Kontrola wykazała stosowanie nieprawidłowej klasyfikacji budżetowej dochodów, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.). Dochody z tytułu trwałego zarządu (2.794,23 zł) zrachowano do par. 0550 „Wpływy z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości”, zamiast do par. 0470 „Wpływy z opłat za trwały zarząd, użytkowanie i służebności” – str. 56-57 protokołu kontroli.
Jak wskazano na str. 58 protokołu kontroli, pobierane od użytkowników wieczystych opłaty roczne nie były aktualizowane od 2007 r. Podjęcie działań skutkujących aktualizacją opłat, określonych przepisami art. 77 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), należy uznać za zasadne z uwagi na dość odległy czas ustalenia opłat w dotychczasowej wysokości. Zgodnie z przywołanymi przepisami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Nadto, przepisy art. 12 ustawy zobowiązują organy właściwe w sprawach gospodarowania nieruchomościami do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, której wynik doprowadził do następujących ustaleń. Stwierdzono, iż posiadany przez kontrolowaną jednostkę program służący do prowadzenia ewidencji nieruchomości, której obowiązek posiadania wynika z treści art. 7a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.) nie spełnia w całości wymagań nałożonych treścią § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138), w którym wskazano, iż system informatyczny powinien umożliwiać eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei § 4 i 5 rozporządzenia wskazują, jakie dane dotyczące podatników i przedmiotów opodatkowania powinien zawierać system informatyczny. W wyniku przeprowadzonej analizy do najpoważniejszych nieprawidłowości należy zaliczyć brak pełnych danych dotyczących numerów poszczególnych działek i poszczególnych klas gleboznawczych znajdujących się na danej działce wraz z ich powierzchniami – str. 80-81 protokołu kontroli. W zakresie podatku rolnego w grupie podatników będących osobami prawnymi stwierdzono, według opisu znajdującego się na str. 83-84 protokołu kontroli, iż dwaj podatnicy władający gruntami Skarbu Państwa, posiadając grunty rolne we współwłasności z osobami fizycznymi, dokonali wyliczenia swoich udziałów w posiadanych gruntach rolnych i tylko te zadeklarowali w złożonych deklaracjach podatkowych. Opisany sposób deklarowania przez podatników gruntów rolnych będących we współwłasności stanowi naruszenie postanowień art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256, ze zm.), który stanowi, że jeżeli grunty, o których mowa w art. 1, stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach). Natomiast art. 6a ust. 10 tej ustawy nakazuje, w przypadku gdy grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej, aby osoby fizyczne składały deklaracje na podatek rolny oraz opłacały podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne. Naganny jest także brak reakcji organu podatkowego na powyższe sytuacje, świadczący o nierealizowaniu obowiązków ustawowych w zakresie czynności sprawdzających na mocy art. 272 Ordynacji podatkowej. Kontrolą została objęta również realizacja dochodów z tytułu podatku leśnego w grupie podatników będących osobami prawnymi. W jej wyniku ustalono następujące nieprawidłowości opisane na str. 86 protokołu kontroli: - podatnik będący w posiadaniu 0,144 ha lasów wydzierżawionych od nadleśnictwa oraz 0,0031 ha wydzierżawionych od jednostki samorządu terytorialnego nie złożył deklaracji podatkowej na podatek leśny za posiadane lasy; - podatnicy będący zarządcami gruntów będących własnością Skarbu Państwa nie złożyli odrębnych deklaracji podatkowych na posiadane współwłasności. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku nadleśnictwa, które posiadając 10 różnych współwłasności z osobami fizycznymi o łącznej powierzchni 14,12 ha złożyło jedną deklarację podatkową na podatek leśny dotyczącą współwłasności, umieszczając tam powierzchnie lasów wyliczone z posiadanych udziałów we współwłasnościach, a osoby fizyczne również nie złożyły deklaracji podatkowych na posiadane współwłasności. Opisana sytuacja narusza art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 888, ze zm.) stanowiący, że jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi wówczas odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Natomiast art. 6 ust. 7 tej ustawy wskazuje, że jeżeli las stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej – osoby fizyczne składają deklarację na podatek leśny oraz opłacają podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne. Z kolei opis znajdujący się na str. 90-92 protokołu kontroli wskazuje na ustalenia dotyczące nieprawidłowości w realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych, poprzez zaistnienie następujących sytuacji: a) podatnik ujawnił w deklaracji podatkowej 799,80 m2 budynków związanych z działalnością gospodarczą oraz 150 m2 budynków zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu kwalifikowanym materiałem siewnym. W trakcie kontroli przeprowadzonej przy użyciu aplikacji internetowej geoportal stwierdzono, iż prawdopodobnie zaniżył on powierzchnię budynków o około 196 m2 co potencjalnie skutkuje niezadeklarowanym podatkiem w kwocie około 3.920 zł; b) podatnik deklaruje 220 m2 budynków związanych z działalnością gospodarczą oraz wartość budowli w kwocie 68.910 zł, nie ujawnia natomiast wszystkich gruntów związanych z działalnością gospodarczą. Według danych z ewidencji gruntów i budynków posiada 578.336 m2 gruntów, a w deklaracjach podatkowych ujawnia tylko 47.940,24 m2 do opodatkowania stawką przewidzianą dla związanych z działalnością gospodarczą oraz 975 m2 gruntów do opodatkowania stawką jak za grunty pozostałe. Podatnik posiada również 0,5173 ha gruntów rolnych. Pozostałej powierzchni gruntów podatnik nie ujawnił; c) podatnik ujawnia powierzchnię gruntów związanych z działalnością gospodarczą o 2,18 m2 większą niż wynika to z ewidencji gruntów i budynków; d) na podstawie zdjęć z aplikacji internetowej geoportal stwierdzono, iż podatnik prawdopodobnie posiada budowle w postaci utwardzonego placu, których wartości nie ujawnił w złożonej deklaracji podatkowej; e) w przypadku jednostki organizacyjnej utworzonej przez kontrolowaną gminę w czasie kontroli nie można było dokonać weryfikacji prawidłowości danych zaprezentowanych w deklaracji, dotyczących budowli, a powodem tego był brak pełnej dokumentacji umożliwiającej dokonanie tej czynności w czasie trwania kontroli. Kontroli poddano również deklarację podatkową na podatek od nieruchomości złożoną przez kontrolowaną jednostkę. W jej wyniku ustalono, iż w posiadaniu kontrolowanej jednostki są grunty, których właścicielem jest Skarb Państwa a według zapisów w ewidencji gruntów i budynków użytkownikiem jest gmina Goniądz. Stwierdzono, iż grunty te podlegają podatkowi od nieruchomości i nie zostały ujawnione przez kontrolowaną jednostkę. Ich łączna powierzchnia wynosiła 55.300 m2 i powinny być one zadeklarowane przez podatnika (gminę) do opodatkowania stawką jak za grunty pozostałe. W rezultacie tej sytuacji, w latach 2016-2019 doszło do zaniżenia podatku od nieruchomości o następujące kwoty:
W sumie za wskazany okres zaniżono deklarowany podatek od nieruchomości o kwotę 95 669 zł. Ponieważ kontrolujący ustalając skutki finansowe w opisanej sytuacji dysponował jedynie danymi geodezyjnymi bieżącymi, rzeczywiste skutki za wskazane lata mogą wykazywać różnice i winny zostać ustalone przez organ podatkowy. Przeprowadzona kontrola prawidłowości realizacji dochodów budżetu gminy z tytułu należności podatkowych w podatkach rolnym, leśnym oraz od nieruchomości w grupie podatników stanowiących osoby fizyczne ustaliła nieprawidłowości opisane na str. 95-97 protokołu kontroli. Dotyczyły one przede wszystkim kwestii powszechności i prawidłowości opodatkowania i stanowiły naruszenie wskazanych przepisów ustaw: - art. 4 oraz 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym w zakresie podstawy opodatkowania oraz obowiązku jej prezentowania poprzez złożenie informacji podatkowej; - art. 4 oraz 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych analogicznie w zakresie podstawy opodatkowania oraz obowiązku złożenia informacji podatkowej. Kontrolą objęto również kwestię prawidłowości stosowania ulg ustawowych w podatku rolnym. Jak wskazuje opis na str. 103 protokołu kontroli, w jej wyniku stwierdzono jednostkowy przypadek braku wykazu rachunków, co stanowi naruszenie art. 13d ust. 2 ustawy o podatku rolnym, który nakazuje do wniosku o przyznanie ulgi, o której mowa w art. 13, dołączenie zestawienia poniesionych wydatków inwestycyjnych wraz z rachunkami lub ich uwierzytelnionymi odpisami, stwierdzającymi wysokość tych wydatków. Tryb stosowania ulg i zwolnień został określony w art. 13d, który stanowi w ust. 1, że zwolnienia i ulgi podatkowe określone w art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz pkt 8-13, a także w art. 13b stosuje się z urzędu, a pozostałe zwolnienia i ulgi podatkowe na podstawie decyzji wydanej na wniosek podatnika, natomiast ust. 3 stwierdza, iż zwolnienia i ulgi podatkowe udzielone na wniosek podatnika stosuje się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek. Z kolei opis na str. 104-105 protokołu kontroli wskazuje przypadek błędnie udzielonej ulgi w podatku rolnym na powiększenie lub utworzenie nowego gospodarstwa rolnego. Podatnikowi udzielono ulgi w wysokości 72% wymiaru podatku, tymczasem art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolny stwierdza, iż zwalnia się z podatku rolnego grunty przeznaczone na utworzenie nowego gospodarstwa rolnego lub powiększenie już istniejącego do powierzchni nieprzekraczającej 100 ha będące przedmiotem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, nabyte w drodze umowy sprzedaży, będące przedmiotem umowy o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, objęte w trwałe zagospodarowanie. Treść przepisu stanowi także, iż okres zwolnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, wynosi 5 lat, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawarto umowę sprzedaży gruntów lub prawa wieczystego użytkowania, ustanowiono prawo wieczystego użytkowania gruntów lub objęto grunty w trwałe zagospodarowanie w drodze umowy; natomiast ust. 6 wskazuje, że po upływie okresu zwolnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, 5 i 6 stosuje się ulgę w podatku rolnym, polegającą na obniżeniu podatku w pierwszym roku o 75% i w drugim roku o 50%.
Badaniem objęto również tematykę przyznawania ulg w spłacie podatków na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej. W jej wyniku stwierdzono przypadek opisany na str. 106 protokołu kontroli, w którym organ podatkowy udzielił podatnikowi ulgi w postaci umorzenia podatku w wysokości 166 zł nie gromadząc materiału dowodowego, który by pozwolił stwierdzić, iż podatnik znalazł się w sytuacji nadzwyczajnej. Z punktu widzenia prowadzonego postępowania podatkowego istotne są również przepisy Działu IV Ordnacji podatkowej mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł 187 § 1 zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a art. 181 wskazuje, jakie mogą być dowody. Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny, czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191). Ponadto w uzasadnieniu faktycznym decyzji brak jest analizy zebranego materiału dowodowego, odnoszono się w nim jedynie do argumentów jakie podatnik podnosił w złożonym wniosku o ulgę w spłacie podatków.
Ustalono, iż organ podatkowy w stosunku do deklaracji złożonych przez podatników podatku od środków transportowych nie w pełni wykonywał czynności sprawdzające przewidziane przez art. 272 Ordynacji podatkowej, co znalazło swoje odzwierciedlenie w opisie znajdującym się na str. 100-101 protokołu kontroli.
W zakresie rachunkowości podatków i opłat lokalnych stwierdzono pojedynczy przypadek prowadzenia wielu kont podatkowych w podatku rolnym dla jednego podatnika. Taki sposób prowadzenia ewidencji podatkowej stanowi naruszenie postanowień § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), który stanowi, iż dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku – str. 107-108 protokołu kontroli.
W wyniku przeprowadzonej kontroli czynności upominawczych oraz postępowań windykacyjnych stwierdzono, iż część z nich kontrolowany wierzyciel przeprowadzał niesystematycznie oraz z opóźnieniem. W okresie objętym kontrolą wierzyciel miał obowiązek przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych, (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483), a w szczególności § 5 oraz § 6, z treści których wynika, iż organ podatkowy ma obowiązek niezwłocznie wystawić upomnienie oraz po nim tytuł wykonawczy, w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. W badanym okresie koszty upomnienia wynosiły 11,60 zł. Należy stwierdzić, iż w części przypadków postępowanie windykacyjne prowadzone było z opóźnieniem, naruszającym wskazane przepisy – str. 109-110 protokołu kontroli.
Podczas kontroli prawidłowości wypłacania wynagrodzeń pracownikom Urzędu Miejskiego stwierdzono, że w dniu 29 listopada 2018 r. wypłacono byłemu Burmistrzowi Goniądza ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 42 dni w kwocie 16.412,87 zł w związku z wygaśnięciem stosunku pracy z dniem 23 listopada 2018 r. z powodu upływu kadencji). Osobą odpowiedzialną za udzielanie urlopu byłemu Burmistrzowi był poprzedni Sekretarz Gminy. Zgodnie z art. 168 Kodeksu pracy, urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 należy pracownikowi udzielić najpóźniej do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Powyższe oznacza, że pracodawca nie może jednostronnie wyznaczyć pracownikowi terminu tego urlopu – może natomiast zobowiązać pracownika do wskazania terminów korzystania z zaległych urlopów w wyznaczonym przepisami okresie, czyli do 30 września następnego roku kalendarzowego. Za brak współpracy ze strony pracowników w tym zakresie pracodawca może zaś nakładać kary porządkowe zgodnie z art. 108 k.p., gdyż takie działanie może zostać uznane za nieprzestrzeganie przez pracowników ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy. Ponadto nieudzielenie pracownikowi urlopu wypoczynkowego jest wykroczeniem z art. 282 § 1 pkt 2 k.p. zagrożonym karą grzywny od 1.000 zł do 30.000 zł. Jak z kolei orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt I PK 124/05) „Pracodawca może wysłać pracownika na zaległy urlop, nawet gdy ten nie wyraża na to zgody. Ekwiwalent pieniężny przysługuje tylko wtedy, gdy wykorzystanie urlopu w naturze nie jest możliwe” – str. 112 protokołu kontroli.
Przyznawanie dodatków specjalnych, stanowiących składnik wynagrodzenia, w kontrolowanej jednostce normuje regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego w Goniądzu (wprowadzony zarządzeniem Nr 36/09 Burmistrza z dnia 22 kwietnia 2009 r.), który stanowi, że z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań, jak również sposobu wykonywania powierzonego zastępstwa, pracownikowi może być przyznany dodatek specjalny w wysokości nie przekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, z uwzględnieniem ilości powierzonych zadań oraz potrzebnych do ich wykonywania kwalifikacji; dodatek przyznaje się na czas określony. Z ustaleń kontroli wynika, iż inspektorowi ds. rolnictwa i gospodarki nieruchomościami (od 1 lipca 2019 r. nie pracuje już w Urzędzie) w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. wypłacano dodatek specjalny w związku z terminowym wykonywaniem powierzonych zadań wykraczających poza zakres czynności wynikających z potrzeb Urzędu Miejskiego, Burmistrza, jak również ze współpracy z innymi organami administracji publicznej oraz instytucjami. Zacytowana formuła stanowiąca podstawę przyznania dodatku specjalnego została powtórzona w czterech kolejnych pismach, tj. z dnia 3 listopada 2017 r. (przyznającym dodatek w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r.), z dnia 8 lutego 2018 r. (przyznającym dodatek w okresie od 1 lutego do 15 kwietnia 2018 r.), z dnia 24 kwietnia 2018 r. (przyznającym dodatek w okresie od 16 kwietnia do 31 lipca 2018 r.) i z dnia 22 sierpnia 2018 r. (przyznającym dodatek w okresie od 1 sierpnia do 31 października 2018 r.). W przywołanych pismach nie sprecyzowano, jakich konkretnie zwiększonych obowiązków lub dodatkowych zadań dotyczyło przyznanie dodatku. Według art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282, ze zm.), dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Zwiększenie obowiązków służbowych w ramach realizowanych zadań lub powierzenie dodatkowych zadań należy uznać za okoliczność nieudokumentowaną w pismach przyznających dodatki wymienionemu pracownikowi, ponieważ brak w ich treści dostatecznie precyzyjnych sformułowań – str. 116 protokołu kontroli.
Analiza prawidłowości naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2018 r. wykazała, że w przypadku 12 pracowników do ustalenia kwoty dodatkowego wynagrodzenia rocznego wliczono dodatki specjalne przyznane pracownikom, w tym głównie z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków spowodowanego naliczaniem zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego czy też szacowaniem strat w uprawach rolnych spowodowanych suszą. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1872), dodatkowe wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a także wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy oraz wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy przysługujące pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy. Z kolei na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), przy obliczeniach nie bierze się pod uwagę jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, które pracownik otrzymał w rozliczanym roku. Wypłacone w Urzędzie Miejskim w Goniądzu dodatki specjalne – ze względu na przesłankę ich przyznania i okres otrzymywania – nie posiadają charakteru periodycznego i jednocześnie związane są z wykonaniem konkretnego zadania. Przyjęcie ich do podstawy naliczenia „trzynastki” spowodowało w świetle cytowanych wyżej przepisów zawyżenie wypłat o łączną kwotę 1.652 zł (od 26,78 zł do 334,48 zł dla poszczególnych pracowników) – str. 117-118 protokołu kontroli. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że: Naliczając dodatkowe wynagrodzenie roczne za 2018 r. w podstawie zostały ujęte dodatki specjalne zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1872 ) i rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki socjalnej w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop(Dz. U. Nr 2 poz. 14). Dodatek specjalny został przyznany pracownikom w ciągu roku niejednokrotnie, lecz wiele razy – tym samym traci charakter jednorazowości. Skoro był wypłacany co jakiś czas i znajduje się w regulaminie wynagradzania UM jako składnik wynagrodzenia należy uznać, że był to składnik periodyczny. Odnosząc się do wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, iż zgodnie ze słownikiem języka polskiego przymiotnik „periodyczny” oznacza „powtarzający się regularnie co pewien czas”. Wypłata dodatku za wykonanie konkretnych zadań 2 razy w ciągu roku nie może zatem świadczyć o periodyczności świadczenia, gdyż brak co najmniej jeszcze jednej wypłaty, która mogłaby udowodnić regularność wypłat w czasie. Ponadto sama podstawa przyznania dodatku posiada cechy zlecenia wykonania konkretnego zadania.
Ocenie poddano prawidłowość rozliczania i wypłaty ryczałtów za używanie samochodów prywatnych w jazdach lokalnych. W zakresie zgodności wypłacanych ryczałtów z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27 poz. 271, ze zm.) kontrola wykazała, że w złożonym oświadczeniu o używaniu prywatnego samochodu do celów służbowych za październik 2018 r. były Sekretarz Gminy (obecnie nie pracujący w Urzędzie) wskazał inną ilość dni nieobecności w pracy (1), niż to wynikało z ewidencji czasu pracy, w wyniku czego wypłacono ryczałt za 1 dzień przebywania na urlopie, co stanowi naruszenie przepisów § 4 rozporządzenia. Nadpłata ryczałtu wyniosła 11,40 zł – str. 129 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli procedury udzielania zamówień publicznych na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych stwierdzono, że w przetargu na „Wykonanie remontu bieżącego nawierzchni żwirowych i gruntowych dróg gminnych na terenie Gminy Goniądz w 2018 r.” zamawiający określił jako kryteria oceny ofert cenę (waga 60%) i termin płatności faktury (waga 40%; deklarowany termin mógł wynosić między 7 a 30 dni). Wystąpiono o wyjaśnienie, dlaczego określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60%. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan m.in. (…) informuję, iż zastosowana waga kryterium ceny nie była wyłącznym i jedynym kryterium przy ocenie ofert a postępowanie było postępowaniem, w którym wartość przedmiotu zamówienia przekraczała 30.000 euro. Wobec powyższego wybór kryteriów i ich wag leżał wyłącznie w gestii zamawiającego, który uznał wybrane kryteria i przypisane im wagi za wystarczające do oceny ofert. Przy tak ustalonych wagach, cena określona na tym poziomie zdaniem Zamawiającego będzie mogła odgrywać na tyle istotną rolę w ocenie ofert, że zapewni atrakcyjny poziom cen, jednocześnie pozostawiając wpływ na wybór oferty kryteriom innym niż cena. Podsumowując stwierdzony stan faktyczny oraz tezy zawarte w wyjaśnieniu należy podkreślić, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Za należytą rekompensatę potencjalnie wyższych wydatków na realizację zamówienia nie można bowiem obiektywnie uznać krótszego o kilka czy kilkanaście dni terminu płatności faktury. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Obaj wykonawcy, którzy złożyli oferty, zaproponowali 30-dniowy termin płatności faktury, zatem kryterium to nie miało w efekcie wpływu na wynik postępowania. W praktyce faktury wystawiane były przez wykonawcę ze wskazaniem 30-dniowego terminu płatności od dnia otrzymania faktury. Opłacane zaś były przez Urząd Miejski co do zasady pomiędzy 27 a 30 dniem od ich wystawienia; wystąpił ponadto przypadek zapłaty faktury w dniu następnym od daty wystawienia oraz 1 przypadek zapłaty w 13 dniu od wystawienia faktury. Jest to kolejny argument o braku rzeczywistej istotności terminu płatności, któremu nadano tak znaczącą wagę kryterium, przekładającą się na stworzenie potencjalnego niebezpieczeństwa wyboru oferty o znacząco wyższej cenie przy braku innych istotnych korzyści dla zamawiającego – str. 148-151 protokołu kontroli.
Analiza dokumentacji określającej przeznaczenie przez sołectwa środków funduszu oraz dotyczącej wydatkowania środków w ramach funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) wykazała, że: a) przyjęto do realizacji wniosek sołectwa Klewianka pomimo, iż nie spełniał on wymogów formalnych określonych przepisami art. 5 ust. 3 ustawy – zawierał jedynie podpis sołtysa oraz dwóch innych członków rady sołeckiej i wskazanie przedsięwzięcia „remont dróg” za szacunkową kwotę 20.905 zł. Brak uzasadnienia wniosku. Załączony do wniosku protokół zebrania wiejskiego pozostał w ogóle nie wypełniony; brak nawet podpisu. Do dokumentacji załączono jedynie listę obecności podpisaną przez 3 osoby, w tym sołtysa. Zarówno protokół z zebrania, jak i uchwała zebrania wiejskiego nie zawierały zatem żadnych informacji umożlwiających ustalenie, czy zebranie wiejskie uchwaliło jakiekolwiek przedsięwzięcie, a zatem wniosek naruszał też art. 5 ust. 2 ustawy. W ramach funduszu sołeckiego tego sołectwa wydatkowano w 2018 r. 20.891,55 zł, co dokumentuje faktura wykonawcy z dnia 28 sierpnia 2018 r. za remont bieżący drogi we wsi Klewianka, b) przyjęto do realizacji, jako prawidłowy, wniosek sołectwa Owieczki z dnia 25 września 2017 r., który przewidywał „remont drogi na terenie sołectwa” za 12.000 zł oraz „inne przedsięwzięcia” za 749,43 zł (bliżej nie sprecyzowane). Wniosek ten dodatkowo nie zawierał uzasadnienia wymaganego przez art. 5 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. Określenie przedsięwzięć we wniosku nie może polegać na użyciu sformułowania „inne przedsięwzięcia”. Z ustawy o funduszu soleckim wynika, że wniosek powinien określać jednoznaczną decyzję sołectwa, jasno informującą organy gminy o celu przeznaczenia środków. Przedmiotowy wniosek sołectwa Owieczki ostatecznie został zmieniony wnioskiem o zmianę przedsięwzięcia z dnia 4 czerwca 2018 r. W treści wniosku o zmianę z dnia 4 czerwca 2018 r. jako przedsięwzięcie przewidziane do realizacji na terenie sołectwa wskazano: „remont drogi na terenie sołectwa” (11.749,43 zł) oraz „plac zabaw dla dzieci przy Szkole Podstawowej w Downarach” (1.000 zł; zadanie o charakterze wspólnym). Według wyjaśnienia Pana Burmistrza w przedmiocie prawidłowości wniosków sołectw Klewianka i Owieczki (…) W złożonych wnioskach dotyczących funduszu sołeckiego zarówno sołectwa Owieczki jak i Klewianka znajdują się wskazania dotyczące przeznaczenia wydatkowania funduszu sołeckiego. W pkt dotyczącym uzasadnienia wniosków odstąpiono od uzasadnienia szczegółowego przyjmując jednocześnie za wystarczający zakres zadania wynikający z treści przedstawionej na pierwszej stronie wniosku oraz § 1 uchwał, przyjmując za wystarczające uzasadnienie, że realizacja zadania polegającego na remoncie dróg wiąże się z poprawą jakości dojazdu, wygodą mieszkańców i służy poprawie warunków życia. Dofinansowanie bezpiecznego i przyjaznego przedszkolnego miejsca zabaw dla dzieci jest również wystarczającym uzasadnieniem złożonego wniosku. Doprecyzowaniem natomiast złożonego wniosku sołectwa Owieczki była uchwała 1/2018, która sankcjonując wcześniejsze wyjaśnienia ustne. W uchwale zebrania wiejskiego sołectw nie znajdują się wskazanie wprost przeznaczenia funduszu sołeckiego, jednakże uchwała odsyła do uchwalonego wniosku stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały, c) przyjmowano do realizacji wnioski sołectw pomimo braku w dokumentacji zebrania wiejskiego informacji o drugim terminie jego przeprowadzenia, w przypadku gdy w pierwszym terminie w zebraniu wiejskim nie uczestniczyło co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Według złożonego wyjaśnienia: Podjęte uchwały zostały uznane za ważne, gdyż uchwalone zostały na podstawie § 9 ust. 9 statutów sołectw w drugim terminie odbytym zgodnie § 9 ust. 8. Brak odnotowania tego faktu w protokole jest wynikiem sporządzenia odrębnej notatki, która zgodnie z par. 7 ust. 2 tegoż aktu nie podlega przekazaniu Burmistrzowi. Dodania wymaga, iż protokoły zebrań wiejskich sporządzane były na jednolitym wzorze, w treści którego nie przewidziano miejsca na określenie czy zebranie odbywa się w I czy II terminie. Mając zaś na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim wniosek w sprawie przeznaczenia funduszu sołeckiego uchwala zebranie wiejskie, dokumentacja zebrania powinna jednoznacznie rozstrzygać kwestie kluczowe dla prawidłowego jego przeprowadzenia i wynikającej stąd zdolności do podejmowania uchwał – str. 138-141 protokołu kontroli. Kontrola realizacji przez gminę obowiązków inwentaryzacyjnych wykazała, iż w dniu 11 stycznia 2019 r. wydał Pan zarządzenie Nr 5/2019 w sprawie przeprowadzenia rocznej inwentaryzacji w Urzędzie Miejskim w Goniądzu oraz jednostkach obsługiwanych przez Urząd Miejski w Goniądzu za 2018 r. Na jego mocy została powołana komisja inwentaryzacyjna, którą zobowiązał Pan do przeprowadzenia inwentaryzacji: pieniężnych składników majątkowych (gotówki w kasie, czeków gotówkowych, druków ścisłego zarachowania), wszelkich rozrachunków finansowych, ilościowego stanu paliwa, ilościowego stanu opału i materiałów w magazynie na dzień 31 grudnia 2018 r. W treści zarządzenia wymienione zatem zostały składniki aktywów, które zgodnie z przepisami art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości należało zinwentaryzować na ostatni dzień roku obrotowego. Zarządzenie kierownika jednostki w tej sprawie powinno więc być wydane przed tym dniem. Odnosząc się do tej kwestii w złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan: Informuję, iż zgodnie z zarządzeniem Nr 5/2019 Burmistrza Goniądza z dnia 11 stycznia 2019 r. w sprawie przeprowadzenia rocznej inwentaryzacji w Urzędzie Miejskim w Goniądzu zinwentaryzowano pieniężne składniki majątkowe oraz materiały w dniu 31 grudnia 2018 r. Na zakończenie roku 2018 dokonano ustaleń ustnych w zakresie powołania komisji w tym celu, jak również przeprowadzenia inwentaryzacji według stanu na 31.12.2018 r. W roku 2019 doprecyzowano wcześniejsze ustalenia i wydano zarządzenie w powyższej materii – str. 159 protokołu kontroli.
Analiza realizacji zamówienia publicznego polegającego na sukcesywnej dostawie materiałów budowlanych (kostki brukowej, obrzeży betonowych, krawężników i płyt chodnikowych) w oparciu o umowę z dnia 29 maja 2018 r. wykazała, że nabywane w 2018 r. materiały (łączny koszt zakupu 47.809,81 zł) odnoszono w koszty w momencie zakupu, pomimo, że według postanowień dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości (załącznik nr 2 „Obowiązujące metody wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego”), materiały do przebudowy chodników przy ulicach gminnych oraz inne materiały będące wyposażeniem obiektów budowlanych powinny stanowić zapasy, których ewidencję ilościowo-wartościową należy prowadzić za pośrednictwem konta 310 „Materiały”. W trakcie kontroli okazano trzy protokoły wbudowania materiałów z dnia 31 grudnia 2018 r. Potwierdzono w nich wbudowanie materiałów w ramach przebudowy chodników dla pieszych w miejscowości Downary, Osowiec i Osowiec-Twierdza w ilości zgodnej z fakturami z dnia 30 maja 2018 r., 25 czerwca 2018 r., 18 lipca 2018 r., 30 września 2018 r. i z dnia 16 października 2018 r., odpowiadającej łącznie 696,28 m2 chodnika (tj. na kwotę 22.212,97 zł). W okazanej dokumentacji (przedstawionej przez Pana Burmistrza w ramach odpowiedzi na pytania wystosowane przez kontrolujących) znajdowało się ponadto oświadczenie Pana Burmistrza z dnia 31 grudnia 2018 r. o następującej treści: Oświadczam, że materiały zakupione na potrzeby przebudowy chodników dla pieszych w ciągu dróg gminnych w m. Kramkówka Duża i Downary (kostka brukowa, obrzeża, płytki, krawężniki), w ramach funduszu sołeckiego miejscowości Kramkówka Duża i Downary, zostały zakupione zgodnie z fakturami nr 33/12/2018 i 34/12/2018 z dnia 19 grudnia 2018 r. Prace związane z przebudową chodników wykonywane są sposobem gospodarczym. Gmina dokonuje zakupu materiałów, natomiast robociznę wykonują pracownicy Zakładu Usług Komunalnych w Goniądzu. Z uwagi na duży zakres przedsięwzięcia przebudowy chodników w 2018 r. i w celu wykorzystania funduszu sołeckiego w danym roku, materiały zostały zakupione i złożone na zamkniętym terenie działek gminnych z przeznaczeniem na wbudowanie w roku 2019. Z powyższego wynika, iż na dzień 31 grudnia 2018 r. zakupione i niewbudowane materiały posiadały łącznie wartość 25.596,84 zł (faktura nr 33/12/2018 na kwotę 16.251,42 zł i faktura nr 34/12/2018 na kwotę 9.345,42 zł); zaniechano jednakże ewidencji i weryfikacji ich stanu na koniec 2018 r. Prawidłowo, zgodnie z przywołanymi regulacjami wewnętrznymi, ich zakup podlegał zaewidencjonowaniu na koncie 310. Zastosowane zaś w praktyce spisanie bezpośrednio w koszty, powinno było skutkować zinwentaryzowaniem stanu materiałów na koniec 2018 r. Kontrolujący zwrócił się do Pana Burmistrza z zapytaniem czy na koniec 2018 r. przeprowadzono inwentaryzację wymienionych materiałów, na co jednakże nie uzyskano odpowiedzi. Także z ustaleń kontroli nie wynika, aby stan materiałów został zinwentaryzowany. Powyższy wymóg wynika z przepisów art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Jedynie w przypadku zapasów materiałów znajdujących się w strzeżonych składowiskach i objętych ewidencją ilościowo-wartościową, termin i częstotliwość inwentaryzacji uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację przeprowadzono raz w ciągu 2 lat – str. 144-147 i 159 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Wyeliminowanie sprzeczności między stanem faktycznym a postanowieniami statutu gminy i regulaminu organizacyjnego Urzędu odnośnie stanowiska zastępcy Burmistrza.
2. Przestrzeganie ustanowionych w Urzędzie procedur dotyczących opracowywania i realizacji rocznego planu kontroli.
3. W zakresie prowadzenia ewidencji księgowej zobowiązanie Skarbnika Gminy do: a) zachowywania zasady czystości obrotów na koncie 130, b) księgowania podlegających wykazaniu w sprawozdawczości zaległości i nadpłat dotyczących podatków realizowanych przez urzędy skarbowe i udziałów w podatku dochodowym od osób prawnych na koncie 221 w ewidencji Urzędu, c) zaliczania do wydatków budżetu danego roku wszystkich operacji stanowiących wydatki, zrealizowanych kasowo w tym roku ze środków budżetu, d) prowadzenia ewidencji na kontach 240 w ewidencji budżetu i ewidencji Urzędu oraz na koncie 201 w ewidencji Urzędu w sposób zapewniający wyeliminowanie przypadków wykazywania na nich ujemnych sald; w tym celu m.in. zaniechanie stosowania zapisów ujemnych dla ewidencji operacji gospodarczych na tych kontach, e) ujmowania odsetek dopisywanych przez bank do rachunku sum depozytowych na koncie 240, f) prezentowania w ewidencji syntetycznej dwustronnego salda konta 221 w przypadku ujęcia na nim zarówno należności, jak i nadpłat z tytułu dochodów budżetowych, g) naliczania i ujmowania w księgach odsetek od wszystkich nieterminowo regulowanych należności cywilnoprawnych gminy, h) ujmowania wartości materiałów budowalnych na koncie 310 w momencie zakupu, jak tego wymagają przepisy wewnętrzne jednostki, i) zapewnienia prawidłowości prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych.
4. Zwracanie wykonawcom kwot wniesionych tytułem wadium i zabezpieczenia należytego wykonania umowy wraz z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym były one przechowywane, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia tego rachunku oraz koszty prowizji za przelew. Przeprowadzenie analizy stosunku naliczonych dotychczas odsetek przechowywanych na rachunku sum depozytowych do kosztów prowadzenia rachunku i kosztów prowizji za przelewy oraz przekazanie na dochody budżetu kwoty odsetek do wysokości poniesionych przez gminę kosztów ze środków budżetu.
5. W zakresie sprawozdawczości: a) wypełnianie kolumny „Dochody otrzymane” w sprawozdaniu Rb-27S zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, b) wykazywanie w kolumnie „Zaległości netto” sprawozdania Rb-27S jedynie należności pozostałych do zapłaty, których termin zapłaty minął i mogą być egzekwowane, c) zaprzestanie wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzanym przez Pana Burmistrza, na podstawie danych ewidencji budżetu i Urzędu Miejskiego, dochodów gminy stanowiących udział w realizowanych dochodach z zadań zleconych oraz należności z tego tytułu, mając na uwadze, że dane te powinny być wykazane w sprawozdaniu Rb-27S OPS (par. 2360) oraz muszą być zgodne z danymi części B sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ OPS, d) zaprzestanie wypełniania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu kolumny 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, podlegającej wypełnieniu wyłącznie w sprawozdaniu zbiorczym, e) wykazywanie danych w sprawozdaniu Rb-N zgodnie z zasadami określonymi instrukcją jego sporządzania.
6. Prezentowanie w bilansie z wykonania budżetu krótkoterminowych zobowiązań finansowych zgodnie z zasadami wskazanymi w części opisowej wystąpienia.
7. Zapewnienie klasyfikowania dochodów z opłat za trwały zarząd w par. 0470.
8. Rozważenie podjęcia działań mających na celu aktualizację opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.
9. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego służącego do prowadzenia elektronicznej ewidencji nieruchomości.
10. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.
11. Udzielanie ulg i zwolnień ustawowych w podatku rolnym z poszanowaniem przepisów zawartych w ustawie o podatku rolnym.
12. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalnoprawnej zgodności wydawanych decyzji w sprawie ulg w spłacie podatków z przepisami tej ustawy.
13. Prowadzenie systematycznych oraz terminowych działań windykacyjnych w odniesieniu do zaległości podatkowych.
14. Zapewnienie przestrzegania obowiązku wykorzystywania przez Pana Burmistrza urlopu wypoczynkowego w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu pracy, mając na uwadze uniknięcie nieprawidłowości stwierdzonych w tym zakresie w okresie sprawowania funkcji przez poprzedniego Burmistrza.
15. Zapewnienie precyzyjnego uzasadniania w pismach przyznających dodatek specjalny powodów jego przyznania w świetle wymagań art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, mając na uwadze uniknięcie nieprawidłowości stwierdzonych w tym zakresie w okresie sprawowania funkcji przez poprzedniego Burmistrza..
16. W zakresie dodatkowego wynagrodzenia rocznego: a) zaniechanie uwzględniania przy ustalaniu podstawy naliczenia tego wynagrodzenia nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, tj. m.in. wypłat, którym nie można przypisać cechy regularności wypłacania, koniecznej dla wykazania ich „periodycznego” charakteru w świetle znaczenia tego zwrotu według słownika języka polskiego, b) wystąpienie do pracowników wskazanych w protokole kontroli o dobrowolny zwrot tych kwot dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2018 r., o które wynagrodzenie to zostało zawyżone z powodu uwzględnienia w podstawie jego naliczenia dodatków specjalnych niemających cech świadczenia periodycznego lub przyznanych za spełnienie określonego zadania.
17. Zobowiązanie osób korzystających ze zwrotów kosztów używania samochodu prywatnego w jazdach lokalnych do prawidłowego wskazywania dni nieobecności w pracy w treści oświadczenia o używaniu samochodu prywatnego w jazdach lokalnych, zaś osób dokonujących kontroli oświadczeń do dołożenia w tym zakresie należytej staranności.
18. Ustalanie kryteriów oceny ofert w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób wykonywania zamówienia może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca.
19. W zakresie funduszu sołeckiego: a) formalne odrzucanie wniosków sołectw niespełniających wymagań określonych ustawą o funduszu sołeckim, w tym niezawierających uzasadnienia czy niemających umocowania w odpowiedniej dokumentacji z zebrania wiejskiego, świadczącej o ich uchwaleniu przez zebranie, b) zapewnienie należytego udokumentowania w protokole zebrania wiejskiego, na którym uchwalono wniosek sołectwa o przeznaczenie środków funduszu sołeckiego, faktu przeprowadzenia tego zebrania w II terminie, jeżeli liczba obecnych na zebraniu uniemożliwiała przeprowadzenie go w I terminie w świetle zasad wynikających ze statutu sołectwa.
20. Wydawanie zarządzenia w sprawie przeprowadzania inwentaryzacji i powołania komisji inwentaryzacyjnej w terminie umożliwiającym przeprowadzenie inwentaryzacji zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości.
21. Przeprowadzanie na ostatni dzień każdego roku inwentaryzacji materiałów budowlanych spisanych w koszty w momencie zakupu (nieobjętych ewidencją na koncie 310).
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Jedwabne2018.docx
|
Białystok, 2018.07.03
RIO.IV.6001-1/18
Pan Michał Chajewski Burmistrz Jedwabnego W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Jedwabne za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Jedwabnem na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Stwierdzono, że uchwałą Nr XXXI/221/17 z dnia 20 grudnia 2017 r. Rada Miejska w Jedwabnem dokonała zmiany uchwały Nr V/15/15 z dnia 21 lutego 2015 r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki prawa handlowego pod nazwą Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w Jedwabnem, polegającej na usunięciu z jej treści postanowień przewidujących, że celem utworzenia spółki jest wykonywanie zadań własnych gminy w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, utrzymania czystości i porządku, utrzymania urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów, wywozu odpadów komunalnych oraz zieleni miejskiej i zadrzewienia. W uzasadnieniu do uchwały z 20 grudnia 2017 r. wskazano m.in., że (…) z opłat za realizację zadań jasno wynika, że Gmina, czy sołectwa, ponoszą koszty większe, niż koszty tych samych usług na ogólnodostępnym rynku. Ponadto wiele wątpliwości, w tym natury prawnej, budzą przepływy finansowe między Gminą Jedwabne a spółką, dotyczące rozliczenia za wykonane zadania (…) dążąc do rzeczywistej optymalizacji kosztów inwestycji, zasadną jest zmiana sposobu realizacji zadań własnych gminy powierzonych uchwałą spółce gminnej, ponieważ spółka nie wywiązuje się należycie z realizacji pewnych zadań (…). Oprócz uchwały z dnia 21 lutego 2015 r. w sprawie utworzenia spółki i określenia zakresu jej działalności, w dniu 16 października 2015 r. Rada Miejska w Jedwabnem podjęła uchwałę Nr IX/57/15 w sprawie powierzenia spółce zadań własnych z zakresu utrzymania dróg do dnia 31 stycznia 2027 r. W § 2 ust. 1 tej uchwały określono, że zakres powierzonego zadania oraz sposób jego wykonywania zostanie ustalony w umowie wykonawczej zawartej przez gminę ze spółką, która to umowa określi m.in. rekompensatę za wykonywanie zadań. Do podpisania umowy w uchwale zawarto upoważnienie dla Burmistrza. Umowa wykonawcza została podpisana 20 listopada 2015 r. W jej pkt 6.2 (a) wskazano, że uchwałą z dnia 16 października 2015 r. Rada Miejska w Jedwabnem powierzyła spółce m.in. zadania w zakresie budowy i remontów dróg, co jest niezgodne z literalnym brzmieniem tej uchwały. Odnosi się ona bowiem jedynie do utrzymania dróg, które to pojęcie zdefiniowane jest w art. 4 pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) jako „wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej”. Nie mieści się w nim ani budowa, ani remonty dróg (pojęcia te definiuje art. 4 pkt 17 i 19 ustawy). Także z załącznika nr 2 do umowy wynika, że do zadań i obowiązków spółki należy m.in. wykonywanie inwestycji drogowych, remontów bieżących i remontów kapitalnych. Ponadto do zadań i obowiązków spółki (pkt f)) ma należeć „zawieranie umów o dostawy, roboty i usługi, związane z realizacją zadań wymienionych w pkt. (a) do (c) umowy, kontrola prawidłowości wykonania tych umów oraz ich rozwiązanie w przypadkach gospodarczo uzasadnionych”, z czego wprost wynika, że spółka nie musi być bezpośrednim wykonawcą tych zadań. Zakres umowy wykonawczej wykracza poza upoważnienie wynikające z uchwały Rady Miejskiej. W dokumentacji załączonej do protokołu kontroli znajduje się ponadto podpisany przez Pana dokument (bez daty) pod nazwą „Zakres czynności związanych z utrzymaniem dróg gminnych w ramach rekompensaty”, który nie odnosi się do wykonywania inwestycji i remontów, wskazując na czynności mieszczące się w ustawowym pojęciu utrzymania dróg, z pominięciem jednak odśnieżania i zwalczania śliskości zimowej. Bieżące usługi odśnieżania dróg gminnych są odrębnie zlecane spółce i odrębnie finansowane z budżetu. Wyjaśnił Pan, że czynności te nie są finansowane w ramach rekompensaty (…) Z uwagi na trudne do oszacowania w danym roku budżetowym koszty (…). Z powyższych ustaleń wynika, że ogólnie określony w umowie wykonawczej przedmiot powierzenia jest z nią rozbieżny w praktyce, co powoduje, że objęta rekompensatą działalność nie była adekwatna do treści uchwały Rady powierzającej zadania oraz do zakresu umowy (z zastrzeżeniem jego niezgodności z uchwałą z 16 października 2015 r.). Rada Miejska uchwałą Nr XXIX/199/17 z dnia 28 października 2017 r. uchyliła uchwałę z dnia 16 października 2015 r. w sprawie powierzenia PGK zadań własnych gminy Jedwabne z zakresu utrzymania dróg gminnych (uchwała ta zawierała m.in. upoważnienie do zawarcia umowy wykonawczej). W dniu 4 stycznia 2018 r. Pan Burmistrz poinformował DNB BANK POLSKA S.A., iż (…) pozbawiono spółkę możliwości wykonywania zadań własnych gminy (…) m.in. w zakresie gminnych dróg z prośbą o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Nie stwierdzono podczas kontroli stanowiska Banku w tej sprawie. W dniu 4 stycznia 2018 r. skierowana została też prośba do Kancelarii Prawnej HOGAN LOVELLS o wydanie opinii, w następstwie której sporządzone zostało cytowane niżej memorandum. Według złożonych podczas kontroli wyjaśnień nie zamierza Pan rozwiązywać umowy wykonawczej z PGK sp. z o.o. (…) z uwagi na ewentualne negatywne skutki finansowe dla budżetu gminy (…). Wskazał Pan też, że pomimo uchylenia uchwał stanowiących podstawę do zawarcia umowy wykonawczej (…) nie mogę jej rozwiązać ani wypowiedzieć przez 31 stycznia 2027 r., powołując się na treść memorandum sporządzonego z datą 20 lutego 2018 r. przez HOGAN LOVELLS (autora umowy wykonawczej), a także na rozmowę telefoniczną z Wojewodą Podlaskim odbytą w grudniu 2017 r. Z treści memorandum wynika m.in.: (…) powstaje pytanie czy Burmistrz w świetle Uchwał powinien doprowadzić do rozwiązania Umowy Wykonawczej. Teoretycznie tak (…). Dalej jednak autor memorandum podnosi, że zaistniały stan faktyczny nie został wymieniony w umowie jako jedna z przesłanek jej rozwiązania, z czego wywodzi, że (…) Umowa Wykonawcza obowiązuje obie strony (Gminę i Spółkę), bez względu na to, jakie będą uchwały Rady Miejskiej w Jedwabnem. Ponadto autor memorandum zawarł w jego treści następujące sformułowania Wójt / burmistrz / prezydent jest co do zasady obowiązany wykonywać uchwały rady gminy. Rada gminy nie może jednak narzucić wójtowi sposobu wykonania uchwały, a środki prawne, które może stosować w razie nienależytego wykonywania uchwał przez niego, ze względu na trudności, a nawet zagrożenia związanie z ich stosowaniem, mogą się okazać po prostu nieprzydatne i jest ich niewiele. Wnioskami końcowymi memorandum są: 6.1 Burmistrz Gminy nie jest zobowiązany doprowadzić do rozwiązania Umowy Wsparcia ani Umowy Wykonawczej, pomimo podjęcia Uchwał Uchylających. 6.2 Burmistrzowi Gminy nie powinno się stawiać zarzutów niewykonywania uchwał Rady Miejskiej (…). 6.3 Zarówno Umowę Wsparcia, jak i Umowę Wykonawczą należy wykonywać w okresie ich obowiązywania. 6.4 Spółka może wykonywać, tak jak dotychczas, zadania własne Gminy, które zostały jej powierzone na mocy obowiązującej Umowy Wykonawczej. 6.5 Gmina nie powinna zlecać zadań powierzonych na podstawie Umowy Wykonawczej Spółce innym podmiotom wyłonionym w drodze przetargów bądź zapytań ofertowych. 6.6 Spółka nie powinna przystępować do przetargów, ogłaszanych przez Gminę, w zakresie zadań odebranych Spółce uchwałą Rady Miejskiej, gdyż Gmina nie powinna ogłaszać tego typu przetargów. Zawarta w memorandum interpretacja zaistniałego stanu faktycznego zmierza, w ocenie Izby, do wywołania umową wykonawczą skutków prawnych sprzecznych z ustawą (art. 58 k.c.), bowiem sugeruje, że w drodze umowy mogą być zmienione ustawowe kompetencje organów gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Sprzecznym z ustawą jest więc wniosek wynikający z memorandum HOGAN LOVELLS, który de facto prowadziłby do pozbawienia Rady Miejskiej – w następstwie zawarcia przez Pana Burmistrza umowy z gminną spółką – wyłącznej kompetencji w kwestii określania zakresu działania tej spółki jako gminnej jednostki organizacyjnej. Nie ma przepisu prawa, który umożliwiałby zmianę ustawowych kompetencji w tym zakresie w wyniku działań Pana Burmistrza polegających na zawarciu takiej czy innej umowy. W ocenie Izby umowa przewidująca stałą rekompensatę za wykonywanie zadań, powierzonych spółce na okres ponad 11 lat, powinna zostać przez Pana wypowiedziana, jako niemająca – w obecnym stanie faktycznym i prawnym – umocowania w decyzji Rady Miejskiej stanowiącej podstawę jej zawarcia, a przez to sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.), mającymi aktualnie – w związku ze zmianą przez Radę Miejską uchwał określających sposób realizacji zadań publicznych – zastosowanie do zlecania spółce odpłatnych usług, dostaw lub robót nieobjętych określonym przez Radę przedmiotem jej działalności. Z punktu widzenia obowiązku stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych do przedmiotu umowy wykonawczej i okresu jej realizacji niezbędne jest wskazanie, że w 2017 r. tytułem rekompensaty bieżącej przekazana została spółce (wraz z wyrównaniem za 2016 r. wypłaconym w 2017 r.) kwota 147.075,08 zł, natomiast na 2018 r. wniosek spółki szacuje rekompensatę na 2018 r. na poziomie 135.924 zł. Powyższe wnioski nie oznaczają ogólnego zakazu czy braku możliwości dalszej realizacji przez spółkę zadań drogowych. Jednakże zadania te mogą być zlecane spółce (jako jednemu z podmiotów dostępnych na rynku) na zasadach ogólnych, z uwzględnieniem przepisów Prawa zamówień publicznych (w tym dotyczących zamówień „in house”), na podstawie umów o wykonanie konkretnych usług czy robót budowlanych, z uwzględnieniem m.in. dopuszczalnego okresu ich zawarcia. Spółka nie ma aktualnie ogólnego obowiązku wykonywania zadań drogowych gminy, który wynikałby z aktu o jej utworzeniu. Może je wykonywać wyłącznie w trybie udzielonych jej przez Pana Burmistrza zamówień publicznych. Przy czym należy zwrócić uwagę, że wybór spółki jako wykonawcy robót drogowych czy usług w zakresie utrzymania dróg – podobnie jak w przypadku innych wydatków budżetu – musi znajdować uzasadnienie w najkorzystniejszych dla gminy warunkach, mając na uwadze zasadę z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). Istotne znaczenie w tym zakresie ma fakt, iż w praktyce spółka nie realizowała faktycznie części zlecanych jej zadań, a jedynie wybierała wykonawców zewnętrznych, co wskazuje na brak zasadności zlecania jej realizacji wszelkich zadań w tym zakresie. Z ustaleń kontroli wynika też, że w dniu 29 kwietnia 2016 r. zlecił Pan spółce PGK (bez kontrasygnaty Skarbnika) wykonywanie prac w zakresie utrzymania czystości, odśnieżania oraz pielęgnacji zieleni na terenie miasta Jedwabne. Zlecenie, podpisane ze strony spółki przez Prezesa Zarządu, zawarte zostało na czas nieoznaczony, za wynagrodzeniem w wysokości 116.869 zł netto + VAT za rok kalendarzowy. Mając na uwadze zmianę przez Radę Miejską zakresu zadań, do realizacji których została powołana spółka, powodującą, że może ona realizować przedmiot tej umowy wyłącznie na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych, umowa ta w obecnym stanie faktycznym i prawnym jest oczywiście sprzeczna z przepisami art. 142 ust. 1 i art. 143 Prawa zamówień publicznych. Odnosząc się do wniosków z memorandum zawartych w pkt 6.5 i 6.6 RIO w Białymstoku pragnie podkreślić niedopuszczalność przyjęcia interpretacji, że gmina wyzbyła się umową wykonawczą możliwości stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych do wyłaniania wykonawców inwestycji drogowych i kapitalnych remontów (nieobjętych w praktyce kalkulacją rekompensaty i uchwałą stanowiącą podstawę zawarcia umowy), a zobowiązana jest wyłącznie do zlecania ich spółce, która w praktyce nie wykonywała ich samodzielnie, zlecając je również odrębnym wykonawcom (co miało miejsce w przypadku utwardzania dróg finansowanego ze środków obligacji wyemitowanych na podstawie umowy wsparcia, zleconego – jak wynika z sygnalizacji przekazanej przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w Jedwabnem – spółce ISO KONSULTING, której przeważająca działalność to doradztwo podatkowe). Izba stoi na stanowisku, że w obecnym zakresie działania spółki, wykreowanym uchwałami Rady Miejskiej, to umowa wykonawcza wykazuje sprzeczność z przepisami Prawa zamówień publicznych. Przy czym w praktyce obejmuje ona tylko finansowanie w formie rekompensaty bieżącego utrzymania dróg (oprócz odśnieżania) i tylko w tym zakresie może być oceniana. Nie ma zaś żadnego uzasadnienia kreowanie na podstawie jej postanowień stanu prawnego dotyczącego inwestycji i remontów drogowych, które po pierwsze nie były przedmiotem uchwały Rady Miejskiej z 16 października 2015 r. – a zatem postanowienia dotyczące tych zadań znalazły się w umowie wykonawczej bezpodstawnie – a po drugie, nie są finansowane w ramach rekompensaty. Reasumując, wniosek zawarty w memorandum o wyłączeniu umową wykonawczą obowiązku stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych (a wręcz o zakazie stosowania tych przepisów) do zlecania zadań niewskazanych formalnie przez Radę Miejską jako przedmiot działalności spółki, Izba ocenia jako naruszający obowiązujące przepisy prawa. Konkludując, jak stanowi art. 44 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Według art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Wybór sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (Rady Miejskiej) – art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827). Rada Miejska skorzystała z tej kompetencji podejmując uchwały w przedmiocie zakresu działania spółki komunalnej.
W zakresie zagadnień związanych z organizacją i funkcjonowaniem gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono ponadto, że w wykazie jednostek organizacyjnych gminy, stanowiącym załącznik nr 2 do statutu gminy, nadal figuruje zlikwidowany z dniem 31 maja 2016 r. Komunalny Zakład Budżetowy w Jedwabnem – str. 4 protokołu kontroli,
Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), a także pozostałych przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała sprzeczność z obowiązującym prawem przyjętych rozwiązań, rozbieżności między zasadami przyjętymi a stosowanymi lub też brak odpowiednich uregulowań w zakresie następujących zagadnień: a) wykaz stosowanych ksiąg rachunkowych bezpodstawnie przewiduje, że księgi jednostki obejmują także wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Jak stanowi art. 19 ust. 1 ustawy, obowiązek sporządzania takiego wykazu dotyczy jedynie jednostek, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 10-11 protokołu kontroli, b) w regulacjach wewnętrznych postanowiono, że jednostka zakupione materiały odnosi bezpośrednio w koszty oraz prowadzi ewidencję ilościową materiałów. Nie sprecyzowano, jakie materiały będą obejmowane ewidencją ilościową. Kontrola wykazała, że ewidencję taką prowadzono dla materiałów biurowych zakupionych w większych ilościach, natomiast nie prowadzono żadnej ewidencji zakupionej kostki brukowej – str. 12 protokołu kontroli, c) w przepisach wewnętrznych nie stwierdzono unormowań dotyczących gospodarki samochodami i sprzętem pożarniczym, w szczególności odnoszących się do sposobu dokumentowania rozliczeń zużycia paliwa (w tym wzorów stosowanych kart drogowych), czasokresów rozliczeń i stosowanych norm zużycia paliwa – str. 162 protokołu kontroli, d) polityka rachunkowości przewiduje, że niewielkie salda należności, w kwocie nie przekraczającej kosztów wysłania upomnienia, podlegają odpisaniu w pozostałe koszty operacyjne. Zapis taki jest sprzeczny z ogólną zasadą art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych określającą, iż jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Nie stwierdzono przy tym uregulowań wskazujących np. minimalny okres, za który mają zostać naliczone te należności, aby dokonać ich „odpisania”, czy też wyłączających ich stosowanie do należności cywilnoprawnych. Przepisy prawa nie przewidują samodzielnego decydowania przez Pana Burmistrza o podstawach do „odpisywania” z ksiąg należności cywilnoprawnych przypadających budżetowi gminy bez formalnego ich umorzenia. Artykuł 42 ust. 6 ustawy o finansach publicznych przewiduje możliwość odstępowania od podejmowania czynności wobec dłużnika zmierzających do wykonania zobowiązania, jeżeli zachodzą przesłanki odstąpienia od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przewidziane przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei obowiązujący od 28 kwietnia 2017 r. art. 59a ustawy o finansach publicznych przewiduje, że rada gminy może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyjnym, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł. W przypadku braku tego typu uchwały, której postanowienia – w ocenie Izby – również powinny odnosić się do okresu, za jaki kwota należności cywilnoprawnej z odsetkami ma nie przekraczać 100 zł, jedyną drogą legalnego usunięcia z ewidencji należności cywilnoprawnej jest jej umorzenie na zasadach określonych przez Radę Miejską w Jedwabnem w uchwale Nr XXV/182/17 z 19 maja 2017 r. Dopiero stosowne oświadczenie woli Pana Burmistrza w sprawie umorzenia stanowi podstawę usunięcia ustalonych wcześniej należności cywilnoprawnych z ksiąg rachunkowych. W kontrolowanym okresie nie stwierdzono przypadków odpisywania „niewielkich sald” – str. 12 protokołu kontroli, e) przewidziano, że gmina może prowadzić działalność polegającą na nabywaniu krótkoterminowych aktywów finansowych (akcji, obligacji, bonów skarbowych i innych dłużnych papierów wartościowych) w celu odsprzedaży, co sprzeciwia się postanowieniom ustawy o gospodarce komunalnej. Zasady wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez jednostki samorządu terytorialnego określone zostały w rozdziale 3 tej ustawy. Treść przywołanych regulacji wskazuje, że tworzenie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępowanie do takich spółek przez jednostki samorządu terytorialnego winno służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców w sferze użyteczności publicznej. Przystępowanie do spółek działających poza sferą użyteczności publicznej możliwe jest natomiast jedynie w warunkach określonych w art. 10 ustawy. Przywołane przepisy ustawy nie wskazują na możliwość nabywania przez gminę dowolnych udziałów i akcji w celu odsprzedaży. Operacji takich kontrolowana jednostka faktycznie nie dokonywała – str. 12 protokołu kontroli, f) w części określającej sposób prowadzenia ksiąg rachunkowych wskazano, iż w jednostce mają być dodatkowo stosowane księgi rachunkowe dla prowadzenia, ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jst na podstawie planu kont według Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planu kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego. Zapis ten jest sprzeczny z rozporządzeniem i nie jest stosowany w praktyce. Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia ewidencja podatków stanowi integralną częścią ewidencji księgowej urzędu i jest prowadzona z wykorzystaniem kont syntetycznych planu kont urzędu jako jednostki budżetowej; ewidencja podatków nie może zatem mieć postaci odrębnych ksiąg rachunkowych w rozumieniu ustawy o rachunkowości – str. 13 protokołu kontroli, g) w wykazie kont Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej przewidziano konto 853 „Fundusze celowe”, które nie może mieć zastosowania w urzędach gmin ze względu na wynikający z ustawy o finansach publicznych brak możliwości funkcjonowania funduszy celowych w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego – str. 13 protokołu kontroli, h) sporządzone przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. rozliczenie dopłat do wody za 2017 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu 31 stycznia 2018 r. i do dnia kontroli tego zagadnienia nadal nie było dostarczone na stanowisko pracownika merytorycznego w celu dokonania kontroli, a następnie do komórki księgowości celem ujęcia wyników rozliczenia w księgach rachunkowych. W tym przypadku jako przyczynę należy przede wszystkim wskazać brak na dowodzie podpisu Pana Burmistrza zatwierdzającego wskazanie komórki organizacyjnej (osoby) odpowiedzialnej za tę czynność. Z rozliczenia wynikała nadpłata w wysokości 47.188,51 zł, która (wraz odsetkami na kwotę 72 zł) wpłacona została na rachunek gminy w trakcie kontroli. Analiza polityki rachunkowości wykazała brak precyzyjnego opisu obiegu dowodów, np. w postaci tabelarycznego schematu określającego drogę dowodów dokumentujących poszczególne operacje gospodarcze, ze wskazaniem obowiązków kontrolnych poszczególnych komórek organizacyjnych (stanowisk pracy) i terminów przekazywania dowodów. Niedookreślenie obiegu dowodów należy też wskazać jako jedną z przyczyn: - nieujęcia w ewidencji księgowej należności na kwotę 2.713 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w wyniku niedostarczenia Skarbnikowi sądowego nakazu z 24 listopada 2015 r. – str. 15 i 95-96 protokołu kontroli, - zawyżenia o 21.500 zł należności od kontrahenta z tytułu dzierżawy nieruchomości, o czym mowa w dalszej części wystąpienia, i) w wykazie raportów kasowych prowadzonych w kasie Urzędu nadal figuruje raport przeznaczony do ujmowania operacji w zakresie dochodów i wydatków Ośrodka Pomocy Społecznej, mimo iż od 2018 r. zaniechano obsługi kasowej OPS – str. 15 protokołu kontroli, j) nie zostały opracowane i wdrożone pisemne procedury określające zasady dokumentowania procesu wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, które ze względu na wartość nie podlegają przepisom Prawa zamówień publicznych, w wyniku czego w kontrolowanej jednostce nie ma obowiązku dokumentowania sposobu wyboru wykonawców zamówień publicznych o znaczącej wartości. Kontrola wykazała, że w niektórych przypadkach dokumentowano wybór wykonawców z zastosowaniem konkurencyjnego trybu (np. umowa na dostawy węgla zawarta w dniu 28 września 2017 r.). Jednakże zarówno sposób postępowania, wymagana dokumentacja, jak i sam obowiązek przeprowadzenia procedury nie zostały pisemnie uregulowane, co nie pozwala na potwierdzenie, że istnieją w tym zakresie obiektywne zasady procedowania. Z kolei zakupy kostki brukowej były dokonywane za pośrednictwem gminnej spółki, która była w tym przypadku tylko podmiotem wyłaniającym wykonawcę dostawy finansowanej z budżetu gminy. Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zatem właściwe jest, aby jednostka posiadała procedury zapewniające zweryfikowanie jej przestrzegania – str. 17 i 131 protokołu kontroli.
Kontrola prawidłowości zapisów w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r., wykazała, że: a) zwrot z rachunku Urzędu na rachunek budżetu niewykorzystanych środków na wydatki w kwocie 6.628,16 zł zarachowano w ewidencji Urzędu bez zastosowania technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130-1, naruszając w efekcie zasadę czystości obrotów obowiązującą na koncie 130 na podstawie załącznika nr 3 do rozporządzenia. W efekcie suma obrotów subkont prowadzonych do konta 130 w celu ewidencji wydatków była wyższa o 6.628,16 zł niż kwota wydatków wykazana w sprawozdaniu jednostkowym Rb-28S Urzędu. Opis zasad funkcjonowania konta 130 zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r., obowiązującego od 1 stycznia 2018 r., nadal przewiduje obowiązek zachowania zasady czystości obrotów – str. 25 protokołu kontroli, b) do końca 2016 r. nieprawidłowo prowadzono rozliczenia dotyczące podatku VAT. W ewidencji budżetu, niezgodnie z treścią ekonomiczną konta 224 „Rozrachunki budżetu”, ujmowano po stronie Wn kwoty podatku należnego od kontrahentów wynikającego z faktur sprzedaży, odprowadzone następnie z rachunku budżetu do urzędu skarbowego, a po stronie Ma kwoty uiszczone przez kontrahentów (jako zapłata faktur obejmujących podatek VAT należny). W sytuacji, w której przelew podatku podlegającego wpłacie do urzędu skarbowego nie miał pokrycia we wpływach podatku należnego od kontrahentów, na koncie tym powstawało (i pozostawało przez cały 2017 r.) nierealne saldo – według stanu na koniec 2017 r. wynosiło ono po stronie Wn 8.961,79 zł, sugerując rzekomą należność od innych budżetów. Dochody realizowane przez Urząd Miejski jako jednostkę budżetową były ówcześnie obsługiwane przy zastosowaniu rachunku budżetu, w związku z czym nieprawidłowe zapisy w ewidencji budżetu przekładały się na nieprawidłowe zarachowania w księgach Urzędu, szczegółowo opisane w protokole kontroli. Między innymi saldo mające odpowiadać wynikom rozliczeń prowadzonych w ewidencji budżetu ujmowano na koncie 240-10-6 „Pozostałe rozrachunki – VAT od nieuregulowanych należności” w ewidencji Urzędu. Na koniec 2017 r. na koncie tym ukształtowało się saldo po stronie Ma w wysokości 8.440,07 zł, które nie posiadało treści ekonomicznej. Począwszy od 2017 r. rozliczenia z tytułu podatku VAT ujmowane są jedynie w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej. Prawidłowo, do końca 2016 r., zapisy dotyczące odprowadzonego do urzędu skarbowego podatku VAT, który nie miał pokrycia w środkach wynikających z opłaconych faktur, powinny stanowić zmniejszenie dochodów, ponieważ przelewy podatku VAT w tej części angażowały środki budżetu. Nierealne salda przekładały się na błędne dane w sprawozdawczości finansowej. W trakcie kontroli Skarbnik dokonała odpowiednich księgowań korygujących poprzez przeksięgowanie w ewidencji budżetu salda konta 224 na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” oraz przeksięgowanie w ewidencji Urzędu salda konta 240-10-6 na konto 800 „Fundusz jednostki” – str. 31-33 protokołu kontroli, c) kwotę 1.000 zł, wpłaconą w 2016 r. przez kontrahenta jako „kaucja zabezpieczająca” z tytułu ewentualnych roszczeń wynikających z niedotrzymania przez dzierżawcę zobowiązań określonych umową dzierżawy zabudowanej nieruchomości w miejscowości Konopki Chude, bezpodstawnie przetrzymywano na rachunku budżetu, ujmując ją w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu. Konsekwencją błędnego przetrzymywania kaucji na rachunku budżetu było zaprezentowanie w sprawozdaniu Rb-ST o stanie środków na rachunkach bankowych jednostki samorządu terytorialnego na koniec 2016 r. środków w wysokości 1.125.811,16 zł (saldo konta 133 Rachunek budżetu” potwierdzone przez bank) obejmującej tę kwotę. Prawidłowo na rachunku budżetu powinny znajdować się środki pieniężne w kwocie 1.124.811,16 zł. W trakcie kontroli Skarbnik przelała kwotę 1.000 zł z rachunku budżetu na właściwy do tego celu rachunek depozytowy ewidencjonowany w księgach Urzędu na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” – str. 33 protokołu kontroli, d) nieprawidłowo na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, zamiast na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, ujęto należności w wysokości 22.283,48 zł z tytułu usług i czynszu przejęte bilansem (sporządzonym według stanu na dzień 31 maja 2016 r.) po zlikwidowanym Komunalnym Zakładzie Budżetowym. W ewidencji brak informacji odnośnie dat powstania należności, przy czym fakt, iż zaległości składają się z kwot przypisanych przed 2016 r. oraz dane dołączone do wyjaśnienia stanowiącego załącznik nr 9 do protokołu kontroli, prowadzą do wniosku, że większość należności w świetle art. 118 k.c. mogła ulec przedawnieniu. Największy dług, na sumę 14,826,07 zł, wygenerowany został przez czterech dłużników z tytułu zaległości w opłatach czynszu i za dostawy wody. Nie stwierdzono podejmowania przed sądem czynności zmierzających do zaspokojenia lub zabezpieczenia tych roszczeń, które zgodnie z art. 123 § 1 k.c. skutkowałyby przerwaniem biegu terminu ich przedawnienia. Jak wynika z protokołu kontroli, w dniu 10 marca 2017 r. wystosowano do dłużników wezwania do zapłaty, a następnie, w tym samym roku, „przedsądowe wezwania do zapłaty”. W złożonym do protokołu wyjaśnieniu wskazuje Pan, że w odniesieniu do należności podatkowych od tych samych dłużników prowadzona była egzekucja komornicza, która nie przyniosła efektu, generalnie wobec ich niskiego statusu materialnego. Wskazuje Pan, że jeden z dłużników to osoba, która nie posiada żadnych dochodów, utrzymuje się tylko ze świadczeń socjalnych, inny dłużnik wyjechał poza granice kraju i nie można ustalić jego miejsca pobytu, a pozostawiony majątek został zajęty przez komornika. Kolejny z dłużników to osoba zmarła 29 kwietnia 2014 r., która nie pozostawiła żadnego majątku. W konkluzji wskazuje Pan, że Prowadzenie postepowania egzekucyjnego byłoby bezcelowe, generowałoby jedynie koszty związane z prowadzeniem dochodzenia i egzekucji. Opisany przez Pana stan faktyczny daje podstawę do twierdzenia, że zaistniały przesłanki do umorzenia należności od tych dłużników z urzędu na podstawie uchwały Nr XXV/182/17 Rada Miejskiej w Jedwabnem z dnia 19 maja 2017 r. w sprawie szczególnych zasad, sposobu i trybu umarzania wierzytelności Gminy Jedwabne i jednostek organizacyjnych miasta, z tytułu należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, odroczenia terminów zapłaty lub rozkładania na raty tych należności (…). Kontrola nie wykazała podjęcia działań w celu ich umorzenia i wyksięgowania na podstawie postanowień przywołanej uchwały – str. 34 protokołu kontroli, e) na koncie 015 „Mienie zlikwidowanych jednostek” bezpodstawnie utrzymywano wartość składników mienia przejętych po zlikwidowanym 30 kwietnia 2016 r. Komunalnym Zakładzie Budżetowym. Z ustaleń kontroli wynika, że wszystkie składniki mienia przekazano w zarząd lub najem PGK sp. z o.o. w Jedwabnem. Utrzymywanie salda na koncie 015 wykazuje więc sprzeczność z zasadami jego funkcjonowania określonymi załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, według których saldo Wn konta 015 oznacza stan mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa lub innej jednostki organizacyjnej według wartości wynikającej z bilansu tego przedsiębiorstwa lub jednostki, będącego w dyspozycji organu założycielskiego lub nadzorującego, a nieprzekazanego spółkom, innym jednostkom organizacyjnym lub nieprzejętego na własne potrzeby, albo też zagospodarowanego w inny sposób. W związku ze stwierdzonym podczas kontroli sposobem wykorzystywania tego mienia, jego wartość powinna być ujęta na koncie 011 „Środki trwałe” lub 013 „Pozostałe środki trwałe” (w zależności od wartości początkowej), zaś jego równowartość – ujęta na koncie 855 „Fundusz mienia zlikwidowanych jednostek” – powinna być przeniesiona na konta 071 „Umorzenie środków trwałych…”, 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych…” albo 800 „Fundusz jednostki” (w zależności od wartości początkowej i naliczonego umorzenia) – str. 160-161 protokołu kontroli, f) nie jest prowadzone konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”, mimo że kontrola wykazała istnienie należności posiadających cechy uzasadniające dokonanie odpisu na podstawie przepisów art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; dotyczy to w szczególności należności na kwotę 43.032,26 zł od firmy „Czyścioch” w upadłości oraz opisane wyżej należności na kwotę 22.283,48 zł przejęte w 2016 r. po zlikwidowanym KZB, a także należności podatkowe od dłużników posiadających dług przejęty od KZB – str. 34-35 i 41 protokołu kontroli, g) na koncie 221 na dzień 31 grudnia 2017 r. nieprawidłowo ustalono kwotę należności z tytułu dochodów z mienia (str. 35-38 protokołu kontroli). Przypisy należności w ewidencji zbiorczej prowadzonej w Referacie Finansowo-Budżetowo-Oświatowym ujmowano na podstawie danych ewidencji analitycznej prowadzonej w Referacie Podatków, Rolnictwa, Działalności Gospodarczej, Organizacji i Spraw Pracowniczych. Kontrola wykazała nieprawidłowe prowadzenie ewidencji analitycznej, co w konsekwencji prowadziło do wypaczenia danych ewidencji syntetycznej. W jednej kolumnie ewidencji pomocniczej ujmowano przypisy, wpłaty, przerachowania, w tym z zastosowaniem zapisów ujemnych, co narusza określone rozporządzeniem zasady funkcjonowania konta 221, zgodnie z którymi na stronie Wn powinny być ujmowane ustalone należności z tytułu dochodów, a na stronie Ma wpłaty należności z tytułu dochodów budżetowych. Ponadto nie wpisywano w ewidencji analitycznej rodzaju i numeru identyfikacyjnego dowodów księgowych stanowiących podstawę zapisów, co stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o rachunkowości. W praktyce niemożliwe jest bezpośrednie stwierdzenie na podstawie danych tej ewidencji, czy ujęto w niej kompletnie i poprawnie wszystkie operacje dotyczące rozliczeń z kontrahentami. Przeprowadzona w trakcie kontroli analiza zapisów, w powiązaniu z dowodami źródłowymi, w zakresie rozliczeń z firmą „Czyścioch” (w upadłości) z tytułu opłat za dzierżawę nieruchomości wykazała, że ustalone na 31 grudnia 2017 r. saldo należności od tego kontrahenta w wysokości 61.819,26 zł zawyżono o 21.500 zł, z tego o kwotę 9.200 zł poprzez zdublowanie przypisu należności w części obejmującej podatek VAT i o kwotę 12.300 zł błędnie przypisaną tytułem czynszu za grudzień 2015 r., podczas gdy umowa z kontrahentem wygasła w listopadzie 2015 r. Z kolei analiza dokumentacji dochodzenia należności od firmy „Czyścioch” wykazała, że nie ujęto na koncie 221 i w sprawozdawczości należności w wysokości 2.713 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, zgodnie sądowym nakazem zapłaty z 24 listopada 2015 r. Skarbnik poinformowała kontrolującego, że nie dokonała przypisu tej należności, ponieważ z nakazem zapłaty nie była zapoznana. Wykazywanie w księgach nierealnego stanu rozrachunków, stanowi naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty. Konsekwencją błędów w ewidencji prowadzonej do konta 221 było zniekształcenie danych zaprezentowanych w sprawozdaniach Rb-N i Rb-27S za 2016 r. W sprawozdaniu Rb-N za 2016 r. w wierszu N.4.2 wykazano należności wymagalne w wysokości 103.111,75 zł, zamiast 84.324,75 zł. W sprawozdaniu Rb-27S za 2016 r. w rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”, par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych…”, w kolumnach 5, 9 i 10 wykazano należności wyższe od rzeczywistych o 12.300 zł (kwota 9.200 zł, zdublowana w ewidencji, nie została uwzględniona w tym sprawozdaniu). W trakcie kontroli Skarbnik Gminy dokonała odpowiednich księgowań dostosowujących do rzeczywistości wartość należności według stanu na koniec 2017 r., w związku z czym w sprawozdawczości za 2017 r. wykazano w tym zakresie rzetelne dane, h) wykazane na koniec 2017 r. saldo konta 221 w wysokości 6.978,37 zł, określone jako „należności z tytułu czynszu za lokale mieszkalne”, przypisane zostało na podstawie rozliczenia przedłożonego w dniu 17 stycznia 2018 r. przez spółkę gminną zajmującą się zarządzaniem nieruchomościami i mieszkaniowym zasobem gminy na podstawie umowy zawartej w dniu 1 stycznia 2017 r. W skład tego salda wchodziła kwota 5.872,91 zł stanowiąca faktycznie należność od lokatorów z tytułu zaległości w opłacaniu czynszu. Zgodnie z umową do obowiązków zarządcy należy m.in. pobieranie w imieniu zmawiającego od najemców lokali czynszów i innych opłat związanych z używaniem lokalu, prowadzenie windykacji czynszów i opłat oraz naliczanie i pobieranie odsetek za zwłokę. Wniosek z tego, że ujęcie należności na kwotę 5.872,91 zł w ewidencji Urzędu stanowiło powielenie salda należności na tę kwotę ujętego w ewidencji księgowej spółki. Z kolei kwota 1.105,46 zł składająca się na to saldo stanowiła należność od spółki wyrażającą wysokość czynszu uiszczonego przez lokatorów, odprowadzonego przez spółkę na rachunek gminy w następnym roku (9 stycznia 2018 r.), tj. z naruszeniem postanowienia umowy zobowiązującego do przekazywania czynszu na rachunek gminy na koniec każdego miesiąca – str. 38-39 protokołu kontroli.
Kontrola zagadnień dotyczących Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (str. 26-28 protokołu kontroli) w świetle postanowień ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2191, ze zm.) wykazała, że wysokość odpisu, a w konsekwencji i wydatki budżetu z tego tytułu w 2017 r. zaniżono o 4.584,54 zł. Było to efektem niedokonania na koniec roku korekty odpisu do faktycznej przeciętnej liczby pracowników zatrudnionych w 2017 r., czym naruszono zasady określone rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349), a także niedokonania odpisu na 16 emerytów, nad którymi Urząd sprawuje opiekę socjalną według postanowień regulaminu ZFŚS Urzędu Miejskiego w Jedwabnem, stanowiącego, iż „wysokość odpisu podstawowego zwiększa się o 6,25% przeciętnego wynagrodzenia na każdą zatrudnioną osobę zaliczoną do I i II grupy inwalidzkiej i emeryta lub rencistę”.
Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.), wykazała, że w 2017 r. w ramach funduszu wydatkowano 364.018,79 zł. Zasadniczą część tej kwoty przeznaczono na zadania polegające na remontach dróg gminnych. Wykonawcą robót była gminna spółka PGK w Jedwabnem, na podstawie pisemnych zleceń Pana Burmistrza niezawierających podstawowych danych umożliwiających precyzyjne ustalenie przedmiotu zlecenia (ilości robót), wynagrodzenia wykonawcy (wysokości wydatków, które mają być poniesione z budżetu na jego realizację) oraz terminu wykonania robót. Na przykład w zleceniu z dnia 1 sierpnia 2017 r. przedmiot zamówienia określono w sposób następujący: „Urząd Miejski zleca wykonanie remontu dróg gminnych w ramach funduszu sołeckiego w poniższych miejscowościach…” (wymieniono 21 sołectw) oraz wskazano, że „Należność uregulujemy po zrealizowaniu zamówienia i przedłożeniu faktury”. Stosownie do postanowień ustawy o finansach publicznych (m.in. art. 261), wysokość zaciąganego zobowiązania pieniężnego powinna być znana w momencie podpisywania umowy. Kontrola wykazała, że wynagrodzenia ujęte w fakturach za wykonanie poszczególnych odcinków dostosowane były do kwot przeznaczonych we wnioskach sołectw w sprawie przeznaczenia funduszu. Odnośnie sposobu ustalania wynagrodzenia spółki złożył Pan wyjaśnienie, w którym powielił Pan informację przekazaną przez prezesa spółki, wskazującą m.in. na cennik spółki za poszczególne rodzaje usług. W dokumentacji nie stwierdzono żadnego dowodu wskazującego na akceptację przez zamawiającego cen ujętych w owym cenniku – cennika nie okazano kontrolującym. Podobne ustalenia poczyniono w zakresie zlecenia spółce zadania odśnieżania dróg gminnych i zwalczania śliskości poza granicami miasta w sezonie zimowym 2016/2017. Zlecenie zostało podpisane przez Pana Burmistrza w dniu 17 stycznia 2017 r., nie było autoryzowane ze strony spółki i nie zawierało kontrasygnaty Skarbnika. W zleceniu brak określenia zasad wynagradzania za tę usługę. W dniu 1 lutego 2017 r. spółka wystawiła fakturę na kwotę 3.855,60 zł za 25,5 godzin pracy sprzętu, zaś w dniu 15 lutego 2017 r. na kwotę 7.333,20 zł za 48,5 godzin pracy sprzętu. Według złączonych dowodów usługa wykonywana była ciągnikiem rolniczym po cenie jednostkowej w wysokości 140 zł netto, bez wskazania sposobu ustalenia tej stawki z zamawiającym – str. 119 protokołu kontroli. Nie określanie na piśmie, w momencie zlecenia zamówienia, zasad kalkulowania wynagrodzenia wykonawcy (zakresu rzeczowego, cen jednostkowych) powoduje, że niemożliwe było potwierdzenie przez Skarbnika, że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Brak podpisów Skarbnika na dowodach poświadczających zaciąganie zobowiązań – co stwierdzono również w innych przypadkach – wskazuje, że umowy i zlecenia nie były mu przedkładane celem dokonania kontroli i kontrasygnowania, co narusza przepis art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określający, że jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o finansach publicznych skarbnik (główny księgowy) odpowiedzialny jest za dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym – str. 45-47 i 132 protokołu kontroli.
Analiza realizacji w ramach funduszu sołeckiego przedsięwzięć dotyczących remontów dróg wykazała, że nabywaną zgodnie z wnioskami sołectw kostkę brukową odpisywano w koszty w momencie zakupu, a następnie nie inwentaryzowano jej stanu na koniec poszczególnych lat. Kostka była składowana w poszczególnych wsiach, które wskazały na jej nabycie ze środków funduszu, i miała być przekazywana do wbudowania w miarę rezerwowania w budżecie gminy środków na zadania drogowe w danych wsiach. W odniesieniu do wsi Kubrzany i Biczki wyjaśniono, że materiały (…) zostały przekazane na stan i pod opiekę sołtysów tych miejscowości protokołami odbioru (…). W ten sposób zaniechano ewidencji i weryfikacji stanu kostki brukowej nabywanej w ramach funduszu sołeckiego w latach 2012-2017. Zaniechanie inwentaryzacji naruszało art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, a także postanowienia dokumentacji opisującej przyjęte w Urzędzie zasady rachunkowości. Skarbnik wyjaśniła m.in., że (…) Działanie to (…) było wynikiem błędnego powielania – wzorem lat poprzednich – sposobu księgowania faktur zakupu kostki (…) Jako skarbnik ponoszę pełną odpowiedzialność za to uchybienie (…). Podczas kontroli zarządzono przeprowadzenie inwentaryzacji i ustalono wartość kostki na dzień 31 grudnia 2017 r., w wysokości 53.431,81 zł, którą ujęto na koncie 310 „Materiały” – str. 105 protokołu kontroli. Ustalono ponadto, że nabywane sukcesywnie w latach 2012-2017 w ramach funduszu sołeckiego materiały na drogę we wsi Kubrzany i na drogę we wsi Biczki zostały wbudowane przez wykonawcę robót drogowych mimo braku formalnego protokołu przekazania ich wykonawcy, który to protokół powinien stanowić jedną z podstaw wyceny wartości robót. Jak wynika ze złożonych wyjaśnień materiały były wydawane wykonawcy przez sołtysów, a więc osoby niebędące pracownikami Urzędu. Według sporządzonego rozliczenia materiałów budowlanych w 2017 r. w związku z przebudową drogi we wsi Kubrzany wbudowano materiały o wartości 15.386,55 zł (o kwotę tę zaniżono wartość efektu inwestycyjnego), zaś pozostały materiały o wartości 18.915,23 zł. Z kolei w przypadku przebudowy drogi w m. Biczki pominięto wbudowane materiały o wartości 33.770,43 zł oraz nie uwzględniono w wartości inwestycji kosztu sporządzenia dokumentacji wynoszącego 5.043 zł – str. 137-138 i 142-143 protokołu kontroli. Na podstawie analizy danych konta 080 stwierdzono, że w 2015 r. wydatkowano kwotę 77.136,68 zł na wykonanie badań laboratoryjnych gruntu 9 dróg gminnych i ujęto ją zbiorczo na koncie 080, pomijając ustalenie nakładów w ewidencji analitycznej na każdą z dróg jako odrębny środek trwały, co sprzeciwia się zasadom prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 080 – str. 146 protokołu kontroli.
Badając dokumentację dotyczącą dochodów z majątku gminy stwierdzono, że przetarg na dzierżawę działki nr 49 we wsi Koniecki na okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. wygrał kontrahent, który dzierżawił tę działkę do końca 2017 r. Z tego powodu, jak poinformowano kontrolujących, przed zawarciem umowy wystąpiono do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na zawarcie kolejnej umowy z tym kontrahentem. Należy wskazać, że konkurencyjny wybór dzierżawcy – niezależnie od faktu, iż wygrywającym przetarg został ten sam podmiot – przesądza o tym, iż zawierana z nim umowa stanowi wynik przetargu (zaoferowania najwyższej ceny), a nie przedłużenia (kontynuacji) umowy poprzedniej. Wystąpienie do Rady Miejskiej o zgodę na zawarcie umowy z podmiotem wyłonionym w drodze przetargu jest zatem bezprzedmiotowe. Celem regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem zapobieżenie sytuacji obchodzenia wymogu przeprowadzania przetargów wynikającego z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) poprzez zawieranie z tym samym podmiotem kolejnych umów na okres do 3 lat, w wyniku czego w praktyce nieruchomość udostępniana jest mu bez przeprowadzenia przetargu na okres przekraczający 3 lata – str. 78 protokołu kontroli
Kontrola poprawności ustalania i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego, w świetle postanowień uchwały Nr XXXII/192/05 Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 20 lipca 2005 r. określającej stawki opłat, wykazała, że nie przestrzegano postanowienia uchwały przewidującego, że ustalone stawki za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami ulegną podwyższeniu o 100% w przypadku umieszczenia urządzenia w jezdni. W związku z tym w szeregu decyzji opłaty ustalono w zaniżonej wysokości, a w konsekwencji – w okresie od ich wydania do 2017 r. (włącznie), z uwzględnieniem opat za kolejne lata umieszczenia urządzeń w pasie drogowym – zaniżono dochody budżetu na sumę 413,50 zł. Rzetelność naliczania opłaty względem danych wynikających z wniosku podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zalecono w wystąpieniu pokontrolnym po poprzedniej kontroli RIO. W wyniku kontroli dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego ustalono ponadto, że nie dokonywano na początku roku przypisu należności z tytułu tych opłat wynikających z decyzji wydanych w latach wcześniejszych. Należności z tytułu dochodów przypadających na dany rok należy ująć na koncie 221. Zgodnie z art. 40 ust. 13a ustawy o drogach publicznych opłaty roczne wynikające z decyzji wydanych w latach wcześniejszych powinny być wnoszone do 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok, co wskazuje, że należności z tego tytułu należy przypisywać na początku roku budżetowego, przed terminem płatności. Weryfikacja kompletności wniesienia opłat przypadających do zapłaty w 2017 r. nie wykazała powstania zaległości według stanu na koniec 2017 r. – str. 86-89 protokołu kontroli,
Rada Miejska w Jedwabnem w dalszym ciągu nie podjęła uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości. Zalecenia w tym zakresie formułowane były przez Regionalną Izbę Obrachunkową na podstawie wyników poprzednich kontroli kompleksowych. Próby podjęcia stosownej uchwały miały miejsce w 2015 i 2018 r. Przedłożone przez Pana Burmistrza projekty uchwał w tej kwestii odrzucone zostały przez Komisję Finansów, Rolnictwa, Ochrony Środowiska, Gospodarki Przestrzennej i Bezpieczeństwa Publicznego. Należy ponownie podkreślić, że opłata adiacencka stanowi prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłaty, a tym samym może prowadzić do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy – str. 91-92 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Badaniu poddano powszechność opodatkowania podatkiem rolnym i stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które w myśl art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892) stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył także art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego także poprzez ewentualne wyegzekwowanie prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie w próbie przyjętej do kontroli stwierdzono w 1 przypadku brak informacji zawierającej dane, na podstawie których dokonany został wymiar zobowiązania podatkowego w łącznej kwocie 183 zł – str. 54 protokołu kontroli. Jak ustalono, organ podatkowy w 2017 r. wydał 10 decyzji w sprawie zmiany wysokości wymiaru. Analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że wydawane decyzje nie uwzględniają przepisów Ordynacji podatkowej, na podstawie których wznowiono postępowanie i stwierdzono nieważność wcześniej wydanych decyzji w sprawie wymiaru podatku. Stosownie do treści Ordynacji organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę, co do jej istoty, albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Natomiast w wydanych decyzjach brak jest elementów uzasadnienia. W myśl art. 210 § 1 Ordynacji decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Natomiast treść punktu 6 w art. 210 § 1 przewiduje, że integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze – została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony Ordynacji Natomiast z art. 210 § 4 ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 56-57 protokołu kontroli.
Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785 ze zm.), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać: - tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika; - eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu – str. 66 protokołu kontroli.
Badaniu poddano 26 złożonych przez osoby prawne deklaracji na podatek od nieruchomości i stwierdzono, że wszystkie nie budzą zastrzeżeń i zostały złożone w terminie. Ponadto stwierdzono, że jedna jednostka nie złożyła deklaracji na podatek od nieruchomości, tj. Ośrodek Pomocy Społecznej. Zgodnie z art. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych obowiązek podatkowy powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku. Podmioty podlegające obowiązkowi podatkowemu mają obowiązek składać, w terminie do dnia 31 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Ponieważ wskazana jednostka wykorzystuje do prowadzenia swojej działalności lokal stanowiący własność gminy, winna złożyć deklarację na podatek od nieruchomości. Nie stwierdzono aby organ podatkowy podjął czynności zmierzających do wyegzekwowania deklaracji w ramach obowiązków w zakresie czynności sprawdzających kreowanych przepisami działu V Ordynacji podatkowej – str.67 protokołu kontroli. Rada Miejska w Jedwabnem nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Przyczyną tego stanu rzeczy było brak projektu, który powinien Radzie przedłożyć Pan Burmistrz w ramach dbałości o kompletność dochodów – str. 69 protokołu kontroli.
Funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na terenie gminy Jedwabne pełni PGK Spółka z o.o. W okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. obowiązywały taryfy wprowadzone uchwałą Nr XIX/138/16 Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 27 października 2016 r., w której Rada zdecydowała jednocześnie o zastosowaniu dopłat z budżetu do 1 m3 wody sprzedanej dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców zasilanych z wodociągu i hydroforni Orlikowo (grupa 2) w wysokości 8,99 zł/m3 (brutto). Kontrola udzielania i rozliczania dopłat wykazała, że w dniu 29 kwietnia 2016 r. wydał Pan zarządzenie Nr 31/2016 r. w sprawie wprowadzenia zasad przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji przedmiotowej z budżetu Gminy Jedwabne dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Jedwabnem, które przewiduje, m.in. że Prezes PGK w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, na który udzielane są stawki dotacji przedmiotowych, przedkłada do Burmistrza Jedwabnego wniosek o udzielenie dotacji przedmiotowej wskazując: rodzaj działalności, która będzie dotowana, jednostkę miary konkretyzującą wspomaganą działalność (np. m3), stawkę dotacji na jednostkę miary w kwocie do określonej podstawy, obliczoną wysokość dotacji. Tego rodzaju postanowienia nie mają umocowania w przepisach ustawowych, zgodnie z którymi decyzja o ewentualnym udzieleniu dopłat należy do kompetencji Rady Miejskiej – art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, ze zm.). Rada określa też dane, które przedsiębiorstwo miałoby według zarządzenia prezentować we wniosku (stawka dopłaty, działalność objęta dopłatą, jednostka miary). Przepisy prawa nie przewidują też, aby udzielenie dopłaty (dotacji przedmiotowej) mogło być uzależnione od przekazania wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (dodatkowo w ustalonym przez Pana terminie) – str. 94 protokołu kontroli.
Badanie realizacji obowiązków wynikających z przepisów art. 24h i nast. ustawy o samorządzie gminnym wykazało, że Pan Burmistrz i Przewodniczy Rady Miejskiej na sesji w dniu 28 października 2017 r. przedstawili radnym informacje w postaci sprawozdań „ze złożonych oświadczeń”, w których zawarto odwołanie do wyników analizy oświadczeń dokonanej przez urząd skarbowy. Zgodnie z dyspozycją art. 24h ust. 6 i 12 ustawy analizy danych zawartych w oświadczeniach majątkowych powinny dokonywać osoby, którym złożono oświadczenia. Zatem Pan Burmistrz i Przewodniczący Rady powinni dokonać analizy we własnym zakresie i przedstawić jej wyniki, a nie informować o wynikach analizy dokonanej przez inny podmiot. Sprawozdanie dotyczące pracowników Urzędu skonkludowano stwierdzaniem, że urząd skarbowy nie wniósł żadnych zastrzeżeń, natomiast w sprawozdaniu dotyczącym radnych (bez podpisu) w siedmiu punktach zacytowano uwagi sformułowane przez urząd skarbowy, Przewodniczący Rady przypomniał radnym, żeby przy wypełnianiu oświadczeń majątkowych dołożyli należytej staranności i rzeczy, które są po prostu oczywiste i starali się jak najlepiej te oświadczenia wypełniać, czego nie można uznać za wypełnienie dyspozycji zawartej art. 24h ust. 3 ustawy, nakazującej podjęcie działań w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami – str. 99-100 protokołu kontroli.
W zakresie wydatków z tytułu podróży służbowych stwierdzono, że podstawę wypłacania Panu Burmistrzowi ryczałtu za używanie samochodu prywatnego do jazd lokalnych stanowiła umowa zawarta przez Pana w dniu 8 grudnia 2014 r. z Przewodniczącym Rady Miejskiej. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) czynności z zakresu prawa pracy wobec Pana Burmistrza (za wyjątkiem ustalenia wynagrodzenia oraz nawiązania i rozwiązania stosunku pracy) powinna wykonywać wyznaczona przez Pana osoba zastępująca lub Sekretarz Gminy – str. 100 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji wydatków budżetowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), co polegało na tym, że: a) kwotę 14.746,33 zł za „zwalczanie oraz zabezpieczanie terenu objętego skażeniem wirusem ASF…” ujęto w rozdziale 01095 „Pozostała działalność”, zamiast w rozdziale 01022 „Zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt oraz badania monitoringowe pozostałości chemicznych i biologicznych w tkankach zwierząt i produktach pochodzenia zwierzęcego” – str. 104 protokołu kontroli, b) kwotę 8.570,12 zł za remont drogi gminnej ujęto w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast w par. 4270 „Zakup usług remontowych” – str. 104 protokołu kontroli, c) kwotę 9.993,33 zł za zakup kostki brukowej ujęto do par. 4300 zamiast do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – str. 105 protokołu kontroli, d) kwotę 4.809,30 zł za „serwis systemu alarmowego w obiekcie Urząd Gminy” błędnie ujęto w rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”, zamiast w rozdziale 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)” – str. 107 protokołu kontroli, e) kwotę 279,25 zł za wodę z wodociągu gminnego ujęto nieprawidłowo do par. 4300 zamiast do par. 4260 „Zakup energii” – str. 107 protokołu kontroli, f) kwotę 1.700 zł za rozgraniczenie działek oraz 860,50 zł za wycenę działek błędnie ujęto w rozdziale 75023, zamiast – odpowiednio do przedmiotu operacji – w rozdziale 70005 – str. 107 protokołu kontroli, g) na konserwację oświetlenia ulicznego (rozdział 90015 „Oświetlenie ulic, placów i dróg”) wydatkowano 61.693,01 zł, z czego kwotę w wysokości 25.527,22 zł zarachowano poprawnie do par. 4270, zaś kwotę 36.165,79 zł ujęto błędnie (i niekonsekwentnie) do par. 4300. W wyniku analizy planu wydatków ustalono, że w okresie dokonywania tych wydatków w rozdziale 90015 par. 4270 pozostawały środki wystarczające na pełne pokrycie zobowiązań. Skarbnik nie potrafiła wyjaśnić przyczyny zastosowania dwóch różnych paragrafów klasyfikacji budżetowej tych wydatków – str. 107-108 protokołu kontroli, h) kwotę 6 zł za znaczki pocztowe błędnie ujęto do par. 4210. Znaczki pocztowe stanowią dowód umożliwiający realizację usługi pocztowej, zatem wydatki na ich zakup powinny być ujmowane do par. 4300 – str. 103 protokołu kontroli. Z kolei na podstawie analizy dokumentacji robót budowlanych, za realizację których poniesiono na rzecz PGK Sp. z o.o. wydatki na sumę 84.059,24 zł sklasyfikowane w par. 4300, stwierdzono nieprawidłowe określenie zleconych robót jako „remont drogi w miejscowości Rostki”. Zadanie miało charakter inwestycyjny, bowiem polegało na wykonaniu drogi z kostki brukowej na nowej podbudowie w miejsce istniejącej drogi gruntowej (według kosztorysu roboty obejmowały m.in wykonanie koryta, wykonanie podbudowy z kruszywa, wykonanie nawierzchni, ustawienie krawężników). W związku z tym wydatki na jego realizację należało ująć w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych, a także art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Modernizacja (przebudowa) środka trwałego stanowi zaś jego ulepszenie. W konsekwencji zastosowania niewłaściwej klasyfikacji wartość ulepszenia drogi w Rostkach na kwotę 84.059,24 zł zarachowano w koszty działalności bieżącej zamiast na zwiększenie wartości początkowej środka trwałego (konto 011 „Środki trwałe”). Błędne zakwalifikowanie do bieżących wydatków, które miały charakter wydatków majątkowych, wpływa na pogorszenie wyniku części bieżącej budżetu oraz wskaźnika dopuszczalnej spłaty długu, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy o finansach publicznych – str. 105-106 protokołu kontroli. Podobną nieprawidłowość stwierdzono w wyniku analizy ujętych na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” kosztów inwestycji rozpoczętej „Termomodernizacja budynku UM” na koncie 080, do których nie ujęto kwoty 12.300 zł stanowiącej wartość inwentaryzacji budynku i sporządzenia charakterystyki energetycznej. Wydatek – mimo, że dotyczył przygotowania inwestycji, sklasyfikowano jako bieżący w par. 4300 – str. 158 protokołu kontroli.
Badając wydatki zakwalifikowane do rozdz. 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” stwierdzono brak udokumentowania związku następujących wydatków z gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na 2017 r.: a) na kwotę 3.385,80 zł za bliżej nieokreśloną usługę gastronomiczną (95 szt.) – opis na fakturze: „(…) spotkanie profilaktyczne z sołtysami oraz mieszkańcami gminy” bez żadnego wskazania, na czym polegały działania profilaktyczne. Temat szkolenia i osobę prowadzącą pełnomocnik ds. gminnego programu wskazała w wyjaśnieniu do protokołu, co jednakże nie powoduje, że zakup usługi gastronomicznej należy jednoznacznie zakwalifikować jako wykazujący związek z realizacją programu, b) na kwotę 3.888 zł za wstęp na koncert Zespołu Pieśni i Tańca „Śląsk”; opis na fakturze: „(…) za udział na koncercie oraz przeprowadzony był to program profilaktyczno- edukacyjny” bez żadnego wskazania, na czym polegał ów program i kto go prezentował. Zamówienie oraz faktura dotyczyły jedynie występu zespołu, zatem brak dowodów na związek z realizacją programu. Pełnomocnik ds. gminnego programu w wyjaśnieniu do protokołu wskazała, że przed występem organizatorzy zorganizowali pogadankę o tematyce szkodliwości picia alkoholu, a w trakcie podróży na występ i z powrotem prelekcje „Ku Trzeźwości Narodu” wygłosił ksiądz, c) na kwotę 2.160 zł za przewóz osób na trasie Jedwabne-Toruń-Jedwabne. Pełnomocnik ds. gminnego programu w trakcie kontroli złożyła wyjaśnienie, iż w trakcie wycieczki przeprowadziła pogadankę na temat (…) szkodliwości nadużywania alkoholu, o skutkach nadużywania alkoholu. O bezpiecznym poruszania się na drogach (…). Artykuł 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wskazuje na obowiązek dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, zaś art. 44 ust. 3 pkt 1 zobowiązuje do dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Tymczasem ani z charakteru finansowanych zadań, ani z treści wystawionych faktur nie wynika, aby wydatkowane środki miały związek z realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi. Wskazuje na to jedynie opis na fakturach dokonany przez pracownika Urzędu oraz zastosowana w związku z tym klasyfikacja budżetowa. Wyjaśnienia pełnomocnika potwierdzają tezę, że działania stricte profilaktyczne nie generowały w praktyce żadnych kosztów, a przez to działania te – wskazane w wyjaśnieniach – nie mogą być uznane za stanowiące racjonalne uzasadnienie dla poniesionych wydatków na usługę gastronomiczną, koncert czy wycieczkę. Do zadań Pana Burmistrza, jako kierownika jednostki, należy zapewnienie należytego udokumentowania związku ponoszonych wydatków z zadaniami publicznymi na etapie poprzedzającym ich poniesienie, co w stwierdzonym stanie faktycznym nie miało miejsca. Realizacja zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi powinna odbywać się – podobnie jak inne wydatki budżetowe – z poszanowaniem zasady z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych – str. 123 protokołu kontroli. Kontrola wydatków zakwalifikowanych jako poniesione na przeciwdziałanie alkoholizmowi wykazała ponadto nieprawidłowe sklasyfikowanie następujących kwot: - 399,20 zł, 320 zł i 163 zł za figurki przeznaczone na nagrody w organizowanych konkursach, które ujęto do par. 4210, zamiast do par. 4190 „Nagrody konkursowe”, - 2.875 zł, 221,60 zł i 44,10 zł za artkuły spożywcze do paczek świątecznych dla dzieci, które ujęto do par. 4210, zamiast do par. 4220 „Zakup środków żywności” – str. 123 protokołu kontroli.
Analiza umów zawieranych z wykonawcami zamówień publicznych wykazała przypadki niespójności ich postanowień: - w § 1 umowy z firmą PROBUK (wykonawcą chodnika w m. Kubrzany) postanowiono, że budowa chodnika nastąpi z wykorzystaniem materiałów zamawiającego, podczas gdy w § 3 ust. 1 pkt 2 tej umowy postanowiono, że jednym z obowiązków wykonawcy jest należyte wykonanie umowy przy użyciu materiałów własnych, zgodnie z umową; - do umowy z 21 grudnia 2015 r. z firmą AUTORIS (wykonawcą dokumentacji projektowej termomodernizacji budynku Urzędu Miejskiego) zawarto 5 kwietnia 2016 r. aneks, w którym określono termin wykonania dokumentacji do 31 stycznia 2016 r. – str. 135 i 155-156 protokołu kontroli.
Analizie poddano realizację umowy zawartej 3 listopada 2016 r. z firma „LAZAR” na wykonanie dokumentacji projektowej drogi w m. Kubrzany za kwotę 18.000 zł, z terminem realizacji do 30 grudnia 2016 r. Wykonawca wystawił fakturę z dnia 29 grudnia 2016 r. Na okazanej kontrolującym dokumentacji technicznej widnieje zaś data jej sporządzenia 24 lipca 2017 r. (projekt budowlany, projekt wykonawczy, szczegółowa specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót). Zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w Łomży o zamiarze wykonania robót budowlanych datowane jest na 18 sierpnia 2017 r. Data na dokumentacji wskazuje, że została ona sporządzona 206 dni po terminie umownym, co oznaczałoby, że zgodnie z § 8 ust. 1 lit. b) umowy powinna zostać naliczona kara w wysokości 0,1% wynagrodzenia umownego za każdy dzień zwłoki, tj. 3.708 zł. Według wyjaśnienia kierownika Referatu Budownictwa, Inwestycji, Infrastruktury Komunalnej, Gospodarki Gruntami i Ochrony Środowiska (zaakceptowanego przez Pana Burmistrza). (...) Przy składaniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w Łomży w 2017 roku, okazało się iż do projektu odwodnienia – kanalizacji deszczowej wymagane jest załączenie decyzji celu publicznego. W związku z tym, iż w 2017 roku Gmina Jedwabne planowała wykonanie chodnika w tej miejscowości, projektant w ramach umowy dokonał zmian w projekcie polegających na wykonaniu oddzielnych dokumentacji. Oddzielnie wykonano projekt drogowy a oddzielnie projekt odwodnienia. Zaktualizowano także pozostałe dokumenty objęte umową. Zaktualizowane dokumenty projektant dostarczył w sierpniu 2017r. Dokumenty przygotowane i złożone przez projektanta z datą 29 grudnia 2016 r. zostały przedstawione do wglądu kontrolującym w dniu 20 marca 2018 r. Odnosząc się do powyższych ustaleń należy wskazać na: - nieokazanie protokołu zdawczo-odbiorczego dokumentacji z 29 grudnia 2016 r., - nieokazanie aneksu do umowy w przedmiocie wykonania zmian w dokumentacji w 2017 r., - okazanie kontrolującym oświadczenia wykonawcy, iż projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej opatrzonego datą 24 lipca 2017 r., - okoliczność, iż na dokumentacji opracowanej w wersji elektronicznej (płyta CD) widnieje data 24 lipca 2017 r. a na dokumentacji badań podłoża gruntowego data 28 kwietnia 2017 r., zaś na dostarczonej w trakcie kontroli dokumentacji w wersji papierowej data 28 grudnia 2016 r.; nieudokumentowanie ustaleń z wykonawcą w zakresie zlecenia zmian dokumentacji (umowy, aneksu) utrudniona możliwość jednoznacznej weryfikacji terminowości wykonania zamówienia, a przez to braku podstaw do ewentualnego naliczenia kar umownych – str. 133-134 protokołu kontroli.
Analizując dokumentację techniczną dotyczącą planowanych i realizowanych inwestycji stwierdzono m.in., że: a) w projekcie wykonawczym kanalizacji deszczowej w drodze gminnej w m. Kubrzany zawarto w części opisowej zapis o treści: „dokumentacja badań podłoża gruntowego i opinia geotechniczna dla potrzeb projektu ulic Spokojnej i Wąskiej w Miastkowie, opracowana przez AV Zakład Robót Wiertniczych, Inżynieryjnych i Budowlanych w Łomży”, co świadczy o powieleniu przez wykonawcę zapisów z innej dokumentacji i przyjęciu tej dokumentacji przez zamawiającego bez należytej analizy – str. 134 protokołu kontroli, b) w 2015 r. zlecono wykonanie projektów budowy sieci wodociągowej na terenie gminy Jedwabne. Z zawartych z wykonawcą umów nie wynika, aby zakresem zleconych prac objęto wykonanie specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych. Wymóg posiadania tego elementu dokumentacji wynika z przepisów § 6 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 3 i § 12-14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129). W trakcie kontroli okazano specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót dla projektowanych wodociągów. Analizując ich treść w świetle przepisów § 14 rozporządzenia stwierdzono braki w zakresie m.in. wymagań dotyczących przedmiaru i obmiaru robót – str. 149-151 protokołu kontroli. W przedmiocie zadania dotyczącego termomodernizacji budynku Urzędu Miejskiego stwierdzono m.in., że wydatkowano kwotę 98.400 zł na wykonanie dokumentacji projektowej zrealizowanej przez Pracownię Projektową AUTORIS, która przedstawiła najkorzystniejszą ofertę. Oferta była opatrzona datą 12 października 2015 r., natomiast okazane kontrolującym dwie pozostałe oferty na wykonanie dokumentacji opatrzone były datami odpowiednio 2 i 4 grudnia 2015 r., a więc około 50 dni późniejszymi niż data wybranej oferty. Nie okazano udokumentowania opublikowania lub przekazania wykonawcom zaproszenia do składania ofert. Jak wyjaśnił kierownik Referatu Budownictwa, Inwestycji…, zwrócono się z telefonicznym zapytaniem do potencjalnych wykonawców, zaś zapytanie zawierało zwrot „złożenie oferty na opracowanie dokumentacji technicznej na termomodernizację budynku Urzędu Miejskiego w Jedwabnem (…) Termin złożenie oferty 10 grudnia 2015 roku”. Z wyjaśnienia nie wynika, kiedy „zapytanie telefoniczne” zostało przekazane. Konkurencyjności wyłonienia wykonawcy – mimo znacznej wartości zamówienia – nie można zatem zweryfikować, co dodatkowo uzasadnia tezę o potrzebie określenia pisemnych, obiektywnych zasad wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro, których zastosowanie powinno poświadczać, iż jednostka udziela zamówień z zachowaniem uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów. Nadmienić przy tym należy, że Pracownia AUTORIS była przez złożeniem oferty na dokumentację wykonawcą programu funkcjonalno-użytkowego tego zadania na podstawie umowy z 9 października 2015 r. – str. 153 protokołu kontroli.
Badaniu poddano zgodność z dokumentacją wybranych zadań inwestycyjnych poprzez oględziny uzyskanych efektów. Dokonując oględzin ul. M. Curie-Skłodowskiej w Jedwabnem stwierdzono, że w kosztorysie powykonawczym w poz. 21 wykazano „Regulacja pionowa studzienek” sztuk 4 – faktycznie stwierdzono 3 studzienki, w tym dwie wyniesione ponad powierzchnię chodnika po około 8 cm, czyli niezgodnie z projektem, z kolei na trzeciej brak zasuwy. Koszt jednej studzienki to 141,58 zł – str. 146 protokołu kontroli.
Analiza planów finansowych instytucji kultury wykazała, że nie spełniały one wymogów określonych przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych. Plany nie zawierały danych o stanie należności i zobowiązań na początek i koniec roku. W przedłożonych sprawozdaniach (za 2016 i 2017 r.) obie instytucje kultury (MGOK i Biblioteka) wykazały, że nie posiadają należności i zobowiązań – str. 166 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Burmistrzu – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Podjęcie działań w celu rozwiązania umowy wykonawczej ze spółką PGK, mając na uwadze, że zadania będące jej przedmiotem: - nie należą do określonego przez Radę Miejską zakresu działania spółki, a zatem mogą być jej zlecane wyłącznie z zachowaniem przepisów Prawa zamówień publicznych, - w części dotyczącej realizacji inwestycji drogowych oraz remontów kapitalnych wykraczały poza upoważnienie wynikające z uchwały Rady Miejskiej stanowiącej w 2015 r. podstawę jej zawarcia, zaś w praktyce nie są finansowane w trybie przekazywania rekompensaty.
2. Cofnięcie zlecenia z 29 kwietnia 2016 r., którym powierzył Pan spółce PGK na czas nieoznaczony wykonywanie prac w zakresie utrzymania czystości, odśnieżania oraz pielęgnacji zieleni na terenie miasta Jedwabne, mając na uwadze, że zadania te nie należą do określonego przez Radę Miejską zakresu działania spółki, a zatem mogą być jej zlecone wyłącznie z zachowaniem przepisów Prawa zamówień publicznych,
3. Wyłanianie wykonawców zadań gminy, które Rada Miejska usunęła z zakresu działania spółki PGK, z zachowaniem przepisów Prawa zamówień publicznych.
4. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie zmiany wykazu jednostek organizacyjnych gminy, stanowiącego załącznik do statutu gminy, dostosowującej wykaz do stanu rzeczywistego.
5. W zakresie przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości: a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych, b) uregulowanie, jakiego rodzaju materiały będą obejmowane ewidencją ilościową, mając jednocześnie na uwadze, aby były nią objęte materiały o znaczącej wartości, w szczególności kostka brukowa, c) określenie zasad gospodarki samochodami i sprzętem pożarniczym, w szczególności sposobu dokumentowania rozliczeń zużycia paliwa (w tym wzorów stosowanych kart drogowych), czasokresów rozliczeń i stosowanych norm zużycia paliwa, d) usunięcie postanowień przewidujących odpisywanie „niewielkich sald należności”, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia, e) wyeliminowanie zapisów sugerujących, że gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji, obligacji i innych papierów wartościowych jedynie w celu ich odsprzedaży, f) wykreślenie zapisu sugerującego prowadzenie odrębnych ksiąg rachunkowych dla ewidencji podatków i opłat, g) usunięcie konta 853 z zakładowego planu kont Urzędu , h) precyzyjne określenie w regulacjach wewnętrznych obiegu dowodów dokumentujących poszczególne operacje gospodarcze – od momentu ich wpływu do Urzędu lub sporządzenia do momentu przekazania do komórki księgowości, ze wskazaniem obowiązków kontrolnych poszczególnych komórek organizacyjnych (stanowisk pracy), i) usunięcie z wykazu raportów kasowych prowadzonych w kasie Urzędu raportu przeznaczonego do ujmowania operacji kasowych Ośrodka Pomocy Społecznej, j) opracowanie i wdrożenie procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro, mając na uwadze zapewnienie funkcjonowania w Urzędzie Miejskim przejrzystych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o znaczącej wartości.
6. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla błędnych operacji, zwrotów i korekt, b) dokonywanie systematycznej, rzetelnej analizy realności sald wykazanych na kontach rozrachunkowych, mając na uwadze ustalenia opisane w części opisowej wystąpienia; w tym celu w szczególności zapewnienie prawidłowego prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 221, przy wykorzystaniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, c) ujmowanie środków depozytowych (wadiów, zabezpieczeń należytego wykonania umów, kaucji) wnoszonych przez kontrahentów na rachunku ewidencjonowanym w księgach Urzędu Miejskiego w ramach konta 139, d) ujmowanie należności z tytułu dochodów budżetowych na koncie 221, e) wyksięgowanie z kont 015 i 855 wartości mienia przejętego po zlikwidowanym KZB i przekazanego do używania spółce oraz ujęcie jego wartości na właściwych kontach, w zależności od wartości początkowej i dotychczasowego umorzenia, tj. na kontach 011, 013, 071, 072, 800, f) dokonywanie na koncie 290 odpisów aktualizujących należności posiadające cechy wypełniające przesłanki określone przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; stosowanie zapisów Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 (dla odpisu należności głównej) i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 (do odpisu odsetek od należności głównej), g) zaniechanie dublowania w ewidencji Urzędu należności przypadających PGK Sp. z o.o. od najemców lokali mieszkalnych, ujętych w ewidencji spółki, h) dokonywanie na początku roku przypisu należności na dany rok z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, wynikających z decyzji wydanych w latach wcześniejszych, i) zaksięgowanie na koncie 011 wartości ulepszenia drogi w Rostkach wynoszącej 84.059,24 zł, bezpodstawnie zakwalifikowanej do wydatków bieżących, j) zwiększenie wartości dróg we wsiach Biczki i Kubrzany o wartość przekazanych wykonawcom do wbudowania materiałów stanowiących własność gminy, wynoszącą odpowiednio 33.770,43 zł i 15.386,55 zł, a w przypadku drogi we wsi Biczki dodatkowo o koszt sporządzenia dokumentacji wynoszący 5.043 zł, k) doksięgowanie do konta 080 kwoty 12.300 zł odpowiadającej wartości inwentaryzacji i sporządzenia charakterystyki energetycznej budynku Urzędu Miejskiego, która została pominięta w kosztach inwestycji rozpoczętej polegającej na termomodernizacji budynku, l) wyodrębnienie na poszczególne drogi nakładów poniesionych na wykonanie badań laboratoryjnych gruntu, ujętych dotychczas zbiorczo na koncie 080.
7. Podjęcie działań w celu formalnego umorzenia z urzędu należności z tytułu usług i czynszu przejętych po zlikwidowanym Komunalnym Zakładzie Budżetowym, w stosunku do których zachodzą przesłanki umorzenia określone uchwałą Rady Miejskiej przywołaną w części opisowej wystąpienia. Podjęcie próby wyegzekwowania pozostałych należności, dla których upłynął już okres przedawnienia, a w przypadku braku możliwości podjęcia stosownych czynności lub ich bezskuteczności zastosowanie instytucji umorzenia z urzędu, zgodnie z przesłankami określonymi tą uchwałą. W przyszłości podejmowanie stosownych czynności windykacyjnych w terminach zapewniających niedopuszczenie do upływu okresu przedawnienia oraz formalne umarzanie należności nieściągalnych przed upływem okresu ich przedawnienia.
8. Zapewnienie terminowego przekazywania przez PGK Sp. z o.o. pobranego czynszu za najem lokali.
9. W zakresie zagadnień dotyczących Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych: a) dokonywanie na koniec roku korekty odpisu w odniesieniu do faktycznej przeciętnej liczby pracowników zatrudnionych, b) dokonywanie odpisu na emerytów, nad którymi Urząd sprawuje opiekę socjalną, stosownie do postanowień regulaminu ZFŚS; ewentualnie rozważenie dokonanie zmiany regulaminu w tym zakresie, mając na uwadze, że dokonywanie odpisu na emerytów nie jest obligatoryjne według art. 5 ust. 5 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, c) zwiększenie odpisu na 2018 r. o kwotę 4.584,54 zł, tj. jego zaniżenie w 2017 r.
10. Precyzyjne określanie w umowach zawieranych z PGK Sp. z o.o. (zleceniach na rzecz spółki) dotyczących wykonania dostaw, robót lub usług – przedmiotu zamówienia, jego zakresu rzeczowego, terminu wykonania oraz wynagrodzenia spółki, jako niezbędnych elementów, które powinny być przedmiotem kontrasygnaty (wstępnej kontroli) Skarbnika oraz stanowić podstawę weryfikacji wykonania zamówienia zgodnie ze zleceniem.
11. Przedkładanie Skarbnikowi, celem kontrasygnowania, wszystkich zawieranych umów skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych.
12. Inwentaryzowanie na koniec roku materiałów ujmowanych w koszty w momencie zakupu i zapewnienie ujmowania ich wartości na koncie 310.
13. Dokumentowanie przekazania wykonawcom materiałów stanowiących własność gminy, podlegających wbudowaniu przy realizacji inwestycji oraz uwzględnianie wartości tych materiałów przy wycenie efektu inwestycyjnego.
14. Zaprzestanie występowania do Rady Miejskiej o zgodę na zawarcie umowy z dotychczasowym dzierżawcą, jeżeli zawarcie z nim kolejnej umowy jest wynikiem wygrania przez tego dzierżawcę przetargu na dzierżawę nieruchomości.
15. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia należytej staranności przy naliczaniu opłat za zajęcie pasa drogowego; dokonanie zmiany decyzji zawierających wadliwie naliczone opłaty.
16. Ponowne przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego oraz spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, ze wskazaniem na obligatoryjność jej podjęcia, z jednoczesnym wskazaniem na potencjalne konsekwencje powtarzającego się naruszania przepisów ustawy przez Radę określone w art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
17. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.
18. Przestrzeganie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wydawania decyzji w sprawie zobowiązań podatkowych.
19. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia.
20. Wyegzekwowanie deklaracji oraz należności podatkowych od podmiotu wskazanego w części opisowej wystąpienia.
21. Zmodyfikowanie postanowień zarządzenia Pana Burmistrza Nr 31/2016 dotyczącego zasad przyznawania, przekazywania i rozliczania dopłat do działalności wodociągowo-kanalizacyjnej, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, w szczególności poprzez wykreślenie sprzecznych z ustawą zapisów uzależniających przekazanie dopłat od złożenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku w ustalonym terminie.
22. Realizowanie spoczywających na Panu Burmistrzu obowiązków wynikających z przepisów art. 24h ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z wymogami wskazanymi w części opisowej wystąpienia. Przekazanie uwag w zakresie realizacji tych obowiązków Przewodniczącemu Rady Miejskiej.
23. Zawarcie przez Pana Burmistrza umowy na korzystanie z prywatnego samochodu do jazd lokalnych z Sekretarzem Gminy, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.
24. Wyeliminowanie przedstawionych w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie klasyfikacji wydatków budżetowych, ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowego zaliczania wydatków do bieżących lub majątkowych.
25. Dokonywanie wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi na podstawie dokumentacji zapewniającej możliwość ustalenia należytego związku między finansowanymi celami a realizacją zadań gminy z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi.
26. Dołożenie większej staranności przy formułowaniu treści umów w sprawie zamówień publicznych, mając na uwadze uniknięcie przypadków ich wewnętrznej niespójności lub rozbieżności z innymi dokumentami.
27. Zapewnienie prawidłowości dokumentacji robót budowlanych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.
28. Wezwanie wykonawcy robót na ul. M. Curie-Skłodowskiej do doprowadzenia wykonanych studzienek do stanu zgodnego z projektem oraz wyegzekwowanie równowartości regulacji 1 studzienki, której wykonania nie stwierdzono podczas oględzin.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Do wiadomości: Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku Zespół w Łomży
|
zal-Miasto_i_Gmina_Knyszyn2020.docx
|
Białystok, 2020.10.14 RIO.I.6001-3/20
Pan Antoni Chmielewski Burmistrz Knyszyna W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Knyszyn za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Knyszynie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
W zakresie dotyczącym funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy jako nadal obowiązujące okazano udzielone w 2005 r. dyrektorowi Knyszyńskiego Ośrodka Kultury (instytucji kultury) – z powołaniem się na art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.) – pełnomocnictwo do dokonywania czynności prawnych. Należy wskazać, że udzielenie takiego pełnomocnictwa osobie zarządzającej instytucją kultury, jako osobą prawną, jest bezprzedmiotowe, na co wskazywano podczas poprzedniej kontroli kompleksowej. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz z mocy prawa – art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194). Cytowana ustawa gwarantuje także instytucji kultury samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej w ramach posiadanych środków i samodzielne gospodarowanie mieniem (art. 27 ust. 1). Przywołany art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się tylko do kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – str. 6 protokołu kontroli.
Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów i dowodów stanowiących ich podstawę, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 13 września 2017 r. sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), wykazała, że: a) konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w księgach budżetu służyło nie tylko do rozliczenia dochodów budżetu gminy Knyszyn, ale również do księgowania dochodów budżetu państwa uzyskanych w związku z realizacją przez gminę zadań zleconych – wbrew zasadom funkcjonowania tego konta. Całość wpływów związanych z realizacją zadań zleconych, przekazywanych na rachunek budżetu przez MOPS, ujmowano w korespondencji z kontem 222, a następnie przeksięgowywano część należną budżetowi państwa na konto 224 „Rozrachunki budżetu”. W konsekwencji obroty konta 222 w ewidencji budżetu zostały bezpodstawnie zawyżone o kwotę 15.947,73 zł obrazującą dochody należne Skarbowi Państwa. Prawidłowo należało dokonać następujących zapisów w związku z wpływem na rachunek budżetu środków przekazanych przez MOPS: Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 222 (część stanowiąca dochód budżetu gminy) i Ma 224 (część stanowiąca dochód Skarbu Państwa); przelew dochodów budżetu państwa na rachunek PUW ujmowano prawidłowo zapisem Wn 224 – Ma 133 – str. 15-16 protokołu kontroli; b) stan konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” uwzględniał nieprawidłowo „należności” w kwocie 4.080,33 zł z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego wynikającej z decyzji zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Wskazania wymaga, iż „należności” te – w pełnej wysokości obejmujące okres, na który wydano decyzję zezwalającą na umieszczenie urządzenia – w momencie wydania decyzji jeszcze nie istnieją, bowiem ustalona w nich opłata jest opłatą roczną – art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.). Księgowanie na koncie 226 całej kwoty byłoby zasadne w sytuacji ustalenia decyzją opłaty za cały okres umieszczenia i następnie rozłożenia jej na raty roczne. Rzeczywistą należność gminy Knyszyn stanowi zatem jedynie opłata za dany rok, której przypis podlega na początek danego roku ujęciu na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Należności za lata przyszłe powstaną dopiero w związku z zaistnieniem stanu zajmowania pasa drogowego przez podmiot będący adresatem decyzji – str. 48-50 protokołu kontroli; c) w ewidencji Urzędu Miejskiego prowadzono konto 245 „Wpływy do wyjaśnienia”, pomimo, że Urząd realizował dochody i wydatki za pośrednictwem rachunku budżetu. Zgodnie z opisem konta 245 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, służy ono do ewidencji wpłaconych a niewyjaśnionych kwot należności głównie z tytułu dochodów budżetowych; zatem w przypadku gdy Urząd nie dysponuje wyodrębnionym rachunkiem bankowym, operacje podlegające ujęciu na koncie 245 nie powinny występować. Z ustaleń kontroli wynika, iż omawiane konto w 2019 r. wykazywało obroty w kwocie 750 zł dotyczące mylnego przelewu z rachunku Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych a zatem nie dotyczyły one wpływu dochodów; operacja ta powinna być ujęta na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 50 protokołu kontroli; d) na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, zamiast na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, ujęto na koniec 2019 r. zobowiązanie z tytułu wpłaty ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczo-gaśniczych OSP, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta – str. 57 protokołu kontroli; e) nieprawidłowo ewidencjonowano odsetki przypisywane od zaległej należności przypadającej od przedsiębiorcy H. Klim, które ujmowano co kwartał na koncie 221 w korespondencji z kontem 290 „Odpisy aktualizujące należności”, zamiast z kontem 750 „Przychody i koszty finansowe”. Należy wskazać, iż od 1 stycznia 2011 r. odsetki od nieterminowo regulowanych należności powinny być księgowane zapisem Wn 221 – Ma 750, natomiast ujęcie ich na koncie 290 (w korespondencji z kontem 751 „Koszty finansowe”) będzie możliwe tylko w sytuacji zaistnienia podstaw do dokonania odpisu aktualizującego na podstawie art. 35b ustawy (podstawa ta istnieje z reguły zawsze, gdy odpisem objęta była już należność główna, od której naliczane są odsetki) – str. 53 protokołu kontroli; f) w dniu 3 grudnia 2019 r. zapisem Wn 013 „Pozostałe środki trwałe” – Ma 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych, wartości niematerialnych…” ujęto zestaw komputerowy z drukarką o wartości 5.955,66 zł zakupiony dla SP ZOZ w Knyszynie, który w dniu 9 grudnia 2019 r. został zaksięgowany po odwrotnych stronach tych kont w związku z przekazaniem dla SP ZOZ – str. 221 protokołu kontroli. W związku z tym, że nie nastąpiło przekazanie zakupionych składników majątkowych do używania w Urzędzie Miejskim, nie należało dokonywać ich jednorazowego umorzenia w księgach Urzędu. Ponadto należy wskazać, że księgowanie przyjęcia do używania pozostałych środków trwałych z zakupu w korespondencji z kontem 072 jest niezgodne z zasadami funkcjonowania tego konta zamieszczonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, przewidującymi księgowanie umorzenia w korespondencji z kontem 401 „Zużycie materiałów i energii”; g) stan szeregu kont prowadzonych w ramach konta 221 wykazano w postaci salda jednostronnego, mimo ujęcia na nim zarówno należności, jak i nadpłat; w efekcie naruszono zasady funkcjonowania konta 221 określone załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, przewidujące wykazywanie na nim w takiej sytuacji salda dwustronnego; ogółem wykazanie sald jednostronnych skutkowało zaniżeniem należności (po stronie Wn) i nadpłat (po stronie Ma) o kwotę 20.127,28 zł – str. 37-38 protokołu kontroli. Nieprawidłowość nie miała wpływu na dane sprawozdawcze, ponieważ sprawozdania sporządzono na podstawie ewidencji analitycznej.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że: a) sprawozdania sporządzone za 2019 r. na podstawie przywołanych wyżej rozporządzeń dla oświatowych jednostek budżetowych zostały podpisane przez kierowników tych jednostek, zamiast przez kierownika Obsługi Finansowo-Księgowej Szkół Gminy Knyszyn jako kierownika jednostki obsługującej szkoły. Jedynie sprawozdanie Rb-27S za 2019 r. Zespołu Szkół w Kalinówce Kościelnej podpisał kierownik OF-KSGK. Zgodnie z art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości, są one przekazywane w całości. Odpowiedzialność kierownika jednostki obsługującej za obowiązki w tym zakresie potwierdza art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.). Na podstawie przywołanych regulacji ustawowych w § 4 pkt 3 lit. f) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wymieniono kierowników jednostek obsługujących jako obowiązanych do sporządzania sprawozdań stosownie do zakresu wykonywanych zadań wynikających z przepisów odrębnych. Od 2020 r. wszystkie sprawozdania jednostek oświatowych podpisywane są przez kierownika jednostki obsługującej – str. 22 i 24 protokołu kontroli; b) w zakresie sprawozdania Rb-27ZZ (str. 26-29 protokołu kontroli): - w kolumnie 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” jednostkowego sprawozdania Urzędu Miejskiego wykazano kwotę 10.324,24 zł. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej jednostka realizująca zadania zlecone nie wypełnia w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”; kolumna ta powinna być wypełniona tylko w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27ZZ; - w kolumnie 8 „Dochody przekazane” jednostkowego sprawozdania sporządzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Knyszynie wykazano 0 zł, zamiast 26.267,32 zł, tj. kwoty dochodów przekazanych na rachunek budżetu gminy, jak to wynika z § 6 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; c) w kolumnach 7 „Dochody wykonane” i 8 „Dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S MOPS w Knyszynie w rozdz. 85502 „Świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego…” nie wykazano żadnej kwoty. Wykazaniu w sprawozdaniu tej jednostki podlegała kwota 10.319,58 zł, która została błędnie zaprezentowana w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” jednostkowego sprawozdania Rb-27S Urzędu Miejskiego – str. 27-29 protokołu kontroli.
W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów budżetu ustalono, że w jednym przypadku wpłatę nabywcy związaną z kosztami sporządzenia dokumentacji do przetargu na zbycie nieruchomości bezpodstawnie zaliczono do dochodów majątkowych i ujęto w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”. Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość dochodów majątkowych i bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych). W zbadanym postępowaniu sklasyfikowano w ten sposób dochody w wysokości 1.403 zł. W pozostałych zbadanych przypadkach wpłaty z tego tytułu kwalifikowano do dochodów bieżących, jednakże w par. 069 „Wpływy z różnych opłat”, zamiast w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów”, który należy uznać za właściwszy w świetle zasad klasyfikacji – str. 75 i 77 protokołu kontroli. Błędnie sklasyfikowano także dochody w wysokości 35.868 zł pochodzące ze sprzedaży na własność gruntów na rzecz użytkowników wieczystych tych gruntów. Mimo, że doszło do sprzedaży gruntów (a nie przekształcenia prawa) dochody błędnie ujęto w par. 0760 „Wpływy z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności”, zamiast w par. 0770 – str. 101-102 protokołu kontroli. Nieprawidłowa klasyfikacja budżetowa stwierdzona została również w odniesieniu do dochodów wykazanych w rozdz. 90002 „Gospodarka odpadami komunalnymi”. W sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. w zaległościach w tym rozdziale wykazano w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych...” kwotę 111.833,33 zł stanowiącą należność z tytułu czynszu dzierżawnego za wysypisko od firmy Czyścioch sp. z o.o. w „upadłości likwidacyjnej” (jak wyjaśniła Skarbnik Gminy) oraz naliczone od niej odsetki w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek” w wysokości 6.227,66 zł. Zgodnie z opisem rozdziału 90002 zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2014 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) w rozdziale tym ujmuje się wyłącznie dochody gmin z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wszystkie wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, o których mowa w ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, ze zm.). Nie ma zatem podstaw do ujmowania w nim należności dotyczących dochodów z najmu. Podobnie nieprawidłowe było ujęcie w rozdz. 90002 dochodów z dotacji otrzymanej z WFOŚiGW na zadania z zakresu usuwania azbestu w wysokości 2.967 zł – str. 108 protokołu kontroli. W zakresie wydatków dotyczących funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi ustalono natomiast, że w zobowiązaniach w par. 90002 na koniec 2019 r. nie zostało ujęte dodatkowe wynagrodzenie roczne, wraz z pochodnymi, przypadające za 2019 r. pracownikom których koszty wynagrodzeń podlegają zaliczeniu do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. Naruszono w ten sposób przywołane wyżej zasady kwalifikowania wydatków do rozdz. 90002. Błąd ten wyjaśniono omyłką – str. 110 protokołu kontroli. W gminie Knyszyn obowiązuje uchwała Nr X/64/19 Rady Miejskiej w Knyszynie z dnia 20 września 2019 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Knyszyn na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wcześniej obowiązywała w tym zakresie uchwała Rady Miejskiej z dnia 18 grudnia 2001 r., określająca jednakże zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy Knyszyn wyłącznie na okres dłuższy niż trzy lata – wbrew delegacji stanowiącej podstawę jej podjęcia, wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r. Po poprzedniej kontroli kompleksowej zostało skierowane do Pana Burmistrza w dniu 1 lutego 2017 r. zalecenie pokontrolne o treści: „Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Knyszyn… poprzez uregulowanie jej treścią zasad wynajmowania lub wydzierżawiania nieruchomości na czas nieoznaczony”. Udzielając odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń przedstawił Pan: Uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy Knyszyn zostanie przedłożona Radzie Miejskiej w Knyszynie na najbliższej sesji. Z ustaleń zawartych na str. 71-72 protokołu kontroli wynika, że nie okazano protokołu z sesji Rady Miejskiej w Knyszynie odbytej w 2017 r., w którym byłby zawarty zapis stwierdzający, że przedłożono Radzie Miejskiej projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami… W związku z tym wystąpiono do Pana Burmistrza o wyjaśnienie przyczyn niezgodnego z prawdą poinformowania o sposobie wykonania wniosku pokontrolnego. W wyjaśnieniu nie odniósł się Pan do pytania, przedstawiając działania skutkujące podjęciem uchwały w dniu 20 września 2019 r.
Podczas kontroli okazano plan wykorzystania zasobu nieruchomości Gminy Knyszyn na okres 3 lat wprowadzony przez Pana zarządzeniem Nr 177/16 z dnia 22 czerwca 2016 r. Czas obowiązywania planu został w jego treści określony jako „3 lata, licząc od dnia wejścia w życie zarządzenia”. W związku z tym, że czas wejścia w życie zarządzenia określono na dzień jego podpisania, plan ten przestał obowiązywać w dniu 22 czerwca 2019 r. Kolejny plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości został przez Pana przyjęty zarządzeniem z dnia 10 stycznia 2020 r. Jego czas obowiązywania określono analogicznie. Wynika stąd, że gmina Knyszyn nie posiadała planu wykorzystania zasobu nieruchomości w okresie od 22 czerwca 2019 r. do 9 stycznia 2020 r., wbrew przepisom art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) – str. 72 protokołu kontroli.
Kontroli poddano opłaty pobierane przez gminę Knyszyn od najemców lokali mieszkalnych znajdujących się we wspólnotach mieszkaniowych, które posiadają wybrane zarządy. Gmina wynajmowała w 2019 r. 5 lokali tego rodzaju. Ustalono, że najemcy byli obciążani „opłatą eksploatacyjną” i funduszem remontowym. W praktyce najemcy lokali byli obciążani przez Urząd Miejski opłatami w wysokości kosztów podanych gminie przez wspólnoty, w których znajdują się lokale, zawierających m.in. koszty obciążające właściciela lokalu. Z ustaleń kontroli nie wynika natomiast, aby gmina pobierała od najemców lokali czynsz ustalany w oparciu o przepisy art. 7 ust. 1 i art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm.). Stosownie do przepisów ustawy gmina jako właściciel powinna obciążać najemców czynszem wynikającym z zarządzenia Burmistrza, określonym przy uwzględnieniu czynników podwyższających i obniżających uchwalonych przez Radę Miejską. Oprócz czynszu, zgodnie z art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy, w stosunkach najmu wynajmujący może pobierać jedynie opłaty niezależne od właściciela, które zostały zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy – są to opłaty za dostawy do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych. W stwierdzonym stanie faktycznym najemców obciążano zaś m.in. opłatami, które w myśl art. 2 ust. 1 pkt 8a ustawy o ochronie praw lokatorów… mieszczą się w pojęciu kosztów utrzymania lokalu, obciążających właściciela lokalu. Z wyjaśnienia Skarbnika udzielonego w trakcie kontroli wynika, że opłaty pobierane od najemców lokali traktowane były jako czynsz. Pobrane przez gminę od najemców opłaty – po uwzględnieniu zobowiązań najemców, które powinny być opłacone zgodnie z prawem, tj. czynszu za najem ustalonego zgodnie z zarządzeniem Nr 67/11 z dnia 24 października 2011 r. przez poprzedniego Burmistrza (po uwzględnieniu czynników podwyższających i obniżających uchwalonych przez Radę Miejską w Knyszynie) oraz kosztów ogrzewania lokalu – zostały zawyżone w okresie od marca 2017 r. do marca 2020 r. łącznie o 4.186,57 zł. Szczegółowe rozliczenie tej kwoty na poszczególne lokale zostało zawarte na str. 83-87 protokołu kontroli. Kontrolującym nie okazano dokumentacji (aktów notarialnych, decyzji), na podstawie której naliczane są opłaty roczne dla użytkowników wieczystych objętych próbą kontrolną – str. 93-101 protokołu kontroli. W związku z tym w trakcie kontroli zwrócono się do inspektora ds. nieruchomości, geodezji i zamówień publicznych Urzędu Miejskiego o wyjaśnienie sposobu ustalania opłat rocznych. W odpowiedzi pracownik Urzędu przedstawił: Opłaty za użytkowanie wieczyste zostały ustalone w oparciu o Rejestr użytkowników wieczystych sporządzony przez poprzedniego Inspektora ds. nieruchomości oraz rejestr jednostek w programie Fiskus w rejonie 711 MG – Uzytk. wiecz, - os. fiz. za lata poprzednie. W trakcie roku 2019 r. dokonałam sprawdzenia w Geoportalu Powiatu Monieckiego (Ewidencja Gruntów i Budynków) wszystkich działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi w obrębie 54 Knyszyn – miasto w celu sprawdzenia figurujących w nim użytkowników wieczystych. (…) Zagadnienie dochodów z użytkowania wieczystego było przedmiotem poprzednich kompleksowych kontroli gminy Knyszyn, przeprowadzonych przez RIO w Białymstoku w 2012 i 2016 r. Na ich podstawie zalecano m.in. niezwłoczne przeprowadzenie aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości, bowiem stwierdzono – analogicznie jak podczas niniejszej kontroli – brak dokumentacji stanowiącej podstawę naliczenia opłat, zaś czas ustalenia ich wysokości szacowany jest na lata 1996-1997. W odpowiedzi udzielonej po kontroli przeprowadzonej w 2016 r. przedstawił Pan, że Pracownikowi odpowiedzialnemu, którym jest inspektor ds. nieruchomości, geodezji i zamówień publicznych, zostało przekazane polecenie niezwłocznego przeprowadzania aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Mając na uwadze stan stwierdzony podczas niniejszej kontroli wystąpiono do Pana Burmistrza z pytaniem o powody nieprzeprowadzenia aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, wbrew odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń. Wyjaśnił Pan, że Procedury aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nie przeprowadzono, ponieważ trwały w rządzie prace nad ustawą przekształceniową i nie było pewności, czy zaktualizowana w ostatnim roku przed przekształceniem (tj. w 2018) opłata będzie obowiązywać. Istniały uzasadnione obawy, że gmina poniesie znaczne koszty z tytułu aktualizacji, a ustawa przekształceniowa będzie zawierać zapisy zakazujące przeprowadzenie aktualizacji w ostatnim roku przed przekształceniem. Natomiast pracownik Urzędu Miejskiego w tej samej sprawie wyjaśnił, że (…) Z moich ustaleń wynika, że zalecona procedura aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste nie została wykonana (notatki służbowe z dni: 08 maja 2017 r., 19 października 23017 r. oraz 06 marca 2018 r.). Okazane w trakcie kontroli notatki służbowe sporządzone zostały przez byłego pracownika Urzędu zatrudnionego na stanowisku inspektora ds. nieruchomości, geodezji i zamówień publicznych Z treści notatki sporządzonej w dniu 8 maja 2017 r. (w związku z zaleceniami wydanymi przez RIO po poprzedniej kontroli) wynika, że „w maju br. (tj. w roku 2017) Burmistrz Knyszyna zdecydował się o wstrzymaniu się z procedurą z uwagi na trwające w sejmie prace nad zmianą przepisów o przekształceniu.” W notatce służbowej z dnia 19 października 2017 r. zamieszczono zapis „Burmistrz Knyszyna zdecydował o nieprzeprowadzaniu procedury aktualizacji, ponieważ może to narazić budżet gminy na znaczne niepotrzebne wydatki. (…) Zachodzi ryzyko, że gmina przeprowadzi aktualizację (poniesie w związku z tym koszty) ale nie wpłynie to na podwyższenie tzw. opłaty przekształceniowej.” Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od 9 października 2011 r., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Jak wskazywano po poprzednich kontrolach kompleksowych, przeprowadzenie aktualizacji jest obowiązkiem Pana Burmistrza. Poza przywołaną wyżej regulacją należy też wskazać na niedopuszczalność utrzymywania stanu polegającego na przypisywaniu w księgach opłat rocznych, których wysokość jest w świetle obowiązującego prawa niewiadomego pochodzenia. Ustalenia kontroli wskazują, że osobą odpowiedzialną za niewykonanie w dalszym ciągu tych obowiązków jest Pan Burmistrz. W wyniku kontroli dochodów z tego źródła stwierdzono ponadto, że – podobnie jak to miało miejsce podczas poprzedniej kontroli – dokonano (pod datą 2 stycznia 2019 r.) wyksięgowania należności „nieściągalnych” (przedawnionych) z tytułu użytkowania wieczystego, przy braku uprzedniego podjęcia przepisanych prawem działań egzekucyjnych. W ten sposób usunięto z ksiąg należności przypisane w łącznej wysokości 998,37 zł (za lata 2012-2013 i 2015). W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że wyksięgowanie należności z tytułu użytkowania wieczystego z ewidencji księgowej w 2019 r. na kwotę łączną 998,37 zł jako należności przedawnione za lata 2013-2015 z pominięciem prowadzenia egzekucji celem ściągnięcia powstałych w latach ubiegłych należności dotyczyło 6 osób, z których 5 nie żyje i należności od nich, czyli praktycznie od następców prawnych wynosiły 492,99 zł. Dnia 25.07.2016 r. zwróciłam się do Kierownika Referatu Infrastruktury i Promocji Gminy na piśmie z sugestią, aby pracownik zajmujący się przypisem należności za użytkowanie wieczyste przeprowadził postępowanie spadkowe w celu ustalenia następców prawnych prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wielokrotnie również sprawę poruszałam na zebraniu kierowników, z udziałem Burmistrza. Do chwili obecnej nie zostało to uczynione. Uniemożliwia to dochodzenie należności. Nieustalenie następców prawnych uniemożliwia ocenę sytuacji majątkowej powstałej po śmierci dłużnika. Jeżeli ktoś dziedziczy prawo majątkowe, powinien regulować należności z tym związane. Niezasadne więc byłoby umarzanie należności. Jeżeli chodzi o należność od (…) w kwocie 505,38 zł za rok 2013 pracownica Referatu Finansów Urzędu Miejskiego przygotowała dokumentację celem przekazania sprawy do sądu lecz wówczas brakowało dokumentu, na podstawie którego pracownica referatu Infrastruktury i Promocji Gminy naliczała kwotę za wieczyste użytkowanie. Miało być to wyjaśnione przez ówczesnego inspektora ds. nieruchomości, geodezji i zamówień publicznych Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Dopuszczenie do upływu okresu przedawnienia należności świadczy o naruszeniu tego przepisu. Zgodnie z art. 118 k.c. termin przedawnienia dla roszczeń o świadczenia okresowe wynosi 3 lata. Jak zaś stanowi art. 123 § 1 k.c., bieg terminu przedawnienia przerywa się m.in. przez każdą czynność przed sądem przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia, a także w wyniku uznania roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje. Należy też wskazać, że upływ terminu przedawnienia nie oznacza, że należność nie przysługuje już gminie, a jedynie, że dłużnik po upływie tego terminu może skutecznie uchylić się od jej uregulowania (art. 117 § 2 k.c.). A więc nie jest to okoliczność, która sama w sobie uzasadnia wyksięgowanie należności. Dłużnik posiada prawo skorzystania z zarzutu przedawnienia, jak również może się tego prawa zrzec. Generalnie podstawą usunięcia należności cywilnoprawnej z ksiąg rachunkowych powinno być oświadczenie woli Pana Burmistrza w sprawie umorzenia należności, jeżeli zostały spełnione warunki jej umorzenia określone przez Radę Miejska uchwałą podjętą na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych. Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego, w dalszym ciągu nie ustalono spadkobierców prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom zmarłym. Po poprzedniej kontroli zalecono m.in.: - terminowe podejmowanie czynności egzekucyjnych wobec zobowiązanych do wniesienia opłat, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu ich przedawnienia; - zaprzestanie usuwania z ksiąg rachunkowych należności z tytułu użytkowania wieczystego, które nie zostały formalnie umorzone przez Pana Burmistrza po zaistnieniu przesłanek określonych uchwałą Rady Miejskiej podjętą na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych; - ustalenie spadkobierców prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom zmarłym oraz prowadzenie wobec nich czynności egzekucyjnych z tytułu należnej gminie opłaty, z uwzględnieniem, że jest to niezbędne w celu zaktualizowania wysokości opłaty, które polega na doręczeniu wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty. W odpowiedzi Pan Burmistrz przedstawił, że: - wobec zobowiązanych do wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości będą podejmowane terminowo czynności egzekucyjne, - należności z tytułu użytkowania wieczystego będą dokładnie analizowane. W przypadku bezskutecznej egzekucji, po zaistnieniu przesłanek określonych Uchwałą Rady Miejskiej w Knyszynie z dnia 30 września 2016 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobów i trybu ulg w stosunku do należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym… będzie rozważona ewentualna możliwość umorzenia należności przez Burmistrza, - pracownikowi odpowiedzialnemu zostało przekazane polecenie ustalenia spadkobierców prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom zamarłym. Z ustaleń kontroli wynika zatem, że zalecenia w tym zakresie nie zostały wykonane, mimo Pańskiej deklaracji. Stwierdzony stan faktyczny należy ocenić jako uporczywe ignorowanie przepisów prawa regulujących pobieranie dochodów z użytkowania wieczystego, w tym przez pracowników odpowiedzialnych za poszczególne zagadnienia w ramach realizacji dochodów z tego tytułu. Konsekwencją nieustalenia spadkobierców było również wystawianie w 2019 r. na osoby zmarłe zaświadczeń w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139, ze zm.) – str. 97 protokołu kontroli.
Kontrola zagadnień związanych z wytwarzaniem i sprzedażą przez gminę Knyszyn energii cieplnej wykazała, że jednostka posiada kotłownię, w której wytwarza ciepło do ogrzewania budynków mieszkalnych zarządzanych przez 3 wspólnoty mieszkaniowe w m. Knyszyn Zamek oraz właścicieli lokali znajdujących się w budynku, w którym zarząd wspólnoty nie został powołany. W kwestii braku umów z właścicielami lokali w budynku, w którym zarząd nie został powołany, wyjaśnił Pan, że Umowy z właścicielami lokali mieszkalnych (…) Wspólnoty Mieszkaniowej, w której Zarząd nie został powołany były zawierane przez Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Knyszynie. W roku 2016 Gmina przejęła tę jednostkę. Po przejęciu jednostki Gmina nadal kontynuowała obciążenia właścicieli lokali mieszkalnych na podstawie wcześniej zawartych umów. Burmistrz Knyszyna zamierza zawrzeć nowe umowy. Rozliczenia z tytułu sprzedaży ciepła ze wspólnotami i indywidualnie z właścicielami lokali mieszkalnych w budynku, w którym zarząd wspólnoty nie został powołany prowadzone są na podstawie stawki skalkulowanej w odniesieniu do 1 m2 ogrzewanej powierzchni; koszty dostarczenia ciepła przez gminę Knyszyn są corocznie weryfikowane. Należy zwrócić uwagę, że ustalanie odpłatności i rozliczanie dostarczanego ciepła na podstawie tak skalkulowanej stawki nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Aktualnie kalkulacja taryf za ciepło regulowana jest wydanym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 833) rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 7 kwietnia 2020 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło (Dz. U. z 2020 r. poz. 718), natomiast w okresie objętym kontrolą regulacje w tym zakresie wynikały z rozporządzenia Ministra Energii z dnia 22 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło (Dz. U. z 2017 r. poz. 1988). W obu rozporządzeniach przepis zawarty w § 21 ust. 3 stanowi, że w przypadku wytwarzania ciepła w lokalnym źródle ciepła, które nie jest wyposażone w układ pomiarowo-rozliczeniowy, taryfa zawiera stawki opłaty miesięcznej i sezonowej; stawki te wyraża się w złotych za MW zamówionej mocy cieplnej lub w złotych za metr kwadratowy powierzchni lokali. Zatem zawarte w taryfach stawki opłat mogą być wyrażone w złotych za metr kwadratowy powierzchni tylko w przypadku wytwarzania ciepła w lokalnym źródle ciepła, które nie jest wyposażone w układ pomiarowo-rozliczeniowy. Z kolei z definicji zawartej w § 2 pkt 6 obu rozporządzeń wynika, że lokalne źródło ciepła to zlokalizowane w obiekcie źródło ciepła bezpośrednio zasilające instalacje odbiorcze wyłącznie w tym obiekcie. Brak zatem podstaw, aby zlokalizowanej w kompleksie 4 budynków kotłowni przypisać cechy lokalnego źródła ciepła dla zaopatrywanych w energię cieplną wspólnot mieszkaniowych. Tym samym taryfa i rozliczenie nie mogą być ustalane na podstawie stawki za metr kwadratowy powierzchni, a powinny – stosownie do § 7 ust. 8 rozporządzeń – zawierać ceny za zamówioną moc cieplną wyrażone w złotych za MW oraz ceny ciepła wyrażone w złotych za GJ. Dla zastosowania tych zasad niezbędne jest zainstalowanie układu pomiarowo-rozliczeniowego zdefiniowanego w § 2 pkt 16 obu rozporządzeń – str. 44-47 protokołu kontroli. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, że (…) Urząd Miejski w Knyszynie kontynuuje sposób rozliczania kosztów przyjęty przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Knyszynie który zlikwidowany został 31.12.2015 r. (…).
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Stwierdzono, iż w 2019 r. kontrolowana jednostka nadal nie realizowała obowiązku wynikającego z art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania kontroli podatkowych. Organ podatkowy nie opracowuje planów kontroli oraz nie przeprowadza kontroli. Należy przypomnieć, że ustawodawca nałożył na organy podatkowe pierwszej instancji obowiązek sprawdzania przestrzegania przepisów prawa podatkowego przez podatników. Jako narzędzie do tego służące wskazano kontrolę podatkową. Natomiast w dalszym ciągu w przypadku większości podatników podatku od nieruchomości problemem jest zweryfikowanie powierzchni budynków oraz wartości budowli, a także sposobu wykorzystywania budynków i gruntów. Nie pozwala na to ewidencja gruntów i budynków oraz dokumentacja podatkowa, w której nie ma stosownych informacji. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż czynności sprawdzające, o których mowa w art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej nie są wykonywane w zakresie wynikającym ze wskazanego przepisu. Organy podatkowe mają obowiązek ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami (np. deklaracjami/informacjami podatkowymi) – str. 110 protokołu kontroli. Przedmiotem kontroli była również prawidłowość realizacji dochodów budżetu gminy z tytułu podatku rolnego od osób prawnych. W jej wyniku ustalono następujące, opisane na str. 113 -114 protokołu kontroli, nieprawidłowości: a) wskazany w protokole kontroli podatnik będąc w posiadaniu gruntów rolnych o powierzchni 0,0093 ha, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytek rolny Ps IV, nie dopełnił obowiązków z zakresu składania deklaracji nałożonych treścią art. 6a ust. 8 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333). Ponieważ posiadana przez podatnika powierzchnia użytków rolnych nie spełnia definicji gospodarstwa rolnego w podatku rolnym, podatnik powinien zadeklarować je do opodatkowania stosując dla nich stawkę jak za 5q żyta (oznacza to, iż wartość nie zadeklarowanego podatku rolnego wynosi 3 zł); b) podatnik o numerze konta 3000004 błędnie obliczył podstawę opodatkowania w podatku rolnym przez co zaniżył podatek rolny o 4 zł; c) podatnik o numerze konta 3000015 posiada grunty Skarbu Państwa – brak możliwości przeprowadzenia pełnej weryfikacji danych zawartych w złożonych deklaracjach na podatek rolny, a powodem tej sytuacji było nie posiadanie pełnej dokumentacji dotyczącej wydzierżawionych gruntów. Opisana sytuacja (jak i sytuacja opisana w punkcie b)) są pochodną niepełnych czynności sprawdzających, nakazanych przez art. 272 Ordynacji podatkowej. Ustalono również, iż kontrolowana jednostka posiada grunty rolne we współwłasności z osobami fizycznymi. Osoby fizyczne nie dopełniły obowiązku nakazanego przez art. 6a ust. 10 ustawy o podatku rolnym i nie złożyły deklaracji na podatek rolny. Przepis wskazuje, że jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej – osoby fizyczne składają deklarację na podatek rolny oraz opłacają podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne. Z kolei w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku leśnego od osób prawnych ustalono pojedynczy przypadek podatnika, który w złożonej deklaracji podatkowej zadeklarował do opodatkowania ogólną powierzchnię lasów o areale 15,879 ha. Na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków stwierdzono, iż powierzchna lasów będąca w jego posiadaniu wynosi faktycznie 15,9036 ha – str. 115-116 protokołu kontroli. Kontrolą objęto również należności z tytułu podatku od nieruchomości. Opis na str. 123-125 protokołu kontroli wskazuje na następujące nieprawidłowości w grupie podatników będących osobami prawnymi (według numeracji pozycji zawartej w tabeli zamieszczonej w protokole kontroli): a) 40 – podatnik w złożonej deklaracji podatkowej ujawnia 6.016 m2 gruntów związanych z działalnością gospodarczą, tymczasem na podstawie pomiarów dokonanych za pomocą systemu internetowego geoportal (dalej jako portal) ustalono, iż powierzchnia zajmowana na działalność gospodarczą obejmuje również grunty rolne. Sytuacja ta podważa prawidłowość złożonej przez podatnika deklaracji na podatek rolny. Powierzchnia gruntów zajmowana przez podatnika na działalność gospodarczą opisaną w protokole kontroli według pomiarów dokonanych w trakcie czynności kontrolnych wynosi prawdopodobnie około 17.100 m2 co może skutkować kwotą niezadeklarowanego podatku w wysokości 9.975 zł; b) 36 – podatnik deklaruje powierzchnię 70,45 m2 budynków jako związanych z działalnością gospodarczą; z umowy zawartej z Urzędem Miejskim w Knyszynie wynika, iż jest w posiadaniu budynku o powierzchni 61,45 m2 a pozostała powierzchnia to budynek kontenerowy o powierzchni 9 m2. W trakcie kontroli nie ustalono, na czyim gruncie jest on posadowiony i na kim ciąży za te grunty obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości; c) 33/34 – podatnik deklaruje powierzchnię 3.105 m2 gruntów do opodatkowania stawką jak za grunty pozostałe, tymczasem powinny być one wykazane jako związane z działalnością gospodarczą, co skutkowało by zwiększeniem zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości o kwotę 1.397,25 zł; d) 20 – podatnicy posiadają w sumie 241.904 m2 gruntów, natomiast ich powierzchnia ujawniona w deklaracji podatkowej wynosi 212.635 m2; ponadto winno być również zadeklarowane 757 m2 gruntów do opodatkowania stawką jak za związane z działalnością gospodarczą co zwiększa kwotę podatku od nieruchomości o 681,30 zł; e) 24 – na podstawie zdjęć dostępnych na portalu stwierdzono, iż część posiadanych przez podatnika gruntów jest utwardzona i prawdopodobnie stanowi budowlę, a tymczasem ujawniona do opodatkowania wartość budowli związanych z działalnością gospodarczą wynosi 500 zł, co wskazuje na jej zaniżenie; f) 15 – podatnik będący jednostką samorządu terytorialnego jest w posiadaniu 712.090 m2 gruntów sklasyfikowanych symbolem „dr”; w złożonej deklaracji podatkowej deklaruje jako zwolnione – na mocy art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.) – grunty o powierzchni 669 219 m2. Zatem powierzchnia 42.871 m2 nie została zadeklarowana przez podatnika do opodatkowania; w przypadku powinności opodatkowania tych gruntów podatkiem od nieruchomości stawką jak za grunty pozostałe oznacza to, iż potencjalna niezadeklarowana kwota podatku od nieruchomości wynosi 19.292 zł; g) 2 – podatnik ujawnia 7.006 m2 jako powierzchnię gruntów związanych z działalnością gospodarczą; według danych z ewidencji gruntów i budynków jest on w posiadaniu 6.408 m2 gruntów, zawyżył więc podatek od nieruchomości o kwotę 478,40 zł. Dokonane ustalenia dotyczyły także podatnika będącego jednostką samorządu terytorialnego, który mając w posiadaniu grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków symbolem „tr”, o łącznej powierzchni 6.639 m2, nie ujawnił ich w złożonej deklaracji podatkowej. Natomiast kontrola deklaracji złożonej przez badaną jednostkę pozwoliła ustalić, iż nie zadeklarowała ona wszystkich gruntów podlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości (stawką jak za grunty pozostałe). Na podstawie okazanych danych z ewidencji gruntów i budynków stwierdzono, iż nie ujawniono do opodatkowania gruntów o łącznej powierzchni 13.896 m2 , co oznacza wartość niezadeklarowanego podatku od nieruchomości w kwocie 6.253,20 zł. Ponadto w czasie trwania czynności kontrolnych, na podstawie okazanej dokumentacji nie można było ustalić jednoznacznie wartości budowli zwolnionych uchwałą Rady Miejskiej w Knyszynie. Zachodzi więc prawdopodobieństwo, iż ich wartość wykazana w deklaracji podatkowej jest nieprawidłowa. Kontrolowana jednostka nie ujawniła również powierzchni budynków oraz gruntów związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniem ścieków.
Przeprowadzona kontrola prawidłowości realizacji dochodów budżetu gminy z tytułu należności podatkowych w podatkach rolnym, leśnym oraz od nieruchomości w grupie podatników stanowiących osoby fizyczne ustaliła nieprawidłowości opisane na str. 125-134 protokołu kontroli. Dotyczyły one przede wszystkim kwestii powszechności i prawidłowości opodatkowania i stanowiły naruszenie przepisów art. 4 i art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym, art. 4 i art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 4 i art. 6 ustawy o podatku leśnym w zakresie podstawy opodatkowania oraz obowiązku jej prezentowania poprzez złożenie informacji podatkowej.
Opis na str. 139 protokołu kontroli wskazuje również na jednostkowe nieprawidłowości w realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych. Dotyczą one dwóch przypadków nie zamieszczenia w załączniku do deklaracji DMC zespołu pojazdów oraz pojedynczego przypadku nie zamieszczenia DMC pojazdu. Braki te uniemożliwiają ocenę prawidłowości zastosowanych dla tych środków transportowych stawek podatkowych. Należy stwierdzić, iż w stosunku do opisanych deklaracji podatkowych pracownicy organu podatkowego nie w pełni wykonywali czynności sprawdzające nakazane przez art. 272 Ordynacji podatkowej.
W wyniku kontroli realizacji należności z tytułu opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi stwierdzono, iż zawiadomienia o zmianie stawki opłaty, wydawane na mocy art. 6m ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) były wysyłane przez kontrolowaną jednostkę listem zwykłym, bez potwierdzenia odbioru przez zobowiązanego. Uniemożliwiało to ustalenie czy zostały one dostarczone prawidłowo i skutecznie. Wykryto również 3 przypadki błędnego określenia wysokości opłaty, co spowodowało jej zaniżenie na łączną kwotę 293 zł – str. 142 i 143 protokołu kontroli.
Kontrolą objęta została również rachunkowość podatków i opłat lokalnych, w wyniku czego ustalono pojedynczy przypadek poprawiania kopii kwitariusza przychodowego typu K-103 przez inkasenta – str. 144 protokołu kontroli. Natomiast opis na str. 146 protokołu kontroli wskazuje przypadki dokonywania przeksięgowań między kontami podatników bez podstawy w postaci dowodu księgowego (np. uprzednio wydanego postanowienia). Pozostaje to w sprzeczności z § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375). Ponadto w jednym przypadku błędnie naliczono podatnikowi odsetki w kwocie 15,53 zł (winno być 16 zł) oraz wadliwie dokonano księgowania na koncie syntetycznym. W opisywanym przypadku nie zastosowano odpowiednio postanowień art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej. co spowodowało, iż dokonana wpłata nie została zaksięgowana na należność główną i odsetki. W zakresie naliczania wynagrodzeń inkasentom podatków stwierdzono nieprawidłowości opisane na str. 148 protokołu kontroli. Polegały one na zaokrąglaniu do pełnych dziesiątek groszy wynagrodzeń brutto za czynności inkasa, niezgodnie z przepisami art. 63 Ordynacji podatkowej, z których wynika, że m.in. wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom należy zaokrąglać do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych. Ponadto wynagrodzenie za pobór II raty wszystkim inkasentom naliczono stosując stawkę 12% kwot zainkasowanych. Tymczasem taką stawkę wynagrodzenia miał jedynie inkasent sołectwa Nowiny Zdroje; reszta inkasentów miała stawkę w wysokości 9%. Z kolei kontrola wynagrodzeń należnych za czynność inkaso IV raty wykazała, iż w kontrolowanej próbie wynagrodzeń jednemu z inkasentów zawyżono należne wynagrodzenie o 36 złotych.
Kolejnym obszarem objętym kontrolą w zakresie podatków i opłat lokalnych była rzetelność danych zawartych w sprawozdaniu Rb-PDP sporządzonym za 2019 r. Na podstawie opisu na str. 148 protokołu kontroli oraz przedstawionych wyżej ustaleń odnoszących się do nieprawidłowości dotyczących deklaracji podatkowej złożonej przez kontrolowaną jednostkę, należy stwierdzić, iż kwota zamieszczona w wierszu A5 sprawozdania (podatek od nieruchomości), w kolumnie 4 „Skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczone za okres sprawozdawczy (bez ulg i zwolnień ustawowych)” może być nieprawidłowa. W czasie kontroli nie było możliwości zweryfikowania danych dotyczących wartość budowli zwolnionych z opodatkowania uchwałą Rady Miejskiej ze względu na brak wiarygodnych informacji na temat ich rzeczywistej wartości, wykazanej w złożonej przez kontrolowaną jednostkę deklaracji na podatek od nieruchomości a równocześnie zachodzi prawdopodobieństwo zaniżenia jej przez podatnika.
Kontrola wydatków z tytułu wynagrodzeń wykazała, że pracownikowi wskazanemu w protokole kontroli, zatrudnionemu na podstawie powołania, zostały przyznane i są wpłacane dwa dodatki funkcyjne – jeden w związku z zatrudnieniem na stanowisku na podstawie powołania oraz dodatkowo drugi za wykonywanie w ramach tego stanowiska zadań kierownika referatu. Według regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego powołanie na to stanowisko wiąże się bowiem z jednoczesnym wykonywaniem zadań kierownika referatu. Drugi dodatek wypłacany jest od lipca 2018 r. i był wypłacany do czasu kontroli – str. 156-160 protokołu kontroli. Zsumowanie kwot przyznanych przez Pana i wypłacanych miesięcznie tytułem obu dodatków funkcyjnych przekracza kwotę maksymalną miesięcznego dodatku funkcyjnego przewidzianą dla pracownika powołanego na to stanowisko, określoną przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936). Łącznie do 10 marca 2020 r. wypłacono pracownikowi dodatki funkcyjne w kwocie zawyżonej względem przepisów prawa powszechnie obowiązującego o 16.220 zł. W wyjaśnieniu złożonym w sprawie stwierdzonego stanu faktycznego stwierdził Pan m.in., że (…) Na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (…) pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatek funkcyjny. Ze sformułowania przepisu wynika, że przyznanie dodatku ma charakter fakultatywny. Zatem jest swego rodzaju rekompensatą dla pracownika za zwiększony zakres pracy i odpowiedzialności. Uprawnienie do dodatku funkcyjnego wynika z faktu pełnienia każdej z funkcji. Przepisy nie zawierają regulacji ograniczających prawo do dodatku funkcyjnego w przypadku zbiegu uprawnień z kilku tytułów. Powierzenie funkcji kierownika referatu gospodarczego (…) skutkowało nabyciem prawa do dwóch dodatków funkcyjnych. Nie przewidziano bowiem takiej sytuacji, w której w przypadku zbiegu kilku uprawnień do uzyskania dodatku funkcyjnego z tytułu zajmowania stanowiska i sprawowania przez pracownika samorządowego funkcji, przysługuje tylko jeden dodatek funkcyjny. W przypadku zbiegu prawa do kilku dodatków funkcyjnych z różnych tytułów przysługuje dodatek funkcyjny za każdy tytuł odrębnie. (…) Co prawda przedmiotowy dodatek z tytułu pełnienia funkcji kierownika referatu gospodarczego, jako dodatkowy składnik wynagrodzenia nie ma charakteru obligatoryjnego, jednak wydaje się, iż w związku z pełnionymi dodatkowymi obowiązkami wynagrodzenie zastępcy burmistrza powinno być w odpowiedni sposób różnicowane przy jednoczesnym zachowaniu obiektywnych i racjonalnych kryteriów. Zatem jest swego rodzaju rekompensatą dla pracownika za zwiększony zakres pracy i odpowiedzialności.(…) Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że pracownik zatrudniony na całym etacie w ramach stosunku pracy na podstawie powołania podlega w zakresie wynagradzania wyłącznie regulacjom zawartym w przywołanym wyżej rozporządzeniu, określającym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Do pracownika zatrudnionego na tej podstawie m.in. nie mają zastosowania postanowienia regulaminu wynagradzania obowiązującego w Urzędzie – art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282). Nie ma zatem prawnej możliwości przyznania pracownikowi zatrudnionemu wyłącznie na podstawie powołania dodatku funkcyjnego przekraczającego limit tego świadczenia określony prawem, ze względu na zastosowanie przepisów regulaminu wynagradzania.
Kontrola wynagrodzeń wykazała też, że pracownikom Urzędu Miejskiego wypłacane były dodatki specjalne. Ustalono, że jako podstawę przyznania dodatku Skarbnikowi w 2017 i 2019 r. podał Pan „okresowe zwiększenie obowiązków służbowych związanych z centralizacją VAT”, a w 2018 r. „okresowe zwiększenie obowiązków służbowych związanych z planowaną do realizacji w latach 2018-2019 dużą ilością zadań współfinansowanych z budżetem UE oraz w związku z nowa problematyką w zakresie rozliczeń podatku VAT od dotacji UE na wsparcie OZE” – str. 153 protokołu kontroli. Należy wskazać, że według art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznawany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego. Uwaga ta dotyczy przyznawania dodatków w związku z centralizacją VAT, która to instytucja nakłada na gminę stałe obowiązki. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Ponadto pracownikom zatrudnionym na stanowiskach konserwatora ds. kanalizacyjnych wypłacane były co kwartał dodatki specjalne za „nadzór nad pracą przepompowni ścieków”, które to zadanie według ustaleń kontroli zawiera się w obowiązkach powierzonych im zakresami czynności a zatem przyznanie na tej podstawie dodatku specjalnego sprzeciwia się postanowieniom art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Taką samą podstawę przyznania dodatków podano też w odniesieniu do konserwatorów ds. sieci wodociągowej, z których stałych zakresów czynności nie wynika jednak, aby mieli zajmować się urządzeniami oczyszczalni ścieków, zatem podstawę tę można uznać za powierzenie dodatkowych zadań – str. 154-155 protokołu kontroli. Stwierdzono też, że w 2019 r. wypłacane były pracownikom świadczenia określane jako „jednorazowe wynagrodzenie” za wykonanie określonych czynności. Przepisy prawa regulujące wynagradzanie pracowników samorządowych nie znają takiego świadczenia. Zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawca w regulaminie wynagradzania może określić warunki i sposób przyznawania innych dodatków niż określone w ustawie, zatem „jednorazowy dodatek do wynagrodzenia” powinien mieć umocowanie w regulaminie wynagradzania. Mając na uwadze okoliczności wypłaty tego świadczenia, mogłyby one stanowić podstawę przyznania dodatku specjalnego uregulowanego w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych – str. 155-156 protokołu kontroli.
W wyniku analizy wydatków na diety radnych Rady Miejskiej w Knyszynie stwierdzono, że za listopad 2018 r. doszło do wypłaty przewodniczącym i wiceprzewodniczącym Rady – kończącym i rozpoczynającym kadencję – diet w pełnej miesięcznej wysokości przewidzianej uchwałą Nr VI/45/11 Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym, mimo że radni ci nie pełnili funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Knyszynie przez część tego miesiąca – albo w związku z rozpoczęciem kadencji w dniu 19 listopada 2018 r. albo w związku z jej zakończeniem w trakcie miesiąca. Pracownik Urzędu wyjaśnił, że: Kwoty ustępującym i nowo wybranym Przewodniczącemu i Zastępcy Rady, wypłacono w takich wysokościach, z uwagi na fakt, iż Uchwała Rady Miejskiej nr VI/45/11 z dnia 11 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym, nie przewiduje wypłaty diet w proporcjonalnej wysokości – str. 164 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż fakt braku uprawnienia radnego (w tym przypadku przewodniczących i wiceprzewodniczących Rady Miejskiej) do otrzymania ryczałtowo określonej miesięcznej diety w pełnej wysokości za miesiąc, w którym nie pełnił przez cały czas funkcji radnego, nie wymaga szczegółowych regulacji w drodze uchwały, ponieważ wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym radnemu rady gminy przysługują diety. Jeżeli więc dana osoba nie pełniła w określonym czasie funkcji radnego, to nie może jej przysługiwać za ten okres dieta. W stwierdzonym stanie faktycznym radni nabyli bądź utracili mandat w wyniku wyborów, nabywając tym samym albo tracąc status radnego, który jest warunkiem prawa do otrzymywania diety. Zatem za listopad 2018 r. miesięcznie określone diety powinny być ustalone i wypłacone radnym w wysokości ustalonej proporcjonalnie – według liczby dni sprawowania mandatu. Na str. 164 protokołu kontroli zawarto wyliczenie diet wypłaconych poszczególnym osobom w zawyżonej wysokości. Kwota zawyżenia wyniosła łącznie 1.902,74 zł. Kontrola wydatków na krajowe podróże służbowe pracowników (str. 165-169 protokołu kontroli), przeprowadzona w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), oraz regulacji wewnętrznych obowiązujących w jednostce, wykazała w przyjętej do badania próbie, że: a) w pięciu przypadkach braku podpisu osoby zatwierdzającej do wpłaty rozliczenie kosztów podróży, b) w jednym przypadku nie załączono do rozliczenia biletów komunikacji zbiorowej ani oświadczenia pracownika o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania, czym naruszono § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto wydatki poniesione na pokrycie kosztów dojazdu pracownika na szkolenie klasyfikowane były do par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”. Należy wskazać, że według zmiany klasyfikacji budżetowej obowiązującej od 1 stycznia 2016 r. do par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej” zalicza się m.in. ponoszone koszty dojazdów, zakwaterowania i wyżywienia uczestników szkolenia.
Analiza wydatków zakwalifikowanych jako poniesione w na realizację Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii, przedstawiona na str. 170-178 protokołu kontroli, wykazała, że zaliczono do nich wydatki na kwotę: a) 798 zł za zakup 2 tabletów „nagrody na zakończenie roku szkolnego dla uczniów za najwyższy wynik egzaminu gimnazjalnego i ósmoklasisty w Zespole Szkół Ogólnokształcących”; wydatku dokonano na podstawie faktury z dnia 8 lipca 2019 r.; brak jest dokumentu potwierdzającego otrzymanie tabletów przez uczniów; b) 400 zł „nagroda za najwyższy wynik egzaminu gimnazjalnego w roku szkolnym 2018/2019”; w ramach tej nagrody sfinansowano część faktury za sprzęt informatyczny. Według wyjaśnienia Sekretarza Gminy Dyrektorzy szkół (…), w uzgodnieniu z Burmistrzem Knyszyna, wręczają na apelu kończącym rok szkolny nagrody (okolicznościowe bony na zakup nagrody w uzgodnionej kwocie) dla uczniów którzy osiągnęli najlepsze wyniki w egzaminie gimnazjalnym i ośmioklasisty. Następnie uczeń, który otrzymał nagrodę, w uzgodnieniu z wychowawcą klasy, dokonuje zakupu nagrody/towaru w dowolnie wybranym sklepie optymalizując w ten sposób zadowolenie z otrzymanej nagrody. Faktury za zakupione nagrody, wystawione na gminę Knyszyn, (…) W ramach zajęć przygotowawczych do egzaminu ośmioklasisty i gimnazjalnego prowadzona była w szkołach profilaktyka informacyjna w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii a uczniowie z najlepszymi wynikami na egzaminie otrzymali nagrody. Zakończenie roku szkolnego w szkołach z terenu Gminy Knyszyn należy także uznać za imprezę na szczeblu lokalnym. W kwestii zgodności tego wydatku z Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2019 Sekretarz wskazał zadanie Prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej (antyalkoholowej, antynarkotykowej): 1. Organizowanie programów profilaktycznych, spotkań mających na celu przeciwdziałanie uzależnieniom dla dzieci i młodzieży w szkołach. 2. Promocja zdrowego stylu życia poprzez: organizowanie zajęć pozalekcyjnych rozszerzających ofertę szkół, tworzenie nowych kół zainteresowań, oraz nauki pływania. 3. Zakup nagród dla uczestników konkursów, rajdów, olimpiad i zawodów z elementami profilaktyki uzależnień. 8. Organizacja oraz dofinansowanie lokalnych imprez, akcji oraz działań profilaktycznych. W ocenie Izby cel wydatków nie wykazywał dostatecznego związku z przywołanymi założeniami Programu; b) 1.000 zł za „nagłośnienie uroczystości ufundowania sztandaru SP w Knyszynie”. W ocenie Izby poniesiony przez gminę wydatek nie wskazuje związku z Programem. Ani z samego charakteru finansowanego zadania, ani z treści wystawionej faktury nie wynika, aby wydatkowane środki miały związek z realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi. Wskazuje na to jedynie opis na fakturze: „Zgodnie z GPPiRPA oraz PN na 2019 r.” oraz zastosowana w związku z tym klasyfikacja budżetowa. Kontrola funkcjonowania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wykazała, że na podstawie zarządzenia Pana Burmistrza Nr 12/19 z dnia 8 stycznia 2019 r. w sprawie zmiany składu GKRPA w Knyszynie Pan Burmistrz został włączony do składu Komisji, pełni funkcję jej członka i z tytułu udziału w posiedzeniach komisji pobiera dietę. Podkreślenia wymaga, że pomimo, iż przepisy ustawy dnia z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277) nie precyzują składu i liczby członków gminnej komisji, a decyduje o nim wyłącznie burmistrz ustalając ilość członków komisji w wydanym zarządzeniu, to burmistrz jako organ wykonawczy gminy nie powinien ustanawiać siebie członkiem gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Ustalono ponadto – w oparciu o okazane zaświadczenia o odbyciu przez poszczególnych członków Komisji przeszkoleń w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych – że 4 członkowie odbyli takie przeszkolenie już po powołaniu na członka komisji (dotyczy to również Pana Burmistrza), 1 osoba odbyła szkolenie przed powołaniem na członka komisji, zaś 2 członków nie odbyło takiego szkolenia w ogóle. Zgodnie z art. 4¹ ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Brzmienie przepisu odnosi się do czasu przeszłego, co oznacza, iż skład Komisji powinien mieć charakter wyspecjalizowany już w momencie jego powoływania. Zarówno w zakresie obowiązku posiadania przeszkolenia przez powoływanego członka komisji, jak i niezgodności z prawem „samopowołania” burmistrza w skład komisji przedstawioną wyżej interpretację zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. (sygn. akt II GSK 705/09) – str. 170-171 protokołu kontroli.
Badaniem objęto prawidłowość udzielania i realizacji zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.). Analiza postępowania przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na „Wyłapywanie bezdomnych psów z terenu gminy Knyszyn i utrzymywanie ich w schronisku dla bezdomnych zwierząt w okresie od 1 stycznia 2020 do 31 grudnia 2021 r.” wykazała, że w specyfikacji istotnych warunków zamówienia z 25 października 2019 r. jako kryteria oceny ofert wskazano cenę – 60 pkt i termin płatności – 40 pkt. W zakresie drugiego z kryteriów oferta mogła uzyskać 40 pkt przy zaoferowaniu terminu zapłaty za fakturę 30 dni od daty otrzymania faktury i 0 pkt przy terminie krótszym (teoretycznie nawet przy terminie o jeden dzień krótszym), co oznacza brak możliwości uzyskania pośredniej liczby punktów. Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert na wyłapywanie bezdomnych psów wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na określenie kryteriów oceny ofert w postępowaniu, którego przedmiotem jest wyłapywanie bezdomnych psów. W związku z przedstawionymi okolicznościami wystąpiono o wyjaśnienie, dlaczego mając ma uwadze art. 91 ust. 2a ustawy oraz charakter usługi będącej przedmiotem zamówienia określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60%, przyjmując jednocześnie jako drugie kryterium (waga 40%) termin płatności faktury, którego sposób oceny mógł potencjalnie powodować sytuację, iż przy tańszej ofercie na poziomie wartości zamówienia wyszacowanej przez zamawiającego (tj. 216.000 zł) wykonawca proponujący cenę 640.000 zł mógł wygrać przetarg przy zaoferowaniu 30-dniowego terminu płatności faktury w sytuacji, gdyby wykonawca, który zaproponował cenę na poziomie 216.000 zł zaoferował termin płatności faktury krótszy choćby o jeden dzień. Jedyny wykonawca, który złożył ofertę zaproponował 14-dniowy termin płatności faktury, uzyskując za to kryterium 0 pkt. Według złożonego wyjaśnienia W ocenie zamawiającego wprowadzenie kryterium terminu płatności miało zapewnić atrakcyjny poziom cen jednocześnie pozostawiając wpływ kryterium jakim jest termin płatności. Praktyka z lat ubiegłych potwierdzała, że podmioty składające oferty nie windują cen wykorzystując do tego kryterium termin płatności, a jeżeliby tak się stało zamawiający zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt. 4 ustawy prawo zamówień publicznych, brałby pod uwagę możliwość unieważnienia postępowania i przeprowadzenia kolejnego w oparciu o inne kryteria. Odnosząc się do wyjaśnienia należy podkreślić, że ranga kryteriów pozacenowych ma potencjalne przełożenie na konieczność wydatkowania wyższej kwoty środków publicznych w ramach wynagrodzenia wykonawcy, który zaproponował korzystniejsze warunki w zakresie kryterium pozacenowego. Zarówno rodzaj, jak i waga kryterium pozacenowego nie mogą choćby potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści, które obiektywnie można uznać za adekwatnie rekompensujące potencjalnie wyższe wydatki. W ocenie Izby stworzenie takiej możliwości świadczy o niewłaściwym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wyższych wydatków, które potencjalnie będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wymagany termin płatności faktury może zaś być określony jako jeden z warunków, które ma spełnić wykonawca. O braku uzasadnienia dla takiego sformułowania kryteriów oceny ofert, tj. braku rzeczywistego znaczenia kryterium pozacenowego i przyjętych zasad jego punktacji, świadczy okoliczność, że faktury za styczeń i luty 2020 r. były opłacone już po 5 i 9 dniach od wystawienia, mimo zaoferowania 14-dniowego terminu płatności, który i tak według zamawiającego nie zasługiwał na przyznanie jakiejkolwiek punktacji w ramach oceny ofert – str. 184-192 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli dotacji udzielonej powiatowi monieckiemu tytułem pomocy finansowej na „Przebudowę drogi powiatowej Nr 1404 B Wojtówce – Jasionóweczka” stwierdzono, że zawarta w dniu 5 czerwca 2019 r. umowa w sprawie udzielenie dotacji nie zawiera postanowień odnośnie terminu wykorzystania dotacji celowej, co stanowi naruszenie art. 250 pkt 2 ustawy o finansach publicznych – str. 194 protokołu kontroli.
Gmina Knyszyn udzieliła SPZOZ w Knyszynie dotacji na „dostosowanie gabinetu fizjoterapeutycznego” w wysokości 3.997,49 zł. Jako rozlicznie przedstawiono kopię faktury na zakup m.in. baterii umywalkowej, płyty gipsowej, listwy, taśmy tynkarskiej, silikonu. Wydatek zakwalifikowano do wydatków majątkowych. W wyjaśnieniu w sprawie przyjętej klasyfikacji Skarbnik przedstawiła: Wydatek na kwotę 3.997,49 zł poniesiony na zakup wyposażenia gabinetu fizjoterapeutycznego zaliczono omyłkowo do wydatków inwestycyjnych a nie do wydatków bieżących. (…) We wniosku (…) Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej im. Dr. E. Jelskiego w Knyszynie zwrócił się z prośbą o przyznanie dotacji celowej na dostosowanie gabinetu fizjoterapeutycznego a nie na remont bieżący. Planując zmianę w budżecie gminy omyłkowo ujęłam kwotę dotacji w wysokości 4.000 zł jako dotację na zadanie majątkowe (…) – str. 197 protokołu kontroli.
Kontrolą objęto również zagadnienia dotyczące realizowanego w 2019 r. funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) – str. 197-205 protokołu kontroli. Jednym z objętych badaniem wniosków był wniosek sołectwa Grądy z dnia 28 września 2018 r. Wysokość środków przypadających temu sołectwu w 2019 r. wynosiła 14.204,56 zł. Jako przedsięwzięcia przewidziane do realizacji wskazano we wniosku: zamontowanie progu zwalniającego (4.000 zł), wyposażenie świetlicy (2.000 zł), siłownia zewnętrzna (8.204,56 zł) – suma szacowanych kosztów 14.204,56 zł. W dniu 3 czerwca 2019 r. do wniosku wprowadzono zmianę. Na jej podstawie, jako przedsięwzięcia przewidziane do realizacji wskazano zamontowanie progu zwalniającego i oznakowanie (7.000 zł) oraz zakup paliwa i wyposażenie świetlicy (2.000 zł) – razem 9.000 zł. Zmiana wniosku nie wymieniała przedsięwzięcia dotyczącego siłowni zewnętrznej ani nie odnosiła się do wniosku pierwotnego – sugeruje to, że sołectwo zrezygnowało z siłowni zewnętrznej, przy czym jednocześnie część środków (5.204,56 zł) pozostawała nierozdysponowana w treści wniosku o zmianę. Dokument z 5 czerwca 2019 r. obrazujący przeznaczenie środków funduszu sołectwa Grądy (podpisany przez pracownika Urzędu) przypisuje jednakże kwotę 5.204,56 zł przedsięwzięciu „siłownia zewnętrzna”, mimo że nie wynika to z wniosku sołectwa po zmianach. W wyjaśnieniu złożonym w sprawie treści zmienionego wniosku Zastępca Burmistrza przedstawił: Sołectwo Grądy w zmianie do wniosku z dnia 3 czerwca 2019 r. ujęło tylko zadania, które uległy zmianie. Zadanie pn. siłownia zewnętrzna nie uległo zmianie i dlatego nie było wpisane w zmienionym wniosku. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że treść wniosku o zmianę wymuszała istotne zmniejszenie pierwotnie szacowanych kosztów siłowni zewnętrznej, zatem okoliczność ta powinna być uwzględniona we wniosku o zmianę. Z funduszu sołeckiego sołectwa Grądy wydatkowano ostatecznie kwotę 11.024,51 zł, w tym ujęto wydatki na zakup sprzętu do siłowni zewnętrznej. Analiza realizacji wniosku sołectwa Grądy wykazała, że wydatkowanie kwoty 1.996,31 zł (m.in. na zakup oleju silnikowego, paliwa, wazonów, obrusów, kwiatów, odkurzacza, firanek, świeczników) nastąpiło z udzielonej w dniu 30 maja 2019 r. przez Zastępcę Burmistrza zaliczki dla sołtysa wsi Grądy w wysokości 2.000 zł. Zaliczka została zaewidencjonowana Wn 234-3 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” – Ma 130-2 „Wydatki budżetowe urzędu”. Należy wskazać, że sołtys nie jest pracownikiem Urzędu Miejskiego, w związku z tym nie powinny być mu udzielane zaliczki ze środków publicznych. W zarządzeniu Pana Burmistrza Nr 21/15 z dnia 15 stycznia 2015 r. w sprawie zasad kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów księgowych, w § 18 postanowiono: „Zaliczki udzielone własnym pracownikom lub w razie konieczności pracownikowi jednostki organizacyjnej gminy powinny być rozliczone w terminie 7 dni od daty udzielania zaliczki (…)”. Zatem również przepisy wewnętrzne jednostki nie przewidują udzielania zaliczek sołtysom.
Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w 2020 r. doraźną kontrolę gospodarki finansowej w Obsłudze Finansowo-Księgowej Szkół Gminy Knyszyn, obejmując jej zakresem zagadnienia związane z osiąganiem przez gminę Knyszyn wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w przepisach Karty Nauczyciela, a także inne wybrane zagadnienia dotyczące wynagradzania nauczycieli. Uchybienia stwierdzone podczas kontroli zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do kierownika badanej jednostki, którego egzemplarz przekazano Panu Burmistrzowi. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie stwierdzonych uchybień wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Burmistrza. Kontrola zagadnień organizacyjnych dotyczących szkół obsługiwanych przez OF-KSGK wykazała, że w Zespole Szkół w Kalinówce Kościelnej, w którym utworzonych jest 10 oddziałów, nie był zatrudniony wicedyrektor. Nie został również wyznaczony przez Pana Burmistrza nauczyciel, który zastępowałby dyrektora ZS w czasie jego nieobecności. Stanowisko wicedyrektora obowiązkowo tworzy się w szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów – (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.). W szkołach liczących mniej niż 12 oddziałów nie ma obowiązku tworzenia stanowiska wicedyrektora. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Obowiązki organu prowadzącego w tym zakresie należą do Pana Burmistrza (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego). Podczas kontroli doraźnej stwierdzono również, że wykaz jednostek obsługiwanych przez OF-KSGK określony uchwałą Nr XXII/170/17 Rady Miejskiej w Knyszynie z dnia 24 lutego 2017 r. nie odpowiada obecnie stanowi faktycznemu, bowiem na podstawie uchwały Nr IX/54/19 Rady Miejskiej w Knyszynie z dnia 17 lipca 2019 r. Przedszkole w Knyszynie zostało włączone do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Knyszynie.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Rzetelne realizowanie wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania, mając na uwadze, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny, stosownie do art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a także, iż powtarzające się naruszanie przepisów ustaw może stanowić podstawę wystąpienia Izby do Wojewody Podlaskiego o wezwanie Pana Burmistrza do zaprzestania naruszeń w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. 2. Formalne anulowanie pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi KOK na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako bezprzedmiotowego. 3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) zaniechanie wykorzystywania konta 222 w ewidencji budżetu do księgowania wpływów dochodów z zadań zleconych w części należnej Skarbowi Państwa; ewidencjonowanie tych operacji w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, b) wyksięgowanie z ewidencji bilansowej przyszłych należności gminy z tytułu opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym; przypisywanie zapisem Wn 221 – Ma 720 w styczniu każdego opłaty należnej za umieszczenie urządzenia za dany rok, mając na uwadze roczny charakter opłaty, c) usunięcie konta 245 z księgi głównej Urzędu, d) ewidencjonowanie rozrachunków dotyczących ekwiwalentu za udziału w działaniach ratowniczo-gaśniczych OSP na koncie 240, e) księgowanie odsetek od nieuregulowanych w terminie należności zapisem Wn 221 – Ma 750, natomiast ewentualnego odpisu aktualizującego należność z tytułu odsetek – w przypadku stwierdzenia którejś z przesłanek wymienionych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości – zapisem Wn 751 – Ma 290, f) ewidencjonowanie przychodów zakupionych pozostałych środków trwałych zapisami Wn 013 – Ma 201, a ich jednorazowego umorzenia (w miesiącu oddania do używania) zapisami Wn 401 – Ma 072; zaniechanie ewidencjonowania jednorazowego umorzenia w księgach Urzędu w przypadku zakupu pozostałych środków trwałych podlegających bezpośrednio przekazaniu innym podmiotom, tj. takich, które nie zostały oddane do używania w Urzędzie, g) ustalanie dwustronnych sald kont rozrachunkowych w ewidencji syntetycznej w przypadku ujęcia na nich zarówno należności, jak i zobowiązań, h) usunięcie wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli błędów w sposobie ewidencjonowania w księgach operacji dotyczących dochodów z podatków i opłat lokalnych. 4. W zakresie sprawozdawczości: a) zaprzestanie wypełniania kolumny 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego, b) zapewnienie wykazywania przez MOPS w Knyszynie danych o kwocie dochodów z zadań zleconych przekazanych na rachunek budżetu gminy w kolumnie 8 „Dochody przekazane” sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ MOPS, c) zapewnienie wykazywania w sprawozdaniu Rb-27S MOPS w Knyszynie dochodów w par. 2360 wynikających z udziału gminy w dochodach z zadań zleconych realizowanych przez tę jednostkę; zaprzestanie wykazywania dochodów budżetu gminy z tego tytułu zrealizowanych przez MOPS w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S sporządzanym przez Pana Burmistrza, d) zweryfikowanie danych w rocznym sprawozdaniu Rb-PDP za 2019 r. i w razie stwierdzenia nieprawidłowości złożenie jego korekty. 5. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej, poprzez: a) ujmowanie w par. 0970 wpłat na poczet przygotowania przez gminę dokumentacji niezbędnej do zbycia nieruchomości, b) ujmowanie dochodów ze sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych w par. 0770 (ujęciu w par. 0760 podlegają bowiem jedynie dochody wynikające z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie administracyjnym), c) zaprzestanie ujmowania w rozdz. 90002 należności z tytułu najmu przypadających gminie od firmy Czyścioch sp. z o.o. oraz dochodów z dotacji na usuwanie wyrobów zawierających azbest i wydatków z tego tytułu, d) ujmowanie w par. 90002 dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracowników, których koszty wynagrodzeń podlegają zaliczeniu do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, e) ujmowanie wydatków z tytułu zwrotu kosztów dojazdu pracownika na szkolenie do par. 4700, f) klasyfikowanie do wydatków bieżących dotacji udzielonych na zadania posiadające cechy remontu. 6. Przyjmowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości oraz określanie okresu jego obowiązywania w sposób zapewniający ciągłość obowiązywania regulacji w tym zakresie na terenie gminy Knyszyn. 7. W zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych: a) obciążanie najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy i znajdujących się we wspólnotach mieszkaniowych wyłącznie czynszem ustalonym na podstawie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów… oraz opłatami niezależnymi od właściciela w rozumieniu przepisów tej ustawy; zaprzestanie pobierania od najemców tych lokali kosztów obciążających gminę jako właściciela (np. funduszu remontowego); b) dokonanie zwrotu (rozliczenia) najemcom wskazanych w protokole kontroli lokali mieszkalnych znajdujących się we wspólnotach kwoty wynoszącej łącznie 4.186,57 zł (obliczonej do marca 2020 r.), odpowiadającej nadwyżce między pobranymi od nich bezpodstawnie kosztami obciążającymi gminę jako właściciela lokali znajdujących się we wspólnotach a kwotą należnego czynszu najmu obowiązującego na terenie gminy oraz opłat niezależnych od właściciela; w przypadku pobierania zawyżonych w ten sposób opłat także po marcu 2020 r., uwzględnienie w rozliczeniu również tych kwot; poinformowanie RIO w Białymstoku o skutkach finansowych dokonanych rozliczeń. 8. Podjęcie skutecznych działań w celu zrealizowania zaleceń pokontrolnych wystosowanych do Pana Burmistrza po kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2016 r. w zakresie dochodów z użytkowania wieczystego, tj.: a) niezwłoczne przeprowadzenie aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości, b) terminowe podejmowanie czynności egzekucyjnych wobec zobowiązanych do wniesienia opłat, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu ich przedawnienia, c) zobowiązanie Skarbnika do bezwzględnego zaprzestania usuwania z ksiąg rachunkowych należności z tytułu użytkowania wieczystego, które nie zostały formalnie umorzone przez Pana Burmistrza w trybie określonym obowiązującym prawem, d) niezwłoczne ustalenie spadkobierców prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom zmarłym oraz prowadzenie wobec nich czynności egzekucyjnych z tytułu należnej gminie opłaty. Ustalenie podmiotu będącego aktualnie właścicielem prawa jest niezbędne w celu zaktualizowania wysokości opłaty, które polega na doręczeniu wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty użytkownikowi wieczystemu. 9. Opracowanie taryf za dostarczanie ciepła do budynków w m. Knyszyn Zamek przy zastosowaniu zasad wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 7 kwietnia 2020 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło, mając na uwadze w szczególności, że sprzedaż ciepła do obiektów znajdujących się poza lokalizacją kotłowni nie może być opierana o stawkę za 1m2 ogrzewanej powierzchni, w związku z czym niezbędne jest zainstalowanie układu pomiarowo-rozliczeniowego umożliwiającego ustalenie stawki za 1 GJ energii. 10. Realizowanie ustawowych obowiązków w zakresie przeprowadzania kontroli podatkowych z uwzględnieniem przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej. 11. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań. 12. Prowadzenie kompletnych czynności sprawdzających nakazanych treścią wskazanych przepisów Ordynacja podatkowa. 13. Wyeliminowanie nieprawidłowości przy wymiarze opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 14. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie naliczania wynagrodzeń inkasentom podatków lokalnych. Rozliczenie z inkasentami nieprawidłowo ustalonego wynagrodzenia i poinformowanie o skutkach finansowych ustaleń w tym zakresie. 15. Zaprzestanie przyznawania i wypłacania dodatku funkcyjnego wskazanemu w protokole kontroli pracownikowi zatrudnionemu na podstawie powołania w kwocie wyższej niż maksymalna wysokość tego świadczenia określona dla tego stanowiska rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Wystąpienie do tego pracownika o dobrowolny zwrot dodatku funkcyjnego pobranego w kwocie przekraczającej dopuszczoną przepisami prawa o 16.220 zł (ustaloną od lipca 2018 r. do dnia kontroli) oraz pozostałych kwot zawyżenia, jeżeli dodatek był wypłacany w zawyżonej wysokości również po dniu kontroli. 16. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika), a także wykazania okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku. W przypadku wykonywania przez pracownika stale określonych czynności, uwzględnienie tego faktu w zakresie obowiązków i w kwocie stałych składników wynagrodzenia. 17. Przyznawanie za okresowe zwiększenie obowiązków lub okresowe powierzenie dodatkowych zadań dodatku specjalnego uregulowanego ustawą o pracownikach samorządowych. W przypadku zamiaru przyznawania pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę innego rodzaju dodatku, którego podstawa ma być odmienna od dodatku specjalnego (np. pod nazwą „jednorazowego dodatku do wynagrodzenia”) – unormowanie w regulaminie wynagradzania zasad przyznawania tego dodatku. 18. Wyegzekwowanie od obecnych i byłych przewodniczących i wiceprzewodniczących Rady Miejskiej w Knyszynie zwrotu diet wypłaconych za listopad 2018 r. w kwocie zawyżonej łącznie o 1.902,74 zł z powodu nieuwzględnienia faktu niesprawowania mandatu radnego przez część tego miesiąca (szczegółowe wyliczenie diet zawyżonych dla poszczególnych osób znajduje się na str. 164 protokołu kontroli). 19. W zakresie wydatków tytułem zwrotu kosztów podróży służbowej: a) dokonywanie zwrotu kosztów podróży po formalnym zatwierdzeniu do wypłaty dokumentu zawierającego ich rozliczenie, b) egzekwowanie załączenia do rozliczenia kosztów podróży biletów poświadczających koszty podróży środkami komunikacji zbiorowej bądź oświadczenia pracownika o dokonanym na ten cel wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania. 20. W zakresie zagadnień związanych z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii: a) klasyfikowanie wydatków jako poniesione na realizację Programu na podstawie dokumentacji zapewniającej możliwość ustalenia należytego związku między finansowanymi celami a realizacją zadań gminy z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi. b) wyłączenie się Pana Burmistrza ze składu Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, c) powoływanie w skład GKPRPA jedynie osób przeszkolonych w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. 21. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych na usługi w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu usługi jak wyłapywanie bezdomnych psów, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%. 22. Zawieranie w umowie o udzielenie dotacji w ramach pomocy finansowej innej j.s.t. wszystkich postanowień wymaganych przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych. 23. Zapewnienie, aby wnioski w sprawie zmiany przedsięwzięć realizowanych w ramach funduszu sołeckiego lub ich zakresu zawierały postanowienia umożliwiające jednoznaczne stwierdzenie przeznaczenia przez sołectwo środków funduszu po zmianach. 24. Zaprzestanie udzielania sołtysom zaliczek ze środków budżetu, mając na uwadze, że nie są oni pracownikami Urzędu Miejskiego. 25. Wyznaczenie nauczyciela zastępującego dyrektora Zespołu Szkół w Kalinówce Kościelnej, stosownie do art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego. 26. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały dostosowującej do rzeczywistości wykaz jednostek budżetowych obsługiwanych przez OF-KSGK poprzez zmianę uchwały Nr XXII/170/17 Rady Miejskiej w Knyszynie z dnia 24 lutego 2017 r.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Łapy2018.docx
|
Białystok, 2019.02.20 RIO.I.6001-16/18
Pan Krzysztof Gołaszewski Burmistrz Łap
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Łapy za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Łapach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, z zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi. Wszystkie stwierdzone nieprawidłowości dotyczą okresu sprawowania funkcji Burmistrza Łap przez Urszulę Jabłońską, która zajmowała to stanowisko w okresie objętym kontrolą i do listopada 2018 r.
Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów i dowodów stanowiących ich podstawę, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała, że: a) w bilansie otwarcia ksiąg rachunkowych na 2018 r. stany kont 225 „Rozrachunki z budżetami” i 240 „Pozostałe rozrachunki” różniły się od danych bilansu zamknięcia ksiąg rachunkowych za 2017 r. z powodu wykazania danych w bilansie zamknięcia jako per saldo należności i zobowiązań zamiast właściwego salda dwustronnego. W wyjaśnieniu główna księgowa Urzędu przedstawiła: W związku z tym, że w Urzędzie prowadzone są odrębne rachunki dochodów i wydatków poniższe konta występują zarówno w dochodach jak i w wydatkach. W przełożonym wydruku na potrzeby kontroli na kontach 225 i 240 wykazane jest per saldo. Z uwagi na ograniczenia programowe brak jest możliwości zrobienia wydruku, który obrazowałby pokazanie sald po obu stronach kont. Jednak istnieje możliwość wydruku rejestrów cząstkowych, z których wynika, że konto BZ jest identyczne z kontem BO. W związku z powyższym kwoty zostały poprawnie wykazane bilansowo. W dniu podpisania protokołu kontroli główna księgowa Urzędu wyjaśniła, że Podczas ostatniej wizyty firmy świadczącej usługi na rzecz urzędu dotyczące serwisu oprogramowania systemu informatycznego (…) zostały poprawione wydruki dotyczące zestawienia obrotów i sald – str. 7 protokołu kontroli, b) w księgach budżetu nie prowadzono ewidencji analitycznej do konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” z podziałem na jednostki budżetowe, których obsługę finansowo-księgową prowadzi BOSS w Łapach; zgodnie z opisem konta 222 zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, ewidencję szczegółową do tego konta prowadzi się w sposób umożliwiający ustalenie stanu rozliczeń z poszczególnymi jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez nie dochodów budżetowych. Od 2018 r. w ewidencji budżetu konto 222 podzielone zostało na każdą jednostkę budżetową – str. 9 protokołu kontroli, c) konto 224-60 „Rozrachunki budżetu - I Urząd Skarbowy w Bydgoszczy” w ewidencji budżetu na koniec 2017 r. wykazywało saldo Wn w kwocie 1.277 zł, którego wysokość nie była zgodna z faktycznymi rozliczeniami na początku 2018 r. Ustalono, że ten urząd skarbowy na rachunek budżetu przekazał (w dniach 2-3 stycznia 2018 r.) kwotę 1.416 zł, tj. o 139 zł więcej niż wynikało z informacji o dochodach budżetowych pobieranych przez urzędy skarbowe na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Na koncie 224-60 roczne obroty strony Wn wynosiły 664.743,01 a strony Ma 666.366,19 zł (wpływ środków), przy saldzie na początek 2017 r. 2.900,18 zł. W informacji o dochodach pobieranych przez urzędy skarbowe na rzecz gminy w 2017 r. wykazano „dochody przekazane w okresie sprawozdawczym” na kwotę 664.863,01 zł. Do 10 stycznia 2017 r. wpłynęła na rachunek budżetu od US w Bydgoszczy kwota 2.919,18 zł (należność za 2016 r. – różnica 19 zł) – str. 11 i 49 protokołu kontroli. Jak wynika z wyjaśnienia Skarbnika, stwierdzona na koniec 2017 r. różnica w wysokości 139 zł jest pochodną rozbieżności między kwotami dochodów wykonanych i dochodów przekazanych prezentowanej w rachunku narastającym od 2015 r., w związku z czym właściwe będzie jej potraktowanie jako nie obrazującej rzeczywistej należności i wyksięgowanie w korespondencji z kontem 960 „Skumulowane wyniki budżetu”, d) rozrachunki gminy jako podatnika VAT z urzędem skarbowym księgowane są w ewidencji budżetu na utworzonych w tym celu kontach 226 i 227 – str. 12-17 protokołu kontroli. Stan zobowiązań gminy z deklaracji VAT-7 za grudzień 2017 r. (wraz z korektą deklaracji za listopad 2017 r.) na dzień 31 grudnia 2017 r. w wysokości 40.520 zł odzwierciedlony był w postaci salda Ma konta 227 „Rozliczenia z urzędem skarbowym z tytułu VAT”. Jednocześnie na stronie Wn konta 226 „Rozliczenia z jednostkami organizacyjnymi z tytułu VAT” wykazano należności w kwocie 40.226,37 zł, mające oznaczać środki, które jednostki budżetowe mają przekazać na rachunek budżetu na opłacenie deklaracji. W zakresie Urzędu Miejskiego należność ta obejmowała kwotę 39.212,20 zł. Należy jednakże zauważyć, że według specyfikacji konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”, na rachunkach bankowych Urzędu pozostawała kwota 371.267,17 zł, z czego po odjęciu niezwróconych dochodów i środków na wydatki (salda kont 222 i 223) pozostaje 30.516,39 zł, które to środki mogłyby ewentualnie zostać uznane za podlegające przekazaniu na rachunek budżetu na opłacenie deklaracji VAT. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że (…) Dodatkowo do końca roku nie wpłynął VAT należny z wystawionych faktur na kwotę 15.442,27 zł (konto 221-6). Odnosząc się do tego fragmentu wyjaśnienia podkreślić należy, że kwoty stanowiące należności od kontrahentów w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej nie mogą stanowić jednocześnie należności od Urzędu w ewidencji budżetu. Inny sposób zaprezentowania rozliczeń nie jest jednak możliwy w przypadku przyjęcia – jak w kontrolowanej jednostce – metody ewidencjonowania ich w księgach budżetu. Wskazać przy tym należy, że stosowana metoda ewidencji doprowadzi do powstania w ewidencji budżetu nierealnego salda zobowiązań lub wypaczenia wyniku budżetu w przypadku, gdy z deklaracji VAT-7 gminy będzie wynikał zwrot podatku VAT z urzędu skarbowego (nadwyżka VAT naliczonego nad należnym). Obowiązujące zasady ewidencjonowania operacji nie umożliwiają bowiem zaksięgowania w ewidencji budżetu należności z tytułu dochodów budżetowych, bowiem należności takie nie mogą stanowić jednocześnie zobowiązań, jak i nie podlegają odniesieniu na dochody w momencie ich przypisu, e) w ewidencji Urzędu Miejskiego dokonywano zmniejszenia poniesionych wydatków Urzędu o kwotę podatku VAT naliczonego od zakupów Urzędu, którą rozliczono z podatkiem należnym od sprzedaży. Polegało to na dokonywaniu przelewów z rachunku dochodów na rachunek wydatków Urzędu. Wskazać należy, że zmniejszanie wydatków o kwotę odpowiadającą podatkowi VAT naliczonemu rozliczonemu z podatkiem należnym nie wynika z rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczych. W dyspozycji jednostki – po rozliczeniu podatku VAT należnego z naliczonym – pozostaje bowiem kwota podatku należnego uzyskanego w związku z dokonaną sprzedażą, w wysokości rozliczonej z podatkiem naliczonym (co potwierdza opisany w protokole kontroli przebieg operacji, gdyż środki zaliczone na zwrot wydatków znajdowały się pierwotnie na rachunku dochodów). Środki te pochodzą od kontrahentów, na rzecz których jednostka dokonała sprzedaży, a nie od podmiotu, u którego jednostka dokonywała zakupów. Okoliczność braku konieczności odprowadzenia VAT należnego, wynikająca z rozliczenia go z podatkiem naliczonym, nie powinna zatem skutkować zmniejszeniem wydatków, lecz zaliczeniem pozostałych w jednostce z tego tytułu środków pieniężnych do dochodów budżetowych w paragrafie odpowiednim do rodzaju sprzedaży, w związku z którą jednostka uzyskała te środki. Metoda stosowna przez Urząd Miejski prowadzi do wypaczenia faktycznej kwoty wydatków, które zostały poniesione na zadania publiczne w wysokości udokumentowanej wyciągami bankowymi, obrazującymi przelewy na rzecz dostawców czy wykonawców. W okresie objętym kontrolą na zmniejszenie wydatków Urzędu zaksięgowano kwotę wynikającą z rozliczenia podatku VAT należnego z naliczonym wynoszącą łącznie 58.844,44 zł – str. 59-60 protokołu kontroli, f) obroty na subkontach dochodów i wydatków prowadzonych w ramach konta 130 zostały w 2017 r. zawyżone o kwotę 335.140,75 zł w związku z zastosowana metodą ewidencją operacji dotyczących potrącenia kary umownej z faktury z dnia 20 listopada 2017 r., wystawionej przez firmę UNIBEP S.A. z Bielska Podlaskiego na kwotę 562.127,28 zł. Kwota pierwotnie naliczonej kary w wysokości 335.140,75 zł, została finalnie przekazana wykonawcy w dniu 18 stycznia 2018 r. (nie dokonano jej potrącenia). Operacje w ewidencji Urzędu na koncie 130 (przelewy między rachunkami wydatków i dochodów w zakresie tej kwoty) były zaś wynikiem błędnego zamiaru zaliczenia tej kwoty do wydatków i dochodów budżetu mimo projektowanego rozliczenia należności z wykonawcą w formie potrącenia (zmniejszenia przelewu wydatku gminy z faktury), czyli bez kasowych operacji między Urzędem Miejskim a wykonawcą, które stanowiłyby podstawę zaliczenia tej kwoty do dochodów i wydatków budżetu. W wyjaśnieniu Skarbnik przedstawiła: (…) W związku ze zwłoką w wykonaniu przedmiotu umowy (…) dnia 21 grudnia 2017 r. została przez nas wystawiona (i wysłana Wykonawcy) nota księgowa nr 80/2017 tytułem kar umownych do faktury FB/17/11/0022 w wysokości 335.140,75 zł. Jednocześnie dnia 21 grudnia 2017 r. do firmy UNIBEP zostało wysłane oświadczenie wierzyciela o potrąceniu z faktury VAT nr FB/17/11/0022 z dnia 20 listopada 2017 r. na kwotę brutto 562.127,28 zł kar umownych wynikających z noty księgowej nr 80/2017 z dnia 21 grudnia 2017 r. w wysokości 335.140,75 zł. W wyniku dokonanego potrącenia do zapłaty na rzecz firmy UNIBEP pozostała kwota 226.986,53 zł. Dnia 21 grudnia 2017 r. dokonaliśmy przelewów na łączną kwotę 562.127,28 zł mających na celu rozliczenie zobowiązań wynikających z wystawionej faktury (mając na uwadze notę księgową oraz oświadczenie o potrąceniu kar umownych), w tym: - kwota 322.831,60 zł została przekazana z rachunku wydatków (…) jako zapłata za fakturę: (…) z jednoczesnym zamiarem zaksięgowania tej kwoty w rejestrze dochodów Urzędu jako dochody z tytułu kar umownych Wn 130-7 / Ma 760), - kwota 12.309,15 zł została przekazana z rachunku wydatków (…) jako zapłata za fakturę: (…) z jednoczesnym zamiarem zaksięgowania tej kwoty w rejestrze dochodów Urzędu jako dochody z tytułu kar umownych Wn 130-7 / Ma 760). W związku z tym, iż Instytucja Zarządzająca RPOWP nie wyraziła zgody na rozliczenie faktury FB/17/11/0022 z dnia 20 listopada 2017 r. poprzez potrącenie, uznając za wydatek kwalifikowany jedynie wydatek faktycznie poniesiony, podjęto decyzję o zapłacie dnia 18 stycznia 2018 r. na rachunek Wykonawcy, potrąconej dnia 21 grudnia 2017 r. kary umownej. Brak możliwości rozliczenia pełnej kwoty faktury nr FB/17/11/0022 z dnia 20 listopada 2017 r. poprzez potrącenie i konieczność dopłaty Wykonawcy potrąconej dnia 21 grudnia 2017 r. kwoty wymusił na nas konieczność dokonania korekty wcześniejszych księgowań. (…) Z uwagi na przelew kwoty 335.140,75 zł z rachunku wydatków na rachunek dochodów (pierwotnie uznanej za wydatek) kwota wydatków ze sprawozdania Rb-28S nie zgada się z kwotą obrotów konta 130 (…). Ustalono, że na koniec 2017 r. środki w tej wysokości pozostawały na rachunku dochodów Urzędu, zaś drugostronnie odpowiadało im saldo Ma konta 223 „Rozrachunki z tytułu wydatków budżetowych” w ewidencji Urzędu – str. 24-26 i 40-41 protokołu kontroli. Z kolei w związku z nieterminową realizacją zamówienia na „Przebudowę dróg gminnych ul. Matejki – droga nr 106430B (część I) i ul. Goździkowskiej – droga nr 106417B, ul. Głównej – droga nr 106429B (część II)” gmina Łapy naliczyła kary umowne w łącznej wysokości 419.444,76 zł. Zostały one potrącone z faktur wystawionych wykonawcy, w wyniku czego wynagrodzenie wypłacono wykonawcy w kwocie odpowiednio niższej. Jednakże na kwotę potrąconych kar umownych jednostka sporządziła przelewy z rachunku wydatków Urzędu na rachunek dochodów, mimo że rzeczywisty przebieg operacji gospodarczej polegał na rozliczeniu kary z wykonawcą w formie bezgotówkowego potrącenia. W efekcie zawyżono dochody i wydatki budżetu za 2017 r. o 419.444,76 zł, wbrew rzeczywistemu przebiegowi operacji i zasadzie kasowego ustalania dochodów i wydatków budżetu, o której mowa w § 5 rozporządzenia oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), g) na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” na koniec 2017 r. wykazano m.in. zobowiązanie wobec „Schroniska dla bezdomnych zwierząt – Zygmunt Dworakowski” wynikające z nieopłacenia przez Urząd Miejski części faktury wystawionej 31 października 2015 r. na kwotę 9.000 zł za odłów i utrzymanie psów w schronisku za październik 2015 r. Urząd nie opłacił z tej faktury kwoty 4.935,48 zł, bowiem naliczono kary umowne za odstąpienie od umowy i wcześniejszą zwłokę w przystąpieniu do wyłapywania psów. Jak wynika z ustaleń kontroli, informacja przekazana wykonawcy o naliczonej karze nie spotkała się reakcją, a zatem nie została zakwestionowana. W związku z tym zobowiązanie należy uznać za nierealne na koniec 2017 r.; powinno ono zostać wyksięgowane z kontem 760 „Pozostałe przychody operacyjne”. Pozostawienie tego zobowiązania w ewidencji nie wpłynęło na zawyżenie danych sprawozdania Rb-28S za w 2017 r. w zakresie zobowiązań, ponieważ jednostka nie wykazała go w tym sprawozdaniu traktując je jako rzekome zobowiązanie sporne – str. 45 i 61 protokołu kontroli, h) na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nie ujęto na koniec roku należności pozostałych do zapłaty z tytułu podatków realizowanych na rzecz gminy przez urzędy skarbowe w wysokości 53.678,84 zł, które wykazano w rocznym sprawozdaniu Rb-27S. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 221, zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, na koncie tym ujmuje się również należności z tytułu podatków i udziałów we wpływach z podatków pobieranych przez właściwe organy. Ujęcie tych należności na koncie 221 było niezbędne dla zachowania zgodności danych sprawozdania Rb-27S z ewidencją księgową – str. 50 protokołu kontroli. Według wyjaśnienia Skarbnika (…) Sprawozdania budżetowe z wykonania dochodów budżetowych sporządzane są przez nas nie tylko na podstawie ksiąg rachunkowych, ale także na podstawie ewidencji księgowej w szerszym pojęciu. Dane z informacji o dochodach traktowane są przez nas jako ewidencja księgowa w szerszym pojęciu, i) na koncie 221 nie ujęto na koniec roku należności od Domu Kultury w Łapach z tytułu zwrotu niewykorzystanej dotacji w wysokości 24,38 zł; w efekcie nie wykazano tej kwoty w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. w kol. 9 „Należności pozostałe do zapłaty – saldo końcowe”. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 159 protokołu kontroli, kwota ta nie wynikała też na koniec 2017 r. z konta 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych…”, ponieważ błędnie przeniesiono ją na konto 810 „Dotacje budżetowe…”. W wyjaśnieniu Skarbnik przedstawiła: W związku z tym, że Urząd prowadzi wyodrębniony rejestr dochodów i wydatków - nie ma możliwości zaksięgowania w rejestrze wydatków, w którym księgowane są dotacje (przekazywane z rachunku budżetu) i ich rozliczenie, przypisu do zwrotu nierozliczonej dotacji Wn 221 Ma 224. W rejestrze wydatków nie prowadzimy konta 221 i nie robimy przypisów dochodów budżetowych. Wszystkie przypisy dochodów budżetowych dokonywane są w rejestrze dochodów Urzędu. Należy wskazać, że przyjęty sposób zorganizowania prowadzenia ksiąg rachunkowych powinien umożliwiać wykazanie w nich wszystkich danych zgodnie z wymaganiami obowiązujących przepisów – w tym przypadku zasad funkcjonowania kont określonych załącznikiem nr 3 rozporządzenia, j) nieprawidłowo prowadzono ewidencję należności z opłaty adiacenckiej rozłożonej na raty. Na koncie 226-3 „Należności z tytułu opłaty adiacenckiej” pod datą 31 grudnia 2017 r. dokonano następujących zapisów: Wn 226-3 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” jako „przypis opłaty adiacenckiej – należności płatne w 2018 r.” – kwota 4.478,96 zł oraz Wn 226-3 – Ma 720 „przypis opłaty adiacenckiej – należności długoterminowe” – kwota 9.578,78 zł. Przypisu należności z tytułu opłat adiacenckich w ewidencji księgowej w 2017 r. dokonano na podstawie decyzji wydanych przez Burmistrza Łap w latach 2009-2013. Do czasu dokonania przypisu, wpłaty rozłożonych na raty należności z tego tytułu księgowano (jako dochody nieprzypisane) zapisem Wn 130 – Ma 720. Z ewidencji księgowej prowadzonej na koncie 226 w 2018 r. wynika, że dokonywano następujących księgowań: Wn 221 – Ma 226 (przeksięgowanie rat należnych w 2018 r.) oraz Wn 226 – Ma 226 (bezpodstawny zapis ujemny nazwany „przeksięgowanie rat płatnych w 2018 r. – storno obrotów (czystość obrotów)”). Z ustaleń kontroli wynika zatem, że do 2017 r. nie prowadzono ewidencji należności z tego tytułu – str. 51 protokołu kontroli. Prawidłowe zapisy powinny być następujące: - Wn 226 – Ma 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” – przypis długoterminowych należności budżetowych rozłożonych na raty (niestanowiących zaległości), - Wn 221 – Ma 226 przypis raty należnej na dany rok oraz Wn 840 – Ma 720 przeksięgowanie przychodów przyszłych okresów na przychody z tytułu dochodów budżetowych w wysokości raty należnej na dany rok – według zasad funkcjonowania konta 226 obowiązujących do końca 2017 r. Brzmienie opisu konta 226 obowiązujące od 1 stycznia 2018 r. przewiduje jedynie ogólnie przenoszenie należności z długoterminowych do krótkoterminowych, a więc pojęciom tym należy przypisywać znaczenie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 18 lit. c) ustawy o rachunkowości, który za krótkoterminowe uznaje należności wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego – zatem krótkoterminowy charakter mają obecnie należności ujęte na dzień kończący dany rok, jeżeli termin ich wymagalności przypada w następnym roku, k) nieprawidłowo, niezgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji, ewidencjonowano należności wyegzekwowane przez organ egzekucyjny, przekazywane na rachunek jednostki w wysokości należności głównej wraz z odsetkami i kosztami upomnienia, po potrąceniu kosztów komorniczych (na przelewie wskazywano kwotę potrąconej opłaty komorniczej). Na kwotę potrąconych kosztów Urząd Miejski sporządza bowiem we własnym zakresie polecenie przelewu, mimo iż faktycznie jednostka nie otrzymywała wpłaty tej kwoty ani nie przekazywała środków organowi egzekucyjnemu tytułem tej opłaty. W wyjaśnieniu Skarbnik przedstawiła: Z uwagi na to, że jednostka prowadzi odrębne rejestry dochodów (w rejestrze dochodów księguję jedynie przypisy na kontach dochodów) i wydatków (w rejestrze wydatków księguję jedynie koszty) i nie księguję kosztów w rejestrze dochodów (księgując potrącenie musiałabym je zaksięgować na kontach, na których ewidencjonowane są koszty) - na kwotę potrąconych kosztów komorniczych sporządzano odrębne polecenie przelewu, w którym koszty komornicze zaliczane były w ciężar rachunku jednostki oraz na dobro rachunku jednostki, mimo iż faktycznie jednostka nie otrzymywała ich na rachunek ani nie przekazywała komornikowi z tego rachunku. Szczegółowy opis stosowanych przez jednostkę księgowań oraz sposób księgowania uwzględniający fakt, że gmina nie otrzymuje na rachunek kwoty kosztów komorniczych, zawarto na str. 52 protokołu kontroli. Tworzenie dokumentów bankowych mających obrazować rzekomy wpływ i wypływ środków na rachunkach bankowych nie ma uzasadnienia w przypadku tych operacji, ponieważ jest niezgodne z rzeczywistym ich przebiegiem, polegającym na rozliczaniu należności i zobowiązań w formie potrącenia. Stosowana praktyka skutkuje zawyżeniem dochodów i wydatków budżetu o środki, które faktycznie nie wpłynęły na rachunek i nie wypłynęły z rachunku. Sprzeciwia się to – podobnie jak przedstawiony wcześniej sposób księgowania kar umownych – zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu, wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 5 rozporządzenia, a także skutkuje odzwierciedleniem w księgach zdarzeń, które w rzeczywistym przebiegu operacji gospodarczej z kontrahentem nie miały miejsca, l) analiza kwot ujętych na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu wykazała, że dotyczą one m.in. kaucji mieszkaniowych pobranych przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Łapach (gminną spółkę zlikwidowaną w 2008 r.) w wysokości 17.223,47 zł (sumy wniesione od początku lat sześćdziesiątych XX w. do 2008 r.). Środki z tego tytułu przechowane są przez Urząd Miejski na rachunku bankowym depozytów - konto 139 „Inne rachunki bankowe”. W wyjaśnieniu Skarbnik przedstawiła: saldo konta w kwocie 17.223,47 zł dotyczy kaucji mieszkaniowych. Kaucje mieszkaniowe wpłynęły na rachunek depozytów w 2008 r. z rachunku PGKiM (rachunku zlikwidowanej w 2008 r. spółki gminnej, która zajmowała się zarzadzaniem mieniem komunalnym gminy). Kaucje wpłacane były do roku 2008 r. od początku lat sześćdziesiątych. Wraz z wpływem środków na rachunek depozytów nie została przekazana gminie ewidencja analityczna kaucji (wykaz kwot i osób, których kaucje dotyczą). Część mieszkań komunalnych została już sprzedana, a część pozostaje nadal w zasobie komunalnym gminy. Kontrola wykazała, że w 2017 r. nie miały miejsca zwroty kaucji. Zagadnieniami dotyczącymi wynajmowania lokali mieszkalnych obecnie zajmuje się MOPS w Łapach. Skarbnik Gminy przestawiła: W Urzędzie nie ma pracownika zajmującego się mieszkaniami komunalnymi (zarządzanie komunalnymi zasobami mieszkaniowymi jest jednym z zadań Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łapach). W Urzędzie nie ma też żadnej procedury związanej z informowaniem o zwrocie kaucji mieszkaniowych. (…) W dacie likwidacji przedsiębiorstwo zobowiązane było m.in. do przekazania wszystkich środków obrotowych, w tym i kaucji. Z dokumentów zlikwidowanej Spółki znajdujących się w archiwum nie wynika co składa się na saldo przekazane do Urzędu Miejskiego w dacie likwidacji Spółki. (…) Najbezpieczniej rozwiązaniem wydaje się zatrzymanie całego salda do czasu sprzedaży ostatniego mieszkania komunalnego – str. 54-55 protokołu kontroli. Okoliczności podane przez Skarbnika wskazują, że konieczne jest podjęcie działań w celu odtworzenia danych o podmiotach, które wniosły kaucje – na podstawie treści zawartych z najemcami umów, jeżeli nie uda się uzyskać żadnych danych ewidencyjnych PGKiM. Środki kaucji powinny być przekazane MOPS, który będąc w posiadaniu aktualnego stanu umów najmu może mieć możliwość ustalenia, przez kogo zostały wpłacone lub komu powinny być zwrócone. Innym rozwiązaniem jest – po ustaleniu najemców, którzy wnieśli kaucje – wdrożenie procedury przekazywania Urzędowi, jako przechowującemu te środki, informacji o kwotach kaucji podlegających zwrotowi poszczególnym podmiotom. Izba nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyjaśnieniu, że „najbezpieczniejsze” jest zatrzymanie salda do czasu sprzedaży ostatniego mieszkania komunalnego (pomijając bez realności oczekiwania na osiągnięcie takiego stanu). Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, ze zm.) kaucja podlega zwrotowi najemcy w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę, po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu lokalu. Przyjęcie koncepcji zawartej w wyjaśnieniu byłoby równoznaczne z permanentnym naruszaniem prawa byłych najemców do zwrotu kaucji, poprzez niedokonywanie im zwrotu środków, które miały zabezpieczać nieobowiązującą już umowę najmu. Osiągnięcie stanu sprzedaży wszystkich lokali pozwoliłoby zaś jedynie na stwierdzenie, że cała kwota przetrzymywanych kaucji jest przetrzymywana nielegalnie, ł) do dnia 31 grudnia 2017 r. nie dokonano zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umów firmom: Przedsiębiorstwo Drogowo-Mostowe S.A Dębica (3.734 zł), Hydrocentrum (17.000 zł), Przedsiębiorstwo Geologiczno-Budowlane GEOL BUD P. Czerwiński (6.002,70 zł), Przedsiębiorstwo Robót Drogowych W. Grabek (7.446,31 zł), ZWiK sp. z.o.o (2.400 zł) – łącznie 36.583,01 zł. Zgodnie z art. 151 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.) kwota pozostawiona na zabezpieczenie roszczeń z tytułu rękojmi jest zwracana nie później niż w 15. dniu po upływie okresu rękojmi za wady. Według złożonego przez Skarbnika wyjaśnienia Salda (…) zostały naniesione z kartoteki ręcznej w roku 2003 - w Urzędzie brak jest dokumentów, z których wynika to saldo, zaś saldo ZWiK sp. z.o.o zostało naniesione z kartoteki ręcznej w roku 2003 - w roku 2018 wystąpiliśmy z potwierdzeniem do ZWiK – saldo nie zostało potwierdzone (brak w ewidencji księgowej jednostki) – po uzyskaniu opinii prawnej salo zostanie wyksięgowane. Mając na uwadze czas, kiedy depozyty te zostały wniesione oraz wyjaśnienia Skarbnika, kwota 36.583,01 zł powinna zostać przelana na dochody budżetu, po uprzednim udokumentowaniu ostatecznej próby zwrotu tych środków (ustalenia istnienia podmiotów wymienionych w ewidencji) – str. 55 protokołu kontroli, m) na koncie 245 „Wpływy do wyjaśnienia” w ewidencji Urzędu bezpodstawnie ujęto na koniec 2017 r. wpłatę w wysokości 3.150 zł stanowiąca nadpłatę za zezwolenie na sprzedaż alkoholu, dotyczącą należności za 2018 r.; zgodnie z zasadą kasowego ustalania wyniku budżetu oraz zasadami funkcjonowania kont wpłata ta powinna zostać zaliczona do dochodów 2017 r. i ujęta na stronie Ma konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – str. 61 protokołu kontroli.
W wyniku analizy przepisów wewnętrznych jednostki składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości stwierdzono zapis, że wartości niematerialne i prawne o wartości powyżej 500 zł i poniżej 3.500 zł podlegają ewidencji na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do każdego z rozporządzeń określających zasady rachunkowości jednostek budżetowych (obowiązującego do końca 2017 r. i od 1 stycznia 2018 r.) do ewidencji stanu oraz zwiększeń i zmniejszeń wartości początkowej wartości niematerialnych i prawnych służy konto 020 „Wartości niematerialne i prawne”. Z ustaleń kontroli wynika, że prowadzono konto 013-20 „Pozostałe wartości niematerialne i prawne”, którego saldo 15.990,05 zł na koniec 2017 r. wyrażało stan jednorazowo umarzanych wartości niematerialnych i prawnych – str. 148 protokołu kontroli. Stwierdzono też, że na koncie 310 „Materiały” zaewidencjonowano kostkę granitową zinwentaryzowaną w drodze spisu z natury w dniu 2 stycznia 2018 r. o wartości 4.029,96 zł. Opis konta 310 zawarty w zakładowym planie kont przewiduje, że „konto 310 służy do ewidencji zapasów materiałów. Urząd nie prowadzi magazynu materiałów. Na koncie 310 księgowany jest jedynie na koniec roku obrotowego zapas paliwa ustalony w wyniku inwentaryzacji paliwa w samochodach OSP. Konto 310 może wykazywać saldo Wn, które wyraża stan zapasów materiałów.” Z ustaleń kontroli wynika, że środki czystości, materiały biurowe w momencie zakupu odpisywane są w koszty i nie są na koniec roku ujmowane na koncie 310. Paliwo do pojazdów OSP w momencie zakupu ujmuje się w koszty, zaś na koniec roku pozostałość niezużytego paliwa obejmuje się spisem z natury i wycenia się według rzeczywistych cen zakupu zgodnie z przyjętą regulacją. Sposób opisania zasad ewidencji na koncie 310 powoduje jednak, że formalnie brak podstaw ujęcia na nim ujawnionego w wyniku inwentaryzacji stanu materiałów innych niż paliwo, np. kostki granitowej. Stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości zasady prowadzenia ewidencji dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych określa kierownik jednostki – str. 150-151 protokołu kontroli.
W zakresie inwentaryzacji środków trwałych stwierdzono, że w formie spisu z natury na dzień 30 listopada 2016 r. udokumentowano przeprowadzenie inwentaryzacji kanalizacji i wodociągów, tj. trudno dostępnych oglądowi środków trwałych, których inwentaryzacja przeprowadzana jest w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników, jak to przewiduje art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości. Stwierdzono jednocześnie, że inwentaryzację tych składników prawidłowo udokumentowano podczas inwentaryzacji przeprowadzonej na dzień 31 grudnia 2017 r. – str. 153 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109) wykazała, że w sprawozdaniu Rb-NDS o nadwyżce lub deficycie jednostki samorządu terytorialnego za 2017 r. w poz. D.16 błędnie wykazano stan wolnych środków w kwocie 2.951.536,19 zł, zamiast 2.941.526,70 zł (różnica 10.009,49 zł). Szczegółowego wyliczenia dokonano na str. 67 protokołu kontroli. Jak ustalono, kwota 10.009,49 zł stanowiła saldo Wn konta 245 „Sumy do wyjaśnienia” w ewidencji budżetu na początek 2017 r. Złożyły się na nią: odsetki od kredytu w wysokości 9.949,18 zł i odsetki od nienależnie pobranego świadczenia 500+, które zostały omyłkowo przekazane do PUW w 2016 r. a winny były zostać przekazane w 2017 r. razem ze zwrotem świadczenia 500+ w kwocie 60,31 zł. Kwota 9.949,18 zł składająca się na saldo Wn konta 245 powstała w wyniku poniesienia wydatku w tej wysokości na koszty obsługi kredytu, bezpośrednio z rachunku budżetu. Dokonano zapisu Wn 245 – Ma 133 „Rachunek budżetu”, nie zaliczając tej operacji do wydatków budżetu 2016 r. Skarbnik poinformowała, że dokonała takiego zapisu w związku z tym, iż w dniu 31 grudnia 2016 r. nie mogła już dokonać jej refundacji z rachunku wydatków Urzędu Miejskiego – str. 18 protokołu kontroli. Przyjęta forma obsługi bankowej wydatków Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej – przy pomocy odrębnego rachunku – nie upoważnia do zaniechania ewidencjonowania faktycznie poniesionych wydatków na koncie 902 „Wydatki budżetu”, nawet jeżeli zostały poniesione bezpośrednio z rachunku budżetu. Zgodnie bowiem z zasadą kasowej realizacji budżetu, określoną m.in. w § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… kwota 9.949,18 zł powinna zmniejszyć wynik budżetu za ten rok. Powstała w wyniku takiego księgowania należność nie mogła być uwzględniona przy obliczeniu wolnych środków, gdyż jej uregulowanie przez Urząd musiałoby nastąpić ze środków przekazanych na ten cel z budżetu – należność nie oznaczała zatem dodatkowych środków budżetu, które mogłyby zostać przeznaczone na finansowanie deficytu. Z kolei kwota odsetek od świadczenia 500+ przekazana za wcześnie również nie oznacza, że w 2017 r. gmina posiadała z tego tytułu środki, które mogła przeznaczyć na finansowanie budżetu.
Stwierdzono nieprawidłową klasyfikację dochodów z tytułu odsetek naliczanych według stopy redyskonta weksli przy rozłożeniu na raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odsetki w kwocie 49,97 zł zaewidencjonowano w par. 0760 „Wpływy z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności” zamiast w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek” – str. 75-76 protokołu kontroli.
Gmina Łapy od czasu uchylenia z dniem 24 czerwca 2010 r. uchwały Rady Miejskiej w Łapach z dnia 23 lutego 2007 r. w sprawie zasad i trybu zbywania nieruchomości i lokali nie posiada ustalonych przez organ stanowiący zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2018 r. poz. 994, ze zm.). Należy wskazać, że uchwała organu stanowiącego określająca w sposób uniwersalny zasady gospodarowania nieruchomościami, winna służyć wykonywaniu kompetencji Pana Burmistrza do gospodarowania mieniem komunalnym, zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika to z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym zawierającego zwrot, iż „do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy”. Istnienie ogólnych, obowiązujących na terenie gminy zasad gospodarowania nieruchomościami służy prawidłowej i ukierunkowanej realizacji ustawowych zadań organu wykonawczego. Tryb każdorazowego wyrażania przez Radę Miejską zgody na dokonywanie czynności, które powinny być objęte uchwałą, miał mieć zgodnie z wolą ustawodawcy – wynikającą jednoznacznie z zacytowanej treści przepisu – charakter wyłącznie tymczasowy, podlegający stosowaniu do czasu opracowania i podjęcia stosownej uchwały – str. 76 protokołu kontroli.
Zbadano prawidłowość dochodów z dzierżawy nieruchomości nr 230/91 przy ul. W. Sikorskiego w Łapach z przeznaczeniem pod posadowiony budynek (na sklep). Umowę zawarto na czas nieoznaczony w dniu 28 września 2017 r., po uprzednim wyrażeniu zgody przez Radę Miejską. Z umowy wynika czynsz w kwocie 351 zł netto + VAT (łącznie 431,73 zł miesięcznie), który będzie waloryzowany na koniec każdego roku kalendarzowego o roczny wskaźnik wzrostu cen podany przez GUS i obowiązywać będzie w kolejnym roku. Waloryzacji opłaty na 2018 r. nie dokonywano. Zarządzenie Burmistrza Łap z 20 stycznia 2015 r. określające zasady ustalania czynszów najmu i dzierżawy stanowi, że waloryzacji dokonuje się na koniec roku. Czynsz po waloryzacji w 2018 r. powinien wynosić 358,02 zł netto (440,36 zł brutto). Według wyjaśnienia kierownika Referatu Nieruchomości umowę z dzierżawcą (…) podpisano na wniosek strony i po przyjętej przez Radę Miejską w Łapach uchwale, 28 września 2017 r. (…) W 2018 r. nie waloryzowano stawki czynszu za dzierżawę, gdyż wieloletnia, dobra praktyka Urzędu Miejskiego w Łapach wstrzymuje się z podwyżką stawki za metr najmu bądź dzierżawy, przed upływem pierwszego roku obowiązywania umowy. Pierwsza waloryzacja nastąpi na początku 2019 r. po ogłoszeniu średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2018 r. Podana w wyjaśnieniu praktyka nie wynika z określonych zarządzeniem zasad waloryzowania czynszu – str. 77-78 protokołu kontroli.
Roczne obroty konta 221-13 służącego ewidencji rozrachunków z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego w 2017 r. wyniosły jedynie 311,21 zł. Na koncie tym dokonano zapisów tylko pod datą 31 grudnia 2017 r., ujmując nieopłacone należności za zajęcie pasa – 296,06 zł oraz naliczone odsetki – 15,15 zł. Pod polecenie księgowania załączono sporządzony przez pracowników merytorycznych wykaz decyzji nieopłaconych w 2017 r. a także opłaconych po terminie, z wyliczeniem należnych odsetek na koniec roku. Nie przypisywano zatem w ewidencji księgowej należności przypadających do zapłaty w danym roku, opłat wynikających z nowych decyzji wydanych w 2017 r. a w efekcie nie księgowano na koncie 221 dokonywanych wpłat. Z zasad rachunkowości wprowadzonych zarządzeniem z 17 stycznia 2017 r. wynikało, iż księgi rachunkowe prowadzone są za pomocą komputera, za wyjątkiem ewidencji pożyczek z ZFŚS (prowadzonej przez Referat Finansowy), ewidencji analitycznej dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej (prowadzonej przez Referat Nieruchomości) oraz ewidencji analitycznej dochodów z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego (przez Referat Inwestycji), które są prowadzone techniką ręczną. Identyczne zapisy zawarto w zasadach rachunkowości wprowadzonych zarządzeniem nr 513/18 z 27 czerwca 2018 r. – str. 82-84 protokołu kontroli. Na podobnych zasadach nie dokonywano bieżących przypisów należności z opłaty adiacenckiej – należności z tego tytułu w ewidencji księgowej ujęto na podstawie wykazu nieopłaconych decyzji, sporządzonego przez pracowników merytorycznych. Badaniem objęto ustalanie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej – w tym zakresie przeanalizowano działania podjęte po wykonaniu zadania inwestycyjnego realizowanego w 2014 i 2015 r., polegającego na budowie drogi gminnej pomiędzy ul. Żwirki i Wigury a ul. Długą w Łapach. Z operatu szacunkowego wyceny nieruchomości nr 559/8 wynika wzrost jej wartości o 3.976 zł. Dla 2 współwłaścicieli nieruchomości wydano decyzje z 29 czerwca 2015 r. ustalające opłatę adiacencką w kwocie po 765 zł. Ustalono, iż opłata powinna wynosić 795,20 zł dla każdego współwłaściciela (3.976 zł x 40% : 2). Została ona zatem zaniżona w każdej decyzji o 30,20 zł a łącznie o 60,40 zł – str. 84-86 protokołu kontroli. W 2017 r. nie wydawano decyzji ustalających opłaty adiacenckie z tytułu podziału nieruchomości. Kierownik Referatu Nieruchomości w trakcie poprzedniej kontroli kompleksowej prowadzonej przez RIO w Białymstoku wyjaśnił, iż postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nie będą wszczynane do tych nieruchomości, które podzielono na mniej niż 4 nowe działki. Decyduje o tym rachunek ekonomiczny. Wzrost wartości nieruchomości na dwie, lub 3 działki jest tak mały, że nie równoważy kosztów postępowania, tj. kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Kontroli poddano postępowania podziałowe wszczęte w 2017 r. Wśród nich były także podziały na 4 nieruchomości, uzasadniające naliczenie opłat. W stosunku do tych nieruchomości nie zostały wszczęte postępowania w sprawie naliczenia opłaty. Powyższe dotyczy m.in. nieruchomości podzielonych decyzją z 21 września 2017 r. zatwierdzającą podział nieruchomości nr 515/7 o pow. 2,4894 ha na 4 działki i nr 1032/3 na 6 działek. Żaden z pracowników Referatu Nieruchomości nie posiada w zakresie czynności naliczania opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości. Kierownik Referatu zakresem czynności ma natomiast powierzone „naliczanie opłat za wybudowane urządzenia komunalne”. Zwrócono się z pytaniem, jakie czynności podjęto w celu ustalenia ewentualnych opłat adiacenckich z tytułu podziałów nieruchomości na 4 lub więcej działek, zatwierdzonych decyzjami Burmistrza w 2017 i 2018 r. Kierownik Referatu Nieruchomości wyjaśnił, że w styczniu 2019 r. w trybie zapytania ofertowego wyłoniono rzeczoznawcę, który na zlecenie Urzędu będzie sporządzał wyceny nieruchomości. Niezwłocznie zlecimy sporządzenie operatów szacunkowych do ustalenia opłaty adiacenckiej (…). Od uprawomocnienia się decyzji podziałowych do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie minęły trzy lata. Ponadto stwierdzono, że w 2015 r. miały miejsca podziały nieruchomości na 4 lub więcej działek. W stosunku do 4 tego rodzaju decyzji podziałowych nie dokonano naliczenia opłaty adiacenckiej, a zatem na dzień kontroli potencjalne dochody z tego tytułu zostały już bezpowrotnie utracone w świetle art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: - decyzją nr N. 6831.2.2015 z 4 marca 2015 r. dokonano podziału nieruchomości 14/17 o pow. 4,9983 ha na 4 działki, - decyzją nr N. 6831.3.2015 z 4 marca 2015 r. dokonano podziału nieruchomości 1/11 o pow. 0,2232 ha na 3 działki oraz nieruchomości 1/19 o pow. 10,2404 ha na 14 działek, - decyzją nr N. 6831.26.2015 z 18 czerwca 2015 r. dokonano podziału nieruchomości nr 179 o pow. 0,3374 ha na 5 działek, - decyzją nr N. 6831.20.2015 z 25 czerwca 2015 r. dokonano podziału nieruchomości nr 180/2 na 5 działek. Na pytanie, dlaczego nie wszczęto postepowań w celu ustalenia opłat adiacenckich z tytułu podziałów nieruchomości dokonanych w 2015 r., kierownik Referatu Nieruchomości stwierdził m.in., że trudno mi obecnie wyjaśnić powody z jakich nie naliczono opłat adiacenckich z tytułu podziału działek nr 14/17 i 1/19, będących w użytkowaniu wieczystym Krajowej Spółki Cukrowej S.A. oraz działek osób fizycznych oznaczonych numerami 179 i 180/2. W przypadku KSC S.A. było to najprawdopodobniej zwykłe przeoczenie spowodowane nawałem prowadzonych spraw. (…) Chciałbym też zaznaczyć, że właściciele przedmiotowych działek w 2017 r. zostali obciążeni opłatą planistyczną i nie była to opłata niska. Przekazali również na rzecz gminy nieodpłatnie grunt o pow. 0,0594 ha pod drogę wewnętrzną – str. 86-88 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. W trakcie kontroli dokonano weryfikacji skutków obniżenia górnych stawek podatków lokalnych oraz skutków udzielonych ulg odroczeń, umorzeń, zwolnień wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2017 r. W części dotyczącej podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej stwierdzono, że skutki obniżenia górnych stawek podatków lokalnych wykazane w sprawozdaniach są zgodne z danymi wynikającymi z deklaracji podatkowych dotyczących zobowiązania podatkowego za 2017 r. Ponieważ w 2017 r. jeden z podatników złożył deklaracje na zobowiązanie podatkowe za lata 2013-2017 a drugi deklaracje korygujące za lata 2012-2016, to kwoty skutków wynikające z obniżenia maksymalnych stawek za te okresy należało wykazać w sprawozdaniu sporządzanym za okres sprawozdawczy, w którym deklaracje wpłynęły, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 12 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 92 protokołu kontroli. Analiza prawidłowości wykazanych do refundacji skutków zastosowania zwolnienia wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.) budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie danych będących podstawą ustalenia kwoty zwolnienia. Z ewidencji podatkowej wynika, że podatnik o nr konta 90 w złożonej deklaracji wykazał jako zwolnione: grunty za okres styczeń-marzec pow. 14.998 m2 (x 0,20 zł/m2) i za okres kwiecień-grudzień od pow. 14.860 m2 (x 0,20 zł/m2) oraz budowle o wartości 169.391,61 zł (x 2%). Ustalona na tej podstawie kwota utraconych dochodów wyniosła 6/367 zł. Nie wykazano zaś do opodatkowania gruntów związanych z działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z podatku zwolnione są znajdujące się w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody i służące bezpośrednio i wyłącznie osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody: grunty położone na obszarach objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową, budynki i budowle trwale związane z gruntem. Mając na uwadze, że możliwość ubiegania się o zwrot utraconych dochodów w przypadku budowli jest ograniczony tylko do tych, które są trwale związane z gruntem i służące bezpośrednio i wyłącznie osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody, to również grunty związane z budowlami korzystają ze zwolnienia z podatku. Ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych budowle podlegają opodatkowaniu wyłącznie, jeżeli związane są z działalnością gospodarczą, to grunty związane z budowlami również będą gruntami związanymi (zajętymi) z działalnością gospodarczą. Należy więc ustalić rodzaj i położenie gruntów oraz wezwać podatnika do prawidłowego sporządzenia deklaracji na podatek od nieruchomości – str. 93 protokołu kontroli.
Kontrola powszechności i prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała, że u niektórych podatników należy zweryfikować dane wykazane w deklaracji będące podstawą naliczenia podatku – str. 80-88 protokołu kontroli. Takie sytuacje stwierdzono w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 3/2 do protokołu kontroli pod pozycją: a) 2; w złożonej deklaracji podatkowej wykazano do opodatkowania budynki mieszkalne o pow. 140,18 m2, grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 2.388 m2 i budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 646,75 m2. Ustalono, że część nieruchomości jest ogrodzona a do budynku posadowionego na niej prowadzi podjazd. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) tego typu obiekty budowlane i urządzenia budowlane są budowlami a ponieważ są w posiadaniu przedsiębiorcy to zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych są związane z działalnością gospodarczą i podlegają opodatkowaniu na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Również podatnik wymieniony pod poz. 13 w złożonej deklaracji nie wykazał do opodatkowania wartości ogrodzenia i utwardzonego placu, b) 38; oprócz gruntów, budynków i budowli związanych z działalnością gospodarczą podatnik wykazał do opodatkowania grunty pozostałe o pow. 4.606 m2. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w posiadaniu podatnika są grunty o pow. 5.165 m2 sklasyfikowane jako Ba. Z akt podatkowych nie wynika, aby spełnione były opisane w ust. 2a art. 1a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych warunki, które umożliwiałyby wykazanie tych gruntów w taki sposób. Mamy zatem do czynienia z naruszeniem art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy, w myśl którego grunty posiadane przez przedsiębiorcę są uznawane za związane z działalnością gospodarczą. Opodatkowanie wymienionych powierzchni stawką przewidzianą dla gruntów związanych z działalnością gospodarczą zwiększyłoby należny podatek o kwotę 2.395 zł, c) 53; wykazano w deklaracji jako zwolnione grunty o pow. 32.880 m2 oraz do opodatkowania budynki mieszkalne o pow. 150 m2. Na podstawie ewidencji gruntów i budynków oraz stron internetowych mapy.geopostal.gov.pl i maps.google.pl ustalono, że: na działce nr 432/3 posadowiony jest budynek mieszkalny o pow. zabudowy około 211 m2 i dwóch i pół kondygnacji, garaże o pow. zabudowy około 90 m2, budynek gospodarczy o pow. zabudowy około 372 m2, budynek – prawdopodobnie mający cechy budynku mieszkalnego – o pow. zabudowy 313 m2 i dwie kondygnacje, a na działce nr 166/2 budynek mieszkalny o pow. zabudowy około 176 m2 i dwie kondygnacje, budynek niemieszkalny o pow. zabudowy około 96 m2 oraz kościół. Przybliżona powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych, uwzględniając kondygnacje, wynosi około 1.505 m2. Jest zatem mało prawdopodobne, że opodatkowana powierzchnia, która stanowi 10% powierzchni zabudowy, jest zgodna ze stanem faktycznym, d) 70; wykazano do opodatkowania jedynie grunty zajęte na działalność gospodarczą o pow. 1.500 m2. W trakcie kontroli ustalono, że na przedmiotowych gruntach są posadowione zbiorniki (silosy) oraz inne obiekty budowlane. Należy zatem wyjaśnić, dlaczego do opodatkowania nie wykazano pozostałych gruntów oraz budowli i budynków, e) 72; wykazano do opodatkowania budynek związany z działalnością gospodarczą o pow. 226,38 m2. Z ewidencji geodezyjnej oraz ustaleń kontroli wynika, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi 197 m2 i posiada on dwie kondygnacje. A zatem powierzchnia użytkowa stanowi około 57% powierzchni zabudowy po uwzględnieniu ilości kondygnacji, co wskazuje, iż opodatkowana powierzchnia może odbiegać od stanu faktycznego, f) 100; w trakcie weryfikacji złożonych deklaracji wystąpiły wątpliwości co do prawidłowości zadeklarowania przedmiotów opodatkowania. Dane geodezyjne zawierają informacje dotyczące tylko gruntów i wynika z nich, że podatnik posiada jedynie użytki rolne o pow. 9.500 m2. Z ewidencji podatkowej wynika, że podatnik złożył dwie deklaracje: na podatek od nieruchomości, w której wykazał grunty zajęte na działalność gospodarczą o pow. 1.450 m2, budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 214,40 m2 i budowle o wartości 369.842 zł oraz na podatek rolny, w której wykazał do opodatkowania grunty rolne o pow. 8.050 m2. W trakcie kontroli, na podstawie geoportal.gov.pl i google.pl/maps ustalono, iż prawdopodobnie podatnik zaniżył powierzchnię gruntów zajętych na działalność gospodarczą oraz budynków związanych z działalnością gospodarczą. W oparciu o zdjęcia z wymienionych portali ustalono, że na działalność zajęta jest powierzchnia około 8.000 m2 (z czego około 5.000 m2 jest utwardzone). Ponadto na gruntach tych znajdują się dwa obiekty budowlane, które prawdopodobnie są budynkami: obiekt stacji paliw o pow. zabudowy 154 m2 (część około 70 m2 posiada prawdopodobnie użytkowe poddasze) oraz hala o pow. zabudowy około 400 m2 (w tym przypadku należy ustalić czy obiekt spełnia warunki przewidziane dla budynku). Ponadto należy zweryfikować wartość wykazanych do opodatkowania budowli, w szczególności jeżeli hala okazałaby się budowlą, g) 83; w trakcie analizy danych geodezyjnych dotyczących podatnika ustalono, że w jego posiadaniu są grunty nie będące jego własnością sklasyfikowane jako dr-drogi (pow. 236.760 m2). Ponieważ nie są one własnością podatnika nie mogą korzystać ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Z uwagi na to, że mamy do czynienia z drogami, przed ich opodatkowaniem należy ustalić czy nie podlegają one wyłączeniu z opodatkowania na mocy art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy – str. 94-96 protokołu kontroli. Ponadto wskazany w treści protokołu kontroli podatnik zadeklarował do opodatkowania grunty o pow. 248.799 m2. W oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków ustalono, że prawdopodobnie do opodatkowania nie wykazano gruntów sklasyfikowanych jako W-rowy o pow. 2.436 m2. W przypadku gdyby nie były one zajęte na działalność gospodarczą podatnik zgodnie z art. 6a ust. 8 w zw. z art. 1 ustawy o podatku rolnym jest zobowiązany do złożenia deklaracji na podatek rolny,
Badaniu poddano zagadnienia z zakresu prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkami lokalnymi osób fizycznych i wynika z niego, że w przypadku podatników wskazanych w opisie na str. 99-107 protokołu kontroli należy zweryfikować dane będące podstawą naliczenia podatków (według nr kont). Stwierdzono bowiem naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez niewykazanie do opodatkowania wszystkich przedmiotów opodatkowania lub zaniżenie podstawy opodatkowania – w 20 przypadkach. Ponadto w 4 przypadkach stwierdzono naruszenie art. 1a ust. 3 ustawy poprzez nieujawnienie do opodatkowania budowli. Dokonane ustalenia dotyczyły także naruszenia przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.). Doszło do tego w przypadku następujących podatników (wg numeracji kont): a) 60068 – w wyniku porówna danych geodezyjnych z zapisami ewidencji podatkowej stwierdzono, że zgodnie z geodezją w posiadaniu podatnika są użytki rolne o powierzchni 13,47 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa wynosi 9,072 ha, natomiast podstawą opodatkowania były grunty rolne o pow. 18,56 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa wynosi 9,68 ha. Ponadto ustalono, że łącznie były opodatkowane grunty podatnika i posiadane we współwłasności małżeńskiej, co narusza art. 3 ust. 4 ustawy o podatku rolnym. W wyniku kontroli, w dniu 7 lutego 2019 r. podatnicy złożyli informacje podatkowe, w których dane są zgodne z zapisami ewidencji gruntów i budynków, b) 190033 – z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada użytki rolne o pow. 4,3193 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa wynosi 2,8328 ha. Natomiast w ewidencji podatkowej powierzchnia użytków rolnych wynosi również wynosi 4,3193 ha ale do opodatkowania przyjęto powierzchnię przeliczeniową 2,6708 ha. Różnica w opodatkowaniu powstała w wyniku opodatkowania gruntów rolnych zabudowanych jako użytki zielone. W dniu 6 lutego 2019 r. wezwano podatników do złożenia informacji, c) 240316 – w przypadku podatnika należy wyjaśnić prawidłowość naliczenia podatku rolnego. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik od kwietnia nie posiada gruntów rolnych. Natomiast w ewidencji podatkowej jest on obciążony podatkiem rolnym za 0,1736 ha. Należy zatem ustalić, czy podatnik faktycznie posiada użytki rolne oraz czy spełnione są warunki wynikające z art. 3 ustawy o podatku rolnym umożliwiające jego obciążenie. Podsumowując ustalenia kontroli dotyczące podatników zaliczanych do kategorii osób fizycznych należy wskazać, że: a) zgodnie z art. 272 Ordynacji podatkowej organy podatkowe są zobowiązane do prowadzenia czynności sprawdzających a w ich toku do ustalenia m.in. zgodności składanych dokumentów ze stanem faktycznym (np. dane w informacjach podatkowych i deklaracjach), b) w trakcie czynności sprawdzających należy m.in. weryfikować powierzchnię gruntów i budynków oraz wartość budowli będących podstawą opodatkowania wykazywaną w składanych dokumentach. Należy mieć przy tym na uwadze przepisy materialnego prawa podatkowego a w szczególności art. 2-4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 1 i 4 ustawy o podatku rolnym. Źródłem danych wykorzystywanych do opodatkowania jest m.in. baza danych ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm.) oraz wszelkie inne dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie są sprzeczne z prawem (art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej). Ponadto w badanym obszarze w przypadku podatnika o numerze konta 90281 stwierdzono, że opodatkowane odrębnie trzy nieruchomości były ewidencjonowane na trzech odrębnych kontach księgowych. Odrębnie opodatkowano nieruchomość położoną w mieście Łapy, oddzielnie na terenie wiejskim oraz oddzielnie nieruchomość posiadaną w wieczystym użytkowaniu. Taka sytuacja narusza zasady wynikające z art. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Miedzy innymi przepis art. 6 ust. 11 wskazuje, kiedy posiadane nieruchomości stanowią odrębny przedmiot opodatkowania. Ponadto z § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) wynika, że konta szczegółowe dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębnie w każdym podatku. A zatem, jeżeli podatnik posiada nieruchomości podlegające opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości powinien mieć jedno konto podatkowe. Naruszenie tej zasady stwierdzono również w przypadku podatnika o nr konta 506343, który oprócz nieruchomości opodatkowanej jako związana z działalnością gospodarczą posiada również inną nieruchomość, która została odrębnie opodatkowana,
Kolejnym zagadnieniem poddanym kontroli było prawidłowość stosowania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Stwierdzono, że w przypadku jednostek OSP w ostatnich trzech latach organ podatkowy udzielał ulgi w postaci umorzenia podatku o wartości 3.496 zł. Przyjęty przez organ podatkowy sposób stosowania ulg w praktyce oznacza zwolnienie z podatku, do czego nie ma on uprawnień. Stosowanie ulg w spłacie powinno być sytuacją wyjątkową. Jej zastosowanie może mieć miejsce tylko po spełnieniu przesłanek określonych w treści art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Zważyć należy także na art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wskazuje, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w , oraz art. 32 ust. 1, z którego wynika, że wszyscy są wobec prawa równi. Biorąc pod uwagę znaczenie takich organizacji i przekonanie o potrzebie ich funkcjonowania, należy zastanowić się nad systemowym rozwiązaniem problemu, np. poprzez przedstawienie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie zwolnienia tego rodzaju nieruchomości z podatku – str. 110-111 protokołu kontroli.
Sprawdzono realizację funduszu sołeckiego na 2017 r., regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). W przypadku sołectwa Łapy - Dębowina (środki przypadające sołectwu 18.180,42 zł). we wniosku z 29 września 2016 r. przewidziano następujące przedsięwzięcia: utwardzenie gruntowej drogi Zagumiennej tłuczniem – 11.200 zł, zakup altanki na plac zabaw – 3.500 zł, dofinansowanie działalności OSP zakup 2 okien – 3.000 zł i zakup paliwa do kosiarek – 480,42 zł (razem 18.180,42 zł). W ramach funduszu sołeckiego tego sołectwa wydatkowano w 2017 r. 17.393,34 zł, w tym m.in. zakupiono 7 okien za 2.386,02 zł. W złożonym wyjaśnieniu w sprawie zakupu 7 okien zamiast 2, o które wnioskowało sołectwo, Skarbnik wyjaśniła, iż (…) w związku, że sołectwo Łapy – Dębowina szacowało, że za kwotę 3.000,00 zł może zakupić jedynie 2 szt. okien do budynku przeznaczonego na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej w Łapach – Dębowinie, Gmina Łapy w celu weryfikacji rynku sprzedaży okien, przeprowadziła rozeznanie cenowe na zakup 7 szt. okien (tyle okien było przewidzianych do zakupu w całym ww. budynku). Z przeprowadzonego przez Gminę Łapy rozeznania cenowego wynikło, że za cenę 2.386,02 zł można zakupić wszystkie 7 szt. okien do ww. budynku OSP. W związku z tym został dokonany zakup ww. 7 szt. okien za powyższą kwotę. W ocenie Izby, podanie przez zebranie wiejskie we wniosku ilości nabywanych w ramach przedsięwzięcia składników majątkowych wiąże Burmistrza. Zakup większej ilości składników oznaczonych co do liczby wymaga formalnej zmiany wniosku sołectwa. Jeżeli zebranie zadecydowało wyraźnie o zamiarze zakupu 2 okien, to nie oznacza to, że Burmistrz może zakupić dowolną ilość okien w ramach kwoty przewidzianej we wniosku na zakup 2 okien. Zebranie wiejskie ma bowiem prawo rozdysponowania środków, które pozostałyby po zakupie 2 okien, na inny cel lub dokonania zmiany wniosku w celu formalnego zwiększenia liczby okien. Zarządzeniem Nr 232/12 z 31 lipca 2012 r. Burmistrz Łap ustanowił regulamin i zasady wydatkowania środków funduszu sołeckiego w gminie Łapy. Wynika z niego m.in., że kierownik Referatu Handlu, Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa i Ochrony Środowiska sprawdza zgodność zakupu z wnioskiem sołectwa, co oznacza stosownym zapisem na dokumencie oraz własnoręcznym podpisem. Aktualnie w strukturze Urzędu nie ma takiego referatu. Zarządzenie nie zostało znowelizowane – str. 124-128 protokołu kontroli.
Zbadano stosowanie przepisów Prawa zamówień publicznych przy zaciągnięciu przez gminę Łapy kredytu długoterminowego w wysokości 10.000.000 zł z przeznaczeniem na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu i spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Specyfikacja istotnych warunków zamówienia z 11 lipca 2017 r. ustalała, że kryterium wyboru ofert stanowi cena (waga 60%) i czas uruchomienia kredytu (waga 40%). Cena była obliczana jako suma wszystkich kosztów – WIBOR 1M na 6 czerwca 2017 r. + marża banku + prowizja od kwoty kredytu. Za termin uruchomienia kredytu wynoszący 6 dni od dnia przekazania wniosku o kredyt przyznaje się – 0 pkt, 5 dni – 5 pkt, 4 dni – 10 pkt, 3 dni – 20 pkt, 2 dni – 30 pkt i 1 dzień – 40 pkt. Przyjęcie tak skonstruowanych kryteriów oceny ofert mogło prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej, przy minimalnie krótszym terminie uruchomienia kredytu. W przypadku gdyby wpłynęły dwie następujące oferty – o cenie na poziomie 2.232.237,32 zł z 2-dniowym terminem uruchomienia kredytu oraz o cenie 2.678.685 zł z 1-dniowym terminem uruchomienia, obie dostałyby po 90 pkt. Pierwsza dostałaby odpowiednio 60 i 30 pkt a druga 50 i 40 pkt za poszczególne kryteria. W przypadku gdyby druga oferta opiewałaby na 2.678.600 zł otrzymałaby 50,01 pkt za kryterium ceny a łącznie 90,01 pkt. Za „najkorzystniejszą” należałoby zatem uznać ofertę droższą o 446.362,68 zł, zaś jedyną korzyścią dla zamawiającego z tytułu wydania o tyle większych środków byłoby uruchomienie kredytu o 1 dzień wcześniej. W ocenie Izby samo stworzenie takiej możliwości dyskwalifikuje jednoznacznie prawidłowość skonstruowania kryteriów w świetle celu udzielania zamówień publicznych. Do Skarbnika Gminy zwrócono się z pytaniem, dlaczego mając ma uwadze art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych oraz charakter usługi polegającej na udzieleniu kredytu długoterminowego określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60%? Skarbnik wyjaśniła, iż (…) w opisie treści przedmiotu zamówienia nie określiliśmy standardów jakościowych odnoszących się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia (w opisie treści zamówienia określone zostały jedynie standardy techniczne) oraz nie przeanalizowaliśmy kosztów cyklu życia produktu, a zależało nam na szybkim uruchomieniu kredytu (…). Szacowana wartość zamówienia w przetargu na udzielenie kredytu w roku 2017 była wartością powyżej kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo Zamówień Publicznych. Tryb prowadzenia takiego postępowania jest znacznie dłuższy niż w przypadku postępowania o szacowanej wartości zamówienia poniżej progów unijnych. Gmina zmuszona jest ogłaszać postępowanie o wartości powyżej progów unijnych z dużym wyprzedzeniem. Postępowanie ogłoszone zostało w miesiącu lipcu, a zamówienia udzielono dopiero w miesiącu październiku. Faktyczne wykorzystanie kredytu nastąpiło natomiast w przedostatnim dniu roboczym roku budżetowego. (…) Kredyt w wysokości 5,9 mln zł został uruchomiony w przedostatnim dniu roboczym roku budżetowego. Szybki czas uruchomienia kredytu był w naszym przypadku kryterium bardzo istotnym. Dzięki temu, że zapotrzebowanie na kredyt mogliśmy złożyć dzień przed jego uruchomieniem – możliwym było zapotrzebowanie kwoty 5,9 mln zł zamiast 10 mln zł dzięki czemu nie naraziliśmy gminy na zbędne koszty funkcjonowania w roku kolejnym i latach następnych kredytu w dodatkowej wysokości 4,1 mln zł – str. 130-134 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest udzielenie kredytu długoterminowego. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że nie ma żadnych przeciwwskazań, aby żądany czas uruchomienia kredytu określić jako wymagany w specyfikacji warunek. Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Gmina Łapy po przeprowadzeniu postępowania na zimowe utrzymanie dróg w sezonie 2016/2017 w trybie wewnętrznych procedur wyłaniania wykonawców zamówień o wartości do 30.000 euro wybrała ofertę Usługi Remontowo-Budowlane Handel Dominika Dzierżek. W umowie z wykonawcą zawartą 4 listopada 2016 r. przewidziano m.in.: - obowiązek potwierdzania wykonania zleconych prac każdorazowo poprzez podpisanie przez zamawiającego raportów dziennych, - zmianę wynagrodzenia lub terminu umówionego wykonania w przypadku: zaistnienia śliskości lub opadów śniegu po 30 kwietnia 2017 r. i zaistnienia „ekstremalnie” ciężkich warunków pogodowych, które spowodują przekroczenie zakładanych szacunkowych ilości robót, - wynagrodzenie za wykonane prace płatne będzie na podstawie faktur miesięcznych, zawierających załączniki w postaci miesięcznych rozliczeń sporządzanych na podstawie raportów dziennych oraz karty pracy sprzętu, - kary umowne w przypadku nie rozpoczęcia prac w terminie – 200 zł za każdą godzinę opóźnienia (w ciągu 120 min. od momentu zlecenia a zakończenia w ciągu 4 godzin od ich rozpoczęcia dla I kolejności odśnieżania i 5 godzin dla II kolejności odśnieżania), Ustalono, że w dziennej karcie pracy nie przewidziano kolumny dla podpisu zamawiającego. Przewidziano tylko podpis dla operatora. W okazanych dziennych kartach pracy przy każdym dniu pracy sprzętu znajduje się tylko podpis operatora. Podpis zamawiającego i wykonawcy znajduje się na przewidzianym miejscu pod tabelą, podsumowującym wszystkie dni zlecenia. W kolumnie „Godzina podjęcia prac” zamawiający wstawiał zwykle godziny np. 7-12, 21-24.30, niekiedy była to jedna godzina, np. 10, 13. Zamawiający nie przewidział kolumny do wpisania godziny zakończenia prac, do której wypełnienia obowiązany byłby wykonawca. Wstawiane przez wykonawcę godziny (np. 7-12) prawdopodobnie oznaczają rozpoczęcie i zakończenie przez niego wykonania zlecenia. W dniu 2 stycznia 2017 r. zawarto aneks do umowy, którym „w związku z ciężkimi warunkami pogodowymi, które spowodowały przekroczenie zakładanych szacunkowych ilości robót” postanowiono zmienić wartość zamówienia z kwoty 113.010 zł do 190.000 zł. Należy wskazać, że wydatki poniesione do 2 stycznia 2017 r. nie dawały powodów do zakładania na ten dzień, iż kwota 113.000 zł zostanie przekroczona, ponieważ wydatkowano łącznie 41.154,16 zł. Na podstawie dziennych kart pracy stwierdzono, iż zadanie realizowano od 29 listopada 2016 r. do 12 lutego 2017 r., łącznie z tego tytułu wykonawcy zapłacono za realizację umowy 185.695,61 zł. Porównano kwoty wynikające z faktur z miesięczną kartą pracy i dzienną kartą pracy dla danego miesiąca. W przypadku stycznia 2017 r. z kart pracy wynika kwota 76.698,98 zł brutto, która została pomniejszona przez zamawiającego o 3.600 zł (18 h x 200 zł), z uwagi na opóźnienie w realizacji zadania. Kontrolującym nie udokumentowano zasadności naliczenia kary. Jedynie w dniu 8 stycznia 2017 r. w dziennej karcie pracy jako godzinę zgłoszenia wstawiono 7 a jako godzinę podjęcia prac 16-22. W miesięcznej karcie pracy godziny zgłoszenia nie wstawiono. Do faktur nie dołączano karty pracy sprzętu. W wyniku kontroli, na podstawie danych zamieszczonych w dziennych kartach pracy ustalono ewentualność przekroczenia limitu godzin na zakończenie zadania (tj. różnicę ponad 5 godzin od podjęcia i zakończenia) – w styczniu 13,5 godziny i w lutym 17 godzin. Zastrzec jednak należy brak odpowiedniej kolumny do wpisania zakończenia prac. Firma Usługi Remontowo-Budowlane Handel Dominika Dzierżek została wybrana przez gminę Łapy jako wykonawca usługi zimowego utrzymania dróg również na sezon 2017/2018; wartość umowy ustalono na podstawie oferty na 127.314 zł brutto. Zastosowano ponownie procedurę wewnętrzną dla zamówień o wartości poniżej 30.000 euro. Zapytanie ofertowe z 31 października 2017 r. zamieszczono na stronie internetowej Urzędu a oferta wykonawcy wpłynęła w dniu 6 listopada 2017 r. Protokołu rozeznania cenowego ani innej dokumentacji świadczącej o wyborze tego wykonawcy nie okazano. Należy wskazać, iż wartość szacunkowa zamówienia na powyższe postępowanie powinna odpowiadać rzeczywistej wartości zamówienia udzielonego na sezon 2016/2017, wynoszącej według faktycznie poniesionych wydatków 150.972,04 zł netto (185.695,61 zł brutto). Stosownie do art. 34 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych podstawą ustalenia wartości zamówienia na usługi powtarzające się okresowo lub podlegające wznowieniu w określonym czasie jest łączna wartość zamówień tego samego rodzaju udzielonych w terminie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym, z uwzględnieniem zmian ilościowych zamawianych usług oraz prognozowanego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług. Z kolei ogólna zasad z art. 32 ust. 2 Prawa zamówień publicznych przewiduje, że zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy zaniżać wartości zamówienia lub wybierać sposobu obliczania wartości zamówienia. Obowiązujący w 2017 r. średni kurs złotego w stosunku do euro, stanowiący podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych – 4,1749 zł, wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2254). Ustalona z należyta starannością wartość szacunkowa zamówienia powinna zatem wynosić 36.161,83 euro, co jest jednoznaczne z obowiązkiem zastosowania procedur Prawa zamówień publicznych dla wyłonienia wykonawcy zamówienia na tę usługę w sezonie 2017/2018. Umowę z wykonawcą zawarto 14 listopada 2017 r. w jej treści ustalono analogiczne nieprawidłowości w zakresie dokumentowania istotnych danych dotyczących wykonania zadania, jak w umowie na sezon 2016/2017. Łącznie wykonawcy zapłacono z tytułu zimowego utrzymania dróg w sezonie 2017/2018 108.844,40 zł. Zwrócono się z pytaniem, dlaczego przy udzieleniu zamówienia na zimowe utrzymanie dróg w sezonie 2017/2018 nie stosowano procedur Prawa zamówień publicznych, a regulacje wewnętrzne właściwe do udzielania zamówień o wartości do 30.000 euro. Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż postępowanie o udzielenie zamówienia na zimowe utrzymanie dróg w sezonie 2017/2018 było przygotowane i przeprowadzone przez pracownika zatrudnionego ówcześnie na stanowisku podinspektora ds. utrzymania dróg. Osoba ta od maja 2018 r. nie pracuje w Urzędzie Miejskim w Łapach. W Urzędzie nie pracuje również ówczesny bezpośredni przełożony ww. pracownika, którym był Zastępca Burmistrza Łap (…). Dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy nie zawierają notatki z szacowania wartości zamówienia. Przypuszczalnie pracownik przygotowujący postępowanie dot. udzielenia przedmiotowego zamówienia szacując jego wartość wziął pod uwagę koszty poniesione przez Gminę z tytułu zimowego utrzymania dróg w trzech kolejnych sezonach, (…). Ponadto odebrano wyjaśnienia dotyczące kwestii: a) w jaki sposób zamawiający realizował umowny wymóg podpisania raportów dziennych przy realizacji zamówienia na zimowe odśnieżanie dróg w sezonie 2016/2017 i 2017/2018? Wyjaśniono podobnie, iż kwestią zimowego utrzymania dróg w sezonie 2016/2017 i 2017/2018 zajmował się pracownik zatrudniony ówcześnie na stanowisku podinspektora ds. utrzymania dróg. Osoba ta od maja 2018 r. nie pracuje w Urzędzie Miejskim w Łapach, w związku z czym osoba ta nie może udzielić wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Analiza dokumentów wskazuje na to, iż Wykonawca ww. usługi we wskazanych sezonach przedkładał dzienne raporty prac w formie zbiorczej, które następnie były sprawdzane przez pracownika merytorycznego, potwierdzającego prawidłowość danych w karcie własnym podpisem; b) nie egzekwowania obowiązku załączenia przez wykonawcę karty pracy sprzętu do każdej wystawionej przez niego faktury: (…) w związku z tym, iż pracownik zajmujący się ówcześnie kwestią zimowego utrzymania dróg nie pracuje już w Urzędzie Miejskim w Łapach nie jest możliwe udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Przypuszczalnie brak dołączania kart pracy sprzętu do faktur VAT wynikał z przeoczenia zarówno ww. pracownika, jak i wykonawcy, co z kolei mogło wynikać z ułomnej roli jakie karty pracy sprzętu pełnią w zakresie potwierdzania faktu wykonania zleconej usługi (w kartach pracy sprzętu rejestrowany jest czas całkowitej pracy sprzętu, co oznacza, że ewidencjonowany w nich jest także czas dojazdu do miejsca wykonywania usługi, czy też czas dojazdu do bazy transportowej wykonawcy w celu załadunku kolejnych porcji mieszanki piaskosoli); c) czy w Urzędzie Miejskim były rejestrowane udzielane zlecenia odśnieżania: w związku z tym, iż pracownik zajmujący się ówcześnie kwestią zimowego utrzymania dróg nie pracuje już w Urzędzie Miejskim w Łapach nie jest możliwe udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. W dokumentacji dotyczącej zimowego utrzymania dróg brak jest takich dokumentów. (…) – str. 140-145 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Nieprawidłowości zaprezentowane w niniejszym wystąpieniu dotyczą okresu sprawowania funkcji Burmistrza przez Urszulę Jabłońską. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy oraz głównym księgowym Urzędu Miejskiego. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Zobowiązanie Skarbnika Gminy oraz głównego księgowego Urzędu Miejskiego do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez: a) zapewnienie zgodności między stanami wykazanymi w bilansie zamknięcia ksiąg rachunkowych i w bilansie otwarcia na następny rok na poszczególnych kontach, b) wyksięgowanie na konto 960 salda konta 224-60 wynikającego z powstałych w latach wcześniejszych rozbieżności między danymi podawanymi przez US w Bydgoszczy o dochodach wykonanych i przekazanych a faktycznie przekazywanymi środkami, c) w zakresie ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT: - rozważenie zaniechania stosowanej metody ewidencji rozrachunków z tego tytułu, tj. w księgach budżetu, mając na uwadze brak możliwości prawidłowego odzwierciedlenia w księgach operacji przedstawionych w części opisowej wystąpienia, - zaprzestanie zmniejszania wydatków budżetu o kwoty przyjętego do rozliczenia w deklaracji VAT-7 podatku naliczonego, mając na uwadze, że skutkiem takiego rozliczenia jest w istocie brak konieczności odprowadzenia do US części podatku należnego, stanowiącego środki uzyskane w związku z realizacją dochodów, a nie zwrot środków przez kontrahentów, na rzecz których poniesiono wydatki; zaliczanie podatku VAT należnego w części niepodlegającej odprowadzeniu do US do dochodów budżetu, d) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130, e) zaprzestanie dokonywania pomiędzy rachunkami bankowymi jednostki przelewów niemających uzasadnienia w treści dokumentów obrazujących rzeczywisty przebieg operacji, skutkujących zawyżeniem dochodów i wydatków budżetu, f) wyksięgowanie zapisem Wn 201 – Ma 760 nierealnego zobowiązania w wysokości 4.935,48 zł związanego z fakturą za odłów i utrzymanie psów w schronisku za październik 2015 r., g) ujmowanie na koncie 221 wykazywanych w sprawozdaniu Rb-27S kwot należności pozostałych do zapłaty (w tym zaległości) z tytułu udziału w podatkach dochodowych i z tytułu podatków pobieranych przez urzędy skarbowe, h) wykazywanie na dzień 31 grudnia na koncie 221 należności z tytułu udzielonych z budżetu dotacji podlegających zwrotowi w następnym roku, i) księgowanie operacji dotyczących rozłożonych na raty należności z tytułu dochodów budżetowych (należności długoterminowych) zgodnie z zasadami przedstawionymi w części opisowej wystąpienia, j) dokonywanie w styczniu przypisu na koncie 221 należnych opłat za zajęcie pasa drogowego, wynikających z decyzji wydanych w latach poprzednich, oraz bieżące przypisywanie na koncie 221 w trakcie roku należności wynikających z decyzji wydanych w trakcie roku, mając na uwadze, że ewidencja rozrachunków z tytułu tej opłat powinna obrazować kwotę należności przypadających do zapłaty w danym roku oraz stan zaległości; odpowiednie przestrzeganie zasady bieżącego ewidencjonowania należności wynikających z decyzji także w przypadku opłat adiacenckich. k) zaliczanie do dochodów budżetu kasowo zrealizowanych wpłat stanowiących dochody, niezależnie od budżetu, którego dotyczą, zaś do wydatków budżetu – wszystkich kasowo wykonanych operacji dotyczących wydatków, w tym również tych, które zostały dokonane bezpośrednio z rachunku budżetu. 2. Podjęcie w porozumieniu z MOPS niezwłocznych działań w celu ustalenia najemców, których kaucje przechowywane są na rachunku depozytowym Urzędu i odtworzenia ewidencji analitycznej zobowiązań gminy z tego tytułu, aby umożliwić dokonywanie zwrotów kaucji w przypadku rozwiązania umów najmu lub wykupu mieszkań przez najemców. 3. Podjęcie ostatecznej próby zwrotu środków zabezpieczenia należytego wykonania umów przetrzymywanych od co najmniej 2003 r. w łącznej kwocie 36.583,01 zł a w przypadku nieustalenia podmiotów, którym środki te powinny być zwrócone, przelanie ich na dochody budżetu. 4. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości: a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie ewidencji jednorazowo umarzanych wartości niematerialnych i prawnych na koncie 013; wskazane Skarbnikowi na przeniesienie na konto 020 wartości niematerialnych i prawnych ujętych dotychczas na koncie 013, b) uregulowanie zasad prowadzenia ewidencji rzeczowych składników aktywów obrotowych w sposób zgodny z faktycznymi potrzebami jednostki, których przejawem było ujęcie na koncie 310 wartości kostki granitowej zinwentaryzowanej na koniec 2017 r., a która według obowiązujących przepisów wewnętrznych miałaby pozostać poza ewidencją bilansową. 5. Zapewnienie dokumentowania inwentaryzacji środków trwałych trudno dostępnych oglądowi w sposób właściwy dla obowiązującej metody inwentaryzacji tych składników. 6. W zakresie sprawozdawczości: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS prawidłowo ustalonej kwoty przychodów z tytułu wolnych środków, mając na uwadze, że przy obliczaniu wolnych środków uwzględnieniu podlegają jedynie te należności, które odpowiadają środkom stanowiącym już środki budżetu, a jedynie są przechowywane na innych rachunkach bankowych i będą mogły być wykorzystane jako źródło finansowania deficytu budżetu, b) zweryfikowanie i skorygowanie danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2017 r. w zakresie skutków obniżenia górnych stawek podatków lokalnych oraz skutków udzielonych ulg odroczeń, umorzeń, zwolnień. 7. Ujmowanie dochodów z odsetek naliczanych według stopy redyskonta weksli przy rozłożeniu na raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w par. 0920. 8. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony, z jednoczesnym wskazaniem Radzie na ustawowo określony obowiązek podjęcia uchwały w tej sprawie. 9. Waloryzowanie czynszów najmu i dzierżawy wynikających z obowiązujących umów zgodnie z postanowieniami zarządzenia Burmistrza z 20 stycznia 2015 r. Ewentualnie wprowadzenie stosownych zmian do zarządzenia, legalizujących wynikającą ze złożonych wyjaśnień praktykę nie podwyższania czynszu w pierwszym roku obowiązywania umowy. 10. Pisemne powierzenie obowiązków w zakresie naliczania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego ich podziałem. Wdrożenie skutecznych mechanizmów zapewniających uruchamianie postępowań w celu ustalenia opłat adiacenckich niezwłoczne po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie podziału nieruchomości, mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli przypadki utraty dochodów z powodu nieustalenia opłat w związku z podziałami nieruchomości, które miały miejsce w 2015 r. 11. Wzmożenie nadzoru nad prawidłowością obliczania w decyzjach opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. 12. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń oraz ich efektów finansowych. 13. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalno-prawnej zgodności wydawanych decyzji podatkowych. 14. Przestrzeganie obowiązujących zasad opodatkowania wielu nieruchomości będących w posiadaniu jednego podatnika oraz prowadzenie ewidencji księgowej w tym zakresie z uwzględnieniem przepisów przywołanego rozporządzenia. 15. W zakresie funduszu sołeckiego: a) finansowanie w ramach funduszu sołeckiego nabycia takiej ilości składników majątkowych, jaka została wskazana we wniosku sołectwa, b) dostosowanie regulaminu wydatkowania środków funduszu sołeckiego do aktualnej struktury organizacyjnej Urzędu Miejskiego. 16. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach na udzielenie kredytu w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób wykonania usługi może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca. 17. Zapewnienie prawidłowego szacowania wartości zamówienia na zimowe utrzymanie dróg, mając na uwadze naruszenie obowiązku stosowania procedur Prawa zamówień publicznych przy zlecaniu tej usługi na sezon 2017/2018. 18. Uwzględnienie przy zlecaniu i realizacji usług zimowego utrzymania dróg, zawartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących sposobu dokumentowania wykonanych prac, w szczególności w zakresie umożliwiającym potwierdzenie prawidłowości wypłacanego wynagrodzenia.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Michałowo2020.docx
|
Białystok, 2021.02.24 RIO.I.6001-17/20
Pan Marek Nazarko Burmistrz Michałowa
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Michałowo za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Michałowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono liczne nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Niektóre ze stwierdzonych nieprawidłowości, przedstawionych w niniejszym wystąpieniu, dotyczą okresu sprawowania funkcji Burmistrza Michałowa przez Włodzimierza Konończuka, który zajmował to stanowisko do dnia 16 listopada 2018 r. Obowiązki w zakresie rachunkowości do dnia 31 grudnia 2019 r. były realizowane przez byłą Skarbnik Gminy, która z tym dniem została odwołana przez Radę Miejską.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r. poz. 217) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), wykazała, że: a) obowiązujące zasady prowadzenia rachunkowości jednostki, w tym zakładowy plan kont, zostały wprowadzone zarządzeniem byłego Burmistrza Michałowa Nr 3/VII/14 z dnia 31 grudnia 2014 r. Jedyna zmiana tego zarządzenia miała miejsce w drodze zarządzenia Nr 12/VII/18 z dnia 2 stycznia 2018 r. i polegała na dodaniu, iż dochody i wydatki Urzędu jako jednostki budżetowej są realizowane bezpośrednio z rachunku budżetu gminy oraz, że rozliczenia z tytułu VAT z urzędem skarbowym odbywają się za pośrednictwem rachunku bieżącego budżetu. Nie dokonywano innych zmian w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, w tym w szczególności w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. – str. 6-7 protokołu kontroli; b) w polityce rachunkowości nadal znajduje się zapis, iż grunty wycenia się na podstawie pisemnej informacji sporządzonej przez Referat Inwestycyjno-Geodezyjny według cen ewidencyjnych na podstawie danych wynikających z ewidencji gminnego zasobu nieruchomości, przy czym wycena gruntów następuje na dzień 31 grudnia każdego roku obrotowego. Elementem wystąpienia wystosowanego do poprzedniego Burmistrza W. Konończuka po kompleksowej kontroli gminy Michałowo za 2015 r. było zmodyfikowanie postanowień dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poprzez wykreślenie tego sformułowania – jako niezgodnego z ustawą – i zastąpienie go zapisem stanowiącym, że do wyceny gruntów nabywanych w drodze zakupu, za odszkodowaniem oraz przyjmowanych nieodpłatnie mają zastosowanie przepisy art. 28 ustawy o rachunkowości. Mimo odpowiedzi byłego Burmistrza, iż zobowiązano Skarbnika do dokonania zmian w przedstawionym zakresie, w okazanej dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości takich zmian nie stwierdzono – str. 7-8 protokołu kontroli; c) w zakładowym planie kont przewidziano prowadzenie konta 410 „Inne świadczenia finansowane z budżetu”, mającego służyć do ewidencji kosztów, których nie kwalifikuje się do ujęcia na koncie 409 „Pozostałe koszty rodzajowe” oraz na koncie 411 „Pozostałe obciążenia”, które również zostało przewidziane zakładowym planem kont. Należy wskazać, że według zasad funkcjonowania konta 409 określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, na koncie tym powinny być ujmowane wszystkie koszty bieżące niepodlegające ewidencji na kontach 400-405. Rozporządzenie nie przewiduje prowadzenia kont 410 i 411; brak również przepisów prawa, które pozwalałyby zdefiniować odrębnie pojęcia pozostałych kosztów rodzajowych, innych świadczeń finansowanych z budżetu oraz pozostałych obciążeń, zatem wydzielanie ich z konta 409 nie ma uzasadnienia – str. 8 protokołu kontroli; d) zakładowy plan kont w wykazie kont Urzędu nie przewiduje kont 750 „Przychody finansowe” i 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – niezbędnych do prawidłowego prowadzenia ewidencji w każdym urzędzie jednostki samorządu terytorialnego. W zakładowym planie kont znajdują się natomiast nieprzewidziane rozporządzeniem konta 770 „Zyski nadzwyczajne” i 771 „Straty nadzwyczajne” – możliwość prowadzenia tych kont usunięto z załącznika nr 3 do rozporządzenia nowelizacją z dnia 2 listopada 2015 r. obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. Jednocześnie usunięto wiersze służące wykazywaniu danych pochodzących z tych kont z zawartego w rozporządzeniu wzoru rachunku zysków i strat (wariant porównawczy). Od czasu nowelizacji nie ma zatem podstaw do wydzielania tego typu operacji; w przypadku wystąpienia podlegają one ujęciu na kontach – odpowiednio – 760 „Pozostałe przychody operacyjne” i 761. W opisie zasad funkcjonowania konta 860 „Wynik finansowy” zawartym w zakładowym planie kont Urzędu nadal znajdują się odesłania do zysków i strat nadzwyczajnych. Konta 750, 770 i 771 nie są prowadzone w praktyce, co w przypadku kont 770 i 771 jest właściwe, natomiast brak konta 750 świadczy o nieprawidłowym księgowaniu przychodów z tytułu np. odsetek od nieuregulowanych w terminie należności – w praktyce są one błędnie ujmowane na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Konto 761, mimo braku w zakładowym planie kont, zostało otwarte w księdze głównej – str. 8 protokołu kontroli, e) w zakładowym planie kont nie przewidziano i nie prowadzono w praktyce konta pozabilansowego 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych”, wymaganego załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – str. 8 protokołu kontroli, f) według przepisów wewnętrznych ewidencja środków trwałych jest prowadzona ręcznie, co aktualnie jest niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż ewidencja ta jest prowadzona komputerowo. Ponadto z treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wynika, że pozostałymi środkami trwałymi są środki, których cena nabycia jest wyższa niż 500 zł i nie przekracza 3.500 zł. Mimo pozostawania w przepisach wewnętrznych granicy 3.500 zł, do ewidencji pozostałych środków trwałych jednorazowo umarzanych przyjmowano w praktyce składniki majątkowe o wartości do 10.000 zł, co nie wynika z przepisów wewnętrznych, lecz od 1 stycznia 2018 r. jest zgodne z § 7 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia – str. 182 protokołu kontroli. Kontrola prawidłowości prowadzonych ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych zapisów i dowodów stanowiących ich podstawę, w światle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… wykazała, że: a) zapisy w ewidencji analitycznej prowadzonej dla gruntów nie zawierają określenia rodzaju i numeru identyfikacyjnego dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu; ponadto w ewidencji ujęto kolumnę „data przyjęcia środka trwałego”, w której np. dla gruntów pod zabudowę dróg ujęto datę 31 grudnia, nie określając czy jest to data zapisu, data operacji gospodarczej, czy data dowodu księgowego. Ustalono, iż faktycznie jest to data dowodu księgowego (OT). Wymagane elementy zapisu księgowego określają przepisy art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 183-184 protokołu kontroli; b) do ewidencji operacji związanych z realizacją dochodów i wydatków Urzędu Miejskiego bezpośrednio na rachunku budżetu (Urząd nie posiada rachunku bieżącego) stosowano konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia konta te służą odpowiednio do rozliczenia dochodów przekazywanych na rachunek budżetu z rachunku jednostki budżetowej oraz do rozliczenia środków na wydatki przekazywanych z budżetu na rachunek jednostki budżetowej. Zatem dla dochodów i wydatków Urzędu Miejskiego w Michałowie realizowanych na rachunku budżetu operacje na tych kontach nie powinny się pojawić. O niewłaściwym rozpoznaniu określonego rozporządzeniem celu prowadzenia kont 222 i 223 w ewidencji budżetu świadczy ich brak w księdze głównej Urzędu Miejskiego. Prawidłowo, przy posiadaniu przez Urząd odrębnego rachunku bieżącego do realizacji dochodów i wydatków, salda kont 222 i 223 prowadzone w ewidencji budżetu dla rozliczeń z Urzędem powinny być wykazane w takiej samej wysokości, lecz po odwrotnych stronach kont 222 i 223, w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej – str. 12 protokołu kontroli; c) przyjęty sposób ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT nie obrazuje rzeczywistego stanu rozliczeń gminy – jako podatnika VAT – z Urzędem Skarbowym na koniec 2019 r. W ewidencji budżetu prowadzono konto 226 „Rozliczenia z jednostkami z tytułu VAT”, które wykazywało na koniec roku saldo Ma w kwocie 1.307,16 zł wynikające z kwot podatku należnego za grudzień 2019 r. przekazanego na rachunek budżetu przez jednostki oświatowe, z których deklaracji cząstkowych wynikał VAT do zapłacenia za grudzień. Drugim kontem mającym służyć w księgach budżetu do centralnego rozliczenia podatku VAT jest konto 227 „Rozliczenia z Urzędem Skarbowym z tytułu VAT”, które na koniec 2019 r. nie wykazywało salda. Z kolei w ramach prowadzonego w ewidencji Urzędu konta 225 „Rozrachunki z budżetami” saldo na koniec 2019 r. wykazywało tylko konto 225-3-1 „Rozrachunki z tytułu naliczonego podatku VAT”, z którego wynikała należność w wysokości 86.544,15 zł (w zakresie podatku należnego żadnego salda nie wykazano). Wymienione salda nie obrazowały rzeczywistych rozliczeń gminy jako podatnika VAT z urzędem skarbowym, ponieważ z danych deklaracji VAT-7 gminy za grudzień wynika należność do rozliczenia w następnym okresie w wysokości 40.133 zł – zgodnie z treścią ekonomiczną powinna ona wynikać ze strony Wn konta 225 w ewidencji Urzędu. W związku z tym, że z deklaracji gminy wynikała należność od US, nie było podstaw do wykazywania kwot podatku należnego wpłaconych przez szkoły jako zobowiązań na koncie 226 w ewidencji budżetu. Środki te – jako pozostające po rozliczeniu w dyspozycji gminy – powinny być zaliczone do dochodów budżetu. Na nieprawidłowość sald decydujący wpływ ma w ocenie Izby przyjęta przez jednostkę metoda ewidencjonowania centralnego rozliczenia VAT – str. 14-15 i 34-35 protokołu kontroli; d) zwroty dotacji księgowano na koncie 901 „Dochody budżetu” z wykorzystaniem technicznego zapisu ujemnego, co nie ma uzasadnienia w zasadach funkcjonowania konta 901 określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, ponieważ na koncie tym nie obowiązuje zasada czystości obrotów – str. 14 protokołu kontroli; e) saldo początkowe strony Wn konta 962 „Wynik na pozostałych operacjach” na 2019 r. wynosiło 7.600 zł i powstało wskutek błędnego księgowania (zapisem Wn 962 – Ma 134-2 „Kredyty bankowe”) prowizji od wniosku i przygotowania kredytu zaciągniętego w dniu 1 sierpnia 2018 r. w kwocie 1.500.000 zł. Zgodnie z umową prowizja miała być płatna poprzez pobranie jej kwoty w ciężar rachunku bieżącego kredytobiorcy. Z wyciągu bankowego do rachunku bieżącego kredytobiorcy z 1 sierpnia 2018 r. wynika, iż kredyt przyznany wynosi 1.500.000 zł, wykorzystany 207.600 zł, a do wykorzystania pozostało 1.292.400 zł. Jako wykorzystany kredyt ujęto wypłatę z tego rachunku w dniu 1 sierpnia 2018 r. kwoty prowizji w wysokości 7.600 zł, zapisanej w księgach w podany wyżej sposób, oraz przekazanie kwoty 200.000 na rachunek budżetu gminy. Następnie w dniu 3 sierpnia 2018 r. z rachunku kredytobiorcy przelano kwotę 300.000 zł, co na wyciągu zobrazowano jako wykorzystanie kredytu w łącznej wysokości 507.600 zł. Operacji określonej jako „spłata całości zadłużenia” w wysokości 507.600 zł (kwota 7.600 zł była traktowana jako wchodząca w skład zadłużenia) wraz z odsetkami 1.405,58 zł dokonano w dniu 22 sierpnia 2018 r. przelewając 509.005,58 zł z rachunku bieżącego gminy na rachunek bieżący kredytowy. Skutkiem powyższych księgowań było wystąpienie nierealnego salda na koncie 962 na koniec 2018 r. Prawidłowo operacja dotycząca przekazania z rachunku budżetu środków na zapłatę prowizji pod datą spłaty kredytu powinna zostać zaliczona do wydatków na koncie 902 „Wydatki budżetu” z odpowiednim powieleniem na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki”. Zaniżono zatem wydatki budżetu 2018 r. o kwotę 7.600 zł. Wpływ na skumulowany wynik budżetu nie wystąpił, bowiem saldo to przeniesiono w 2019 r. na konto 960 – str. 16-17 protokołu kontroli; f) konto 221-3 „Należności z tytułu spłat rat sprzedaż mienia” na koniec 2019 r. nie wykazywało salda. Wpłaty rat za sprzedaż nieruchomości księgowano na tym koncie w trakcie roku, a na koniec każdego kwartału dokonywano przeksięgowania wpłaconych kwot z długoterminowych do krótkoterminowych zapisem Wn 221-3 – Ma 226-1 „Długoterminowe należności budżetowe”. Nie dokonano przeniesienia na koniec 2019 r. rat należnych do spłaty w 2020 r. w kwocie 35.850 zł z konta 226 na konto 221. Należy wskazać, że od 2018 r. w załączniku nr 3 do rozporządzenia został zmieniony opis konta 226 w zakresie operacji ujmowanych po stronie Ma, poprzez usunięcie sformułowania „w wysokości raty należnej na dany rok”. Zmiana miała na celu dostosowanie zasad ewidencji prowadzonej na tym koncie do ogólnej definicji należności krótkoterminowych i długoterminowych wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 18 lit. c) ustawy o rachunkowości – tj. krótkoterminowy charakter posiadają należności, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Zapisy przenoszące należności z długoterminowych do krótkoterminowych dotyczące rat wymagalnych w 2020 r. powinny zatem mieć miejsce w księgach 2019 r., pod datą 31 grudnia 2019 r. – str. 28 i 36 protokołu kontroli; g) na koncie 221 nie przypisano nadpłaty z tytułu CIT wykazanej w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. w kwocie 9,45 zł oraz należności z tytułu udziałów w PIT wykazanej w tym sprawozdaniu w kwocie 645 zł. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 221 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, na koncie tym ujmuje się m.in. należności z tytułu podatków i udziałów we wpływach z podatków pobieranych przez właściwe organy. Zgodnie zaś z ogólną zasadą sporządzania sprawozdań jednostkowych, ich dane powinny wynikać z ewidencji księgowej – § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564) – str. 29 i 32 protokołu kontroli; h) na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nie przypisywano należności z opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie ze sprawozdaniem Rb-27S w 2019 r. gmina uzyskała dochody z tego tytułu w kwocie 30.813,92 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że płatności zobowiązanych do wniesienia opłaty są sprawdzane na podstawie wyciągów bankowych i decyzji zezwalających na zajęcie pasa przez podinspektora ds. księgowości budżetowej. Pracownik ten prowadzi także ewidencję wydanych decyzji i dokonanych wpłat. Z ustaleń kontroli wynika zatem, że weryfikacja ta jest prowadzona w formie pozaksięgowej. Jej prowadzenie nie zwalnia jednakże z dokonywania przypisu należności na koncie syntetycznym i prowadzenia ewidencji należności z decyzji oraz wpłat według poszczególnych podmiotów w formie księgowej ewidencji analitycznej – str. 33 protokołu kontroli; i) na koncie 221-37 ujęta była na koniec 2019 r. kwota należności gminy od właścicieli nieruchomości za wykonane przyłącza wodociągowe, wynosząca 6.402,40 zł; według ręcznie prowadzonej ewidencji analitycznej należność dotyczyła pięciu dłużników, którzy byli zobowiązani do uregulowania należności w 2008 r. Podczas kontroli przeprowadzono analizę dokumentacji dotyczącej 4 dłużników – w stosunku do jednego z nich nie okazano udokumentowania na widniejącą w księgach należność (2.368,50 zł), gdyż według wyjaśnienia Skarbnika Gminy złożonego do protokołu kontroli dokumenty uległy spaleniu w pożarze starego budynku Urzędu. Z analizy okazanej dokumentacji wynika, że należność od jednej z osób wykazana w ewidencji w kwocie 783,50 zł jest nierealna, gdyż według dokumentów osoba ta uregulowała zobowiązanie. Obniża to saldo konta 221-37 do kwoty 5.618,90 zł. Z przedstawionych dokumentów dotyczących pozostałych 3 dłużników nie wynika, aby prowadzono jakiekolwiek czynności egzekucyjne. Skarbnik Gminy wyjaśniła, iż w celu wyegzekwowaniu należności ewidencjonowanych na koncie 221 – 37 dotyczących przyłączy wodociągowych z tego co udało się ustalić były wysyłane przypomnienia o uiszczeniu zapłaty. (…) – str. 31-32 protokołu kontroli. Wobec braku dowodów na prowadzenie prawem przepisanych czynności egzekucyjnych należy stwierdzić, że w 2018 r. doszło do przedawnienia tych należności, po upływie 10-letniego okresu przedawnienia mającego do nich zastosowanie na podstawie art. 118 Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 lipca 2018 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1104). Dopuszczenie do przedawnienia należności świadczy o niepodjęciu w terminie prawem przepisanych czynności egzekucyjnych, co narusza art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305); j) na koncie 221-36 w ewidencji Urzędu wykazane było na koniec roku saldo należności w kwocie 24.003,87 zł przypisane – jak wynika ze złożonego przez Skarbnika wyjaśnienia – od osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, która w związku z osiągnięciem dochodu ze sprzedaży nieruchomości w latach wcześniejszych została zobowiązana przez MGOPS do zwrotu nienależnie uzyskanej odpłatności za pobyt w DPS. Ponadto MGOPS otrzymał od DPS obciążenie tytułem odpłatności zastępczej, co łącznie składa się na kwotę 24.0003,87 zł. W związku z tym, że według wyjaśnienia sprawa tej należności znajduje się w zakresie działania MGOPS zwrócono się do Skarbnika z pytaniem, dlaczego saldo to jest ujęte w ewidencji Urzędu a nie w ewidencji MGOPS. Skarbnik wyjaśniła, iż po analizie ustaleń i w nawiązaniu do wyjaśnienia MGOPS (przekazanego w trakcie kontroli) saldo konta 221-36 należności za pobyt w DPS w kwocie 24 003.87 zł błędnie przypisano na należności w Urzędzie zamiast w MGOPS – str. 29-31 protokołu kontroli; k) w wyniku analizy salda konta 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu (str. 36-37 protokołu kontroli), wykazującego zobowiązania w wysokości 77.167,31 zł stwierdzono, iż: - w jego skład wchodzi kwota 1.493,83 zł wniesiona w 2010 r. tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy na budowę oświetlenia ulic, która według wyjaśnienia Skarbnika dotyczy środków o terminie zwrotu w 2015 r. (…) Z nieoficjalnych informacji wynikało iż P. (…) zmarł i po roku 2015 nikt ze spadkobierców nie wystąpił o zwrot kwoty zabezpieczenia; - składa się na nie kwota 16.418,83 zł, która określona jest w ręcznie prowadzonej ewidencji analitycznej jako „prowizja za prowadzenie rachunku depozytowego oraz prowizje od obrotów”; w 2019 r. saldo to zmniejszyło się o 258 zł z tytułu opłacenia pobranych przez bank prowizji za prowadzenie rachunku depozytowego. Uprawdopodobnia to związek tej kwoty z oprocentowaniem naliczonym od środków przechowywanych na rachunku depozytowym w latach wcześniejszych. Według wyjaśnienia Skarbnika (…) W wyniku kontroli podjęto działania zmierzające do wyjaśnienia czego dotyczy kwota 16 418,83 zł w związku z tym, iż należy sięgnąć do dokumentów źródłowych z lat ubiegłych na dzień dzisiejszy czynności nie zostały zakończone; l) nie prowadzono konta 290 „Odpisy aktualizujące należności”, mimo iż przewidziano je w zakładowym planie kont Urzędu Miejskiego. Z ustaleń kontroli wynika, że istnieją należności kwalifikujące się do objęcia ich odpisem aktualizującym z powodu spełnienia co najmniej jednej z przesłanek spośród określonych przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości (w szczególności objęte bezskuteczną egzekucją komorniczą), jednakże brak konta 290 wskazuje, że jednostka nie przeprowadza analizy podstaw do dokonania odpisu aktualizującego – str. 33-34 protokołu kontroli; ł) mimo zmian w zakładowym planie kont wprowadzonych w wyniku realizacji wystąpienia pokontrolnego po poprzedniej kontroli kompleksowej – polegających na wyodrębnieniu ewidencji analitycznej do konta 800 „Fundusz jednostki” – nie dostarcza ona nadal wszystkich danych niezbędnych do ustalenia zwiększeń i zmniejszeń funduszu w układzie niezbędnym dla rzetelnego sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki. Ustalenia w tym zakresie zaprezentowano na str. 10-11 protokołu kontroli; m) konto 224-2 „Rozrachunki budżetu Urzędy Skarbowe” wykazywało na koniec 2019 r. saldo Wn w kwocie 1.919,09 zł, które nie było realne. Z wchodzącej w jego skład kwoty 1.898 zł, określonej jako rozrachunki z I US w Bydgoszczy, w styczniu 2020 r. wpłynęła jedynie kwota 1.108 zł. Według ustaleń kontroli, badana jednostka stwierdziła, że saldo rozliczeń z I US w Bydgoszczy było zawyżone na dzień 31 grudnia 2019 r. o kwotę 790 zł (błąd powstał w 2016 r.), jednakże nie dokonano stosownego zapisu. Pozostawienie tej należności rzutowało na rzetelność obliczonej kwoty wolnych środków, którymi gmina dysponowała w 2019 r. oraz na dane pozycji „gotówka i depozyty” w sprawozdaniu Rb-N – str. 22 protokołu kontroli; n) na koncie 245 „Wpływy do wyjaśnienia” prowadzonym w ewidencji Urzędu Miejskiego wystąpiły w ciągu roku obroty wynoszące 101.217,99 zł. Zgodnie z opisem konta 245 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, służy ono do ewidencji wpłaconych a niewyjaśnionych kwot należności, głównie z tytułu dochodów budżetowych. Zatem w przypadku gdy Urząd nie dysponuje wyodrębnionym rachunkiem bankowym, operacje podlegające ujęciu na koncie 245 nie powinny występować, ponieważ wszelkie wpłaty niezaliczone do dochodów – z powodu wątpliwości co do ich charakteru – mają miejsce na rachunek budżetu i w związku z tym powinny być ujęte jako sumy do rozliczenia na koncie 240 w ewidencji budżetu. Ujmowanie ich na koncie 245 w ewidencji Urzędu stanowiłoby powielenie rozrachunku z ewidencji budżetu. Ponadto, dopóki nie został dokonany zapis na koncie 901 w ewidencji budżetu (zaliczenie wpłaty do dochodów), to wpływ środków na rachunek budżetu w ogóle nie powinien być ujmowany w ewidencji Urzędu, gdyż powielane na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” mogą być w tej sytuacji wyłącznie operacje zaliczone do dochodów. Stwierdzone obroty konta 245 nie dotyczyły operacji określonych zasadami jego funkcjonowania, ponieważ zaksięgowano na nim zwrot dotacji dla Biblioteki, przekazanej na niewłaściwy rachunek, oraz zwrot opłaty za usługi wydawnicze przekazanej na niewłaściwy rachunek i ponowne jej uregulowanie – a zatem nie dotyczyły one dochodów; operacje te powinny być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu – str. 38 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że: a) zbiorcze sprawozdanie Rb-27S za 2019 r. nie jest zgodne z sumą okazanych sprawozdań jednostkowych, ponieważ suma dochodów wykonanych ze sprawozdań jednostkowych jest większa o 638,10 zł od dochodów wykonanych wykazanych w sprawozdaniu zbiorczym, zaś suma zaległości (należności wymagalnych) ze sprawozdań jednostkowych jest mniejsza o 366,30 zł od danych zbiorczego sprawozdania Rb-27S; naruszono w ten sposób § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Według wyjaśnienia Skarbnika było to spowodowane błędem rachunkowym – str. 20 protokołu kontroli, b) w łącznym sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2019 r. pominięto kwotę 2.664,25 zł wykazaną w jednostkowym sprawozdaniu MOSiR jako „pozostałe należności”, co spowodowało niezgodność sprawozdań jednostkowych ze sprawozdaniem łącznym wbrew przepisowi § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. Skarbnik wyjaśniła ten błąd pomyłką – str. 20-21 protokołu kontroli. Od 1 stycznia 2021 r. zasada sporządzania łącznych sprawozdań Rb-N na podstawie danych sprawozdań jednostkowych wynika z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2396); c) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2019 r. zaniżono – przez pomyłkę, jak wyjaśniła Skarbnik Gminy – kwotę należności wymagalnych o 548,56 zł, co ustalono poprzez porównanie danych w tym zakresie między sprawozdaniem Rb-N i Rb-27S – str. 20 i 39 protokołu kontroli; d) w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. w kol. 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 36.501.501,27 zł, ustaloną niezgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Prawidłowo kwota dochodów otrzymanych powinna wynosić 36.447.070,06 zł (tj. mniej o 54.431,21 zł) co wynika z wyliczenia przedstawionego na str. 22-23 protokołu kontroli; e) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2019 r. nieprawidłowo ujęto w wierszu N3. „gotówka i depozyty” kwotę 1.470.592,65 zł, która odpowiadała wartości salda rachunku budżetu na dzień 31 grudnia 2019 r. Według danych ewidencji budżetu (pomijając w tym miejscu opisaną wyżej nierzetelność należności na koncie 224 w kwocie 790 zł) oraz przy uwzględnieniu zasad wypełniania tej pozycji określonych do końca 2020 r. w § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych…, należało w niej wykazać kwotę 2.128.419,02 zł (czyli większą o 657.826,37 zł). Wyliczenie tej kwoty zawarto na str. 38-39 protokołu kontroli. Od 1 stycznia 2021 r. analogiczne zasady wypełniania poz. „gotówka i depozyty” określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 lit. a) załącznika nr 8 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych z dnia 17 grudnia 2020 r.; f) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N nie wykazano żadnych danych w wierszu N2. „pożyczki”, podczas gdy zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych… w wierszu tym należało wykazać pozostałe do zapłaty należności z tytułu sprzedaży nieruchomości na raty w łącznej wysokości 82.160 zł – str. 39 protokołu kontroli. Od 1 stycznia 2021 r. zasada ta wynika z § 13 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 8 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych z dnia 17 grudnia 2020 r.; g) w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. nieprawidłowo wykazywano należności z tytułu niepodatkowych odsetek (par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek”), które ujmowano tylko w kol. 9 jako należności ogółem, a bezpodstawnie – w świetle zasad sporządzania sprawozdania Rb-27S – pomijano je w kol. 10 „zaległości netto”. Dotyczyło to kwoty 5.344,33 zł – str. 39 protokołu kontroli; h) w sprawozdaniu Rb-NDS o nadwyżce (deficycie) jednostki samorządu terytorialnego za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2019 r. wykazano przychody z tytułu wolnych środków zaniżone o kwotę 7.448,61 zł względem prawidłowego obliczenia, na podstawie danych kont podlegających uwzględnieniu w tych obliczeniach, podanych na str. 41 protokołu kontroli.
Zarządzeniem Nr 418/18 z 14 listopada 2018 r. były Burmistrz Michałowa W. Konończuk ustalił projekt budżetu gminy na 2019 r. Zgodnie z art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w terminie 7 dni od przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu Burmistrz jest zobowiązany do przekazania podległym jednostkom informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych. Kierownicy jednostek podległych otrzymali informacje opatrzone datą 15 listopada 2018 r., przy braku daty potwierdzającej ich otrzymanie. W pismach zobowiązano kierowników do sporządzenia i przekazania Burmistrzowi projektu planu finansowego w nieprzekraczalnym terminie do 19 grudnia 2018 r. Na podstawie tej informacji kierownicy jednostek budżetowych opracowali projekty swoich planów finansowych, które były opatrzone datami 18 i 19 grudnia 2018 r. (projekt MGOPS nie zawierał daty). Należy wskazać, że w myśl art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostki opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. Od dnia otrzymania informacji jednostka ma więc 30-dniowy nieprzekraczalny termin na opracowanie projektu planu. Brak daty otrzymania informacji uniemożliwia pełną weryfikację terminowości sporządzenia projektu według postanowień ustawy, jednakże wyznaczona w informacji data sporządzenia projektu w kontekście daty sporządzenia informacji wskazuje, że wyznaczono termin na sporządzenie projektu planu, który był dłuższy niż 30 dni – str. 46 protokołu kontroli.
Analiza planów finansowych gminnych instytucji kultury na 2019 r. (Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki Gminnej w Michałowie) wykazała, że wbrew regulacjom zawartym w przepisach art. 31 ustawy o finansach publicznych, sporządzone plany nie zawierały informacji o planowanym stanie należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz środków pieniężnych na początek i koniec roku. Plany te posługują się pojęciami przychodów i kosztów, a w nich paragrafami klasyfikacji budżetowej, mimo że planowanie według klasyfikacji budżetowej nie ma uzasadnienia w spoczywających na instytucjach kultury obowiązkach sprawozdawczych. W sprawozdaniach z wykonania planu finansowego instytucji kultury zamieszczono dane o stanie środków na rachunkach bankowych oraz o braku wymagalnych zobowiązań (bez odniesienia się do niewymagalnych zobowiązań), a także należności. Zgodnie z art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych m.in. samorządowe instytucje kultury przedstawiają organowi wykonawczemu sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym – str. 204-205 protokołu kontroli.
Kontrola procedury zbycia wszystkich 3 nieruchomości sprzedanych w 2019 r., w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490, ze zm.) – opisana na str. 47-51 protokołu kontroli – wykazała, że: a) sprzedaży lokalu mieszkalnego w Bondarach o wartości 26.819 zł dokonano bez uzyskania zgody Rady Miejskiej, wbrew przepisom uchwały Nr VII/45/15 Rady Miejskiej w Michałowie z dnia 23 kwietnia 2015 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Michałowo oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, która stanowi, że Burmistrz przeznacza do zbycia nieruchomości i lokale o wartości przekraczającej 20.000 zł po wyrażeniu zgody przez Radę Miejską. Niestosowanie się do tej zasady stwierdzono także podczas poprzedniej kompleksowej kontroli przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku. Poprzedni Burmistrz W. Konończuk w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń poinformował, że „pracownicy zostali zapoznani z ustaleniami (…) i zobowiązani zostali do przestrzegania zawartych tam uwag, a w szczególności do (…) przeznaczania do zbycia nieruchomości o wartości przekraczającej 20.000 zł po wyrażeniu zgody przez Radę Miejską (…). W wyjaśnieniu złożonym podczas niniejszej kontroli kierownik Referatu Inwestycyjno-Geodezyjnego Urzędu Miejskiego stwierdziła, że Podczas przygotowywania postępowania dotyczącego sprzedaży przedmiotowego lokalu, nieumyślnie przeoczono uzyskanie zgody Rady Miejskiej (…) Był to jednorazowy przypadek, wynikający z przeoczenia; b) w przetargu na sprzedaż działki nr 374/2 w trybie ustnego przetargu nieograniczonego dopuszczono do zaproponowania przez uczestnika przetargu błędnej wysokości postąpienia. Zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, z tym, że postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. Zgodnie z przywołanym przepisem minimalne postąpienie, które mógł skutecznie zaproponować uczestnik przetargu, wynosiło 80 zł (cena wywoławcza nieruchomości 7.728 zł); uczestnik zaoferował jednak postąpienie w wysokości 78 zł, które zostało zaakceptowane; c) wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w przypadku zbycia działki nr 374/2 nie zawierał w swej treści informacji o terminie do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 2 pkt 12 tej ustawy, d) informacje o wynikach wszystkich badanych przetargów nie zawierały kompletnych danych w świetle przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto nie dokumentowano faktu wywieszenia informacji w siedzibie Urzędu na okres 7 dni, co uniemożliwiało zweryfikowanie dokonania tej czynności.
W wyniku kontroli dochodów budżetu gminy z najmu lokali mieszkalnych i użytkowych oraz dzierżawy nieruchomości gruntowych (str. 52-67 protokołu kontroli) stwierdzono, że: a) w przypadku 3 z 5 skontrolowanych najmów lokali socjalnych najemcy zajmują lokale pomimo upływu terminów obowiązywania umów najmu i nie zawarcia z nimi nowych umów. Według złożonych w tej sprawie wyjaśnień 2 najemców przedłożyło Społecznej Komisji Mieszkaniowej podanie z prośbą o przedłużenie umowy, co zostało przez SKM pozytywnie zaopiniowane w zakresie zawarcia umów do 31 grudnia 2020 r. Jednak z wyjaśnienia wynika, że najemcy nie zgłosili się w celu podpisania umowy. W stosunku do trzeciego z najemców wyjaśniono, że (…) Lokal socjalny został przyznany (…) w związku z pożarem własnego domu. Umowa najmu (…) do dnia 15.04.2019r nie została przedłużona. W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono, że odbudowany dom rodzinny spełnia wymogi i nadaje się do zamieszkania. Dysponowanie własnym majątkiem uniemożliwia prawo posiadania lokalu komunalnego lub socjalnego. Mieszkańcy przedmiotowego lokalu byli wielokrotnie wzywani do jego wydania. Do dnia dzisiejszego lokal nie został zwrócony. (…) zostali poinformowani o ewentualnym skierowaniu sprawy na drogę postępowania sądowego mającego na celu przeprowadzenie eksmisji i odzyskanie mienia gminy; b) pozostałe 2 umowy najmu lokali socjalnych (z 5 skontrolowanych) zostały zawarte na czas nieokreślony, co stanowi naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611, ze zm.), według którego umowę najmu socjalnego lokalu zawiera się na czas oznaczony; c) w przypadku dwóch najemców lokali socjalnych stwierdzono ustalenie stawki czynszu niezgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów…, ponieważ przyjęto ją w wysokości 2,17 zł (50% stawki bazowej obowiązującej w gminie), zamiast 1,74 zł, czyli 50% najniższej stawki obowiązującej w mieszkaniowym zasobie gminy (tj. ustalonej po uwzględnieniu czynników obniżających stawkę bazową), jak tego wymaga przywołany przepis; do dnia 30 września 2020 r. dwóm najemcom lokali socjalnych zawyżono czynsz o odpowiednio 208,96 zł i 215,49 zł – str. 60 i 62 protokołu kontroli, d) w dniu 19 czerwca 2020 r. wydał Pan zarządzenie Nr 212/2020 w sprawie ustalenia stawek czynszu za lokale mieszkalne w zasobach mieszkalnych Gminy Michałowo, w którym ustalono nową stawkę bazową od dnia 1 października 2020 r. W dniu 22 czerwca 2020 r. wysłano najemcom informacje o zmianie wysokości czynszów. Podjęte przez Pana w tym czasie działania stanowiły naruszenie art. 31t ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), zgodnie z którym do dnia 30 czerwca 2020 r. nie wypowiada się najemcy umowy najmu lub wysokości czynszu – str. 63 protokołu kontroli, e) nie stosowano przepisów art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie sporządzania i podawania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę. Kwestia ta została poruszona również w czasie poprzedniej kontroli kompleksowej. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne poprzedni Burmistrz W. Konończuk poinformował, że „(…) pouczono pracownika dokonującego tych czynności i przekazano mu uwagi zawarte w protokole i zaleceniach pokontrolnych. Pracownika zobowiązano również do bezwzględnego przygotowywania i publikowania tych wykazów”. W wyjaśnieniu złożonym podczas niniejszej kontroli pracownica Urzędu stwierdziła: sporządzamy zarządzenia w sprawie wykazu nieruchomości gminnych przeznaczonych do dzierżawy, zgodnie z zaleceniami ostatniej kontroli. Pomieszczenia pod najem są uwzględniane w zarządzeniach w sprawie ustalenia stawek czynszu najmu lokali użytkowych, gdzie wyszczególniamy poszczególne nieruchomości przeznaczone pod najem. Kontrola wykazała jednak, że w przypadku 4 z 6 skontrolowanych umów dzierżawy ich zawarcie nie zostało poprzedzone sporządzeniem i upublicznieniem odpowiedniego wykazu nieruchomości. Ani jeden wykaz w rozumieniu przepisów art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został także sporządzony przed wynajęciem lokali użytkowych (kontrolą objęto najem 6 takich lokali); f) w umowie najmu lokalu użytkowego położonego w Szymkach oraz umowie najmu lokalu użytkowego położonego w Michałowie z Wojewódzką Stacją Pogotowia Ratunkowego w Białymstoku określono, że w kwocie czynszu znajdują się „koszt oświetlenia, zużycia wody, odprowadzanie ścieków oraz ogrzewanie pomieszczenia”. Powoduje to niejednolite traktowanie najemców w świetle zarządzenia Nr 19/2018 Pana Burmistrza z dnia 31 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu najmu lokali użytkowych. Określa ono wysokość stawek czynszu za poszczególne lokale, jednakże pozostałym najemcom koszty mediów prawidłowo ustalane są oprócz czynszu przyjętego zarządzeniem, a jedynie w tych dwóch przypadkach traktowane jako wchodzące w skład czynszu. Złożone w tej sprawie wyjaśnienie wskazuje, że powodem takiej sytuacji jest brak zainstalowanych podliczników do rozliczania poszczególnych nośników energii. W ocenie Izby okoliczność ta nie stanowi uzasadnienia dla odmiennego traktowania tych podmiotów, ponieważ nie stoi na przeszkodzie do oszacowania kosztów mediów i pobrania ich dodatkowo oprócz czynszu.
Stwierdzono przypadki nieprawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.): a) część dochodów z czynszu za dzierżawę nieruchomości klasyfikowano w par. 0470 „Wpływy z opłat za trwały zarząd, użytkowanie i służebności”, zamiast w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych…” – str. 67 protokołu kontroli; b) dochody z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych, które nie uległo przekształceniu w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139), klasyfikowano błędnie w par. 0760 „Wpływy z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zamiast w par. 0550 „Wpływy z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 67 protokołu kontroli.
W zakresie dochodów uzyskanych z opłat za użytkowanie wieczyste analizie poddano m.in. prawidłowość przeprowadzonej w 2015 r. aktualizacji opłat rocznych, Stwierdzono, że w jednym przypadku wystąpił nieznaczny błąd w ustaleniu opłaty po aktualizacji z powodu przyjęcia niewłaściwej wysokości opłaty pobieranej przed aktualizacją. Uchybienie nie spowodowało znaczących skutków finansowych – str. 68 protokołu kontroli.
W zakresie dochodów z opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zwrócono uwagę na brak naliczania odsetek za nie wnoszenie w terminie rocznych opłat przekształceniowych. W przypadku 2 z 6 przyjętych do próby spraw na dzień kontroli nie zostały naliczone odsetki w wysokości 3,68 zł. Zaniechanie naliczania należnych gminie odsetek narusza art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz § 11 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… – str. 71 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała, że gmina Michałowo nie osiąga dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej, o której mowa w przepisach art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stawka opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem została określona w uchwale Nr XXVIII/195/17 Rady Miejskiej z dnia 8 maja 2017 r. i wynosi 25% wzrostu wartości nieruchomości. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w latach 2017-2019 dokonywane były podziały nieruchomości, których charakter wskazuje na wysokie prawdopodobieństwo wzrostu wartości nieruchomości na poziomie uzasadniającym podjęcie działań w celu ustalenia opłaty – str. 71-75 protokołu kontroli. W szczególności należy wskazać na decyzję z dnia 8 sierpnia 2018 r., którą dokonano podziału nieruchomości o pow. 1,0021 ha na 13 działek, wydzielając jednocześnie 3 działki pod drogi gminne; nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę indywidualną – letniskową. Z ustaleń kontroli wynika, że zlecone zostało wykonanie operatu szacunkowe tylko w zakresie wyceny działek wydzielonych pod drogi, na podstawie którego wypłacił Pan odszkodowanie właścicielowi nieruchomości za działki przejęte przez gminę pod drogi w kwocie 4.606 zł. Nie przeprowadzono zaś oszacowania nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, do czego gmina ma nadal prawo na podstawie art. 98a ust. 1 zdanie trzecie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie upłynęły 3 lata od uprawomocnienia się decyzji o podziale. Zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy w sytuacji wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne, do określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi. Taką sama sytuację stwierdzono w przypadku: a) decyzji z dnia 8 czerwca 2018 r., którą podzielono nieruchomość o pow. 0,4043 ha przeznaczoną pod zabudowę letniskową na 6 działek, z których 2 wydzielono pod drogi gminne. Na podstawie porozumienia ustalono odszkodowanie za działki przejęte pod drogi w kwocie łącznej 7.580 zł, b) decyzji z dnia 4 czerwca 2018 r., którą podzielono nieruchomość o pow. 0,4018 ha przeznaczoną pod zabudowę letniskową na 7 działek, z których 2 wydzielono pod drogi gminne. Na podstawie porozumienia ustalono odszkodowanie za działki przejęte pod drogi w kwocie łącznej 10.721 zł Z ustaleń kontroli wynika zatem, że operaty szacunkowe sporządzane były wyłącznie w celu wypłacenia właścicielom odszkodowania za działki przejęte po drogi, natomiast nie obejmuje się nimi wyceny nieruchomości w celu stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Z udzielonego w tej sprawie wyjaśnienia wynika, że w stosunku do pierwszej z opisanych decyzji podziałowych (oraz 2 innych wymienionych w protokole kontroli) zostanie zlecone opracowanie operatów szacunkowych. Natomiast w odniesieniu do wskazanych wyżej decyzji z 4 i 8 czerwca 2018 r. (oraz 3 innych przedstawionych w protokole kontroli) wyjaśniono, że (…) decyzje dotyczyły działek objętych planami uchwalonymi w roku 2005r. i w takich przypadkach nie zauważono wzrostu wartości nieruchomości. Na tle ustawowych przesłanek ustalania opłaty adiacenckiej twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia, podobnie jak wyjaśnienie dotyczące 3 spraw podziałowych, co do których składająca wyjaśnienie kierownik Referatu Inwestycyjno-Geodezyjnego wskazuje, że (…) decyzje obejmują teren na którym dokonywane były podziały w latach wcześniejszych i w ich przypadku ceny nieruchomości na danym obszarze wzrosły już przed wprowadzeniem opłaty adiacenckiej.
Badaniu poddano także dochody z tytułu opłat za wydane jednorazowe zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że w przypadku 7 na 10 wydanych decyzji opłaty za zezwolenie wniesione zostały po dacie wydania decyzji, co stanowi naruszenie art. 181 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, ze zm.). Według tego przepisu opłata za jednorazowe zezwolenia powinna zostać wniesiona na rachunek gminy przed wydaniem zezwolenia – str. 78-79 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu stwierdzono, że (…) w niektórych przypadkach daty zezwoleń są wcześniejsze od daty wniesienia opłat, ponieważ zostały wcześniej przygotowane przez pracownika. Natomiast wszystkie zezwolenia odebrane zostały po wniesieniu opłaty. Zwrócono uwagę oraz zobowiązano odpowiedzialnego pracownika (…).
W wyniku kontroli dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdzono naruszenie dyspozycji art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), zgodnie z którą zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1m2 pasa drogowego. W 2019 r. wydanych zostało 5 decyzji, w których opłatę roczną za umieszczenie urządzenia ustalono przy uwzględnieniu faktycznie zajętej powierzchni, zamiast w wysokości należnej za 1m2. Spowodowało to zaniżenie opłat za zajęcie pasa drogowego w 2019 r. wysokości 10,67 zł. Także w 2018 r. wydano 5 decyzji obarczonych tym błędem, co spowodowało zaniżenie dochodów o 37,16 zł – str. 79-82 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. W ostatnich latach organ podatkowy nie przeprowadzał w ogóle kontroli podatkowych w rozumieniu art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca poprzez przedmiotowy przepis dał organowi podatkowemu kompetencje, będące nie tylko uprawnieniem ale też obowiązkiem, do weryfikowania sposobu wywiązywania się podatników z obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa podatkowego. Należy zatem stwierdzić, że zaniechanie przeprowadzania kontroli stanowi naruszenie ustawy oraz skutkuje tym, iż organ podatkowy nie pozyskuje informacji dotyczących przedmiotów opodatkowania i możliwości zweryfikowania danych zawartych w złożonych informacjach (deklaracjach) podatkowych. Dalsze ustalenia kontroli jednoznacznie wskazują, że niezbędne jest weryfikowanie danych będących podstawą naliczania podatków, np. w zakresie powierzchni użytkowej budynków, powierzchni gruntów związanych z działalnością gospodarczą czy posiadania budowli podlegających opodatkowaniu i ich wartości. Dokumentacja pokontrolna winna być niezbędnym uzupełnieniem akt podatkowych, które są wykorzystywane podczas prowadzenia czynności sprawdzających. Zgodnie bowiem z art. 272 Ordynacji podatkowej organ podatkowy jest zobligowany do weryfikowania wpływających dokumentów pod kątem zgodności ze stanem faktycznym. Zweryfikowanie takich parametrów jak wartość budowli, powierzchnia użytkowa budynków oraz sposób wykorzystywania budynków i gruntów nie jest możliwe w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków. Sprawdzenie tego rodzaju informacji jest możliwe jedynie poprzez pozyskiwanie dokumentacji technicznej lub księgowej posiadanej przez podatnika oraz przeprowadzanie kontroli podatkowych lub oględzin nieruchomości. Nie wykorzystywanie tego instrumentu może skutkować nieprawidłową realizacją dochodów jednostki – str. 88 protokołu kontroli. Kontrola prawidłowości danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2019 r. w zakresie skutków obniżenia górnych stawek podatków lokalnych oraz skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień wykazała, że: - zaniżono o 7.663,71 zł skutki zwolnień wynikających z zastosowania uchwał podjętych przez Radę Miejską w podatku od nieruchomości od osób prawnych. W sprawozdaniu wykazano kwotę 34.583,22 zł, natomiast z okazanych dokumentów wynika, że podatnicy ujawnili w deklaracjach nieruchomości korzystające ze zwolnienia, za które podatek wynosiłby 42.246,93 zł. Ustalenia kontroli opisane w pkt 5.2.3. protokołu kontroli wskazują, że nie wszyscy podatnicy zastosowali zwolnienia, pomimo posiadania nieruchomości zwolnionych z podatku. Dotyczy to podatników o nr kont 3020001; 3020009; 3020017; 3020035; 3020047 i 3020053; - zaniżono o 45.164,57 zł skutki obniżenia górnych stawek w podatku od nieruchomości od osób prawnych. Wykazana kwota wynosi 88.081,43 zł, natomiast z dokumentów źródłowych wynika, że skutki wynoszą 133.246 zł; - zaniżono o 520.729,66 zł skutki zwolnień z podatku od nieruchomości od osób fizycznych. W sprawozdaniu wykazano kwotę 183.915,23 zł. Z ewidencji podatkowej wynika, że jest to wartość obniżenia górnych stawek w przypadku nieruchomości korzystających ze zwolnienia. Na podstawie rejestrów wymiarowych ustalono, że kwota udzielonych zwolnień dotyczących budynków mieszalnych, budynków pozostałych oraz gruntów pozostałych wynosi 704.644,89 zł; - zaniżona została wartość skutków obniżenia górnych stawek w podatku od nieruchomości od osób fizycznych. Z ustaleń kontroli dokonanych na podstawie rejestrów wymiarowych wynika, że wykazana wartość powinna wynieść około 262.659 zł, natomiast z analizy stawek kwota ta wynosi 257.610,61 zł. W sprawozdaniu wykazano kwotę 73.318 zł; - zaniżono o 2.735,01 zł kwotę skutków obniżenia górnych stawek w podatku od środków transporotowych od osób fizycznych. W sprawozdaniu wykazano kwotę 43.939,75 zł. Natomiast z ustaleń kontroli, dokonanych w oparciu o dokumenty źródłowe wynika, że wartość skutków wynosi 46.674,76 zł; - zawyżono wartość skutków wynikających z decyzji w sprawie rozłożenia na raty zaległości podatkowej w podatku od środków transporotowych osób fizycznych. W sprawozdaniu wykazano kwotę 18.848 zł, która ma wynikać z decyzji nr FN.3124.2.1.2019.JS wydanej w dniu 1 lutego 2019 r., którą rozłożono na 24 raty zaległy podatek w kwocie 28.289,60 zł. Z dokumentacji podatkowej wynika, że podatnik nie dotrzymał terminu płatności pierwszych trzech rat, a zatem zgodnie z art. 259 § 1a Ordynacji podatkowej decyzja wygasła z mocy prawa. W związku z powyższym nie było podstaw do wykazywania z tego tytułu skutków. Powyższy opis wskazuje, że należy dokonać weryfikacji wykazanych danych i skorygować sprawozdania. Sposób ich sporządzenia wskazuje na naruszenie przepisów § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którymi kierownicy jednostek, są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym a kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej – str. 89-90 protokołu kontroli.
Analizując dane wykazane w deklaracjach podatkowych na podatek od nieruchomości od osób prawnych stwierdzono przypadki wymagające zweryfikowania danych będących podstawą opodatkowania w zakresie: prawidłowości stosowania zwolnień wynikających z uchwał Rady Miejskiej, powierzchni opodatkowanych budynków, powierzchni i sposobu wykorzystania gruntów oraz wartości budowli. Między innymi ustalono, że w przypadku podatników o nr kont: 3020002; 3020003; 3020004; 3020005; 3020006; 3020007; 3020053 i 3020061 należy zweryfikować prawidłowość zadeklarowanych do opodatkowania powierzchni budynków mieszkalnych. Z ustaleń kontroli wynika, że u każdego z wymienionych podatników wystąpiło zaniżenie podstawy opodatkowania budynków mieszkalnych. Opis zawarty w protokole wskazuje, że dysproporcje pomiędzy sumą rzutów poszczególnych kondygnacji a wykazaną powierzchnią użytkową są znaczne i nieuzasadnione. Ponadto w badanym obszarze wystąpiły nieprawidłowości opisane na str. 91-102 protokołu kontroli. Polegały one przede wszystkim na nie ujawnianiu przez podatników przedmiotów opodatkowania lub zaniżaniu podstaw opodatkowania. Dotyczyło to w szczególności przedmiotów opodatkowania związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, w tym także wartości budowli. Świadczy to o naruszeniu przez podatników przywołanych w protokole przepisów materialnego prawa podatkowego a szczególnie ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170). Przykładem takiej sytuacji może być przypadek podatnika zarejestrowanego pod numerem konta 3020032, który zadeklarował do opodatkowania jako powierzchnię gruntów związaną z działalnością gospodarczą 47.519 m2. Na podstawie danych geodezyjnych ustalono, że w posiadaniu podatnika są grunty sklasyfikowane jako K o pow. 684.316 m2 i Tr o pow. 151 m2. Ponieważ mamy do czynienia z przedsiębiorcą, to zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych grunty będące w jego posiadaniu, są uznawane za związane z działalnością gospodarczą i jako takie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Ponadto ustalenia kontroli wskazują, że na działalność gospodarczą może być zajęta część wskazanych w protokole działek o powierzchni około 17.700 m2 oraz o pow. 2.699 m2. Wynika to z uprawdopodobnienia, że na gruntach tych znajdują się obiekty budowlane związane z produkcją i magazynowaniem torfu. Jeżeli powyższe ustalenia zostaną potwierdzone, podatnik powinien wykazać jako związane z działalnością gospodarczą grunty o powierzchni wynoszącej co najmniej 702.167 m2. Z tego tytułu przypis podatku od nieruchomości za 2019 r. byłby wyższy o 577.410 zł. Podobna sytuacja dotyczy podatnika o numerze konta 3020016, w przypadku którego wykazana do opodatkowania powierzchni budynków (1.152,50 m2) stanowi 47% sumy rzutów poszczególnych kondygnacji budynków, jakie są w jego posiadaniu według danych geodezyjnych (2.444 m2). W ocenie Izby przybliżona powierzchnia użytkowa budynków powinna oscylować w granicach 1.955 m2, tj. o około 800 m2 więcej niż deklaruje podatnik. Jej opodatkowanie zwiększyłoby podatek o około 18.128 zł. Również w przypadku podatnika o nr konta 3020019 należy wyjaśnić rzetelność danych dotyczących budynków. Wykazał on do opodatkowania budynki pozostałe o pow. 421,13 m2. Na podstawie ewidencji geodezyjnej ustalono, że suma rzutów poszczególnych kondygnacji obu budynków wynosi 1.219 m2. Zatem opodatkowana powierzchnia to zaledwie około 35% tej wartości. Ponadto podatnik posiada również użytki rolne (R V) o pow. 114 m2, na które nie złożył deklaracji. Z kolei podatnik o numerze konta 3020023, posiadający status przedsiębiorcy, wykazał w złożonej deklaracji na podatek od nieruchomości budynki i grunty pozostałe (odpowiednio 119,45 m2 i 365 m2). Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych budynki i grunty będące w posiadaniu przedsiębiorcy są uznawane za związane z działalnością gospodarczą, z zastrzeżeniem ust. 2a. Należy zatem ustalić, czy faktycznie są spełnione warunku pozwalające na taki sposób opodatkowania części nieruchomości. Opodatkowanie przedmiotowych budynków i gruntów jako związanych z działalnością zwiększyłoby wysokość podatku o kwotę 2.193 zł. Ponadto należy zweryfikować wartość opodatkowanych budowli (124.622,79 zł). Nieruchomości podatnika posiadają w większości utwardzony grunt, są ogrodzone ora znajdują się na nich urządzenia służące do prowadzenia działalności. W tym kontekście wykazana wartość budowli uzasadnia wątpliwości, przy uwzględnieniu, że podstawą ich opodatkowania w myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy jest wartość będącą podstawą obliczania amortyzacji. Dokonane ustalenia dotyczyły także nieprawidłowości w stosowaniu zwolnień ustawowych w podatku od nieruchomości. Podatnik o numerze konta 3020021 zadeklarował do opodatkowania grunty o pow. 445 m2 opodatkowane jako pozostałe oraz grunty korzystające ze zwolnienia o pow. 2.711,2281 ha. Jako podstawę zwolnienia wskazał art. 7 ust. 1 pkt 8a lit. a), pkt 9 i 10 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Szczególnie istotne jest zweryfikowanie zwolnień wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy dotyczących gruntów sklasyfikowanych jako B; Bz; dr; Ti; Tr i Tk (14,7956 ha ). Przedmiotowy przepis zwalnia z podatku budowle wałów ochronnych, grunty pod wałami ochronnymi i położone w międzywalach, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej przez inne podmioty niż spółki wodne, ich związki oraz związki wałowe. Z ustaleń kontroli dokonanych w oparciu o portale internetowe (np. geoportal) wynika, że większość tych gruntów nie spełnia warunków uprawniających do zastosowania zwolnienia, ponieważ nie są to grunty pod wałami ochronnymi lub też leżące w międzywalach. Według ustaleń kontroli jedynie na 36.680 m2 gruntów znajdują się wały i one ewentualnie mogą korzystać ze zwolnienia. Ponieważ jednak biegną po nich tory kolejowe należy wyjaśnić, czy nie należy uznać ich za związane z działalnością gospodarczą. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia, opodatkowana powierzchnia gruntów powinna wynieść co najmniej 111.276 m2. Przyjmując stawkę określoną dla gruntów pozostałych podatek wynosiłby 44.510 zł. Ponieważ powyższe dane ustalono na podstawie portali, wiążących ustaleń należy dokonać w drodze czynności sprawdzających (art. 272 Ordynacji podatkowej) lub postępowania podatkowego (art. 165 Ordynacji). Analiza dokumentacji podatkowej pozwoliła ustalić, że podatnicy o nr kont: 3020001; 3020009; 3020017; 3020035; 3020047 i 3020053 wykazali do opodatkowania i zapłacili podatek za składniki majątkowe, które są zwolnione z podatku na mocy uchwały Nr XXIX/273/13 Rady Miejskiej w Michałowie z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień przedmiotowych w podatku od nieruchomości, tj. za budynki mieszkalne, budynki pozostałe i grunty pozostałe. Mając na uwadze, że służby organu podatkowego są zobligowane do prowadzenia czynności sprawdzających w zakresie wskazanym w art. 272 Ordynacji podatkowej opodatkowanie nieruchomości zwolnionych i brak reakcji organu podatkowego na tak złożone deklaracje wskazuje, że prowadzono je w sposób nieprawidłowy lub też w ogólne ich nie było. Z ustaleń kontroli wynika, ze wartość podatku za wskazane składniki majątkowe wynosi co najmniej 18.222 zł. Wartość zwolnienia może ulec zmianie z uwagi na ustalenia organu podatkowego dokonane w trakcie czynności wyjaśniających. W kontrolowanym okresie deklaracji nie składały również jednostki organizacyjne działającego na terenie gminy stowarzyszenia. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że posiada ono 0,08 ha gruntów sklasyfikowanych jako Ws. Natomiast z ustaleń kontroli dokonanych na podstawie portali wynika, że stowarzyszenie jest w posiadaniu działki nr 211/2 sklasyfikowanej jako Bi o pow. 1.336 m2, na której znajduje się budynek o powierzchni zabudowy 454 m2. Należy wiec ustalić, jakie nieruchomości i obiekty budowlane są faktycznie w jego posiadaniu i wyegzekwować prawidłowe deklaracje.
Kontrola realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego opłacanego przez osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także jednostki organizacyjne Lasów Państwowych wykazała, że należy zweryfikować dane wykazane w deklaracjach z zapisami ewidencji gruntów i budynków w przypadku podatników o numerach kont, wskazanych w opisie na str. 103-105 protokołu kontroli. Podatnicy tam wymienieni swoimi działaniami lub zaniechaniem naruszali przywołane przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333): - art. 3 ust. 5 w związku z art. 6a ust. 8 pkt 1 poprzez niezłożenie deklaracji na grunty, które mają we współposiadaniu, - art. 3a poprzez złożenie deklaracji przez podmiot, którego nie dotyczy obowiązek podatkowy i nie powinien składać deklaracji na podatek rolny, - art. 4 poprzez wadliwe określenie podstawy opodatkowania, - art. 6a ust. 8 pkt 1 w związku z art. 3 poprzez niezłożenie deklaracji pomimo posiadanego statusu podatnika, - art. 6a ust. 8 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 4 poprzez niezłożenie deklaracji przez podmiot będący posiadaczem gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego.
Badaniu poddano także kwestie prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku leśnego opłacanego przez osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, a także jednostki organizacyjne Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Wykazało ono, że należy wyjaśnić prawidłowość danych deklarowanych przez podatników o numerach kont wskazanych w opisie na str. 105-107 protokołu kontroli. W przypadkach tam opisanych doszło do naruszenia przywołanych przepisów ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 888): - art. 6 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 4 poprzez łączne opodatkowanie gruntów posiadanych wyłącznie przez podatnika z gruntami współposiadanymi i nie złożenie odrębnej deklaracji, - art. 3 poprzez zaprezentowanie w złożonej deklaracji podstawy opodatkowania niezgodnej z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, - art. 6 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4 poprzez niezłożenie deklaracji pomimo posiadanego statusu podatnika (właściciela i posiadacza lasów stanowiących własność Skarbu Państwa).
Obszarem objętym kontrolą była także realizacja dochodów budżetu gminy będących pochodną wymiaru osobom fizycznym należności podatkowych w formie decyzji na łączne zobowiązanie pieniężne z tytułu podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego. Ustalono, że w przypadku podatników o nr kont: 300061; 300015; 1300358; 10059; 180022; 1300318; 340090; 300013; 1300828; 1300159; 300180; 1340028; 1300417; 300102; 1300566; 1300540; 1301121 należy wyjaśnić prawidłowość opodatkowania powierzchni budynków. Opierając się na zapisach ewidencji gruntów i budynków oraz posiłkując się informacjami, jakie można ustalić przy pomocy portali internetowych stwierdzono, że w wymienionych przypadkach deklarowana powierzchnia budynków może nie odzwierciedlać stanu faktycznego. Ponieważ dane uzyskane we wskazany sposób mogą być nieprecyzyjne, służby organu podatkowego są zobowiązane przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego będą podjęte działania, przewidziane w przepisach prawa umożliwiające ustalenie faktycznej podstawy opodatkowania. Z opisu zawartego w protokole kontroli wynika, że zazwyczaj wykazana przez podatników powierzchnia jest zaniżona w stosunku do szacunkowych danych uzyskanych w trakcie kontroli; bywają również przypadki wskazujące, że dane dotyczące budynków są niezgodne z rzeczywistością np. co do ilości kondygnacji budynku. Na str. 107-116 protokołu kontroli opisano także inne ujawnione przypadki nieprawidłowości w wymiarze przedmiotowych należności. Polegały one przede wszystkim na nie ujawnianiu przez podatników przedmiotów opodatkowania, zaniżaniu podstaw opodatkowania, wadliwym stosowaniu zwolnień wynikających z uchwał organu stanowiącego. Dotyczyło to w szczególności przedmiotów opodatkowania związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, w tym także wartości budowli. Wskazuje to na naruszenie przez podatników przywołanych w protokole przepisów materialnego prawa podatkowego. Analizując dokonane ustalenia należy wskazać, że są one skutkiem nie prowadzenia przez służby organu podatkowego działań zmierzających do zweryfikowania i potwierdzenia istniejącego stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo działający organ podatkowy w efekcie tych działań winien uzyskać racjonalną pewność, iż osiągane dochody są realizowane w oparciu o przymioty powszechności i prawidłowości, tak w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym. Należy zauważyć, iż działania te, w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, w oparciu o składane przez podatników deklaracje podatkowe winny być prowadzone z wykorzystaniem przepisów Działu V Ordynacji podatkowej, ze szczególnym uwzględnieniem art. 272 pkt 3, z którego treści jednoznacznie wynika, iż celem czynności sprawdzających jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Z kolei w przypadku należności, których wysokość jest ustalana w drodze decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, w oparciu o składane przez podatników informacje podatkowe – zważywszy, iż w kontekście wskazań art. 165 § 7 i 8 Ordynacji podatkowej złożenie informacji podatkowej wszczyna w dniu jej złożenia postępowanie podatkowe – weryfikacja danych zawartych w niej winna odbywać się z wykorzystaniem art. 155 § 1 tej ustawy.
Z opisu zawartego na str. 116-123 protokołu kontroli wynika, że sposób prowadzenia postępowania podatkowego w większości analizowanych decyzji wydawanych w oparciu o art. 67a Ordynacji podatkowej narusza przepisy Działu IV tej ustawy, a w szczególności art. 120 i 121 § 1. Przedmiotowe przepisy obligują organ podatkowy do działania na podstawie przepisów prawa oraz prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Oznacza to, że organ podatkowy prowadząc postępowanie powinien dochować szczególnej staranności a decyzje podejmować w oparciu o materiał dowodowy, który będzie przedstawiał stan faktyczny i pozwoli na dogłębną analizę przesłanek wskazanych we wniosku. Prowadząc postępowanie służby organu podatkowego powinny mieć na uwadze art. 122 Ordynacji podatkowej, w myśl, którego organ podatkowy jest zobowiązany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Aby sprostać tym wytycznym w art. 187 § 1 ustawodawca wskazał, że organy podatkowe są obowiązane zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 181 wskazuje również katalog dokumentów, które w toku postępowania mogą stanowić istotny dowód. Między innymi wymieniono w nim: deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Ordynacji). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4 Ordynacji). Przede wszystkim powinno ono wskazywać przesłanki, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności przywołanie faktów uznanych za udowodnione, przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. Przestrzeganie wskazanych norm uwiarygodnia podjęte przez organ podatkowy rozstrzygnięcia i uniemożliwia stawianie ewentualnych zarzutów postępowania niezgodnie z przepisami. Analizując akta sprawy organ podatkowy powinien mieć na uwadze wyjaśnienie do uzasadnienia prawnego decyzji, które sam redaguje. Wskazuje w nim, kiedy mamy do czynienia z przesłanką ważnego interesu podatnika a kiedy z ważnym interesem publicznym. Taka sytuacja ma zapewniać, że postępowanie podatkowe będzie prowadzone w sposób, który albo wykaże, że spełnione zostaną kryteria określone w wyjaśnieniu do uzasadnienia prawnego lub też w danej sprawie takiej sytuacji nie będzie. Determinuje to zachowanie organu podatkowego. W przypadku ustalenia, że sytuacja podatnika nie wskazuje na występowanie przesłanek zawartych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej to jedyną możliwością jest odmowa zastosowania ulgi. W odwrotnej sytuacji, gdy postepowanie wykaże, że sytuacja wskazuje na spełnienie przesłanek, organ uzyskuje uprawnienie do dowolnego rozstrzygnięcia (instytucja tzw. uznania administracyjnego). Z akt podatkowych wytypowanych do kontroli spraw wynika, iż podatnicy prosząc o przyznanie ulgi powoływali się na trudną sytuację materialną. Z kolei analiza poszczególnych dokumentów zebranych w trakcie postepowań nie pozwala na uwiarygodnienie podawanych we wniosku argumentów oraz kryteriów wskazanych w wyjaśnieniu do uzasadnienia prawnego. W związku z powyższym nie jest niemożliwe wskazanie, iż występują przesłanki zawarte w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej a tym samym organ podatkowy nie uzyskał prawa do zastosowania ulgi. Gdyby postepowanie podatkowe było prowadzone w sposób, jaki ustawodawca wskazał w przepisach wyżej przywołanych, każdy kto analizowałby materiał dowodowy powinien dojść do zbliżonych wniosków. Oznaczałoby to, iż sprawę poprowadzono w sposób rzetelny i obiektywny. Natomiast gdy pojawiają się wątpliwości co do jakości zebranego materiału a na dodatek uzasadnienie faktyczne decyzji nie odnosi się do zebranego materiału dowodowego i ustalonych faktów, to mamy do czynienia z naruszeniem przepisów ustawy regulujących prowadzenie postepowania podatkowego. Ponadto udzielenie ulgi w takiej sytuacji – skutkujące uszczupleniem dochodów jednostki – naraża organ podatkowy na zarzut przekroczenia uprawnień. Biorąc pod uwagę opis zawarty w protokole kontroli i wystąpieniu pokontrolnym działania organu podatkowego w tym zakresie należy ocenić negatywnie.
W wyniku analizy deklaracji podatkowych złożonych przez podatników podatku od środków transportowych nieprawidłowości stwierdzono w przypadku następujących numerów kont: a) 100007 – w przypadku jednej z przyczep (nr rejestracyjny wskazano w protokole kontroli, podobnie jak niżej wymienionych pojazdów) wykazano, że dmc zespołu pojazdów wynosi 35 ton a należny podatek 850 zł. Natomiast z dokumentów przekazanych przez Starostwo Powiatowe w Białymstoku wynika, że wskazany parametr to dmc samego pojazdu bez ciągnika. Mając na uwadze, że masa ciągnika siodłowego zazwyczaj wynosi około 7 ton to dmc zespołu przekroczy 38 ton a należny podatek będzie wynosił 1.150 zł. Również w przypadku jednej z przyczep podatnik jako dmc zespołu pojazdów wskazał dmc przyczepy (18 ton). W tym przypadku należy ustalić, czy doliczenie dmc samochodu ciężarowego wpłynie na wysokość podatku. Wyższa stawka podatku dotyczy zespołu pojazdów o dmc wynoszącym co najmniej 28 ton; b) 500006 – w przypadku samochodu ciężarowego podatnik podał, że jego dmc wynosi 12 ton, posiada on dwie osie i inny rodzaj zawieszenia. Wysokość zadeklarowanego podatku wynosi 850 zł. Z uchwały Rady Miejskiej wynika, że dla tego rodzaju pojazdów określona stawka wynosi 800 zł; c) 100024 – w deklaracji ujawniono samochód ciężarowy o trzech osiach, zawieszeniu pneumatycznym i dmc wynoszącym 26 ton i zadeklarowano podatek w wysokości 1.400 zł. W oparciu o uchwałę Rady ustalono, że dla tego typu pojazdów stawka wynosi 1.900 zł. W przypadku wskazanych podatników należy zweryfikować dane będące podstawą do ustalenia podatku. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 272 Ordynacji podatkowej organ podatkowy jest zobowiązany do prowadzenia czynności sprowadzających m.in. w zakresie zgodności składanych dokumentów ze stanem faktycznym. Należy zatem uznać, że aby takie działania mogły być prowadzone, służby organu podatkowego powinny posiadać dokumentację, która w każdym momencie pozwoli na weryfikację składanych dokumentów. Przekazywanie dokumentów do archiwum, co stwierdzono w toku kontroli, w przypadku gdy dotyczą one przedmiotów opodatkowania podlegających opodatkowaniu należy uznać za nieprawidłowe i uniemożliwiające wypełnienie ustawowych obowiązków - str. 124-125 protokołu kontroli.
Z opisu zawartego na str. 125-130 protokołu kontroli wynika, że w przypadku podatników o nr kont: 3020016; 50028; 1050049; 1050066; 540071; 510024; 500028; 500026; 460161; 1430128; 1420072; 1340028; 340047; 1300437; 130010; 130001; 130004; 130002; 80074; 500006; 100027; 100031; 100014; 100009 stwierdzono nienaliczanie lub nieprawidłowe naliczanie odsetek w związku z wpłatą podatku po terminie płatności. W wyniku tych nieprawidłowości, w poddanej kontroli próbie zaniżono wartość odsetek o kwotę 2.410,22 zł. Zaniechanie naliczenia odsetek stanowi naruszenie art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl którego od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 52 § 1 pkt 2 i art. 54, naliczane są odsetki za zwłokę. Zgodnie z art. 53 § 3 do naliczenia odsetek jest zobowiązany podatnik. W przypadku gdy obowiązku tego nie wykona, to zgodnie z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej zobligowanym do rozksięgowania wpłaty na należność główną, koszty upomnienia i odsetki jest organ podatkowy. Ponadto nieprawidłowe naliczanie odsetek stanowi naruszenie § 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373 ze zm.).
Kolejnym obszarem poddanym badaniu były zagadnienia dotyczące windykacji zaległości podatkowych. Opis zawarty na str. 130-136 protokołu kontroli świadczy, że: a) nie ewidencjonowano prowadzonych działań informacyjnych, co w czasie prowadzenia kontroli naruszało § 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1294) a w 2019 r. przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483); b) w przypadku podatników o nr kont 3000027 i 330044 nie podjęto działań upominawczych i egzekucyjnych, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427) oraz naruszało § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych; c) w przypadku podatników o nr kont 330044 i 1300642 w 2019 r. odpisano, jako należności przedawnione, zobowiązanie podatkowe z roku 2014 (na kwotę 7.329,40 zł). Ponieważ w przypadku tych należności 5-letni okres przedawnienia upływał dopiero z końcem 2019 r., to ich odpisanie naruszało art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej; d) organ podatkowy nie wykorzystuje możliwości zabezpieczenia wierzytelności poprzez wpis hipoteki. Czynności w tym zakresie należy traktować jako ostateczny element działań wierzyciela, wskazujący na jego kompleksowe podejście do kwestii zabezpieczenia interesu budżetu gminy; e) w zakresie powszechności i terminowości działań upominawczych ustalono, że doszło do naruszenia § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych. Zapisy ewidencji podatkowej wskazują, że działania upominawcze prowadzono w ostatnim kwartale 2019 r. Wysokość zaległości, jakie posiadali podatnicy przekraczała dziesięciokrotność kosztów upomnienia, zatem zgodnie z treścią § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 30 grudnia 2015 r. obligowało to wierzyciela do przesłania zobowiązanemu upomnienia niezwłocznie, jeżeli nie zostały podjęte działania informacyjne, a w przypadku ich podjęcia przed upływem 21 dni od dnia, w którym po raz pierwszy podjęto działanie informacyjne; f) w całym kontrolowanym okresie wystawiono tylko jeden tytuł wykonawczy. W związku z powyższym należy uznać, iż doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 9 rozporządzenia w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych. Przepisy te obligują wierzyciela do podejmowania działań upominawczych i egzekucyjnych. Brak tytułów wykonawczych powoduje, że nie ma możliwości podjęcia próby wyegzekwowania zadłużenia. Należy nadmienić, iż w badanym obszarze aktualne przepisy wykonawcze zawiera obowiązujące od dnia 20 lutego 2021 r. rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz.U. z 2020, poz. 2083).
W ramach kontroli wydatków na wynagrodzenia ustalono, iż zgodnie z regulaminem wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim dodatek funkcyjny przysługuje osobom zatrudnionym na stanowiskach związanych z kierowaniem zespołem oraz pracownikom niezwiązanym z kierowaniem zespołem wymienionym w załączniku nr 1 do regulaminu, tj. radcy prawnemu, głównemu specjaliście oraz pełnomocnikowi ds. ochrony informacji niejawnych. Regulamin określa konkretną stawkę dodatku dla każdego ze stanowisk i jednocześnie przewiduje, że maksymalna stawka dodatku dla takiego pracownika winna być niższa o jedną stawkę, co uniemożliwia ustalenie wysokości dodatku według postanowień regulaminu. W praktyce pracownikom zatrudnionym na wymienionych stanowiska dodatku funkcyjnego nie przyznawano. Z wyjaśnienia podpisanego przez Pana Burmistrza wynika, że Regulamin wynagradzania pracowników (…) z dnia 29 grudnia 2017 r. (…) został opracowany w trakcie trwania poprzedniej kadencji samorządu. Obecnie trudno stwierdzić jakie przesłanki towarzyszyły tworzącym wówczas dany regulamin i co twórca miał na myśli (…) W najbliższym czasie Regulamin wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Michałowie zostanie dogłębnie przeanalizowany celem wyeliminowania niespójnych i nielogicznych zapisów oraz dostosowania Regulaminu do aktualnie stosowanych praktyk m.in. przydzielania dodatku funkcyjnego – str. 138 protokołu kontroli. W zakresie dodatku specjalnego stwierdzono, iż regulamin wynagradzania pracowników w § 11 przewiduje, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, możliwość przyznania dodatku specjalnego na czas nieokreślony. Należy zwrócić uwagę, iż według art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek natomiast okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań. Takie sformułowanie dyspozycji przepisu powoduje, że dodatek specjalny ma charakter świadczenia tymczasowego. Oznacza to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego – str. 138 protokołu kontroli. W zakresie prawidłowości przyznawania dodatku specjalnego stwierdzono, że dodatek ten przyznał Pan Zastępcy Burmistrza z dniem powołania na to stanowisko. Dodatek przyznany został na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. a następnie na kolejny okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. – w obu przypadkach bez wskazania okoliczności świadczących o zwiększeniu obowiązków służbowych lub powierzeniu dodatkowych zadań, co nie pozwala na stwierdzenie istnienia podstawy przyznania dodatku w świetle art. 36 ust. 5 ustawy. Ponadto jako podstawę jego przyznania wskazano regulamin wynagradzania pracowników obowiązujący w Urzędzie Miejskim. Należy zaznaczyć, iż w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w regulaminie wynagradzania określa się wyłącznie zasady wynagradzania pracowników samorządowych wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli zatrudnionych na umowę o pracę. Jego zapisy nie mają więc zastosowania do Zastępcy Burmistrza, który pełni swą funkcję na podstawie powołania. Ponadto należy wskazać, że fakt przyznania dodatku specjalnego od pierwszego dnia objęcia funkcji przez Zastępcę Burmistrza pozostaje w sprzeczności z treścią pojęć zwiększenia obowiązków czy powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie Izby w pierwszym dniu pełnienia funkcji co do zasady nie może nastąpić zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań, ponieważ w tym dniu pracownik dopiero otrzymuje zakres obowiązków – str. 139-140 protokołu kontroli. Kolejną nieprawidłowością stwierdzoną w zakresie dodatków specjalnych było przyznanie dwóm pracownikom wskazanym w protokole kontroli trzykrotnie jednorazowych dodatków specjalnych z tytułu sporządzenia i aktualizacji spisu wyborców w związku z wyborami do Parlamentu Europejskiego oraz wyborami do Sejmu i Senatu RP. Kontrola zakresów czynności tych pracowników wykazała, że przewidują one prowadzenie i aktualizację rejestru wyborców. Należy mieć na uwadze, że niektóre obowiązki powierzone pracownikowi zakresem czynności ze swej istoty wiążą się z większym nakładem pracy w związku z wystąpieniem różnego rodzaju okoliczności lub w danym okresie roku, a z mniejszym (lub wręcz z brakiem) w innych okresach. Należy zatem zakładać, że pracodawca powierzając stałym zakresem czynności tego rodzaju obowiązki uwzględnił te okoliczności w przyznanym pracownikowi wynagrodzeniu. W ocenie Izby nie ma uzasadnienia w takiej sytuacji przyznawanie dodatku specjalnego na okres, w którym występuje większy nakład pracy związany z realizacją zadania objętego stałym zakresem obowiązków, jeżeli nakład ten wynika z cyklicznej istoty realizacji danego rodzaju zadań, a więc i brakiem konieczności ich realizacji w innych okresach roku, z którego to powodu wynagrodzenie nie ulega obniżeniu. W udzielonym wyjaśnieniu stwierdził Pan, iż: W dniu 01.04.2019 r. zmieniono zakres obowiązków (…) wpisano punkt dotyczący prowadzenia i aktualizacji stałego rejestru wyborców. Księgowość nie posiadała informacji, że taka zmiana nastąpiła (…) – str. 141 protokołu kontroli. Dalsze badanie zagadnienia dodatków specjalnych wykazało, że kierowca pojazdu uprzywilejowanego nieprzerwanie od 2008 r. pobierał dodatek specjalny w związku z powierzeniem mu funkcji p.o. Komendanta Ochrony Przeciwpożarowej. Dodatek przyznawany jest za każdym razem na okres 12 miesięcy. W piśmie dokładnie określono zakres dodatkowych obowiązków wykonywanych w ramach funkcji p.o. Komendanta. Mając na uwadze nieprzerwany od 12 lat czas otrzymywania dodatku należy wskazać, że ustawa o pracownikach samorządowych nadaje temu składnikowi wynagrodzenia charakter świadczenia okresowego. Zatem czynności, które pracownik wykonuje nieprzerwanie powinny być objęte stałym zakresem jego obowiązków, a wynagrodzenie związane z ich realizacją powinno zostać uwzględnione w stałych składnikach wynagrodzenia. Należy przy tym mieć na uwadze przepis art. 32 ust. 3a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 961, ze zn.) – str. 141 protokołu kontroli.
Badaniu poddano prawidłowość naliczania i odprowadzania odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych. Odpis za 2019 r., który jednostka przekazała na rachunek wyniósł 43.556 zł. Według ustaleń szczegółowo przedstawionych na str. 149-150 protokołu kontroli, średnioroczna liczba etatów pracowników Urzędu Miejskiego została ustalona błędnie, w związku z czym odpis na ZFŚS za 2019 r. powinien wynieść łącznie 44.010,54 zł, co oznacza, iż został zaniżony o 454,54 zł. Stwierdzono też, że prowizja za prowadzenie rachunku ZFŚS jest finansowana ze środków tego rachunku. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1070, ze zm.) środkami ZFŚS administruje pracodawca. W konsekwencji koszty związane z prowadzeniem tego rachunku, jak również inne opłaty pobierane przez bank od dokonywanych na nim operacji, nie powinny obciążać Funduszu lecz koszty działalności podstawowej jednostki. W 2019 r. bank pobrał z tego tytułu kwotę 181,30 zł, w 2018 r. – 199,28 zł, a w latach 2015-2017 łącznie 512,99 zł, co daje razem od 2015 r. 893,57 zł – str. 180-181 protokołu kontroli.
Analiza zagadnień związanych z wydatkami z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych pracowników wykazała, że obowiązujące zasady w tym zakresie zawarte zostały w załączniku nr 1 do zarządzenia byłego Burmistrza Michałowa W. Konończuka z dnia 4 maja 2015 r. Zgodnie z zarządzeniem polecenie wyjazdu służbowego dla Burmistrza Michałowa mogli podpisywać, jako zlecający wyjazd: Zastępca Burmistrza, Sekretarz Gminy, Skarbnik Gminy lub osoba upoważniona. Stoi to w sprzeczności z decyzjami Pana Burmistrza, podjętymi na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w sprawie wyznaczenia osoby właściwej do wykonywania wobec Pana czynności z zakresu prawa pracy. Do 16 sierpnia 2019 r. osobą upoważnioną do wykonywania tych czynności (w tym podpisywana polecenia wyjazdu służbowego) była Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego, natomiast po tej dacie upoważniony jest Zastępca Burmistrza. Dalsze badanie treści zarządzenia wykazało, iż w zakresie wysokości stawek stosowanych w rozliczaniu podróży służbowych samochodem prywatnym obowiązują dwie regulacje. Pierwsza, zawarta w § 8-10 zarządzenia, stanowi, iż podstawowymi środkami transportu właściwymi do odbycia podróży służbowej są środki komunikacji publicznej; środek transportu jest określany w poleceniu wyjazdu służbowego przez Burmistrz lub osobę upoważnioną do wystawienia polecania. W uzasadnionych przypadkach, na wniosek pracownika, można wyrazić zgodę na odbycie podróży służbowej samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy. Warunkiem jest złożenie przez pracownika wniosku według określonego wzoru. Zarządzenie stwierdza, iż do rozliczenia kosztów podróży stosuje się stawkę za 1 km w wysokości 0,8358 zł/km. Następnie w § 14 zarządzenia uregulowano, że w przypadku wskazania pracownikowi do odbycia podróży służbowej środków komunikacji publicznej, możliwe jest odbycie podróży prywatnym samochodem pracownika, lecz jego używanie odbywa się za zgodą Burmistrza lub osoby upoważnionej na podstawie wniosku złożonego przez pracownika – w oparciu o stawkę w wysokości 0,25zł/km bez względu na pojemność skokową silnika. Analiza tych przepisów oraz rozliczeń kosztów podróży przyjętych do kontroli wykazała, iż we wzorze wniosku o wyrażenie zgody na odbycie podróży pracownik zaznacza jedną z dwóch podanych możliwości: „samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy” – wtedy stosowana jest stawka 0,8358 zł/km albo „samochodem osobowym zamiast środkami komunikacji publicznej” – stosowana jest wtedy stawka 0,25 zł/km. Należy zaznaczyć, iż § 8 zarządzenia jednoznacznie wskazuje, że podstawowym środkiem do odbycia podróży służbowej jest zawsze komunikacja publiczna, więc zapis § 14 stanowiący o przypadku, w którym pracodawca wskazuje pracownikowi jako środek transportu komunikację publiczną (co przy zmianie środka transportu na wniosek pracownika skutkuje zastosowaniem obniżonej stawki 0,25zł/km) pozwala na uznaniowe stosowanie jednej z dwóch stawek. Co więcej, w żadnym z kontrolowanych przypadków, gdzie delegacje rozliczono według stawki 0,25 zł/km nie stwierdzono, aby istniała dokumentacja potwierdzająca, iż pracownikowi wskazano odbycie podróży środkiem komunikacji publicznej. W każdym z poleceń wyjazdu służbowego, jak też w rejestrze delegacji, jako środek transportu wskazano samochód prywatny. W badanym zakresie stwierdzono również, iż pomimo braku wniosków o wyrażenie zgody na wykorzystanie samochodu prywatnego do odbycia podróży służbowej do rozliczania delegacji Pana Burmistrza oraz Zastępcy Burmistrza, które zostały odbyte samochodami prywatnymi, stosowano stawkę 0,8358 zł/km. Świadczy to o nieprzestrzeganiu zasad określonych zarządzeniem przez Pana Burmistrza i Zastępcę Burmistrza. W praktyce tak samo wystawione polecenia wyjazdu rozliczano dwoma różnymi stawkami, przy czym z ustaleń kontroli wynika, że przyjmowana stawka zależała od stanowiska zajmowanego przez pracownika odbywającego podróż. W związku ze stwierdzonymi niejasnościami zwrócono się o do Pana Burmistrza o wyjaśnienie, dlaczego pomimo braku zlecenia odbycia podróży służbowej publicznym środkiem transportu wobec pracowników stosowano stawkę 0,25 zł/km oraz wyjaśnienie celu takiego sposobu konstrukcji ustalania stawek w zarządzeniu. Według wyjaśnienia Intencją tego zapisu było zracjonalizowanie i oszczędne gospodarowanie środkami publicznymi. Błędne natomiast było wypełnianie druków delegacji służbowych, w których jako „środek lokomocji” wpisywano samochód osobowy pracownika zamiast np. PKS, PKP. Pouczono pracownika wystawiającego delegację i prowadzącego ich rejestr do prawidłowego wystawiania druków. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że ani zarządzenie obowiązujące w Urzędzie ani przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) nie przewidują różnicowania stawki za 1 km przebiegu pojazdu według zajmowanego przez pracownika stanowiska czy też celu podróży, lecz jedynie według pojemności skokowej silnika pojazdu – str. 151-154 protokołu kontroli.
Badaniem objęto zasady eksploatacji samochodu służbowego marki Nissan – m.in. w świetle postanowień zarządzenia Nr 44/2015 byłego Burmistrza Michałowa W. Konończuka z dnia 4 maja 2015 r. Analiza kart drogowych wykazała, iż wystąpiły przypadki, w których jako kierowcę wskazywano osoby nie posiadające upoważnienia Burmistrza do kierowania pojazdem służbowym, wymaganego zarządzeniem. Ponadto w przypadku podróży, które samochodem służbowym odbył Zastępca Burmistrza (według kart drogowych m.in. do Białegostoku) nie stwierdzono poleceń wyjazdu służbowego – str. 154-155 protokołu kontroli. W rozumieniu art. 775 § 1 Kodeksu pracy podróż służbowa polega na wykonywaniu na polecenie pracodawcy zadania służbowego poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem pracy. Podróżą służbową pracownika Urzędu Miejskiego w Michałowie jest więc każdy wyjazd w celach służbowych poza miasto Michałowo. Według obowiązujących przepisów podróż służbowa nie musi w każdym przypadku oznaczać konieczności wypłaty należności na rzecz osoby odbywającej tę podróż. Nie oznacza to jednak, że odbywana podróż przestaje przez to być podróżą służbową, a w efekcie, że możliwe jest pominięcie wymogów w zakresie formalnego delegowania pracownika przez osobę upoważnioną do zlecenia podróży. Formalne delegowanie w podróż służbową jest bowiem nie tylko warunkiem niezbędnym dla wypłaty należności pracownikowi, ale także do tego, aby usprawiedliwić nieobecność w miejscu pracy oraz uznać wydatki publiczne, np. na zakup zużywanego paliwa, za poniesione zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o finansach publicznych
Kontrola wydatków z tytułu ryczałtu za używanie przez Pana Burmistrza samochodu prywatnego do celów służbowych w jazdach lokalnych na podstawie umowy zawartej w dniu 19 listopada 2018 r. wykazała, że prowadzona w Urzędzie dokumentacja nie pozwala na rzetelne zweryfikowanie kwoty wypłacanego ryczałtu, ponieważ: a) zgodnie z oświadczeniem z dnia 1 sierpnia 2019 r. złożonym przez Pana za lipiec potrącono 1/22 ryczałtu za 1 dzień delegacji. Na liście obecności za lipiec 2019 r. w dniu 3 lipca widnieje zaś u Pana symbol W (wypoczynek) i jednocześnie podpis Pana Burmistrza świadczący o obecności w tym dniu w pracy. W notatkach do listy obecności sporządzonych przez pracownika kadr w tym dniu odznaczono, iż przebywał Pan w delegacji (czyli tak, jak podał Pan w oświadczeniu). W rejestrze delegacji brak jednak polecenia wyjazdu służbowego na odbycie przez Pana podróży w tym dniu, b) w oświadczeniu z dnia 4 listopada 2019 r. nie wykazał Pan żadnych potrąceń; ryczałt za październik wypłacono w pełnej wysokości. Z rejestru delegacji wynika jednak, iż w dniu 3 października 2019 r. zostało wystawione Panu Burmistrzowi polecenie wyjazdu służbowego na odbycie podróży do Łosic w dniach 3-4 października. Brak godzin rozpoczęcia i zakończenia podróży w rozliczeniu kosztów nie pozwala na stwierdzenie, czy należało pomniejszyć ryczałt. Dodatkowo na liście obecności w dniach 3 i 4 października 2019 r. widnieje podpis Pana Burmistrza. (W sprawie rozbieżności w dokumentacji dotyczącej obecności w pracy odebrano od Pana stosowne wyjaśnienia). Z ustaleń kontroli wynika, że brak godzin, w których odbywana była podróż służbowa jest zjawiskiem powszechnym w rozliczeniach kosztów podróży Pana Burmistrza, co też uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości kwoty wypłaconego ryczałtu w świetle przepisów § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271) – str. 156-157 protokołu kontroli.
Badanie wydatków poniesionych na promocję gminy wykazało, iż na podstawie 5 umów zawartych przez gminę z pracownikiem GOK w Michałowie, których przedmiotem był występ zespołu ludowego na imprezach, tytułem wynagrodzenia za koncerty wypłacono łącznie kwotę 41.800 zł. Zgodnie z informacjami zamieszczonymi na stronie internetowej GOK w Michałowie, organizatorem tych imprez był GOK w Michałowie. Mimo tego kosztami realizacji obciążona została bezpośrednio gmina. W toku kontroli zwrócono się o wyjaśnienie, z jakich ustaleń Pana Burmistrza z GOK w Michałowie wynika zlecenie i finansowanie bezpośrednio z budżetu gminy kosztów występu zespołu na tych imprezach. W udzielonym kontrolującym wyjaśnieniu wskazano, iż Pan (…) od 25 lat jest liderem zespołu (…) Zespół jest kulturalną wizytówką Gminy Michałowo często reprezentującą ją w regionie i zagranicą. (…) Działalność artystyczna Pana (…) nie jest w żaden sposób powiązana z jego obowiązkami w ramach zatrudnienia w Gminnym Ośrodku Kultury. GOK było odpowiedzialny za organizację imprez natomiast decyzja o dodatkowym zaangażowaniu (…) zespołu (…) wynikała z chęci podniesienia prestiżu imprez w ramach działań promocyjnych gminy. Jak wynika z treści przytoczonego wyjaśnienia, nie odniósł się Pan w nim do istoty pytania, a wiec podstaw formalnych bezpośredniego finansowania z budżetu działań GOK w zakresie organizowanych przez Ośrodek imprez. Należy więc przyjąć, że wystawienie faktury na gminę w związku z realizację imprezy przez GOK nie miało umocowania w formalnych ustaleniach z GOK. Mając na uwadze podane okoliczności, kwota 41.800 zł powinna być przekazana GOK w formie dotacji celowej na realizację konkretnego zadania, stosownie do art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194), z uwzględnieniem przepisów art. 250 ustawy o finansach publicznych.
Realizację wydatków budżetu gminy pod kątem zachowania limitów określonych planem finansowym sprawdzono na przykładzie zmian w planie wydatków, które zostały wprowadzone zarządzeniem Nr 142/19 Pana Burmistrza z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie zmian w budżecie na 2019 r. Analiza zarządzenia wykazała, że przed dniem wprowadzenia zmian w planie wydatków nastąpiło przekroczenie limitów wydatków określonych w obowiązującej wówczas wersji planu finansowego na łączną kwotę 158.746,09 zł – str. 177-180 protokołu kontroli. Przekroczenia planu wydatków dotyczyły następujących podziałek klasyfikacji budżetowej i kwot: - rozdz. 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – 15.042,57 zł, - rozdz. 70005 par. 4300 „Zakup usług pozostałych” – 13 408,65 zł, - rozdz. 75022 „Rady gmin (miast i miast na prawach powiatu)” par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych” – 930 zł, - rozdz. 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)” par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” – 1.072,60 zł, - rozdz. 75023 par. 4300 – 14 385,14 zł, - rozdz. 75023 par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej” – 7.000,38 zł, - rozdz. 75412 „Ochotnicze straże pożarne” par. 4260 „Zakup energii” – 592,49 zł, - rozdz. 75412 par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych” – 15.000 zł, - rozdz. 90003 „Oczyszczanie miast i wsi” par. 4300 – 3.075,44zł, - rozdz. 90005 „Ochrona powietrza atmosferycznego i klimatu” par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” – 86.544,15 zł. Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust.1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez osoby, które w ramach wykonywania obowiązków głównego księgowego (skarbnika) opatrywały podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu na dokumencie przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Z ustaleń kontroli wynika, że dokumenty, w tym faktury, zatwierdzał do wypłaty Pan Burmistrz albo Zastępca Burmistrza. Wyjaśnienie w tej sprawie złożyła obecna Skarbnik Gminy (mimo, że nie pełniła tej funkcji w czasie ponoszenia wydatków z naruszeniem planu), wskazując, że Grudzień jest bardzo intensywnym okresem prac w księgowości. Mimo, iż starano się na bieżąco i niezwłocznie księgować wydatki tak aby było możliwie monitorowanie stopnia realizacji wydatków nie zawsze udawało się zrealizować to zadanie. (…). Należy jednak nadmienić, iż wszystkie braki w planie wydatków w działach, rozdziałach i paragrafach klasyfikacji budżetowej zostały uzupełnione.
Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.), wykazała brak realizacji przedsięwzięć zgłoszonych we wnioskach w przypadku aż 22 z 27 sołectw, które złożyły wnioski. Każdy z wniosków był wcześniej oceniony jako prawidłowy przez powołaną do tego celu komisję oceny wniosków. Z wyjaśnienia w tej sprawie złożonego przez Pana Burmistrza wynika, że (…) nie wszystkie wydatki zakwalifikowane w 2018 r. były realizowane z uwagi na weryfikację faktycznych potrzeb. Odnośnie żwirowania dróg: niektóre z dróg wykazanych we wnioskach w 2018 r. jako realizacja do żwirowania, uzupełnienia ubytków w ramach Funduszy Sołeckich na rok 2019 – zostały wyżwirowane i naprawione w roku 2018 (co wskazuje na niezasadność wydatkowania środków oraz wskazywanie ich jako powtórne do żwirowania) Odnośnie zakupu i montażu Lamp solarnych, czy doposażeniu świetlic wiejskich – wskazać należy iż Urząd Miejski w Michałowie ubiegać się będzie o pozyskanie środków w ramach środków zewnętrznych dotyczący rozbudowy i modernizacji oświetlenia ulicznego na terenie Gminy Michałowo. Wiele wydatków zostało zrealizowane w ramach Centrów Wsi na które już pozyskano środki oraz ubiegamy się o kolejne, wszystko to powodowało niemożność kwalifikowania wydatku do realizacji w ramach dwóch różnych źródeł finansowania. Ponadto stwierdzono błędne określenie wartości poszczególnych zadań, które nie obejmowały swoim zakresem całości zamierzeń np. częściowy projekt chodnika, natomiast budżet Gminy na 2019 r. nie przewidywał dofinansowania inwestycji – str. 82- 87 protokołu kontroli. Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy wskazać, że uzasadnianie niewykonania przedsięwzięć zgłoszonych we wnioskach ze względu na weryfikację faktycznych potrzeb powinno mieć umocowanie w decyzjach zebrań wiejskich, które władne są aby zmienić potrzeby sołectwa w kwestii przeznaczenia środków funduszu wyrażone we wcześniej uchwalonym przez nie wniosku. Z treści wyjaśnienia Pana Burmistrza nie wynika, kto i w jakiej formie zadecydował o „niezasadności wydatkowania środków”. W świetle przepisów art. 7 ust. 1 i 4 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o fundusz sołeckim podstawą zmiany ustaleń zawartych w pierwotnie złożonym wniosku, przyjętym przez Burmistrza do realizacji, powinna być decyzja podjęta przez zebranie wiejskie, przedłożona nie później niż do dnia 31 października danego roku budżetowego. Należy bowiem wskazać, że istotą funduszu sołeckiego jest powinność realizacji przez organy gminy przedsięwzięć, które zostały zgodnie z ustawą uchwalone i zgłoszone przez sołectwa. Okoliczność przyjęcia wniosku sołectwa przez Burmistrza oznacza, że wniosek został przez niego oceniony jako spełniający warunki określone ustawą, w tym zwłaszcza zawarte w nim przedsięwzięcia są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne (niesprzeczne) ze strategią rozwoju gminy a koszty przewidziane na ich realizację nie wykazują sprzeczności z art. 5 ust. 3 ustawy. Jest to równoznaczne z prawem oczekiwania przez sołectwo, iż przedsięwzięcia zawarte w tym wniosku zostaną przez Burmistrza wykonane. Zatem w przypadku zmiany okoliczności w trakcie roku, które powodują, że wykonanie wniosku napotka przeszkody lub jego wykonanie staje się niezasadne, dla zaniechania realizacji pierwotnych wniosków powinien Pan uzyskać uchwałę zebrania wiejskiego w sprawie zmiany wniosku, podjętą na podstawie przepisów art. 7 ustawy o funduszu sołeckim. Wspomnieć również należy, że począwszy od 9 października 2020 r. w stanie epidemii lub zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w okresie 3 miesięcy po ich odwołaniu kompetencje zebrania wiejskiego dotyczące uchwalania wniosku i jego zmiany może wykonywać rada sołecka, na wniosek sołtysa – art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania społeczno-gospodarczym skutkom COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1747).
Kontroli poddano prawidłowość realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć przez nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych w roku szkolnym 2018/2019 i 2019/2020. Uchwałą Nr XVIII/97/2000 z dnia 6 lipca 2000 r. Rada Gminy ustaliła szczegółowe zasady udzielania i rozmiar zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez gminę. Uchwała ta nie przewiduje całkowitego zwolnienia dyrektora szkoły z obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć – najniższy wymiar godzin zajęć dyrektora szkoły po obniżce może wynosić 3 godziny (w szkole liczącej 17 i więcej oddziałów). Stwierdzono zaś, że dyrektor Szkoły Podstawowej w Michałowie uchwałami Rady Miejskiej z dnia 26 kwietnia 2018 r. i z dnia 9 maja 2019 r. została zwolniona całkowicie z realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w roku szkolnym 2018/2019 i 2019/2020. Należy wskazać, że stanowiący podstawę podjęcia uchwały z 6 lipca 2000 r. przepis art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela (nadal obowiązujący) upoważnia Radę do określenia zasad kształtowania tygodniowego wymiaru godzin dla nauczycieli zatrudnionych na stanowisku kierowniczym. Podejmowanie co roku uchwały stanowiącej doraźne określenie tego wymiaru (w tym przypadku poprzez zwolnienie z obowiązku realizacji zajęć) bez związku z uchwalonymi zasadami należy uznać za nieprawidłowe. Jeżeli wolą organów gminy dyrektor SP w Michałowie nie powinien realizować zajęć dydaktycznych – co wynika z podejmowania co roku uchwały w tej sprawie – to należy uregulować to w formie zasady w treści uchwały z 6 lipca 2000 r. Ponadto analiza treści uchwały z 6 lipca 2000 r. wykazuje, że zawiera ona przepis § 2 przewidujący możliwość realizacji przez nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych 6 godzin ponadwymiarowych – bez dodatkowych warunków – lub jeszcze większej liczby tych godzin, jeżeli potrzeba taka wynika z planu nauczania. Regulacja ta nie uwzględnia ograniczenia z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym liczba godzin ponadwymiarowych nie może przekraczać ½ tygodniowego wymiaru godzin zajęć obowiązującego nauczyciela oraz art. 42 ust. 6a tej ustawy, który określa zasadę nieprzyznawania godzin ponadwymiarowych nauczycielom zatrudnionym na stanowiskach kierowniczych, uzależniając możliwość ich przyznania od konkretnych okoliczności. W stosunku do wicedyrektora SP w Michałowie stwierdzono, że w roku szkolnym 2018/2019 i 2019/2020 nauczycielka pełniąca tę funkcję realizowała po 8 godzin pensum tygodniowo. Zgodnie z uchwałą z dnia 6 lipca 2000 r. wicedyrektor szkoły liczącej 17 i więcej oddziałów realizuje tygodniowy wymiar zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych wynoszący 7 godzin. Szkoła Podstawowa liczyła odpowiednio 26 i 20 oddziałów, co oznacza iż wicedyrektor realizowała o 1 godzinę tygodniowo więcej niż wynika to z uchwały Rady. W związku z powyższym godzinę tę należy traktować jako godzinę ponadwymiarową, za którą przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. Według złożonego wyjaśnienia (…) w wyniku niedopatrzenia i dalszego nieświadomego popełniania błędu przez dyrektorów placówek oświatowych, którzy sporządzając arkusz organizacyjny na dany rok szkolny, powielali go rokrocznie, a który to nie zwrócił uwagi organu prowadzącego przy zatwierdzaniu arkusza za lata 2018/2019 oraz 2019/2020. Trwają dalsze pracy wyjaśniające majce na celu uregulowanie należnych wynagrodzeń – str. 143 protokołu kontroli.
Badanie postępowania w sprawie zwrotu producentom rolnym podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej przeprowadzono pod kątem realizacji przepisów ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2188). Ustalono, iż wszystkie decyzje zawierały stwierdzenie, że wydano je w oparciu o wniosek i załączoną informację ARiMR o średniej rocznej liczbie bydła będącego w posiadaniu producenta. Jednak tylko w przypadku kilku badanych decyzji załączono oświadczenie ARiMR. W pozostałych wypadkach, jak wynika z wniosków, producenci rolni w ogóle nie posiadali bydła. Wynika stąd, że treść decyzji nie odpowiadała faktycznej podstawie ustalenia limitu zwrotu podatku – str. 200-201 protokołu kontroli.
Kontrolą objęto udzielanie zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.). Stwierdzono, że jako drugie, obok ceny, kryterium oceny ofert w postępowaniu na roboty budowlane polegające na przebudowie dróg gminnych we wsiach na terenie gminy Michałowo przyjęto „okres gwarancji i rękojmi” z wagą 40% oraz zaznaczono, iż wykonawca zobowiązany jest do udzielenia gwarancji jakości na wykonany przedmiot zamówienia na okres, co najmniej 36 miesięcy od dnia odbioru przedmiotu zamówienia. Należy podkreślić, iż nie doprecyzowano ani w treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, ani w treści umowy co ma być przedmiotem gwarancji. Punkty za kryterium „Okres gwarancji i rękojmi” miały być przyznane w następujący sposób: 3 lata gwarancji i rękojmi – 0 punktów, 4 lata gwarancji i rękojmi – 20 punktów, 5 lat gwarancji i rękojmi oraz więcej – 40 punktów. Sposób sformułowania zasad oceny tego kryterium (maksymalny okres punktowany to 5 lat, minimalny 3 lata) przy jednoczesnym nieokreśleniu zakresu uprawnień zamawiającego mających wynikać z gwarancji, nie pozwala na stwierdzenie, że zróżnicowanie punktacji w zakresie tego kryterium, mogące potencjalnie wpłynąć na wybór oferty istotnie droższej, da zamawiającemu dodatkowe korzyści ponad już przysługujące w ramach określonej przepisami prawa rękojmi za wady. W pierwszej kolejności należy wskazać, że posługiwanie się w postępowaniu terminem rękojmi, który ma być oferowany przez wykonawcę w przedziale 3-5 lat, jest błędne w świetle przepisów Kodeksu cywilnego. Aktualne (obowiązujące od dnia 25 grudnia 2014 r.) uprawnienia zamawiającego w tym zakresie wynikają wprost z przepisów k.c., regulujących instytucję rękojmi za wady fizyczne i prawne przedmiotu umowy o roboty budowlane – art. 656 § 1 w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 zd. 1 k.c. Zabezpieczają one z mocy prawa roszczenia zamawiającego dotyczące usunięcia wad nieruchomości (a zatem i wykonanych na niej robót budowlanych – istotą robót budowlanych jest bowiem przekształcanie nieruchomości) przez okres 5 lat od dnia wydania rzeczy. Instytucja gwarancji w Kodeksie cywilnym jest regulowana przepisami art. 577-581 odnoszącymi się do gwarancji przy sprzedaży – w stosunku do umów o roboty budowlane przepisy te stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 577 § 1 zd. 1 k.c. udzielenie gwarancji następuje przez złożenie oświadczenia gwarancyjnego, które określa obowiązki gwaranta i uprawnienia kupującego w przypadku, gdy rzecz sprzedana nie ma właściwości określonych w tym oświadczeniu. Z kolei w myśl art. 5771 § 1 i 2 k.c. gwarant formułuje oświadczenie gwarancyjne w sposób jasny i zrozumiały. Oświadczenie gwarancyjne zawiera podstawowe informacje potrzebne do wykonywania uprawnień z gwarancji, w szczególności nazwę i adres gwaranta lub jego przedstawiciela w Rzeczypospolitej Polskiej, czas trwania i terytorialny zasięg ochrony gwarancyjnej, uprawnienia przysługujące w razie stwierdzenia wady, a także stwierdzenie, że gwarancja nie wyłącza, nie ogranicza ani nie zawiesza uprawnień kupującego wynikających z przepisów o rękojmi za wady rzeczy sprzedanej. W konsekwencji zasady oceny ofert w tym postępowaniu w zakresie tak określonego terminu gwarancji (a dodatkowo przy braku należytego określenia jej zakresu) nie zabezpieczały zamawiającemu dodatkowych korzyści poza wynikającymi już z przepisów prawa dotyczącymi rękojmi. Mogły zaś potencjalnie prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku jakiejkolwiek innej korzyści dla zamawiającego – przewidywały bowiem możliwość zaoferowania różnego okresu, od 3 do 5 lat (nieprzekraczającego okresu rękojmi), co spowodowałoby różnice w punktacji. Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego było dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych obowiązującego do 31 grudnia 2020 r. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogły choćby potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku dla zamawiającego korzyści, które można obiektywnie uznać za adekwatnie rekompensujące potencjalnie wyższe wydatki na realizację zamówienia świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Jest to zagadnienie niebagatelne z punktu widzenia zasad realizacji wydatków publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). Zauważyć bowiem należy, że uzyskanie przez ofertę 0 pkt lub 40 pkt w zakresie kryterium pozacenowego odnosi matematycznie zawsze taki skutek, iż wyższą łączną punktację w postępowaniu uzyska oferta z 40 punktami za kryterium pozacenowe będąc blisko trzykrotnie droższą od oferty blisko trzykrotnie tańszej, która w zakresie kryterium pozacenowego uzyskała 0 pkt. Konstrukcja kryteriów oceny ofert w badanym podczas kontroli postępowaniu powodowałaby, że „najkorzystniejsza” byłaby oferta blisko trzykrotnie droższa z terminem gwarancji 5 lat od blisko trzykrotnie tańszej z terminem gwarancji 3 lata. W praktyce zaś każdy z zaoferowanych w tych ofertach terminów gwarancji nie daje zamawiającemu w zakresie usuwania wad dostatecznie wyraźnych korzyści względem podanych wyżej uprawnień z rękojmi, określonych wprost przepisami prawa. Dodania wymaga, iż na podstawie art. 246 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2021 r., zamawiający publiczni, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2, oraz ich związki mogą zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert albo jako kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określą w opisie przedmiotu zamówienia wymagania jakościowe odnoszące się jedynie do co najmniej głównych elementów składających się na przedmiot zamówienia. Złagodzono też obowiązujące do końca 2020 r. wymagania w odniesieniu do kosztów cyklu życia produktu – obowiązek wykazania w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały one uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia został zniesiony. Zastosowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60% będzie więc uzależnione od określenia przez zamawiającego w opisie przedmiotu zamówienia wymagań jakościowych odnoszących się do co najmniej głównych, a nie jak do tej pory „wszystkich” elementów składających się na przedmiot zamówienia. Zgodnie z definicją najkorzystniejszej oferty zawartą w art. 239 ust. 2 Prawa zamówień publicznych obowiązującego od 1 stycznia 2021 r. najkorzystniejsza oferta to oferta przedstawiająca najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny lub kosztu lub oferta z najniższą ceną lub kosztem. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki nadal będzie więc świadczyć o niewłaściwym przygotowaniu postępowania. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 161-163 protokołu kontroli.
Dalsza analiza specyfikacji istotnych warunków tego zamówienia wskazała, że zamawiający postawił warunek, aby z treści zabezpieczenia przedstawionego w formie gwarancji/poręczenia wynikało, że bank, ubezpieczyciel lub poręczyciel zapłaci na rzecz zamawiającego, w terminie maksymalnie 30 dni od pisemnego żądania, kwotę zabezpieczenia, na pierwsze wezwanie zamawiającego, „bez odwołania, bez warunku, niezależnie od kwestionowania czy zastrzeżeń Wykonawcy i bez dochodzenia czy wezwanie Zamawiającego jest uzasadnione czy nie”. Tymczasem w treści obu złożonych przez wykonawcę dokumentów gwarancyjnych znalazł się zapis, iż gwarant gwarantuje nieodwołalnie i bezwarunkowo zapłatę „bezspornych należności”, tj. należności, co do których zobowiązany „nie zgłosił zastrzeżeń”. W dokumencie zastrzeżono ponadto, iż gwarancją w żadnym wypadku nie są objęte sporne należności, nawet jeżeli stały się bezsporne po upływie okresu ważności gwarancji. W świetle stwierdzonych rozbieżności zwrócono się o wyjaśnienie, dlaczego przyjęto gwarancje o warunkach niezgodnych z wymogami zawartymi w specyfikacji. W odpowiedzi wskazano: Uznano iż „ubezpieczeniowa gwarancja należytego wykonania kontraktu i usunięcia wad i usterek” dotyczy poniesionych ewentualnych kosztów związanych z powstałymi wadami i usterkami, których warunki usunięcia zostały określone dodatkowo w zawartych umowach z wykonawcami. Zgodnie z umową sporne należności mogą być dochodzone przez sądem powszechnym. Druk gwarancji ubezpieczeniowej jest standardowy i stosowany jest od wielu lat i do dnia dzisiejszego nie występowaliśmy z roszczeniem do gwaranta – str. 163 protokołu kontroli.
Kontrola zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro, do których nie miały zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych (str. 167-169 protokołu kontroli) wykazała, że w Urzędzie Miejskim w Michałowie nie wprowadzono pisemnych procedur określających tryb udzielania tego rodzaju zamówień. W wyjaśnieniu w tej sprawie stwierdził Pan, iż: Przez wiele lat Urząd Miejski wypracował metody wyboru wykonawców biorąc pod uwagę art. 44 pkt 3 ustawy o Finansach publicznych (…) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem następujących zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów w sposób umożliwiający terminową realizację zadań. Dodatkowo zapytania publikowane są na stronie urzędu w Biuletynie Informacji Publicznej, a w przypadku zamówień z dofinasowaniem ze środków unijnych, zamówienia publikowane są na odpowiednich portalach internetowych. Kontrolą objęto udzielenie dwóch zamówień, do których ze względu na wartość nie miały zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych. Kontrolującym okazano dokumentację świadczącą o prowadzeniu konkurencyjnego postępowania (zapytania ofertowego lub rozeznania cenowego) w celu wyłonienia wykonawców. Niezależnie od wyników kontroli tego zagadnienia w zakresie przyjętej próby kontrolnej należy wskazać, że istnienie w jednostce pisemnych regulacji w kwestii zasad wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o znaczącej wartości i dokumentowania tego procesu (w tym określających minimalne kwoty, powyżej których zasady dokumentowania wyboru i jego tryb są jednoznacznie uregulowane) stanowi element właściwie skonstruowanego systemu kontroli zarządczej w rozumieniu przepisów art. 68 ustawy o finansach publicznych oraz treści standardów kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych wprowadzonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Izba jest świadoma, że przepisy prawa nie formułują wprost obowiązku wprowadzenia takich regulacji, jednakże służą one niewątpliwie zapewnieniu właściwej realizacji i udokumentowania stosowania zasad ponoszenia wydatków publicznych wynikających z przepisów art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
W zakresie wyposażenia jednostek organizacyjnych w majątek stwierdzono, że jedynie Gminne Przedszkole posiada decyzję Burmistrza, z dnia 7 lutego 2018 r., ustanawiającą trwały zarząd nieruchomością zajętą na prowadzenie działalności. Na dzień 4 lutego 2021 r. nie został natomiast w dalszym ciągu ustanowiony trwały zarząd nieruchomościami, którymi władają MOSiR i Zespół Szkół w Michałowie (do 31 sierpnia 2020 r. działający jako Szkoła Podstawowa w Michałowie), co stanowi naruszenie przepisów art. 43 ust. 1 i art. 45 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 205-206 protokołu kontroli.
Kontrola realizacji obowiązków inwentaryzacyjnych wykazała, że inwentaryzacji rocznej (którą szczegółowo omówiono na str. 188-191 protokołu kontroli) dokonano na podstawie zarządzenia Nr 125/2019 Pana Burmistrza z dnia 8 listopada 2019 r. Według nazwy przedmiotu tego zarządzenia, miało ono dotyczyć „pełnej” inwentaryzacji. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z zapisami Instrukcji inwentaryzacyjnej obowiązującej w Urzędzie Miejskim inwentaryzacja roczna jest inwentaryzacją niepełną. Następnie w pkt 3 zarządzenia określono już (jako rodzaj zarządzonej inwentaryzacji) inwentaryzację roczną „niepełną”. W drodze zarządzenia Pan Burmistrz wskazał, iż inwentaryzacja obejmie m.in.: należności i zobowiązania, tj. składniki aktywów i pasywów, które według przepisów art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości podlegają inwentaryzacji innymi metodami niż spis z natury. Dopiero w dalszych postanowieniach zarządzenia wskazano, że inwentaryzacja należności i zobowiązań nastąpi w drodze potwierdzenia sald od kontrahentów, co jest metodą właściwą, jednak tylko dla określonej kategorii należności, wynikającej z przepisów art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o rachunkowości. Analiza dokumentów inwentaryzacyjnych wykazała, że: a) dokument noszący nazwę „Protokół z inwentaryzacji kont przeprowadzonej drogą weryfikacji” dotyczący kont 133, 134, 223, 224, 226, 909, 960, 961 nie posiadał podpisów członków komisji inwentaryzacyjnej (mających dokonać weryfikacji), co wskazuje iż jest to jedynie zestawienie sald wymienionych kont, będące podstawą do sporządzenia właściwego protokołu inwentaryzacyjnego. Dokument został podpisany przez Skarbnika i Pana Burmistrza; b) pomimo, że w jednostce nie funkcjonuje kasa zinwentaryzowano czeki, które nie są już w praktycznym użyciu, w związku z czym powinny zostać protokolarnie zniszczone. Kontrolę prawidłowości okresowej inwentaryzacji środków trwałych przeprowadzono na podstawie dokumentacji inwentaryzacji z 2018 r. Inwentaryzację udokumentowano na 26 arkuszach spisowych, których szczegółowy opis znajduje się na str. 192-194 protokołu kontroli. Na podstawie ich analizy ustalono w szczególności, że: a) zarządzenie Nr 3/18 z dnia 23 listopada 2018 r. w sprawie przeprowadzenia pełnej inwentaryzacji składników majątkowych jako rodzaj inwentaryzacji wskazuje „inwentaryzację roczną – pełną”, jednak dalsza analiza dokumentacji świadczy, iż pomimo takiej nazwy zarządzenie dotyczyło przeprowadzenia okresowej czteroletniej inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych oraz rocznej pozostałych składników majątku. Zarządzenie jako metodę przeprowadzenia inwentaryzacji wskazuje „drogą spisu z natury”, co jest niezgodne z przepisami art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości, ponieważ według dalszej treści zarządzenia jej przedmiotem miały być składniki aktywów i pasywów podlegające inwentaryzacji innymi metodami (np. należności i zobowiązania czy wartości niematerialne i prawne). W dalszych postanowieniach zarządzenia wskazano, że inwentaryzacja należności i zobowiązań nastąpi w drodze potwierdzenia sald od kontrahentów (na nieprecyzyjność tego sformułowania wskazano już wyżej); b) zgodnie z treścią Instrukcji inwentaryzacyjnej (§ 5) spis z natury powinien być przeprowadzony przez przynajmniej trzyosobową „komisję”; jak wynika z analizy arkuszy i treści załącznika nr 2 do zarządzenia 17 na 23 zespoły spisowe składało się jedynie z 2 członków. Obie badane inwentaryzacje (z 2018 i 2019 r.) zakończono protokołem poinwentaryzacyjnym sporządzonym przez przewodniczącego i członka komisji inwentaryzacyjnej, który został zatwierdzony przez Burmistrza i Skarbnika. W protokołach zawarto zapis, z którego wynika, iż zespoły spisowe rozliczyły się z wydanych arkuszy spisowych, jednak w dokumentacji z obu inwentaryzacji brak protokołu przekazania i wykorzystania przez zespoły spisowe arkuszy spisowych. Według instrukcji arkusze wykorzystane w toku inwentaryzacji winny być drukami ścisłego zarachowania, a powyższe wskazuje, iż nie były one objęte ewidencją druków.
Kontrolą objęto proces powierzenia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028) – str. 195-199 protokołu kontroli. Obowiązki te wykonuje obecnie w gminie Michałowo prywatne przedsiębiorstwo pod nazwą Instytut Doradztwa Inwestycyjnego. W dniu 25 września 2019 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XII/101/19 w sprawie likwidacji Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Michałowie (zakładu budżetowego), który wykonywał zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W dniu 7 listopada 2019 r. do Urzędu Miejskiego w Michałowie wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków złożony przez IDI, w którym wnioskujący oświadcza m.in., iż powyższa działalność będzie prowadzona w oparciu o urządzenia techniczne będące własnością Gminy Michałowo, powierzone w zarządzanie przedsiębiorstwu (co nastąpiło dopiero w dniu 20 grudnia 2019 r.) oraz poprzez zakupiony i dzierżawiony sprzęt potrzebny realizacji zamierzenia, w oparciu o potencjał i wiedzę technologiczną i merytoryczną właściciela i zatrudnionej kadry. Przedsiębiorstwo dysponuje właściwym potencjałem środków finansowych do rozpoczęcia i prowadzenia działalności. Dotychczasowe wyniki ekonomiczne przedsiębiorstwa są pozytywne i posiada on zdolności kredytowe. Wymagana treść wniosku została określona w art. 17 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... Ponieważ złożony wniosek nie zawierał części wymaganych informacji, przedsiębiorca został wezwany przez gminę w dniu 14 listopada 2019 r. do uzupełnienia wniosku o dane określone ustawą. W dniu 2 grudnia 2019 r. przedsiębiorca przedłożył uzupełnienie wniosku w postaci zestawień finansowych (m.in. brak na nich podpisu właściciela) oraz zeznania podatkowe za rok 2017 i 2018. W piśmie przewodnim przedsiębiorca po raz kolejny oświadczył, iż zapewnia środki techniczne własne oraz posiadane na podstawie odrębnych umów, przy czym na potwierdzenie tego faktu nie załączył żadnych dokumentów. W związku z tym kontrolujący zwrócili się do Pana Burmistrza o wyjaśnienie, czy pomimo nie przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentów na potwierdzenie oświadczeń złożonych we wniosku dokonano, na podstawie art. 17a pkt 2 ustawy, kontrolnego sprawdzenia faktów w nim podanych w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem w zakresie posiadania odpowiednich środków technicznych. W udzielonym wyjaśnieniu wskazano, iż: Postepowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Michałowo trwało równolegle z procedurą podpisania umowy (…) termin rozpoczęcia działalności wyznaczono na dzień 01.01.2020r. uznano, iż z chwilą podjęcia działalności przedsiębiorca będzie spełniał warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem w zakresie posiadania odpowiednich środków technicznych. Dalsza analiza zagadnienia wykazała, iż nie został wykonany obowiązek określony w art. 18da ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…, zgodnie z którym Burmistrz jest zobowiązany do przekazania organowi regulacyjnemu kopii wniosku oraz ostatecznej decyzji w sprawie wydania zezwolenia w terminie 7 dni od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna. W wyjaśnieniu w tej sprawie podpisanym przez Pana Burmistrza oraz kierownika Referatu Inwestycyjno-Geodezyjnego stwierdzono, że niewykonanie przedstawionego obowiązku było wynikiem przeoczenia, Decyzja została przesłana do Wód Polskich w dniu 20.02.2020r. (wydana została w dniu 17 grudnia 2019 r.). Z okazanej dokumentacji wynika, iż w dniu 13 lutego 2020 r. do Urzędu Miejskiego wpłynęło pismo z Departamentu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wzywające Pana Burmistrza do przedłożenia wyjaśnień w przedmiocie braku wniosku o zatwierdzenie cen i stawek opłat w okresie 18 miesięcy w związku z powołaniem nowego przedsiębiorstwa, informacji odnośnie stosowanych cen i stawek w okresie od 1 stycznia 2020 r. oraz aktualnie obowiązującego zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Jak wynika z powyższego, decyzja została przekazana organowi regulacyjnemu dopiero w wyniku podjętej przez ten organ interwencji.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2020 r. poz. 713). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały do dnia 31 grudnia 2019 r. na wskazanej w protokole kontroli osobie zajmującej stanowisko Skarbnika Gminy, stosownie do postanowień zakresu czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez: a) uwzględnienie w jej treści, że aktualne zasady funkcjonowania kont określają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r., b) wykreślenie postanowienia przewidującego, że grunty wycenia się na podstawie informacji sporządzanych przez Referat Inwestycyjno-Geodezyjny na dzień 31 grudnia każdego roku, jako sprzecznego z zasadami wyceny środków trwałych określonymi przepisami art. 28 ustawy o rachunkowości, c) ujęcie w zakładowym planie kont Urzędu Miejskiego kont 750 i 761 oraz konta pozabilansowego 980, d) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu kont 410, 411, 770 i 771, e) wskazanie – zgodnie ze stanem faktycznym – że ewidencja analityczna środków trwałych prowadzona jest za pomocą komputera, f) wskazanie kwoty 10.000 zł jako wartości stanowiącej podstawę ewidencjonowania pozostałych środków trwałych, zgodnie ze stosowaną praktyką. 2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, stwierdzonych w okresie pełnienia funkcji przez poprzedniego Skarbnika, poprzez: a) zaprzestanie prowadzenia kont 410 i 411, mając na uwadze, iż według opisu kont zespołu 4 zawartego w załączniku nr 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. wszystkie koszty niepodlegające ujęciu na kontach 400-405 powinny być ujmowane jako pozostałe koszty rodzajowe na koncie 409, b) otwarcie konta 750 i ewidencjonowanie na nim przychodów finansowych, m.in. z tytułu należnych Urzędowi odsetek od nieuregulowanych w terminie należności, c) otwarcie konta pozabilansowego 980 i rozpoczęcie ewidencjonowania na nim planu finansowego wydatków Urzędu, d) dokonywanie w ewidencji analitycznej gruntów zapisów posiadających wszystkie elementy wymagane przepisami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości, e) zaprzestanie księgowania na kontach 222 i 223 w ewidencji budżetu gminy operacji dotyczących dochodów i wydatków realizowanych przez Urząd Miejski bezpośrednio na rachunku budżetu, f) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym, wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy; ponadto zaliczanie do dochodów budżetu kwot podatku VAT należnego pozostających na rachunku budżetu, które według danych deklaracji VAT-7 nie podlegają odprowadzeniu do US, g) zaniechanie stosowania technicznych zapisów ujemnych na koncie 901, h) zaliczanie do wydatków budżetu operacji skutkujących zapłaceniem prowizji od uruchomienia kredytu, i) ustalanie kwoty należności długoterminowych na koncie 226 z uwzględnieniem obowiązującego od 2018 r. opisu zasad funkcjonowania tego konta, j) ujmowanie na koncie 221 w ewidencji Urzędu danych dotyczących zaległości i nadpłat w udziałach w podatkach dochodowych oraz w podatkach pobieranych przez urzędy skarbowe, w kwotach wykazywanych w sprawozdaniu Rb-27S, k) dokonywanie na koncie syntetycznym 221 przypisu należności z opłat za zajęcie pasa drogowego na podstawie decyzji oraz prowadzenie ewidencji analitycznej w tym zakresie; w przypadku należności wynikających z decyzji wieloletnich zezwalających na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym dokonywanie przypisu należności na początku roku, przed terminem wniesienia opłaty, l) wyksięgowanie z konta 221-37 nierzetelnej należności w kwocie 783,50 zł; zapewnienie należytej weryfikacji sald należności przy pomocy posiadanej dokumentacji, ł) przeniesienie salda Wn konta 221-36 w kwocie 24.003,87 zł z ewidencji Urzędu do ewidencji MGOPS, m) podjęcie ostatecznej próby ustalenia osób uprawnionych do odebrania kwoty zabezpieczenia należytego wykonania umowy w kwocie 1.493,83 zł wniesionego w 2010 r.; w przypadku nieustalenia tych osób przelanie tej kwoty na dochody budżetu, n) ustalenie pochodzenia kwoty 16.418,83 zł figurującej jako zobowiązanie na koncie 240 i odpowiadającej środkom na rachunku depozytowym; jeżeli wynika ona z oprocentowania naliczonego w latach wcześniejszych od wniesionych przez wykonawców depozytów – podjęcie działań w celu zwrócenia odpowiednich kwot wykonawcom; w przypadku braku możliwości ustalenia pochodzenia środków lub nieskuteczności działań dotyczących zwrotu – przelanie odpowiedniej kwoty na dochody budżetu, o) prowadzenie konta 290 w ewidencji Urzędu i ewidencjonowanie na nim odpisów aktualizujących należności w przypadku wystąpienia którejś z przesłanek spośród określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; przeanalizowanie posiadanych należności pod kątem wskazanych przepisów w celu ustalenia podstaw dokonania odpisu aktualizującego; zaksięgowanie ewentualnych odpisów zapisami Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 w zakresie należności głównej i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 w zakresie odsetek od należności głównej, p) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 800 w sposób zapewniający ustalenie wszystkich danych niezbędnych do sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki, q) wyksięgowywanie z konta 224 w ewidencji budżetu nierzetelnych kwot należności mających wpływ m.in. na obliczenie wolnych środków i stan skumulowanego wyniku budżetu, r) usunięcie konta 245 z księgi głównej Urzędu, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia, s) naliczanie i ujmowanie w księgach wszystkich należnych gminie odsetek od nieuregulowanych w terminie należności. 3. W zakresie egzekucji należności cywilnoprawnych: a) zapewnienie wyeliminowania przypadków dopuszczenia do upływu terminu przedawnienia należności; w tym celu zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do terminowego podejmowania działań egzekucyjnych skutkujących przerwaniem biegu przedawnienia, b) wystąpienie do wskazanych w protokole kontroli dłużników o wpłatę należnych gminie kwot za wykonane przyłącza, w stosunku do których upłynął termin przedawnienia; w przypadku odmowy lub braku reakcji dłużników formalne umorzenie tych należności w celu stworzenia podstawy do usunięcia ich z ksiąg rachunkowych. 4. W zakresie sprawozdawczości: a) zobowiązanie osób przygotowujących sprawozdania zbiorcze Rb-27S i sprawozdania łączne Rb-N do bezwzględnego zachowania zgodności danych tych sprawozdań z sumą danych sprawozdań jednostkowych, b) rzetelne wykazywanie należności wymagalnych we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N, c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, d) wykazywanie danych w pozycji „gotówka i depozyty” własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 lit a) załącznika nr 8 do rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów w zakresie operacji finansowych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, e) wykazywanie w wierszu N2. „pożyczki” sprawozdania Rb-N należności wynikających ze sprzedaży na raty, f) ujmowanie w sprawozdaniu Rb-27S w kolumnie 10 „Zaległości” wszystkich przypisanych odsetek od należności niepodatkowych, g) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS prawidłowej kwoty wolnych środków, h) zweryfikowanie i skorygowanie danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2019 r. w zakresie skutków obniżenia górnych stawek podatków lokalnych oraz skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień Uwzględnienie ustaleń kontroli także w treści sprawozdań za 2020 r. 5. Zapewnienie przestrzegania 30-dniowego terminu na opracowanie projektu planów finansowych podległych jednostek, liczonego od dnia przekazania informacji niezbędnych do opracowania projektów planów, stosownie do art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. 6. Zobowiązanie kierowników Gminnej Biblioteki i GOK w Michałowie do sporządzania planu finansowego zawierającego wszystkie elementy wymagane przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych oraz następnie sprawozdania z wykonania planu finansowego w szczegółowości nie mniejszej niż szczegółowość prawidłowo opracowanego planu. 7. W zakresie procedury sprzedaży nieruchomości: a) przeznaczanie do zbycia nieruchomości i lokali o wartości przekraczającej 20.000 zł po uzyskaniu zgody Rady Miejskiej, jak to wynika z postanowień uchwały Nr VII/45/15 Rady Miejskiej z dnia 23 kwietnia 2015 r. b) zapewnienie zgodności z prawem postąpienia proponowanego przez uczestników przetargu, c) zamieszczanie w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży informacji o terminie do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, d) prawidłowe sporządzanie informacji o wyniku przetargu. 8. W zakresie dochodów z najmu i dzierżawy: a) wyeliminowanie przypadków zajmowania lokali socjalnych przez najemców mimo niepodpisania umów, b) podpisywanie umów najmu lokali socjalnych wyłącznie na czas oznaczony, c) przestrzeganie art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów… w zakresie maksymalnej stawki czynszu, jaka może być ustalona za najem lokali socjalnych; rozliczenie z najemcami zawyżonego czynszu, który do dnia 30 września 2020 r. ustalono na kwoty odpowiednio 208,96 zł i 215,49 zł, d) przestrzeganie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z zakresie sporządzania i publikowania wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, e) obciążenie dwóch najemców wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli kosztami zużycia mediów, jako dodatkową należnością oprócz czynszu określonego Pana zarządzeniem (czyli na takich samych zasadach jak pozostałych najemców lokali użytkowych). 9. W zakresie klasyfikacji budżetowej dochodów: a) ujmowanie dochodów z czynszu dzierżawnego w par. 0750, b) ujmowanie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości w par. 0550. 10. Niezwłoczne wszczęcie postępowań w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem w stosunku do opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia podziałów nieruchomości, które spełniają przesłanki formalne z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przeznaczenie nieruchomości i liczba działek uzyskanych w wyniku podziału uprawdopodobnia znaczący wzrost wartości nieruchomości. 11. Wyeliminowanie przypadków, w których data wydania jednorazowej decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu jest wcześniejsza niż data wniesienia opłaty za wydanie tego zezwolenia. 12. Ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych. Podjęcie działań w celu zmiany decyzji przewidujących opłaty ustalone niezgodnie z tym przepisem. 13. Przeprowadzanie kontroli podatkowych w celu realizacji obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej. 14. Zapewnienie przestrzegania zasad stosowania zwolnień w podatku od nieruchomości wynikających z uchwał Rady Miejskiej. 15. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń oraz ich efektów finansowych. 16. Bieżące prowadzenie niezbędnych działań mających na celu zweryfikowanie rzetelności danych prezentowanych przez podatników w składanych dokumentach w oparciu o przywołane przepisy Ordynacji podatkowej. 17. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz formalno-prawnej prawidłowości wydawanych dokumentów. 18. Przestrzeganie obowiązujących zasad naliczania odsetek za zwłokę od wpłat podatków wniesionych po terminie płatności oraz prawidłowe ich stosowanie. 19. Ewidencjonowanie działań informacyjnych prowadzonych w stosunku do dłużników. 20. Prowadzenie systematycznych i kompleksowych działań upominawczych i egzekucyjnych z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. 21. Zmodyfikowanie regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu poprzez: a) zamieszczenie w nim zrozumiałych zasad przyznawania dodatku funkcyjnego, stosownie do uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i wyjaśnienia Pana Burmistrza, b) usunięcie przepisu przewidującego możliwość przyznawania dodatku specjalnego na czas nieoznaczony. 22. Uwzględnienie w zakresie przyznawania dodatków specjalnych dla pracowników uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących w szczególności: a) okresowego charakteru tego składnika wynagrodzenia, b) należytego uzasadnienia podstawy jego przyznania w świetle art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, c) wyeliminowania przypadków przyznawania tego dodatku za zadania objęte zakresem czynności pracownika. 23. W zakresie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych: a) prawidłowe ustalanie przeciętnej liczby zatrudnionych na potrzeby naliczenia odpisu na ZFŚS, b) zaprzestanie obciążania rachunku ZFŚS kosztami jego prowadzenia, c) zwiększenie odpisu na 2021 r. o kwotę 454,54 zł odpowiadającą jego zaniżeniu za 2019 r. oraz przelanie na rachunek ZFŚS kwoty 893,57 zł odpowiadającej ustalonym kosztom jego prowadzenia. 24. W zakresie zagadnień dotyczących odbywania podróży służbowych oraz rozliczania kosztów z tego tytułu: a) wyeliminowanie z przepisów wewnętrznych postanowień przewidujących wystawianie Panu Burmistrzowi poleceń wyjazdu przez inne osoby niż wyznaczona na podstawie art. 8 ust 2 ustawy o pracownikach samorządowych, b) uregulowanie w przepisach wewnętrznych obiektywnych i jednoznacznych zasad określania środka transportu właściwego do odbycia podróży oraz ustalania stawki za kilometr przebiegu pojazdu niebędącego własnością pracodawcy, mając na uwadze m.in. wynikające z przepisów prawa przesłanki różnicowania stawki; zapewnienie przestrzegania przyjętych procedur, w tym przez Pana Burmistrza i Zastępcę Burmistrza, c) zapewnienie przestrzegania wynikającego z przepisów wewnętrznych wymogu korzystania z pojazdu służbowego wyłącznie przez pracowników upoważnionych; ewentualnie rozważenie zmiany procedury w tym zakresie, jeżeli nie odpowiada ona potrzebom jednostki, d) zapewnienie aby wszystkie podróże służbowe samochodem służbowym odbywane były na podstawie poleceń wyjazdu służbowego, e) wskazywanie przez Pana Burmistrza w rozliczeniach kosztów podróży godzin, w jakich odbywała się podróż służbowa, mając na uwadze m.in. umożliwienie stwierdzenia prawidłowości wypłacanego Panu ryczałtu za używanie samochodu prywatnego w jazdach lokalnych, f) zapewnienie wyeliminowania rozbieżności między danymi zawartymi w liście obecności Pana Burmistrza i pozostałą dokumentacją mającą wpływ na stwierdzenie prawidłowości wypłacanego Panu ryczałtu za używanie samochodu prywatnego w jazdach lokalnych. 25. Zaniechanie finansowania – w formie opłacania wystawionych przez wykonawców na gminę faktur lub rachunków – kosztów zadań lub projektów realizowanych przez GOK w Michałowie, mając na uwadze m.in. przepisy art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu u prowadzeniu działalności kulturalnej. 26. Ponoszenie wydatków do wysokości limitów określonych w aktualnej wersji planu finansowego. 27. Zapewnienie realizacji wszystkich przyjętych wniosków sołectw w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego. W tym celu odrzucanie wniosków sprzecznych z ustawą, a w przypadku wystąpienia w roku realizacji wniosku okoliczności mających wpływ np. na zasadność wykonywania przedsięwzięcia, zwracanie się do sołectwa o zmianę treści wniosku w trybie określonym ustawą. 28. W zakresie realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć przez nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę: a) zaniechanie corocznego określania odrębnymi uchwałami zwolnienia dyrektora SP w Michałowie z obowiązku realizacji godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, ponieważ nie ma to umocowania w zasadach określonych uchwałą Nr XVIII/97/2000 z dnia 6 lipca 2000 r. Jeżeli zamiarem organów gminy jest całkowite zwolnienie dyrektora tej szkoły z realizacji zajęć – przedłożenie Radzie Miejskiej projektu odpowiedniej zmiany uchwały Nr XVIII/97/2000 z dnia 6 lipca 2000 r. wprowadzającej to rozwiązanie jako zasadę, b) przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zmiany uchwały Nr XVIII/97/2000 z dnia 6 lipca 2000 r. polegającej na usunięciu z jej treści § 2, c) naliczenie i wypłacenie nauczycielowi pełniącemu funkcję wicedyrektora Szkoły Podstawowej w Michałowie w latach 2018/2019 i 2019/2020 wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w związku z realizacją tygodniowo jednej godziny więcej niż pensum po obniżce określone uchwałą Nr XVIII/97/2000 z 6 lipca 2000 r. Poinformowanie w odpowiedzi na zalecenia o wysokości wypłaconej kwoty, d) zatwierdzanie arkuszy organizacyjnych szkół, w których obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze będzie zgodny z postanowieniami uchwały określającej zasady udzielania i rozmiar zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. 29. Sporządzanie decyzji w sprawie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej o treści adekwatnej do stanu faktycznego stanowiącego podstawę jej wydania. 30. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie w przypadku przyjęcia jako kryterium oceny okresu i warunków gwarancji, że powinno ono zapewniać dla zamawiającego jednoznaczne korzyści względem uprawnień z rękojmi wynikających wprost z przepisów k.c. oraz adekwatne do potencjalnych wyższych wydatków, które gmina musiałaby ponieść w sytuacji zróżnicowania przez wykonawców warunków oferowanych w tym zakresie. 31. Egzekwowanie od wykonawców zamówień publicznych zgodności warunków gwarancji złożonej jako zabezpieczenie należytego wykonania umowy z wymaganiami określonymi specyfikacją istotnych warunków zamówienia. 32. Rozważenie ustalenia pisemnych zasad wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o istotnej wartości, do których nie mają zastosowania przepisy obowiązującej od 1 stycznia 2021 r. ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019, ze zm.). 33. Wydanie decyzji ustalających trwały zarząd nieruchomościami, którymi władają MOSiR i Zespół Szkół w Michałowie. 34. W zakresie inwentaryzacji: a) prawidłowe określanie zarządzanej inwentaryzacji w świetle postanowień Instrukcji inwentaryzacyjnej, b) wskazywanie właściwych metod inwentaryzacji poszczególnych aktywów i pasywów, c) zapewnienie prawidłowego sporządzania dokumentacji inwentaryzacyjnej, d) zapewnienie przeprowadzania spisu z natury przez komisje (zespoły) w składzie wymaganym Instrukcją inwentaryzacyjną, e) objęcie arkuszy spisowych ewidencją, zgodnie z zasadami określonymi dla druków ścisłego zarachowania. 35. Przestrzeganie określonej przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków procedury wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. 36. Zapewnienie rzetelnej realizacji wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania. W tym celu m.in. objęcie nadzorem działań prowadzonych przez poszczególnych pracowników w związku z eliminowaniem stwierdzonych nieprawidłowości.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Sokółka2018.docx
|
Białystok, 2019.02.11 RIO.I.6001-13/18
Pani Ewa Kulikowska Burmistrz Sokółki
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Sokółka za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Sokółce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Analiza zakresów czynności Skarbnika i głównego księgowego Urzędu Miejskiego wykazała, że ich postanowienia nie wyczerpują katalogu obowiązków i odpowiedzialności przypisanych głównemu księgowemu przepisami art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). W okazanym zakresie czynności Skarbnika nie wskazano na dokonywanie wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych (art. 54 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy), zaś w zakresie czynności głównego księgowego Urzędu nie wskazano na wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi (art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy) – str. 5-6 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała brak podstaw od 1 stycznia 2017 r. do wykonywania obsługi finansowo-księgowej szkół, przedszkoli i Żłobka gminy Sokółka. Okazano uchwałę Nr LX/350/17 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie organizacji obsługi finansowej szkół prowadzonych przez Gminę Sokółka. Uchwałą tą zmieniono uchwałę Nr XLII/329/09 z dnia 12 października 2009 r., co polegało jedynie na wykreśleniu – z wykazu jednostek obsługiwanych i obsługujących – gimnazjów likwidowanych w związku z reformą oświaty. Nie określono uchwałą z 31 sierpnia 2017 r. żadnych postanowień wymaganych przepisem art. 10b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.), tj. zakresu obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. Uchwała z 12 października 2009 r. ograniczała się zaś tylko do wykazu jednostek obsługujących i obsługiwanych. W zakresie obsługi przedszkoli okazano jedynie uchwałę Nr XI/75/07 z dnia 26 czerwca 2007 r., którą Rada Miejska w Sokółce powierzyła wykonywanie obsługi finansowo-księgowej przedszkoli Przedszkolu Samorządowemu Nr 4 w Sokółce. Jak ustalono, w praktyce Przedszkole Nr 4 prowadzi obsługę finansowo-księgową przedszkoli Nr 1, 2, 3 i 5 oraz Żłobka Miejskiego. Do końca 2016 r. nie została zatem podjęta przez Radę Miejską w Sokółce uchwała na podstawie art. 10b ustawy o samorządzie gminnym, która powinna być podstawą dla prowadzenia po 1 stycznia 2017 r. wspólnej obsługi finansowo-księgowej szkół, przedszkoli i Żłobka. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045, ze zm.) wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół i placówek, zorganizowana przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457), mogła być prowadzona na dotychczasowych zasadach nie dłużej niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. nie dłużej niż do 31 grudnia 2016 r. Od 1 stycznia 2017 r. jest więc wykonywana bezpodstawnie – str. 8-9 protokołu kontroli.
W zakresie spraw ogólnoorganizacyjnych ustalono ponadto, że na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym udzielone zostały pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych dyrektorom instytucji kultury, tj. Sokólskiemu Ośrodkowi Kultury i Bibliotece Publicznej w Sokółce. Należy wskazać, że udzielenie takich pełnomocnictw osobom zarządzającym instytucjami kultury, jako osobami prawnymi – art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983) – jest bezprzedmiotowe. Przywołany art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – str. 9 protokołu kontroli.
W dalszym ciągu nie zaktualizowano wykazu jednostek organizacyjnych gminy zawartego w załączniku nr 3 do statutu gminy (nie był zmieniany od dnia nadania statutu, tj. od 27 lutego 2003 r.), przez co nie wymienia on aktualnie funkcjonujących jednostek organizacyjnych gminy. Nieaktualny jest także wykaz sołectw zawarty w załączniku nr 4 do statutu, bowiem nie wymienia on sołectwa Wierzchłowce – str. 10-11 protokołu kontroli.
Badając przepisy wewnętrzne składające się na dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), stwierdzono, że: a) w wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ustawy wykaz składników aktywów i pasywów sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 19-20 protokołu kontroli, b) nie zachowano zgodności regulacji odnoszących się do zasad funkcjonowania konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia oraz z faktycznym sposobem prowadzenia ewidencji szczegółowej do tego konta. W przepisach wewnętrznych przewidziano mianowicie, że ewidencja pomocnicza prowadzona jest według podziałek klasyfikacji budżetowej dochodów. W praktyce, zgodnie z zasadami zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, prowadzona jest także według dłużników oraz budżetów, których należności dotyczą – str. 20 protokołu kontroli, c) w zakładowym planie kont Urzędu Miejskiego nie przewidziano (i nie stosowano w praktyce) pozabilansowego konta 976 „Wzajemne rozliczenia między jednostkami”, czym naruszono postanowienia załącznika nr 3 do rozporządzenia. Stosownie do przepisów § 20 ust. 2 i 3 rozporządzenia konto 976 powinno służyć do ewidencji wzajemnych rozliczeń między jednostkami w celu sporządzenia łącznego sprawozdania finansowego; wyłączenia dotyczą zaś w szczególności wzajemnych należności i zobowiązań oraz innych rozrachunków o podobnym charakterze i wyniku finansowego ustalonego na operacjach dokonywanych między jednostkami. Dodatkowo ewidencjonowaniu na koncie 976 muszą podlegać także wzajemne rozliczenia z jednostkami i zakładami budżetowymi z tytułu nieodpłatnie przekazanych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych w wartości nieumorzonej, a także inwestycji rozpoczętych. Nieodpłatnie otrzymane środki trwałe i wartości niematerialne i prawne w części nieumorzonej oraz inwestycje powodują zwiększenie funduszu, zaś nieumorzona wartość nieodpłatnie przekazanych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, a także przekazanych nakładów inwestycyjnych skutkuje zmniejszeniem funduszu. Operacje takie stanowią podstawę do dokonania wyłączeń w łącznym zestawieniu zmian w funduszu, ponieważ gmina nie otrzymała w ich wyniku ani nie przekazała żadnych wartości skutkujących zmianą wartości łącznego funduszu. Brak uregulowania w przepisach wewnętrznych zagadnienia dokonywania wzajemnych wyłączeń należy uznać za przyczynę nie dokonania w łącznym zestawieniu zmian funduszu jednostki wyłaczeń rozliczeń między jednostkami z tytułu nieodpłatnie przekazanych i otrzymanych środków trwałych, mimo, iż zdarzenia tego typu wystąpiły. Według ustaleń kontroli wartości środków trwałych przekazanych własnym jednostkom budżetowym w części nieumorzonej w trakcie 2017 r. wyniosła 1.907.532,86 zł – str. 21-22 protokołu kontroli.
Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r., wykazała, że: a) zmniejszenie wartości początkowej nieodpłatnie przekazywanych podległym jednostkom środków trwałych, całkowicie lub częściowo umorzonych, było w całości odnoszone na zmniejszenie funduszu (zapis Wn 801 „Fundusz jednostki” – Ma 011 „Środki trwałe”), a dotychczasowe umorzenie stanowiło czynnik zwiększający fundusz jednostki (zapis Wn 071 „Umorzenie środków trwałych…” – Ma 801). Zgodnie z zasadami funkcjonowania kont zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, zmniejszenie funduszu z tytułu wartości sprzedanych lub nieodpłatnie przekazanych środków trwałych dotyczy wartości bilansowej (wartość początkowa minus umorzenie), a nie wartości początkowej środków trwałych. Fundusz jednostki należy zatem zmniejszać jedynie o nieumorzoną wartość wyksięgowywanych środków trwałych (Wn 800 – Ma 011), a wartość początkową odpowiadającą kwocie umorzenia wyksięgowywać z konta 011 na stronę Wn konta 071. Na skutek nieprawidłowych księgowań obroty strony Wn konta 801 w ewidencji Urzędu zawyżono łącznie o 116.339,44 zł, zaś strony Ma tego konta o 25.589,43 zł. Analiza jednostkowych zestawień zmian w funduszu jednostek budżetowych wykazała, że jako zwiększenia funduszu w jednostkach ujęto, również niewłaściwie, wartość brutto otrzymanych nieodpłatnie środków trwałych, zamiast wartości netto. Skutkiem tego np. OSiR w Sokółce jako zwiększenie funduszu wykazał wartość brutto w pełni umorzonego samochodu (90.750,01 zł), podczas gdy prawidłowo pozycja ta powinna wynosić 0 zł. W zestawieniach zmian w funduszu Szkoły Podstawowej Nr 3 w Sokółce i Szkoły Podstawowej w Kamionce Starej nieprawidłowe zwiększenia funduszu z tytułu wartości brutto stanowiły zaś łącznie 4.820,46 zł – str. 22-23 protokołu kontroli, b) w ewidencji Urzędu nie prowadzono konta 760 „Pozostałe przychody operacyjne”. Zostało ono przewidziane zakładowym planem kont, lecz w praktyce nie wykazywało obrotów, mimo występowania gospodarczych podlegających zaewidencjonowaniu na tym koncie, m.in. przychodów ze sprzedaży nieruchomości. Podobnie w księdze głównej Urzędu nie prowadzono przewidzianego w polityce rachunkowości konta 245 „Wpływy do wyjaśnienia” – str. 23 protokołu kontroli, c) zapisy w ewidencji Urzędu prowadzone były w sposób umożliwiający powiązanie jedynie z ogólnym numerem dowodu księgowego (wyciągu bankowego, raportu kasowego czy PK). Pod jednym numerem pozycji księgowej, odpowiadającej temu dowodowi, dokonywana jest z reguły duża liczba zapisów księgowych; pozycje zawarte w wyciągu bankowym czy raporcie kasowym (oraz załączone do tych dowodów dokumenty dotyczące poszczególnych operacji), stanowiące podstawę odrębnych zapisów, nie były oznaczane żadnym numerem, choć na podstawie każdej z nich dokonywany był odrębny zapis księgowy. Brak odpowiedniego oznakowania nie pozwalał na jednoznaczne powiązanie danych poszczególnych pozycji z dowodów księgowych z zapisami dziennika oraz na stwierdzenie ich kompletności. Z przepisów art. 24 ust. 4 ustawy wynika, iż księgi rachunkowe uznaje się za sprawdzalne, jeżeli umożliwiają stwierdzenie poprawności dokonanych w nich zapisów, stanów (sald) oraz działania stosowanych procedur obliczeniowych, a w szczególności udokumentowanie zapisów pozwala na identyfikację dowodów i sposobu ich zapisania w księgach rachunkowych na wszystkich etapach przetwarzania danych. Nadto przepisami art. 14 ust. 2 ustawy przewidziano, iż sposób dokonywania zapisów w dzienniku powinien umożliwiać ich jednoznaczne powiązanie ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi – str. 24-25 protokołu kontroli, d) środki Funduszu Pracy przeznaczone na dofinansowanie kształcenia młodocianych pracowników księgowane były w ewidencji budżetu zapisami Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 901 „Dochody budżetu” jako dochody w par. 2440 „Dotacje otrzymane z państwowych funduszy celowych…”); dochody z tego tytułu wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. wyniosły 100.929 zł. Następnie z rachunku budżetu przelewano je na wyodrębniony rachunek bankowy „Dokształcanie młodocianych”, przypisany do ksiąg Urzędu, traktując ten przelew jako przekazanie środków na wydatki: Wn 223-18 „Urząd” – Ma 133. W ewidencji Urzędu wyodrębniono subkonto 130-9 do realizacji wydatków z tego tytułu. Zgodnie z obecnie regulującymi to zagadnienie przepisami art. 122 (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.), dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników następuje ze środków Funduszu Pracy, przekazanych na wyodrębniony rachunek gminy za pośrednictwem Wojewody, a zatem nie ze środków budżetu gminy. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia operacje dotyczące wydzielonych, zgodnie z odrębnymi przepisami, środków pieniężnych na kontach jednostki samorządu terytorialnego ewidencjonuje się na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”. Natomiast do ewidencji rozrachunków dotyczących tych środków wykorzystuje się konto 240 – str. 26-27 protokołu kontroli, e) operacje dotyczące otrzymywanej z urzędu pracy refundacji wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w ramach robót publicznych ujmowano w ewidencji Urzędu na zmniejszenie wydatków zapisami ujemnymi Wn 404 „Wynagrodzenia” lub 405 „Ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia” – Ma 130-2 i równoległym zapisem Wn 130-2 – Ma 130-2. Wskazany sposób ujmowania wpływów z urzędu pracy prowadził do zniekształcenia faktycznej wysokości kosztów poniesionych na wynagrodzenia pracowników świadczących pracę w ramach działalności Urzędu. Refundację z urzędu pracy należało przyjąć jako dochody budżetowe, objąć sprawozdaniem Rb-27S i odprowadzić na rachunek budżetu. Analogiczna metoda ewidencji stosowana jest także w 2018 r. Uregulowano ją w obowiązującej polityce rachunkowości jako uproszczenie w zasadach wyceny aktywów i pasywów, które – jak określono – nie wywiera istotnie ujemnego wpływu na rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego: ze względu na nieistotny wpływ na sytuację finansową refundacja wynagrodzeń z PUP i inne refundacje i zwroty wydatków w trakcie roku przyjmuje się na zmniejszenie kosztów i wydatków danego roku, natomiast w przypadku zwrotu w przyszłym roku ujmuje się jako dochód jednostki. Należy dodać, iż wskazane uchybienie zostało stwierdzone także podczas poprzedniej kontroli RIO w Białystoku. W odpowiedzi na zalecenie pokontrolne poinformowano, iż refundacja wynagrodzeń pracowników PUP zaliczana jest do dochodów, a nie jako zwrot kosztów i wydatków – str. 27 protokołu kontroli, f) wpływy pochodzące od OPS w Sokółce z tytułu zwrotu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych w części należnej gminie w sposób błędny ujmowano w ewidencji budżetu za pośrednictwem konta 224-85502 „Rozrachunki budżetu”, zaś na podstawie kwartalnych dowodów PK dokonywano zapisów Wn 224 – Ma 901, ujmując je jako dochody w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami”. Dochody te wykazywano w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu i budżetu (za 2017 r. wyniosły one 45.425,98 zł). Z racji faktycznej realizacji omawianych dochodów przez OPS, powinny być one ujęte w sprawozdaniu Rb-27S tej jednostki i rozliczone przy wykorzystaniu konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, zarówno w ewidencji OPS jak i ewidencji budżetu. Prawidłowo, wpływy stanowiące dochody z zadań zleconych należy ujmować w następujący sposób: w ewidencji OPS: przypis należności Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” (cała kwota), wpłata dłużnika na rachunek bankowy OPS Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 221 (cała kwota), zmniejszenie przychodów i ustalenie kwoty dochodów podlegających przekazaniu na rachunek budżetu gminy jako część należna budżetowi państwa Wn 720 – Ma 225 „Rozrachunki z budżetami” (część stanowiąca dochód Skarbu Państwa), przekazanie środków na rachunek budżetu – Wn 222 – Ma 130 (dochód gminy) i Wn 225 – Ma 130 (dochód Skarbu Państwa) oraz w ewidencji budżetu: wpływ na rachunek budżetu środków przekazanych przez OPS Wn 133 – Ma 222 (dochód gminy) i Wn 133 – Ma 224 (dochód Skarbu Państwa), przelew dochodów budżetu państwa na rachunek PUW Wn 224 – Ma 133 – str. 27-29 protokołu kontroli, g) operacje dotyczące lokat bankowych tworzonych w 2017 r. ze środków budżetu na łączną kwotę 4.000.000 zł błędnie ewidencjonowano przy wykorzystaniu konta 139 „Inne rachunki bankowe” wyodrębnionego w ewidencji budżetu. Konto to nie zostało przewidziane zakładowym planem kont, jak również nie występuje w planie kont dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego przewidzianym załącznikiem nr 2 do rozporządzenia. Wskazane operacje powinny być ujmowane na koncie utworzonym w ramach konta 133, jak to wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia – str. 36 protokołu kontroli, h) na koniec 2016 i 2017 r. konto 224 w ewidencji budżetu, w związku z błędnymi księgowaniami rozliczeń z urzędami skarbowymi, wykazywało nierealne salda Wn i Ma sugerujące wyższe należności i zobowiązania z tytułu dochodów pobieranych przez urzędy skarbowe na rzecz gminy. Na koniec 2016 r. salda obu stron konta 224 zawyżono w kwotach po 7.873,77 zł, zaś na koniec 2017 r. zawyżono je po 8.142,72 zł. Błędne kwoty ujęto w bilansie z wykonania budżetu za 2017 r. zawyżając należności i zobowiązania. W trakcie kontroli urealniono stan konta 224 w księgach 2018 r. – str. 43-45 protokołu kontroli, i) na saldo Ma konta 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu składała się na koniec 2017 r. kwota 8.112 zł odpowiadająca nadwyżce podatku VAT naliczonego nad należnym wynikającej z deklaracji VAT-7 OSiR w Sokółce za grudzień 2016 r., którą urząd skarbowy – z uwagi na centralizację rozliczeń podatku VAT obowiązującą od 1 stycznia 2017 r. – przelał w marcu 2017 r. na rachunek budżetu gminy. Od dnia centralizacji jednostki budżetowe gminy nie są podatnikami VAT, zatem kwota ta podlegała zarachowaniu na dochody budżetu 2017 r.; brak stosownego zapisu w księgach 2017 r. skutkował zaniżeniem dochodów budżetu 2017 r. o 8.112 zł – str. 30-31 protokołu kontroli, j) występowała niezgodność między ewidencją syntetyczną i analityczną do konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” w zakresie należności z tytułu opłat adiacenckich rozłożonych na raty. Kwota niezgodności na 31 grudnia 2017 r. wynosiła 9.808 zł i dotyczyła ewidencji syntetycznej, w której zawyżono należności. Naruszono tym samym art. 16 ust. 1 ustawy – str. 62 protokołu kontroli, k) na koncie 226 dokonywano zapisów niezgodnych z zasadami funkcjonowania tego konta określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Przeksięgowanie kwoty przypadającej do zapłaty w 2017 r. z należności długoterminowych do krótkoterminowych (na łączną kwotę 3.582,30 zł) ujęto zapisami Wn 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” – Ma 226 i Wn 221 – Ma 720, zamiast zapisami Wn 221 – Ma 226 oraz Wn 840 – Ma 720 – str. 62-63 protokołu kontroli, l) suma należności wynikająca z konta 226 na koniec 2017 r. (113.685,99 zł) odpowiadała saldu Ma konta 840; na należności składały się należności z tytułu: opłat adiacenckich rozłożonych na raty (30.570,66 zł, w rzeczywistości powinno być 20.762,66 zł), opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rozłożonych na raty (72.034,50 zł), zaległości z podatków lokalnych wraz z odsetkami, rozłożonych na raty (9.808 zł), zaległości z opłat za gospodarowanie odpadami, rozłożonych na raty (1.272,83 zł). Należy zauważyć, iż w związku z tym, że należności długoterminowe z tytułu rozłożonych na raty zaległości nie powinny składać się na saldo Ma konta 840, gdyż wcześniej zostały już ujęte na przychody – w momencie ich przypisania jako należności do zapłaty. Prawidłowo, w momencie podjęcia decyzji o rozłożeniu spłaty tych zaległości na raty w sposób powodujący powstanie należności długoterminowych, zaksięgowanie należności długoterminowych powinno nastąpić jedynie zapisem Wn 226 – Ma 221 – str. 63 protokołu kontroli, ł) na koncie 130-1 „Dochody” w ewidencji Urzędu wykazano obroty w wysokości 23.920.583,91 zł – wyższe o 269.521,79 zł od kwoty dochodów w wysokości 23.651.062,12 zł zaprezentowanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S w części dotyczącej dochodów ujmowanych w ewidencji Urzędu, natomiast na koncie 130-2 „Wydatki” wykazano obroty w wysokości 31.990.823,66 zł – wyższe o 524.367,50 zł od kwoty wydatków w wysokości 31.633.881,61 zł zaprezentowanych w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu. Zawyżenie obrotów obu kont było wynikiem dokonywania błędnych zapisów mających na celu zachowanie zasady czystości obrotów dla operacji zwrotów, mylnych wpłat i nadpłat dochodów oraz rozliczeń podatku VAT (w zakresie konta rachunku bieżącego dochodów) oraz dla operacji zwrotów wydatków, zwrotów niewykorzystanych środków na wydatki, a także wpływów i zwrotów mylnych wpłat (w zakresie konta rachunku bieżącego wydatków). W efekcie obroty tych kont zostały zawyżone wbrew zasadom funkcjonowania konta 130 określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Opis zasad funkcjonowania konta 130 zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r., obowiązującego od 1 stycznia 2018 r., nadal przewiduje obowiązek zachowania zasady czystości obrotów. Dodania wymaga, iż przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130 oraz dokonywanie na koncie 130 wyłącznie zapisów zgodnych z danymi wyciągów bankowych (za wyjątkiem technicznego zapisu ujemnego na koncie 130 służącego zachowaniu czystości obrotów) było przedmiotem zaleceń pokontrolnych wystosowanych po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku, na co kontrolowana jednostka udzieliła odpowiedzi: przyjęto do wiadomości i stosowania - zapisy na koncie 130 ujmowane są zgodnie z zapisami na wyciągu bankowym; na koncie 130 stosuje się zapisy w celu zachowania czystości obrotów. Uszczegółowiając to zagadnienie należy wskazać, iż przelewy z tytułu zwrotów dochodów (np. nadpłat podatków) ujmowano zapisem ujemnym Wn 130-1 – Ma 221 w danej podziałce klasyfikacji (czyli niezgodnie z danymi wyciągu bankowego) i równolegle zapisem Wn 130-1 – Ma 130-1 „bez klasyfikacji”, co w istocie zawyżało obroty Wn konta 130-1. Prawidłowe księgowanie, zgodne z danymi wyciągu bankowego, nie powodowałoby takiej sytuacji (Wn 221 – Ma 130-1 i techniczny zapis ujemny Wn 130-1 – Ma 130-1). Wpływy i zwroty mylnych wpłat ujmowano zaś albo w sposób wyżej opisany albo zapisami: wpływ Wn 130-1 bez klasyfikacji – Ma 240 i przekazanie Wn 240 – Ma 130-1, tj. z pominięciem zapisu technicznego niezbędnego dla zachowania czystości obrotów. Zapisy obarczone analogicznymi błędami były dokonywane na koncie 130-2 w zakresie dotyczącym operacji skutkujących zawyżeniem obrotów w zakresie wydatków – str. 81-83 protokołu kontroli, ł) w dalszym ciągu nie jest przestrzegana zasada ewidencjonowania operacji na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych do rachunku budżetu, co stwierdzono w zakresie księgowania zwrotu niewykorzystanych środków na wydatki od jednostek budżetowych, ujmowanych zapisami ujemnymi Wn 223 – Ma 133, zamiast zapisami dodatnimi Wn 133 – Ma 223. Łączna suma błędnie ujętych operacji na przykładzie danych z końca 2017 r. wyniosła 475.078,71 zł – str. 273 protokołu kontroli, m) ewidencję księgową projektu „Akademia Przedszkolaka” realizowanego w 2017 r. z dofinansowaniem ze środków Unii Europejskiej prowadzono w formie odrębnych ksiąg rachunkowych (w tym dziennik, zestawienie obrotów i sald oraz odrębne sprawozdania budżetowe i finansowe). W treści umowy o dofinansowanie projektu brak odniesień do kwestii ewidencji księgowej projektu. W 2018 r. w analogicznej formie prowadzona jest ewidencja projektu „Nowoczesne przedszkole”. Wskazania wymaga, że nawet nałożony umowami o dofinansowanie obowiązek ewidencyjnego wyodrębniania projektów oznacza jedynie obowiązek prowadzenia odpowiednich kont analitycznych i szczegółowych do kont syntetycznych budżetu gminy i Urzędu jako jednostki budżetowej (oraz ewentualnie dzienników częściowych czy odrębnych rejestrów), aby możliwe było wydzielenie operacji dotyczących projektu. W świetle przepisów ustawy o rachunkowości obowiązek prowadzenia ksiąg rachunkowych dotyczy jednostek wymienionych w art. 2 tej ustawy, a nie poszczególnych rodzajów operacji dokonywanych przez te jednostki. Zaprzestanie wyodrębniania oddzielnych ksiąg rachunkowych dla potrzeb ewidencji projektów realizowanych z udziałem środków UE zalecano na podstawie ustaleń poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy – str. 274-275 protokołu kontroli, n) w dwóch przypadkach przyjęcie na stan środków trwałych (wiata przystankowa we wsi Słojniki o wartości 8.000 zł i linia oświetleniowa w wsi Nowa Rozedranka w części dotyczącej wartości 9.704,82 zł) nastąpiło przy zastosowaniu zapisu Wn 011 – Ma 800, przy jednoczesnym zaksięgowaniu kosztów wynikających z faktur na koncie 402 „Usługi obce”. Należy wskazać, że zapis Wn 011 – Ma 800 jest właściwy dla przyjęcia nieodpłatnie otrzymanych środków trwałych. Z kolei zakup środków trwałych umarzanych stopniowo wyklucza ujęcie kosztów ich nabycia na kontach zespołu 4 „Koszty według rodzajów i ich rozliczenie” – str. 261 protokołu kontroli, o) na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” ujęto składniki w postaci „wyposażenia placu zabaw na terenie wiejskim gminy Sokółka” na kwotę 59.667,30 zł oraz „doposażenia placu zabaw na terenie miasta” na kwotę 17.485,68 zł, które z uwagi na wartość początkową wyższą niż 3.500 zł oraz fakt sfinansowania ich w ramach wydatków majątkowych przyjętych w uchwale budżetowej na 2017 r., kwalifikowały się do ujęcia na koncie 011. Jednocześnie należy wskazać na brak konsekwencji w klasyfikowaniu środków trwałych i pozostałych środków trwałych, gdyż inne nakłady poniesione na „doposażenie placu zabaw”, wynoszące 29.356,41 zł, ujęto na koncie 011 – str. 262 protokołu kontroli, p) operację korekty kosztów o wartość materiałów ustaloną w drodze inwentaryzacji na sumę 18.397,90 zł ujęto zapisem ujemnym Wn 401 „Zakup materiałów i energii” – Ma 310 „Materiały”, podczas gdy prawidłowo, zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, należało dokonać zapisu dodatniego Wn 310 – Ma 401 – str. 263 protokołu kontroli, q) po stronie dochodów bieżących i wydatków majątkowych budżetu w 2017 r. ujęto bezpodstawny przelew wewnętrzny między rachunkami dochodów i wydatków Urzędu, dokonany w związku z kompensatą wzajemnych należności gminy z Przedsiębiorstwem Instalacyjnym Prim z Ełku. W związku z niezakończeniem zleconych robót Urząd obciążył wykonawcę karami umownymi w łącznej sumie 42.374,77 zł, które nie zostały uregulowane. Wykonawca w dniu 2 października 2017 r. wystawił fakturę na kwotę 24.953,76 zł, która także nie została opłacona przez gminę. Gmina dokonała kompensaty należności z zobowiązaniem z faktury, a ponadto w dniu 17 października 2017 r. wykonano przelew w kwocie 24.953,76 zł z rachunku wydatków Urzędu na rachunek dochodów Urzędu. Wykonawca nie wpłacił kary, zaś Urząd nie dokonał zapłaty na rzecz wykonawcy. Dokonanie przelewu między rachunkami jednostki należy uznać za nieuzasadnione, ponieważ operacja ta nie wynikała z faktycznego przebiegu (sposobu rozliczenia) transakcji – jest zatem niezgodna z dokumentacją ją poświadczającą, przewidującą kompensatę do wysokości wzajemnych należności. W efekcie zawyżono dochody i wydatki w 2017 r. o kwotę 24.953,76 zł – str. 60-61 protokołu kontroli, r) nie dokonano odpisu aktualizującego należność w kwocie 192.562,07 zł plus odsetki 137.179,46 zł, stanowiącą niezwrócone dotacje wykorzystane przez KS Sokół Sokółka niezgodnie z przeznaczeniem. Jak wynika z przedstawionej dokumentacji, zaistniały przesłanki do dokonania odpisu określone w art. 35b ust. 1 pkt 5 ustawy (należności przeterminowane lub nieprzeterminowane o znacznym stopniu prawdopodobieństwa nieściągalności, w przypadkach uzasadnionych rodzajem prowadzonej działalności lub strukturą odbiorców – w wysokości wiarygodnie oszacowanej kwoty odpisu, w tym także ogólnego, na nieściągnięte należności). Poza tym, nie dokonano odpisów aktualizujących należności na kwoty odpowiednio: 2.034 zł (zaległość za lata 2012-1017), 71.050,62 zł (zaległość za lata 2008-2017) i 50.027,05 zł (zaległość za lata 2012-2017), stanowiące należności z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości. W przypadku wszystkich tych należności gmina wystąpiła na drogę sądową uzyskując stosowne nakazy zapłaty. Postępowania egzekucyjne wszczęte wobec wszystkich należności zostały umorzone wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Mając na uwadze przesłanki z art. 35b ust. 1 ustawy, jednostka powinna dokonać odpisów aktualizujących te należności, jako należności o niskim prawdopodobieństwie wyegzekwowania – str. 62, 64-65 i 93-94 protokołu kontroli, s) zakup drukarki o wartości 5.164,77 zł został ujęty za pośrednictwem konta 080-36 „Wydatki na zakupy inwestycyjne do Urzędu”, zaś w końcu roku poniesione koszty zostały bezpodstawnie wyksięgowane z konta 080-36 zapisem Wn 800 – Ma 080 jako inwestycja bez efektów majątkowych. W opisie znajdującym się na fakturze zakupu straszy informatyk Urzędu wskazał „proszę o przyjęcie na stan pok. 311”. W związku z błędnym księgowaniem, zakupiony środek trwały, pomimo przyjęcia do używania, nie został ujęty w ewidencji księgowej na koncie 011. Kontrola wykazała, że drukarka faktycznie znajduje się w Urzędzie. W trakcie kontroli, pod datą 13 września 2018 r., dokonano jej ujęcia na koncie 011 w ewidencji Urzędu – str. 265-266 protokołu kontroli, t) w ewidencji Urzędu nie ujęto obrzeży chodnikowych i kostki brukowej zakupionej w 2017 r. ze środków funduszu sołeckiego wsi Bogusze o wartości 3.990 zł, która nie została wbudowana do końca roku. Z uzyskanych w trakcie czynności kontrolnych wyjaśnień głównego specjalisty Urzędu Miejskiego wynika, że zakupione materiały były przechowywane pod zadaszeniem przy SP w Boguszach, pod nadzorem sołtysa wsi, a budowa chodnika z wykorzystaniem tych materiałów rozpoczęła się dopiero w 2018 r. – str. 209 protokołu kontroli. Z oświadczenia sołtysa wsi Bogusze z dnia 19 grudnia 2018 r. wynika, iż materiały budowlane zakupione w 2017 r. były składowane w miejscowości Bogusze. Ze względu na koniec roku i warunki pogodowe zostały tylko częściowe wbudowane czynem społecznym w 2017 r. Natomiast pozostała część materiałów została wbudowana w 2018 r. O fakcie tym Urząd Miejski w Sokółce poinformowany został w 2018 r. Z kolei główna księgowa Urzędu w wyjaśnieniu poinformowała, że (…) z kostki brukowej zakupionej w ramach funduszu sołeckiego wsi Bogusze został położony chodnik przy drodze gminnej we wsi Bogusze. Przy zakupie kostki i obrzeży zakładano, że chodnik zostanie ułożony w 2017 r. Natomiast prace zakończono w 2018 r., o czym Urząd Miejski został poinformowany w 2018 r., dlatego też nie przeprowadzono inwentaryzacji kostki i obrzeży pozostałych do ułożenia. (…) W związku z tym, że nie poinformowano Urzędu Miejskiego o fakcie częściowego wbudowania płytek i obrzeży nie było możliwości zinwentaryzowania na koniec 2017 r. powyższych materiałów i dlatego też nie ujęto na koncie 310-Materiały. Odnosząc się do powyższych wyjaśnień należy wskazać, że nieujęcie zakupionych obrzeży chodnikowych i kostki brukowej na koncie 310 w momencie zakupu powinno skutkować objęciem ich inwentaryzacją na koniec roku i zaksięgowaniem ustalonej wartości na koncie 310 z jednoczesnym zmniejszeniem kosztów, jak to wynika z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy. Uzasadnieniem dla ewentualnego odstąpienia od inwentaryzacji powinna być jedynie dokumentacja poświadczająca wydanie tych materiałów wykonawcy robót oraz potwierdzenie wykonania robót. Jak wynika z ustaleń kontroli, nie było dokumentów, które uzasadniałyby twierdzenie, iż materiały zostały już wbudowane, a zatem można odstąpić od ich inwentaryzacji na koniec roku.
Kontrola operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT oraz ich ewidencji wykazała, że według deklaracji VAT-7 za grudzień 2017 r. gmina – jako podatnik VAT – posiadała zobowiązanie w wysokości 35.371 zł z tytułu podatku VAT podlegającego wpłacie do urzędu skarbowego, które opłacono 24 stycznia 2018 r. Tymczasem z ewidencji budżetu (konto 224-2 „Rozliczenia dochodów budżetowych z tytułu podatku VAT”, na którym ewidencjonowano rozrachunki gminy z urzędem skarbowym oraz rozrachunki dotyczące środków otrzymywanych od jednostek budżetowych innych niż Urząd Miejski na opłacenie podatku VAT wynikającego z deklaracji gminy) na koniec 2017 r. wynikały zobowiązania w kwocie 28.662,45 zł (tj. o 6.708,55 niższe), które wykazano w tej wysokości w bilansie budżetu. Stan rozrachunków gminy z US nie był więc należycie odzwierciedlony w księgach, czego powodem było: - nieujęcie na koniec roku na stronie Ma konta 224-2 zobowiązania z tytułu podatku VAT podlegającego wpłacie do urzędu skarbowego w kwocie 9.337,70 wynikającego z cząstkowych danych dotyczących ZGKiM w Sokółce za grudzień 2017 r. Ujęcia zobowiązania w tej części w księgach dokonano dopiero 19 stycznia 2018 r., tj. w momencie przekazania przez ZGKiM, na rachunek budżetu środków w tej wysokości, - nieujęcie na stronie Ma konta 224-2 jako zobowiązania z tytułu podatku VAT podlegającego wpłacie do urzędu skarbowego pełnej kwoty wynikającej z cząstkowych danych dotyczących Urzędu Miejskiego za grudzień 2017 r., według których podatek do zapłaty wynosił 27.393,33 zł (mniej o 274,62 zł). Ewidencją objęto jedynie kwotę przelaną z Urzędu do końca grudnia 2017 r. na rachunek budżetu, - nieuwzględnienie nadwyżki podatku naliczonego nad należnym w kwocie 2.905,12 zł wynikającej z danych dotyczących OSiR w Sokółce za grudzień 2017 r. – str. 31-32 protokołu kontroli. W kwestii operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT stwierdzono ponadto, iż w dniu 11 grudnia 2017 r. z rachunku budżetu dokonano przelewu w kwocie 39.608,99 zł na rzecz OSiR w Sokółce jako „zwrot nadwyżki podatku VAT naliczonego nad należnym - deklaracja VAT-7 za m-c X/2017 OSiR”. Jak ustalono, kwota ta stanowiła „nadwyżkę” podatku naliczonego nad należnym wynikającą z cząstkowej deklaracji VAT-7 tej jednostki za październik 2017 r. W ewidencji księgowej OSiR wpływ tych środków ujęto na zwrot wydatków, wypaczając kwotę wydatków budżetu. Dodania wymaga, iż z miesięcznych deklaracji VAT-7 OSiR w 2017 r. zawsze wynikała nadwyżka podatku naliczonego nad należnym, w związku z czym jednostka ta nie dokonywała w trakcie roku żadnych wpłat na rachunek budżetu z tytułu podatku VAT podlegającego odprowadzeniu do US. Przekazanie na rachunek OSiR sumy 39.608,99 należy ocenić jako nieuzasadniony transfer środków, nie mający oparcia w obowiązującym stanie prawnym dotyczącym centralizacji VAT, a także ogólnych zasadach finansowania jednostek budżetowych. Możliwość przekazania nadwyżki podatku naliczonego nad należnym wynikającej z cząstkowych danych podmiotu objętego centralnym rozliczeniem może dotyczyć jedynie zakładu budżetowego, a i to pod warunkiem podjęcia przez organ stanowiący stosownej uchwały w tej sprawie – art. 15 ust. 4a i art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano: zwracaliśmy się o wydanie opinii prawnej do kancelarii Deloitte Doradztwo Podatkowe (…) Kancelaria wprawdzie nie udzieliła nam jednoznacznej odpowiedzi dotyczące zwrotu, ale też napisała, że z ekonomicznego punktu widzenia środki te należą się OSiR Sokółka. Zarekomendowała również rozważenie podjęcia uchwały w sprawie zasad ustalenia i przekazywania środków z budżetu gminy Sokółka pochodzących z rozliczeń podatku VAT dla jednostek budżetowych podległych gminie Sokółka. Na podstawie zarządzenia Nr 292/2016 Burmistrza Sokółki z dnia 30 grudnia 2016 r. w par. 2 pkt 2 jednostki budżetowe zobowiązane były do przedłożenia wykazu kont bankowych, na które zwracana będzie nadwyżka podatku VAT naliczonego nad należny, zgodnie z deklaracją VAT-7, dlatego uznaliśmy, że podjęcie następnej uchwały będzie dublowaniem powyższego zapisu wynikającego z przytoczonego zarządzenia (…). Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że przepisy prawa nie przewidują podejmowania uchwał w sprawie zwracania z budżetu nadwyżek VAT naliczonego nad należnym jednostkom budżetowym. Jest to w pełni uzasadnione, ponieważ są to podmioty finansowane środkami budżetu. Sposób przekazywania środków budżetu jednostkom budżetowym regulują przepisy prawa – jednostki te otrzymują z budżetu wyłącznie środki na realizację planu finansowego wydatków, w korespondencji z kontem 223, i przekazywanie im środków budżetu z innych tytułów nie ma podstaw, zwłaszcza jeżeli prowadzi dodatkowo do wypaczenia poziom wydatków budżetu (jak w przypadku OSiR). Wpływ cząstkowych danych jednostki budżetowej na deklarację gminy – skutkujący powstaniem należności z tytułu zwrotu VAT z US lub zmniejszeniem zobowiązań gminy wobec US – nie oznacza, że jednostka budżetowa może choćby teoretycznie rościć jakiekolwiek prawa do tych środków – str. 30-31 protokołu kontroli.
Kontrola sprawozdawczości budżetowej sporządzonej za 2017 r., przeprowadzona w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazała, że: a) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r., w części dotyczącej danych ewidencji budżetu, w kol. 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 69.551.020,54 zł, podczas gdy zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r., należało wykazać kwotę 70.348.489,17 zł, a więc o 797.468,63 zł wyższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zaprezentowano na str. 37-38 protokołu kontroli. Począwszy od 2018 r. zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” wynikają z § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r. Na tę nieprawidłowość wskazywano również podczas poprzedniej kontroli kompleksowej. Według udzielonej odpowiedzi od 2015 r. sprawozdania Rb-27S miały być sporządzane zgodnie z zaleceniami, b) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym za 2017 r. na podstawie danych ewidencji budżetu w zakresie rozdz. 85502 par. 2360 bezpodstawnie wykazano: w kol. 5 „należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” sumę 3.081.127,04 zł, w kol. 9 „należności pozostałe do zapłaty ogółem” kwotę 3.035.701,06 zł i w kol. 10 „zaległości” sumę 2.990.080,36 zł. Wskazane należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej i funduszu alimentacyjnego, jak wynika z ustaleń kontroli, są ewidencjonowane w księgach OPS w Sokółce; wydatki na wypłatę świadczeń alimentacyjnych są realizowane z planu finansowego OPS, na podstawie decyzji wydawanych przez kierownika OPS, zatem wynikające stąd rozrachunki powinny być wykazane w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S tej jednostki. Zgodnie z § 6 ust. 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. (obecnie § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r.), należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w części B danych uzupełniających, powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S. Powinna je wykazać jednostka posiadająca je w ewidencji, czyli OPS. W jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ za okres 2017 r. w danych uzupełniających w części B dla rozdz. 85502 OPS w Sokółce wykazał w kol. „należności (z kol. 5 Rb-27ZZ w części dot. budżetu jst)” kwotę 3.035.506,35 zł, zaś w kol. „zaległości (z kol. 10 Rb-27ZZ w części dot. budżetu jst)” kwotę 2.990.080,36 zł. Dodatkowo dane wykazane w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym za 2017 r. na podstawie danych ewidencji budżetu nie pokrywały się ze wskazanymi wyżej danymi wynikającymi z części B jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ OPS. W kolumnie 5 „należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” sprawozdania Rb-27S w zakresie rozdz. 85502 wykazano sumę 3.081.127,04 zł, tj. większą od danych zawartych w części B sprawozdania Rb-27ZZ o 45.620,69 zł (na różnicę składają się sumy odpowiadające dochodom wykonanym w par. 2360, które wykazano bezpodstawnie w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S sporządzonym na podstawie ewidencji budżetu). Prawidłowo wykazaniu w tej kolumnie sprawozdania Rb-27S (rozdz. 85502) podlegała suma 3.035.701,06 zł. Dodatkowo, w kol. 9 i 10 omawianego sprawozdania Rb-27S wykazano różne kwoty (odpowiednio 3.035.701,06 zł i 2.990.080,36 zł), podczas gdy należało wykazać takie same kwoty, tj. odpowiadające zaległościom wynoszącym 2.990.080,36 zł. Odnosząc się do stwierdzonych nieprawidłowości w udzielonym wyjaśnieniu argumentowano: w jednostkowym Rb-27S organu w par. 2360 wykazane zostały dane z części B danych uzupełniających zbiorczego sprawozdania Rb-27ZZ w zakresie należności, zaległości oraz nadpłat - w wysokości wynikającej ze sprawozdania jednostkowego złożonego przez OPS za 2017 r., ponieważ par. 2360 nie może wystąpić w sprawozdaniu Rb-27S jednostki budżetowej, gdyż dotyczy jednostki samorządu terytorialnego – str. 28-29 protokołu kontroli. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku pragnie wskazać, że nie istnieje żaden przepis prawa zakazujący ujęcia par. 2360 w sprawozdaniu Rb-27S jednostki budżetowej. Przyjęcie, że nie może on wystąpić w sprawozdaniu jednostki budżetowej realizującej zadania powoduje, że niemożliwe staje się sporządzenie sprawozdań jednostkowych Rb-27S zgodnie z danymi ksiąg rachunkowych, a następnie sporządzenie sprawozdania zbiorczego na podstawie danych sprawozdań jednostkowych, c) w wierszu N2.2. „pożyczki długoterminowe” własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N na koniec IV kwartału 2017 r. wykazano kwotę 103.740,99 zł (na podstawie ewidencji analitycznej do konta 226, która była niezgodna z ewidencją syntetyczną), w ramach której niewłaściwie wykazano też odsetki od kwot należności rozłożonych na raty w łącznej sumie 1.091 zł. Z § 12 ust. 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia z dnia 4 marca 2010 r. wynika, iż do wartości nominalnej należności nie należy doliczać odsetek, opłaty prolongacyjnej i innych należności ubocznych – str. 65-66 protokołu kontroli, d) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. wypełniono wiersz N3. „gotówka i depozyty” kwotą 7.711.116,70 zł, podczas gdy prawidłowo uwzględnieniu w tej pozycji podlegała kwota 6.389.962,51 zł (tj. niższa 1.321.154,19 zł) ustalona przez kontrolujących w wyniku wyliczenia dokonanego zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia z dnia 4 marca 2010 r. Wynika z niego, iż przy ustalaniu kwoty podlegającej prezentacji w tej pozycji w szczególności nie uwzględniono na minus kwoty w wysokości 1.315.827 zł stanowiącej saldo Ma konta 909 „Rozliczenia międzyokresowe” z tytułu raty części oświatowej subwencji otrzymanej w grudniu 2017 r. na styczeń 2018 r. oraz kwoty w wysokości 5.734,72 składającej się na koniec roku na saldo Ma konta 240 w ewidencji budżetu dotyczące mylnej wpłaty zabezpieczenia należytego wykonania umowy – str. 66 protokołu kontroli, e) suma wykazana w wierszu N4. „należności wymagalne” własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N na koniec IV kwartału 2017 r. wynosiła 5.223.901,12 zł. Błędnie uwzględniono w niej należności o charakterze spornym, co dotyczyło: kwoty 164.297,25 zł należnej od Landfill Pure Home z tytułu czynszu dzierżawnego (do końca 2017 r. nie było rozpatrzone zażalenie od nakazu zapłaty wydanego na rzecz gminy w 2017 r.), kwoty 711.954,75 zł od Landfill Pure Home z tytułu bezumownego korzystania z gruntu (dłużnik zakwestionował należność w odpowiedzi na potwierdzenie salda), kwot 401.230,55 zł z tytułu czynszu dzierżawnego i 350.674,43 zł z tytułu opłaty za przyjmowanie odpadów od ZZO „EURO-SOKÓŁKA” (sprawa o wydanie nakazu zapłaty w zawieszeniu) oraz kwoty 17.421,01 zł z tytułu kar umownych od Przedsiębiorstwa Instalacyjnego Prim z Ełku (dłużnik zakwestionował należność w odpowiedzi na potwierdzenie salda). Z § 13 ust. 1 pkt 5 załącznika nr 9 do rozporządzenia z dnia 4 marca 2010 r. wynika, że przez wymagalne należności podlegające prezentacji w sprawozdaniu Rb-N rozumie się wszystkie bezsporne należności, których termin płatności dla dłużnika minął, a które nie zostały ani przedawnione ani umorzone. Suma bezspornych należności podlegająca wykazaniu w wierszu „należności wymagalne” powinna zatem wynosić 3.578.323,13 zł, tj. być niższa o 1.645.577,99 zł – str. 66-67 protokołu kontroli.
Analiza prawidłowości sporządzenia bilansu z wykonania budżetu za 2017 r. opisana na str. 69-70 protokołu kontroli, wykazała, że nieprawidłowo zaprezentowano dane w zakresie: a) zobowiązań finansowych gminy – wszystkie, na łączną kwotę 17.707.800 zł, wykazano jako długoterminowe, mimo iż terminy płatności rat przypadały zarówno w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego jak i po tym okresie. Było to niezgodne z art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym zobowiązaniem krótkoterminowym jest ogół zobowiązań z tytułu dostaw i usług, a także całość lub ta część pozostałych zobowiązań, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Z ustaleń kontroli wynika, że w poz. I.1.1. bilansu winna być wykazana kwota zobowiązań krótkoterminowych 1.747.800 zł a w poz. I.1.2. zobowiązania długoterminowe w wysokości 15.960.000 zł. Analogiczna nieprawidłowość została stwierdzona podczas poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Sokółka, b) wyniku wykonania budżetu – wykazano kwotę 8.400.854,21 zł, tj. odzwierciedlającą saldo konta 961 „Wynik wykonania budżetu” powstałe z przeksięgowania sald kont 901 „Dochody budżetu”, 902 „Wydatki budżetu” i 903 „Niewykonane wydatki” na 31 grudnia 2017 r. Pozycja ta była tożsama z poz. II.1.2. „Deficyt budżetu”, podczas gdy prawidłowo należało wykazać różnicę między kontami 901 i 902 jako deficyt budżetu w poz. II.1.2. (2.731.714,21 zł), a w poz. II.1.3. „Niewykonane wydatki” kwotę wydatków stanowiącą saldo konta 903 przed przeksięgowaniem na wynik budżetu (czyli 5.669.140 zł). Dodania wymaga, iż taka sama sytuacja dotycząca prezentacji danych w bilansie została stwierdzona podczas poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Sokółka. W zakresie prawidłowości sporządzania przez Urząd Miejski sprawozdawczości finansowej stwierdzono ponadto, że w jednostkowym rachunku zysków i strat za okres 2017 r. w poz. H.I. „Koszty finansowe - odsetki” wykazano kwotę 277.291,18 zł, podczas gdy z danych konta 751 „Koszty finansowe” wynikały koszty finansowe (odsetki) w wysokości 230.965,20 zł. Jak ustalono, w pozycji tej błędnie uwzględniono wartość wydatków „z tytułu podatku VAT” oraz wartość odpisów aktualizujących odsetki od należności z tytułu dochodów budżetowych, czyli wartości podlegające wykazaniu w poz. H.II „Koszty finansowe – inne”. Zwrócenia uwagi wymaga także niewykazanie w jednostkowym zestawieniu zmian funduszu Urzędu za 2017 r. w poz. I.2.6. „Wartość sprzedanych i nieodpłatnie przekazanych środków trwałych i środków trwałych w budowie oraz wartości niematerialnych i prawnych” wartości sprzedanych gruntów na kwotę 6.567,28 zł; sumę tę błędnie uwzględniono w poz. I.2.9. „Inne zmniejszenia” – str. 22-23 protokołu kontroli.
Kontrola rozrachunków wykazała, że największe należności w księgach Urzędu Miejskiego na dzień 31 grudnia 2017 r. dotyczyły spółki ZZO „EURO-SOKÓŁKA” sp z. o.o. z Białegostoku – na łączną kwotę 822.760,18 zł + odsetki w wysokości 255.917,95 zł oraz Landfill Pure Home sp. z. o.o. z Warszawy – na łączną kwotę 876.252 zł + odsetki 21.993,24 zł. Należności od ZZO „EURO-SOKÓŁKA” pochodziły z dwóch tytułów: dzierżawy nieruchomości za okres od 1 marca 2012 r. do 2 listopada 2016 r. oraz bieżących płatności z 2017 r. i opłaty od ilości zgromadzonych odpadów za okres od 16 kwietnia 2012 r. do 23 października 2015 r. Podobnie należności od spółki Landfill Pure Home pochodziły z dwóch tytułów: dzierżawy nieruchomości z okresu czerwca, września i października 2016 r. i bezumownego korzystania z gruntu z okresu od grudnia 2016 r. do końca 2017 r. (711.954,75 zł plus odsetki). W kwestii dochodzenia należności od ZZO „EURO-SOKÓŁKA” stwierdzono, że gmina wniosła pozew o zapłatę kwoty 956.984,54 zł dopiero 29 listopada 2016 r. Pozew obejmował należności z tytułu czynszu dzierżawnego (401.230,55 zł + odsetki 84.301,10 zł z okresu od 1 marca 2012 r. do 2 listopada 2016 r.) oraz opłaty od ilości zgromadzonych odpadów (350.674,43 zł + odsetki 120.778,46 zł z okresu od 16 kwietnia 2012 r. do 23 października 2015 r.). Najstarsze zaległości pochodziły zatem nawet sprzed czterech lat od daty wniesienia pozwu. W pozwie wskazano jednakże, iż termin przedawnienia został przerwany z uwagi na uznanie roszczenia (spółka w dniu 17 stycznia 2014 r. dokonała wpłaty 13.000 zł jako należności zaległej). Wcześniejsze czynności egzekucyjne ograniczały się jedynie do wysyłania wezwań do zapłaty. Od grudnia 2016 r. (tj. wniesienia pozwu) do końca 2017 r. wystawiane były faktury z tytułu czynszu dzierżawnego, stąd należność w stosunku do pozwu wzrosła o dodatkowe 70.855,20 zł, zaś według stanu na dzień zakończenia kontroli o kolejne 55.485,09 zł (za okres od stycznia do października 2018 r.). Podejmowane działania w kwestii dochodzenia należności powstałych od dnia wniesienia pozwu ograniczały się tylko do wysyłania wezwań do zapłaty. Z ustaleń kontroli wynika, że w dniu 19 kwietnia 2018 r. postępowanie nakazowe zostało zawieszone przez Sąd Okręgowy w Białymstoku; w uzasadnieniu wydanego postanowienia w tej sprawie wskazano: strona powodowa została zobowiązana do wskazania organu i jego składu uprawnionego do reprezentowania wspólnoty w terminie 30 dni pod rygorem zawieszenia postępowania. Z pisma procesowego pełnomocnika powódki wynika, iż pozwana spółka w dalszym ciągu nie posiada organu uprawnionego do reprezentacji. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział Gospodarczy KRS z dnia 10 stycznia 2018 r. został ustanowiony kurator w celu powołania zarządu do dnia 10 października 2018 r. Mając na uwadze powyższe, wobec braku organu uprawnionego do reprezentacji pozwanej od początku procesu i niewskazania przez powoda brakującego organu do chwili obecnej, postępowanie należało zawiesić… W treści umowy dzierżawy nieruchomości (§ 10 ust. 1 pkt 1) zawartej w dniu 26 czerwca 2012 r. z ZZO „EURO-SOKÓŁKA” przewidziano, iż gminie służy prawo rozwiązania umowy m.in. w przypadku używania przez dzierżawcę przedmiotu dzierżawy w sposób sprzeczny z umową lub przeznaczeniem bądź w przypadku zalegania zapłatą czynszu przez kolejne 3 miesiące. Nie stwierdzono, aby gmina, pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych umową, podjęła próby wcześniejszego rozwiązania umowy (umowę zawarto na okres do 1 lipca 2019 r.). W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano m.in.: Dnia 18 listopada 2015 r. do Urzędu Miejskiego w Sokółce wpłynęło pismo p. Wiesława Szwaczko Prezesa ZZO „EURO-SOKÓŁKA”, w którym poinformował obu wspólników (gminę Sokółka i Staubach sp. z o.o.) cyt.: „informuję, iż z dniem dzisiejszym składam rezygnację z funkcji Prezesa Zarządu ZZO EURO-SOKÓŁKA”. Od chwili złożenia rezygnacji podmiot ten nie posiada organów za pośrednictwem, których mógłby działać, ponieważ dotychczasowi członkowie zarządu złożyli rezygnacje. Podejmowane były próby powołania zarządu. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział Gospodarczy KRS z dnia 10 stycznia 2018 r., w trybie art. 42 kc został ustanowiony kurator w celu powołania zarządu do dnia 10 października 2018 r. Jak wynika z KRS Spółki ZZO EURO-SOKÓŁKA (stan na 30.10.2018 r.) podmiot do chwili obecnej nie ma organu uprawnionego do reprezentowania spółki. (według ostatniego wpisu do KRS z dnia 20 listopada 2018 r. datę, do której ma działać kurator zmieniono z dnia 10 października 2018 r. na dzień 10 kwietnia 2019 r.). W związku z powyższym od dnia złożenia rezygnacji przez W. Szwaczko z funkcji prezesa zarządu gmina nie miała możliwości skutecznie doręczyć spółce wypowiedzenia umowy dzierżawy, gdyż podmiot nie posiada organu reprezentacji - zarządu. Dodano także, iż na spółce nadal ciąży obowiązek rekultywacji działki nr 25/5 w Karczach oraz monitorowania przez okres 30 lat. Ponadto, decyzją z dnia 2 marca 2015 r. Starosta Sokólski cofnął w całości bez odszkodowania pozwolenie z 26 czerwca 2009 r. i zobowiązał Zakład jako posiadacza odpadów magazynowanych na działkach nr 171/2, 174 i 175 w Karczach do usunięcia z wymienionych działek wszystkich odpadów zgromadzonych na nich, niezależnie od ich rodzaju i ilości. Decyzja została utrzymana w mocy przez SKO w Białymstoku (27 lipca 2015 r.). Zakład wniósł skargę do WSA w Białymstoku, który postanowieniem z 17 maja 2016 r. ją odrzucił. Na zakończenie dodano, iż w chwili wypowiedzenia umowy dzierżawy Burmistrz Sokółki uniemożliwiłby spółce wykonanie decyzji Starosty, tj. usunięcia z działek odpadów. W związku z powyższym gmina Sokółka nie wypowiadała Zakładowi umowy dzierżawy. W związku z opisywaną należnością z tytułu czynszu dzierżawnego pozostaje także należność od ZZO „EURO-SOKÓŁKA” w kwocie 350.674,43 zł od ilości zgromadzonych odpadów na dzierżawionym terenie, którą objęto pozwem z dnia 29 listopada 2016 r. Źródłem powstania należności objętych pozwem była umowa z 30 czerwca 2009 r., a następnie umowa z dnia 26 czerwca 2012 r.; pierwszą z umów podpisano do dnia 30 czerwca 2012 r., zaś kolejną do dnia 1 lipca 2019 r. Obie umowy zostały zawarte przez byłego Burmistrza S. Małachwieja na dzierżawę gruntów o łącznej powierzchni 6,0500 ha (pod dotychczasowym składowiskiem – działki 25/5, 25/7 i 20/1) z przeznaczeniem na przeprowadzenie rekultywacji składowiska odpadów oraz magazynowanie odpadów do czasu ich zagospodarowania. W części pozew dotyczył ponadto dwóch innych umów dzierżawy zawartych z ZZO „EURO-SOKÓŁKA” przez Burmistrza S. Małachwieja – z dnia 13 października 2010 r. na dzierżawę gruntów w obrębie 20 Karcze o łącznej powierzchni 17,81 ha z przeznaczeniem na realizację inwestycji polegającej na budowie zakładu zagospodarowania odpadów oraz jego eksploatacji po wybudowaniu oraz z dnia 7 lutego 2013 r. na dzierżawę gruntów na okres do 4 lutego 2043 r., na mocy której rozwiązano umowę z dnia 13 października 2010 r. W treści wszystkich czterech umów przewidziano opłatę za przyjmowanie odpadów spoza terenu gminy Sokółka, przy czym w trzech pierwszych w wysokości 8 zł od każdej tony odpadów przyjętych na składowisko, zaś w ostatniej (z 7 lutego 2013 r.) w wysokości 4,5% opłaty netto pobranej za każdą tonę przyjętych odpadów. W sierpniu 2013 r. dokonano cesji umowy dzierżawy zawartej 7 lutego 2013 r. z ZZO „EURO-SOKÓŁKA” na ZZO Sokółka Spółka, który to podmiot z dniem 15 marca 2015 r. przekształcił się w Landfill Pure Home (umowa ta została rozwiązana w dniu 27 czerwca 2016 r., o czym będzie mowa niżej). Jak wyżej wskazano, pozew z dnia 29 listopada 2016 r. dotyczył tylko należności od ZZO „EURO-SOKÓŁKA”, zaś w odniesieniu do należności od ilości zgromadzonych odpadów obejmował okres do października 2015 r. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby od dnia jego wniesienia w ewidencji księgowej Urzędu dokonywane były jakiekolwiek przypisy należności od ilości przyjmowanych odpadów. O wyjaśnienie tej kwestii zwrócono się do Pani Burmistrz na piśmie; poproszono jednocześnie o odniesienie się do kwestii ważności stosownych pozwoleń w kontekście braku obciążeń za przyjmowanie odpadów oraz podejmowanych przez Urząd czynności w kwestii stwierdzenia prowadzenia przez dzierżawców takiej działalności w praktyce. Odpowiedź w tej sprawie została udzielona przez Wydział Polityki Finansowej i Budżetu, który wskazał m.in.: Wydział obciążał dzierżawcę ZZO „EURO-SOKÓŁKA” na podstawie comiesięcznych sprawozdań z ilości i rodzaju przyjmowanych odpadów, które otrzymywał bezpośrednio od przełożonego (poprzedniego Burmistrza) i z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa. Wydział Polityki Finansowej i Budżetu jest w posiadaniu jedynie kserokopii sprawozdań, które były analizowane na poziomie ich zgodności z wystawianymi fakturami obciążeniowymi. W dniu 12 maja 2016 r. Wydział Polityki Finansowej i Budżetu otrzymał od Wydziału Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa kserokopie ewidencji odpadów wraz z zestawieniem ilości przyjętych odpadów na składowisko w Karczach za lata 2015-2016 od Landfill. W dniu 30 maja 2016 r. Wydział Polityki Finansowej i Budżetu zwrócił się do Landfill z wnioskiem o uzupełnienie przedłożonej ewidencji o informację dotyczącą opłaty netto pobranej za każdą tonę odpadów przyjętych do zakładu zagospodarowania odpadów w poszczególnych miesiącach spoza terenu gminy Sokółka w latach 2015-2016. Odpowiedzi na pismo do dnia dzisiejszego nie otrzymano. Wobec powyższego Wydział Polityki Finansowej i Budżetu nie posiadał wystarczających danych o ilości przyjmowania odpadów, które można było zafakturować. Z treści odpowiedzi wynika, iż nie dokonano obciążenia spółki Landfill Pure Home za lata 2015-2016, pomimo iż z umowy dzierżawy wynikała opłata wysokości 4,5% opłaty netto pobranej za każdą tonę przyjętych odpadów. Na pozostałe postawione pytania nie uzyskano zaś odpowiedzi. Wynikająca z ksiąg Urzędu należność w kwocie 711.954,75 zł dotyczyła bezumownego korzystania z gruntu przez Landfill Pure Home w okresie do końca grudnia 2017 r. Jak bowiem ustalono, pomimo, iż w dniu 27 czerwca 2016 r. dokonała Pani rozwiązania umowy dzierżawy z dnia 7 lutego 2013 r. (za 3-miesięcznym wypowiedzeniem, tj. ze skutkiem na 31 października 2016 r.), nieruchomość nie została wydana gminie. Spółka odmówiła wydania i wniosła pozew (26 września 2016 r.) o ustalenie, że strony od dnia 1 listopada 2016 r. łączy umowa dzierżawy z 7 lutego 2013 r. w dotychczasowym brzmieniu. W odpowiedzi gmina wniosła pozew o wydanie nieruchomości (31 stycznia 2017 r.), jednakże na dzień zakończenia kontroli postępowanie to pozostawało w zawieszeniu na mocy postanowienia Sądu Okręgowego W Białymstoku VII Wydział Gospodarczy z dnia 25 maja 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał: rozpoznawana przed tutejszym sądem sprawa o ustalenie, że strony łączy umowa dzierżawy ma charakter prejudycjalny, gdyż jej wynik będzie mieć decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, które zapadnie w niniejszej sprawie. W przypadku uznania przez Sąd, że strony łączy umowa dzierżawy bezzasadnym okaże się być roszczenie powodu w niniejszym postępowaniu. Pierwszą notę obciążeniową za bezumowne korzystanie z gruntu wystawiono 12 lipca 2017 r. na kwotę 438.126 zł; dotyczyła ona okresu 8 miesięcy – od listopada 2016 r. do czerwca 2017 r. po 54.765,75 zł za każdy miesiąc. Obciążenia naliczane są także w 2018 r.; na dzień 4 października 2018 r. łącznie wynosiły one 1.268.374,81 zł. Wysokość obciążeń odpowiada wysokości czynszu dzierżawnego określonego umową z uwzględnieniem corocznej waloryzacji. Na uwagę zasługuje, iż w wersji zarządzenia Nr 35/2011 Burmistrza Sokółki z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat dzierżawnych za grunty oraz pomieszczenia w budynkach niemieszkalnych stanowiących własność gminy Sokółka obowiązującej do dnia 16 marca 2017 r., opłata z tytułu bezumownego korzystania z gruntu stanowiła trzykrotność wysokości stawki czynszu dzierżawnego za grunt wydzierżawiony na budowę zakładu zagospodarowania odpadów określonego w § 7 zarządzenia; po upływie dwóch lat od wydzierżawienia czynsz ów wynosił 0,25 zł za 1 m2 gruntu i 4,5% opłaty netto pobranej za każdą tonę odpadów przyjętych do zakładu w danym miesiącu spoza terenu gminy. Zarządzeniem Nr 325/2017 z dnia 16 marca 2017 r. zmieniła Pani zapisy odnoszące się do wysokości stawek za bezumowne korzystanie z gruntu wskazując, iż wysokość wynagrodzenia naliczona zostanie według stawki czynszu dzierżawnego określonej w niniejszym zarządzeniu dla danego gruntu (stawki nie uległy zmianie, lecz zniesiono trzykrotność). Odnosząc się do tej kwestii w udzielonym wyjaśnieniu argumentowano: (…) Analiza zapisów obowiązującego w chwili rozwiązania umowy dzierżawy zarządzenia Nr 35/2011 Burmistrza z dnia 17 marca 2011 r. wskazywała, iż ustalone stawki za bezumowne korzystanie z gruntu są zbyt wysokie biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów powszechnych w tym zakresie (…) Mając na uwadze fakt, iż gmina będzie musiała w przyszłości wystąpić z roszczeniem o zapłatę kwoty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu, konieczna stała się zmiana zapisu zarządzenia z uwzględnieniem stanowiska reprezentowanego w orzecznictwie sądów powszechnych. W tym celu zostało wydane zarządzenie Nr 325/2017 Burmistrza z dnia 17 marca 2017 r. (…). Prace nad zarządzeniem trwały długo, podjęte zostało 17 marca 2017 r., ale doręczone Wydziałowi Polityki Finansowej i Budżetu w dniu 30 czerwca 2017 r. Prace nad zarządzeniem, jak wskazano w wyjaśnieniu, były powodem tego, iż pierwszą notę wystawiono dopiero w lipcu 2017 r. Należy zauważyć, iż objęto nią okres 8 miesięcy, w tym także miesiące od grudnia 2016 r. do 17 marca 2017 r., w którym to okresie obowiązywała poprzednia wersja zarządzenia. Stosując regulacje formalnie obowiązujące do 17 marca 2017 r., miesięczne obciążenie za bezumowne korzystanie z gruntu wynosiłoby 133.575 zł (0,25 zł x 178.100 m2 x 3). Do dnia zakończenia kontroli windykacja opłat za bezumowne korzystanie z gruntu ograniczała się do wysyłania wezwań do zapłaty. Zgodnie z udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniem Urząd jest w trakcie przygotowywania dokumentów do sporządzenia pozwu do sądowego o zapłatę zaległości – str. 49-59 protokołu kontroli.
Analiza ujętych w księgach Urzędu należności w rozdz. 92605 „Zadania w zakresie kultury fizycznej” i w rozdz. 80101 „Szkoły podstawowe” wykazała istnienie należności, w stosunku do których postępowania egzekucyjny okazały się bezskuteczne. W pierwszym przypadku dotyczy to należności na sumę 329.741,53 zł (w tym 137.179,46 zł odsetki) z tytułu przypisanych do zwrotu dotacji udzielonych z budżetu gminy w latach 2010-2011 i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem przez Klub Sportowy „Sokół” Sokółka. W dniu 14 stycznia 2016 r. zostały wystawione trzy tytułu egzekucyjne i przekazane do US w Sokółce w celu wyegzekwowania należności. W związku ze zbiegiem egzekucji sądowej wobec Klubu (z wniosku wierzyciela będącego osobą fizyczną) i administracyjnej Sąd Rejonowy w Sokółce postanowieniem z dnia 5 lipca 2016 r. wyznaczył komornika sądowego do prowadzenia egzekucji. W dniu 29 września 2016 r. komornik poinformował wierzyciela o zajęciu rachunku bankowego dłużnika, zaś pismem z 18 listopada tego roku wskazał, iż postępowanie egzekucyjne zostanie umorzone z powodu bezskuteczności egzekucji z rachunku bankowego. Poinformował także, że wierzyciel nie wskazał mienia, z którego może być prowadzona egzekucja, a postępowanie przeprowadzone w trybie art. 801 i 761 § 1 k.p.c. nie doprowadziło do wyjawienia majątku dłużnika objętego wnioskiem, co skutkowało zawieszeniem postępowania egzekucyjnego w dniu 30 listopada 2016 r. Następnie pismami z dnia 20 kwietnia 2017 r. skierowanymi do komornika sądowego i Naczelnika US w Sokółce zwróciła się Pani o wznowienie zawieszonych postępowań egzekucyjnych. W dniu 26 czerwca 2017 r. komornik zwrócił tytuły wykonawcze, po czym umorzył postępowanie wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji (7 czerwca 2017 r.). Podobnie Naczelnik US w dniu 23 czerwca 2017 r. wydał postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W świetle art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych właściwy organ może z urzędu umarzać należności w przypadku, gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4 (pkt 3 – postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne). Kolejna należność w łącznej kwocie 61.107,42 zł (w tym 20.689,04 zł odsetki) przypada od PW „Bud-System” z Białegostoku – wykonawcę prac remontowych w SP Nr 1 w Sokółce i dotyczy wykonania zastępczego usunięcia usterek oraz kar umownych naliczonych za okres od 1 sierpnia 2011 r. do 5 września 2011 r. w związku z nieterminowym usunięciem usterek. Nakaz zapłaty został wydany 21 grudnia 2011 r. i opatrzony klauzulą wykonalności w dniu 14 maja 2012 r. W dniu 10 kwietnia 2013 r. komornik poinformował, iż egzekucja z wierzytelności, wynagrodzenia i kont bankowych okazała się bezskuteczna. Wskazał jednocześnie, że przeciw dłużnikowi toczy się 78 postępowań egzekucyjnych, w których łączny stan zaległości przekracza 2 mln zł, a egzekucje są bezskuteczne. Po raz kolejny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, z powodu jego bezskuteczności doszło 31 grudnia 2015 r. Z § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uchwały Nr LIII/415/10 Rady Miejskiej w Sokółce w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania spłaty i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny… wynika, iż należność pieniężna może być umorzona z urzędu w całości lub w części, m.in. jeżeli nie ściągnięto jej w toku postępowania egzekucyjnego. Kontrola nie wykazała podjęcia działań w celu umorzenia tej należności – str. 61-64 protokołu kontroli.
W trakcie kontroli badaniu poddano zasady ewidencji i rozliczeń bloczków mandatowych wykorzystywanych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w Sokółce (działającej się w strukturze Urzędu Miejskiego). Nie stwierdzono, aby w praktyce były dokonywane rozliczenia ze strażnikami miejskimi (pracownikami Urzędu) nakładającymi grzywny w drodze mandatów karnych z wykorzystanych bloczków mandatowych i dokonanych wpłat. Rozliczanie z pobranych mandatów przez sprawdzenie zgodności ilości wydanych druków mandatów z wpłatami powierzono zakresem czynności kasjerowi. Z danych ewidencji druków ścisłego zarachowania prowadzonej przez kasjera wynika, że w trakcie 2017 r. wydano jeden bloczek mandatowy od nr 0250841 do nr 0250860; na koniec 2017 r. na stanie pozostało zaś łącznie 9 bloczków. Wykazane w sprawozdaniu Rb-27S Urzędu za okres 2017 r. dochody w rozdz. 75416 „Straż gminna”, par. 0570 „Wpływy z grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych od osób fizycznych” dochody wyniosły 800 zł. Na przykładzie 2016 i 2017 r. stwierdzono, że mandaty wystawione w tym okresie posiadały w większości numery odpowiadające bloczkom pobranym przed tym okresem. Przykładowo, jeden ze strażników w 2016 r. wystawił 2 mandaty, do czego użył druków mandatów pobranych w 2014 r. W 2016 r. pobrał nowy bloczek (po zużyciu poprzedniego), z którego do dnia kontroli wystawił 2 mandaty (oba w 2017 r.). Na stanie tego strażnika na koniec 2016 r. był cały bloczek od nr 0250821 do nr 0250840, zaś na koniec 2017 r. dysponował on drukami mandatów od nr 0250823 do nr 0250840. Odnosząc się do kwestii braku rozliczeń ze strażnikami miejskimi z wykorzystanych bloczków mandatowych na koniec danego roku, Komendant Straży Miejskiej w Sokółce wskazał, iż mandaty karne są rozliczane zgodnie z wytycznymi PUW, co dotyczy starych bloczków wykorzystywanych jeszcze w chwili obecnej. Do wyjaśnienia załączono sprawozdanie z postępowania mandatowego prowadzonego w 2017 r., które zgodnie z wytycznymi należy przesyłać co roku do PUW w terminie do 25 stycznia (podawane w nim dane dotyczą liczby nałożonych mandatów w sztukach, kwoty nałożonych mandatów w złotych oraz kwoty wpłaconych mandatów gotówkowych i kredytowych), oraz informację przekazaną do PUW przez Wydział Finansów i Budżetu z przeprowadzonej inwentaryzacji bloczków mandatów karnych za 2017 r. Z informacji tej wynikało, iż stan bloczków mandatów wynosi ogółem 13 sztuk, w tym: 4 sztuki bloczków będących u funkcjonariuszy (bez podania numerów), 9 sztuk bloczków czystych u osób zaopatrujących (bez podania numerów) i 0 sztuk bloczków zakończonych i nie przekazanych. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, iż zaprezentowane w nim obowiązki rozliczeniowe dotyczyły rozliczeń bloczków mandatowych pomiędzy gminą a organem właściwym w sprawach rozprowadzania i rozliczania bloczków mandatowych, o czym stanowiły przepisy uchylonego z dniem 1 stycznia 2016 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1994 r. w sprawie sposobu dokumentacji i ewidencji grzywien za wykroczenia, ściąganych w postępowaniu mandatowym, oraz organów właściwych w sprawach rozprowadzania i rozliczania bloczków mandatowych (Dz. U. Nr 131, poz. 663, ze zm.). W § 5 tego rozporządzenia znajdował się zapis, zgodnie z którym rozliczenia z funkcjonariuszami (pracownikami) nakładającymi grzywny w drodze mandatu karnego z wykorzystanych bloczków mandatowych i dokonanych wpłat przeprowadza organ upoważniony. Brak tego typu rozliczeń zakwestionowano w trakcie kontroli. Od dnia 5 lutego 2016 r. obwiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 2016 r. w sprawie sposobu postępowania w zakresie formularzy mandatu karnego, mandatów karnych generowanych przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, grzywien nakładanych w drodze mandatu karnego oraz podmiotów nabywających odpłatnie formularze mandatu karnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 960, ze zm.). W § 14 tego aktu w dalszym ciągu przewidziano, iż rozliczenia z funkcjonariuszami (pracownikami) nakładającymi grzywny w drodze mandatu karnego z wykorzystanych formularzy dokonanych wpłat przeprowadza organ uprawiony (tj. organ uprawniony do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego, czyli w tym przypadku gmina) – str. 73-75 protokołu kontroli.
Analiza zasad poboru i rozliczania druków ścisłego zarachowania, przy pomocy których dokumentowane jest pobieranie opłaty targowej oraz terminów wpłat tej opłaty przez inkasenta do kasy Urzędu wykazała brak jakichkolwiek regulacji wewnętrznych, za wyjątkiem powierzenia kasjerowi zakresem czynności obowiązku rozliczania inkasentów opłaty targowej z wpłat z tytułu wydanych ilości druków opłaty targowej. Przyjęta praktyka (nie mająca potwierdzenia w regulacjach wewnętrznych) polegała na wpłacaniu przez inkasenta raz w tygodniu (poniedziałki) do kasy gotówki z zebranych opłat targowych. W 2017 r. ostatnia wpłata miała miejsce 18 grudnia na kwotę 1.912 zł, zaś kolejna 8 stycznia 2018 r. na sumę 1.596 zł. Dodatkowo ustalono, iż kolejne druki opłat targowych (o poszczególnych nominałach) były wydawane inkasentowi przez kasjera, pomimo braku dowodów zużycia i rozliczenia się z bloczków wcześniej wydanych. Nie stwierdzono ponadto, aby na koniec 2017 r. dokonano sprawdzenia zgodności ilości wydanych bloczków z wpłatami do kasy dokonanymi na ich podstawie, a także formalnego rozliczenia inkasenta z ilości posiadanych przez niego niewykorzystanych druków opłat targowych o nominałach 2 zł, 5 zł, 9 zł i 11 zł. Ustalenia tego stanu dokonał kontrolujący stwierdzając, że inkasent na koniec 2017 r. był w posiadaniu: druków o nominale 2 zł – od nr 75301 do nr 75400, od nr 75501 do nr 75600, od nr 75691 do nr 75700, od nr 75701 do nr 75800, od nr 75801 do nr 75900 i od nr 75901 do nr 7600 (pobranych z kasy w dniach od 23 października do 11 grudnia 2017 r.); druków o nominale 5 zł – od nr 127533 do nr 127600, od nr 127701 do nr 127800, od nr 128226 do nr 128300, od nr 128401 do nr 128500, od nr 128501 do nr 128600, od nr 128601 do nr 1287700 i od nr 128701 do 128800 (pobranych w dniach od 20 listopada do 18 grudnia 2017 r.) i druków o nominale 11 zł – od nr 66848 do 66900, od nr 66901 do nr 67000, od r 67001 do 67100 i od nr 67101 do nr 67200 (pobranych w dniach od 23 października do 15 grudnia 2017 r.). Z udzielonego wyjaśnienia w tej sprawie wynika m.in.: (…) nkasentem opłaty targowej na terenie gminy Sokółka ustanowiono OSiR w Sokółce; w związku z tym, iż opłata targowa jest dochodem gminy ewidencję bloczków prowadzi kasa Urzędu i wydawane są za potwierdzeniem w książce druków ścisłego zarachowania dla inkasenta zatrudnionego w OSiR; inkasent nie jest w stanie powiedzieć dokładnie jaki będą potrzebne nominały i w jakiej ilości, stąd ma większą ilość bloczków; w każdy poniedziałek przynosi do kasy wszystkie bloczki, z których korzystał w danym okresie rozliczeniowym, tj. przez cały tydzień i na podstawie kopii pozostającej w bloczku kasjerka ustala ile zostało wydanych blankietów o danym nominale w okresie okresu rozliczeniowego, co potwierdza na ostatniej kopii (wpisuje od nr do nr, kwota, data, pieczątka, podpis), w ten sposób ustala kwotę jaką ma przyjąć od inkasenta. Dla lepszej kontroli kasjera dodatkowo prowadzi ewidencję zużytych blankietów opłaty targowej za każdy okres rozliczeniowy, wobec powyższego inkasent jest rozliczany na bieżąco, a nie po zużyciu całego bloczka i nie zachodzi konieczność sporządzania odrębnego rocznego rozliczenia; po zużyciu i rozliczeniu całego bloczka kopie (grzbiety) inkasent zwraca do kasy, co jest odnotowane w książce druków ścisłego zarachowania [tej praktyki nie stwierdzono w trakcie kontroli]; na dzień 29 grudnia 20017 r. OSiR sporządził protokół z niewykorzystanych druków (w załączeniu); Burmistrz Sokółki jest w trakcie przygotowywania zarządzenia określającego procedury poboru i rozliczenia opłaty targowej – str. 75-77 protokołu kontroli.
Badając procedurę opracowywania budżetu i planów finansowych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że analogicznie jak przy poprzedniej kontroli kompleksowej kierownicy jednostek budżetowych nie zostali poinformowani o wysokościach kwot dochodów ujętych w projekcie uchwały budżetowej, co stanowi częściowe niewykonanie obowiązku określonego w art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Po poprzedniej kontroli zalecono zawieranie w pisemnej informacji przekazywanej kierownikom jednostek budżetowych danych o kwotach dochodów przewidzianych do realizacji przez poszczególne jednostki, wynikających z projektu uchwały budżetowej. W odpowiedzi ówczesny Burmistrz S. Małachwiej wskazał: przyjęto do wiadomości i stosowania. Kontrola wykazała, że w projekcie budżetu na 2017 r. nie planowano dochodów szkół i gimnazjów oraz dochodów z tytułu odsetek od środków na rachunkach bankowych tych jednostek. Projekt budżetu uwzględniał natomiast plan dochodów z tytułu opłaty za pobyt dzieci w przedszkolach oraz w żłobku, a także plan dochodów OSiR w Sokółce. Jak ustalono, pomimo nie poinformowania formalnie kierowników przedszkoli, żłobka i OSiR o wysokości planu dochodów, wartości planowanych dochodów zostały uwzględnione przez te jednostki w projektach planów finansowych oraz w ostatecznych planach finansowych. Opisywana nieprawidłowość została wyeliminowana w procedurze planistycznej na 2018 r. Stwierdzono, że kierownicy wymienionych jednostek budżetowych zostali poinformowani przez Panią o wysokości kwot dochodów ujętych w projekcie uchwały budżetowej – str. 86-87 protokołu kontroli. W wyniku analizy wypełniania obowiązków planistycznych przez instytucje kultury ustalono natomiast, że okazane plany finansowe Biblioteki Publicznej i Sokólskiego Ośrodka Kultury były sporządzane w szczegółowości niezgodnej z art. 31 w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 27 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tj. przepisów określających zakres danych, jakie winny być wyodrębnione w planie finansowym instytucji kultury jako samorządowej osoby prawnej. Sporządzone na 2017 r. plany finansowe nie zawierały w szczególności informacji w zakresie planowanych należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz informacji o stanie środków pieniężnych na początek i na koniec roku. Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że Biblioteka Publiczna przedłożyła sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki za 2017 r. z uchybieniem terminu określonego art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Sprawozdanie Biblioteki opatrzone było bowiem datą 28 marca 2018 r. (wpływ do Urzędu w tym samym dniu), podczas gdy ustawowy termin upływał 28 lutego 2018 r. -str. 282 protokołu kontroli.
Kontrola prawidłowości ustalenia wykazu wydatków, które nie wygasły z końcem 2017 r., przyjętego uchwałą Nr LXVII/395/17 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 28 grudnia 2017 r., ujawniła, że kwotę wydatków uznanych za niewygasające zawyżono łącznie o 17.382.86 zł względem postanowień umów zawartych w 2017 r. na realizację 3 zadań opisanych na str. 39-42 protokołu kontroli (poz. 12, 8 i 25 wykazu). Kwota ta uwzględnia, oprócz wartości umów zawartych na realizację zadań z głównymi wykonawcami, także wydatki związane z umowami na pełnienie nadzoru inwestorskiego w kwocie 2.928,85 zł (poz. 12 wykazu), na wykonanie dokumentacji projektowej w kwocie 5.289 zł (poz. 8 wykazu) i na pełnienie nadzoru inwestorskiego w kwocie 1.924,28 zł (poz. 25 wykazu). W konsekwencji zaniżono wynik budżetu za 2017 r. o podaną sumę. Zgodnie z art. 263 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w wykazie wydatków niewygasających mogą być ujęte wydatki związane z realizacją umów w sprawie zamówienia publicznego oraz te, które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Nie mogą zatem dotyczyć one kwot niemających oparcia w zawartych umowach lub rozstrzygniętych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano m.in., iż w wydatkach niewygasających 2017 r. w poz. 8, 12 i 25 ujęto kwoty wyższe niż wynikające z zawartych umów odpowiednio o 8.161 zł, 8.716,10 zł i 11.505,86 zł (…) Zwiększenie środków w poz. 12 i poz. 8 wykazu wynikało z prawdopodobieństwa zaistnienia dodatkowych prac ziemnych związanych z dużym nasączeniem gruntu wodą (…). Wysoki poziom wód gruntowych był zgłaszany przez wykonawcę i inspektora nadzoru. (…) Zwiększenie środków w poz. 25 wykazu związane było z prawdopodobieństwem zaistnienia prac nieprzewidzianych w dokumentacji projektowej z uwagi na stan techniczny budynku nieużytkowanego od wielu lat (…) Identyczna nieprawidłowość została stwierdzona również podczas poprzedniej kontroli kompleksowej, w wyniku której zalecono byłemu Burmistrzowi „ustalanie planu wydatków niewygasających w kwotach odpowiadających wartości zawartych umów (lub cen zaoferowanych w rozstrzygniętych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego) na wykonanie zadań objętych wykazem wydatków niewygasających”. W odpowiedzi Burmistrz wskazał: przyjęto do wiadomości i stosowania przy ustalaniu wydatków niewygasających na 2015 r.
Ocena realności i zgodności z posiadaną dokumentacją założeń przyjętych w treści wieloletniej prognozy finansowej (WPF) gminy Sokółka wykazała nieprawidłowość dotyczącą ujęcia po stronie planu dochodów ze sprzedaży majątku założeń niemających uzasadnienia w świetle okazanej dokumentacji stanowiącej podstawę planowania dochodów. W obowiązującej na dzień kontroli wersji WPF pochodzącej z 4 września 2018 r. dochody ze sprzedaży majątku na 2018 r. zaplanowano w wysokości 1.550.000 zł. W objaśnieniach do uchwały wskazano: Wpływy ze sprzedaży majątku założono uwzględniając zainteresowanie ewentualnych nabywców. Analogiczna kwota planowanych dochodów wynikała także z pierwotnej wersji uchwały w sprawie WPF na lata 2018-2028 z dnia 28 grudnia 2017 r. Na uwagę zasługuje, iż dochody wykonane z tego tytułu w 2017 r. wyniosły zaledwie 144.295 zł, zaś za okres 3 lat poprzedzających (2014-2016) odpowiednio: 303.337,58 zł w 2014 r., 216.285 zł w 2015 r. i 235.000 zł w 2016 r. Z ustaleń kontroli wynika, iż dane do WPF na 2018 r. w zakresie dochodów klasyfikowanych w par. 0770 wprowadzone zostały na podstawie dokumentacji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Sokółce opracowanej na potrzeby projektu budżetu na 2018 r. (dokumentację opatrzył podpisem A. Stefanowicz – Zastępca Burmistrza). Planowane w niej dochody ze sprzedaży nieruchomości wynosiły 1.500.000 zł. Dokumentacja zawierała wykaz 45 pozycji – działek i lokali mieszkalnych – o łącznej wartości 2.359.200 zł. Znajdowała się na niej także adnotacja A. Stefanowicza o następującej treści: Z uwagi na dużą niepewność na rynku nieruchomości proponuję przyjąć do projektu budżetu sprzedaż około połowy nieruchomości z listy przeznaczonych do zbycia, tj. przychód 1,5 mln zł. Wykaz dotyczył zatem ogółu nieruchomości gminnych, które mogą być potencjalnie przedmiotem zbycia, zaś wskazana w adnotacji sugestia przyjęcia do budżetu i WPF na 2018 r. wartości około połowy nieruchomości nie była poparta wskazaniem, które nieruchomości będą podlegały zbyciu w 2018 r. Dodatkowo, jak wynika z ustaleń kontroli, dane zawarte w wykazie podlegały modyfikacji w trakcie 2018 r. Przykładowo, w dniu 30 maja 2018 r. A. Stefanowicz skierował do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Sokółce pismo w sprawie akceptacji przez Radę wykazu nieruchomości stanowiących własność gminy przeznaczonych do sprzedaży w 2018 r., który zawierał tym razem 44 pozycje (o jedną mniej w stosunku do wykazu opisanego powyżej – ul. Przemysłowa w Sokółce). W przedmiotowej kwestii okazano ponadto protokół nr 33/18 z posiedzenia Komisji Infrastruktury, Ochrony Środowiska i Porządku Publicznego Rady Miejskiej w Sokółce w dniu 10 lipca 2018 r., z którego wynikało, iż Komisja udała się na teren miasta z wizją lokalną nieruchomości gminnych, w efekcie czego zgłosiła łącznie 18 wniosków w kwestii zbycia dotyczących zarówno nieruchomości zawartych we wskazanym wyżej wykazie (np. wniosek 1 - ul. Żwirki i Wigury działki Nr 4142, 4142 i 4141 - nie sprzedawać w tym roku, scalić i dokonać nowego podziału oraz zmiany planu pod zabudowę jednorodzinną, wniosek 2 - ul. Skarżyńskiego działki Nr 1694 i 1695 - nie sprzedawać w tym roku dokonać scalenia i zmiany planu pod zabudowę wielorodzinną, wniosek 9 – ul. 3-Maja działka Nr 71/15 – przeznaczyć do sprzedaży), jak i innych nieruchomości (np. wniosek 3 – ująć w wykazie działkę nr 1687/12 przy ul. Skarżyńskiego, wniosek 7 – Plac Kościuszki 8/1 działka Nr 1014/13 – sprawdzić dojazd i stan techniczny i przeznaczyć do sprzedaży, wniosek 11 – ul. 3 Maja działka Nr 71/20 – ująć w wykazie do sprzedaży). Dodania wymaga, że protokół i jego ustalenia dotyczyły jedynie działek położonych w mieście Sokółka, podczas gdy w wykazie poz. od 12 do 40 i 43 dotyczyły nieruchomości poza terenem miasta. W czasie przeprowadzania kontroli (październik 2018 r.) nie były wykonane żadne dochody ze zbycia majątku; nie stwierdzono jednocześnie, aby do dnia zostały wydane przez Panią Burmistrz jakiekolwiek zarządzenia w sprawie przeznaczenia nieruchomości do zbycia. Jedynymi podjętymi do tego czasu czynnościami było oszacowanie 7 nieruchomości na łączną kwotę 766.815,10 zł. Uzyskanie w 2018 r. wpływów omawianego tytułu w kwocie 1.553.852 zł (w trakcie kontroli uchwałą Nr LXXXI/462/18 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 16 października 2018 r. w sprawie zmiany WPF na lata 2018-2028 kwotę planowanych dochodów ze sprzedaży majątku zwiększono do kwoty 1.553.852 zł), było mało prawdopodobne i rodziło uzasadnioną wątpliwość co do realistyczności danych w zakresie prognozowanych dochodów ze sprzedaży majątku planowanych do osiągnięcia w 2018 r. Potwierdzają to dane sprawozdania Rb-27S za grudzień 2018 r., z którego wynika realizacja w 2018 r. dochodów w par. 0770 na poziomie 185.359,26 zł. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano m.in.: (…) Z informacji uzyskanych we wrześniu br. od zastępcy Burmistrza p. A. Stefanowicza wynika, iż kwoty są realne. Natomiast na dzień sporządzenia wyjaśnienia uzyskano odpowiedź z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Sokółce informację, że dalsze szacunki nieruchomości położonych w m. Sokółka, których wartość według obecnej wiedzy pracowników Urzędu wynosi ok. 900.000 zł (…) pozwolą na sporządzenie wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie przetargu nieograniczonego. W przypadku otrzymania pisemnej informacji z wydziału merytorycznego o niemożności wykonania planu sprzedaży w wielskości założonej, budżet gminy i WPF będzie dostosowany. Należy wskazać, że utrzymywanie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości na poziomie 1.550.000 zł na koniec III kwartału 2018 r., mimo okoliczności wskazujących na brak możliwości jego zrealizowania, doprowadziło do wypaczenia wartości wskaźnika spłaty zadłużenia gminy, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy o finansach publicznych (przy czym, jak obliczono, nie przekłada się to na jego niezachowanie). Zgodnie z art. 243 ust. 2 ustawy wskaźnik na 2019 r. oblicza się bowiem przy uwzględnieniu planu dochodów ze sprzedaży majątku według stanu na koniec III kwartału 2018 r. Jak ustalono, omawiany plan urealniono – do kwoty 200.000 zł dopiero w końcu 2018 r. – str. 252-254 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała stosowanie nieprawidłowej klasyfikacji budżetowej wydatków, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), co polegało na tym, że: a) wydatki za wykonanie dokumentacji projektowej budowy dróg gminnych w 80% potraktowano jako wydatki inwestycyjne w rozdz. 60016 „Drogi publiczne gminne”, zaś w pozostałych 20% jako wydatki bieżące w innym rozdziale (71012 „Zadnia z zakresu geodezji i kartografii”). Stwierdzono, że w dniu 14 grudnia 2017 r. dokonano zapłaty faktur w kwotach 15.867 zł i 13.530 zł na rzecz wykonawcy dokumentacji projektowej, odpowiednio budowy drogi ul. Władysława Reymonta, Żwirki i Wigury, Skarżyńskiego, Dywizjonu 303 i budowy drogi we wsi w Wierzchłowce, stanowiących końcowe rozliczenie realizacji zadań (po 20% wartości umów). Oba wydatki sklasyfikowano w rozdz. 71012, par. 4300 „Zakup usług pozostałych” jako wydatki bieżące. Wcześniej wydatki na realizację obu zadań na podstawie tych samych umów (odpowiednio na kwotę 63.468 zł i 54.120 zł), poniesione w ramach wydatków niewygasających 2016 r., sklasyfikowano prawidłowo jako wydatki majątkowe i ujęto na kontach 080-83 i 080-22. Dodania wymaga, iż w wykazie wydatków niewygasających na koniec 2016 r. suma wydatków przewidzianych na pierwsze z zadań wynosiła 79.335 zł, zaś na drugie 67.650 zł, co oznacza, że w obu przypadkach obejmowała ona błędnie całą umowną wartość zadań. Limit wydatków niewygasających obowiązujący na opisywane zadania nie został w całości wykorzystany do końca czerwca 2017 r.; kwoty odpowiednio 15.867 zł i 13.530 zł zwrócono w lipcu 2017 r. na dochody budżetu – zawyżono wydatki budżetu 2016 r. i dochody budżetu 2017 r. o te kwoty. Według wyjaśnienia zgodnie z zawartymi umowami z dnia 28 grudnia 2016 r. (…) - 20% wynagrodzenia zostanie wypłacona po uzyskaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. (…) Inwestycje te nie były ujęte w planie zadań inwestycyjnych na 2017 r., termin zapłaty faktur zgodnie z umową upływał 15 grudnia 2017 r., stąd tez poniesione wydatki zakwalifikowano w wydatki bieżące 2017 r. (…). Z zasad funkcjonowania konta 080 wynika, że do kosztów inwestycji należy zaliczyć poniesione koszty dotyczące środków trwałych w budowie w ramach prowadzonych inwestycji. Artykuł 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości stanowi zaś, że środki trwałe w budowie wycenia się w wysokości ogółu kosztów pozostających w bezpośrednim związku z ich nabyciem lub wytworzeniem. Brak konsekwencji w ujmowaniu wydatków w klasyfikacji budżetowej przełożył się w tym przypadku na zaniżenie wartości kosztów środków trwałych w budowie wynikających z konta 080-22 i 080-83 – str. 25-26 protokołu kontroli, b) wydatek w kwocie 8.000 zł za wiatę przystankową we wsi Słojniki (poniesiony w ramach funduszu sołeckiego) ujęto w par. 4300, zamiast w par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych” jako wydatek majątkowy. Mimo zastosowania przez jednostkę niewłaściwej klasyfikacji wartość zakupionego składnika jako nowego środka trwałego ujęto na koncie 011 „Środki trwałe” – str. 261 protokołu kontroli, c) wydatek w kwocie 9.704,82 zł za częściowe wykonanie linii oświetleniowej w wsi Nowa Rozedranka poniesiony w grudniu 2016 r. ujęto jako wydatek bieżący, zaś wydatek w kwocie 19.630,68 zł poniesiony w sierpniu 2017 r. na podstawie tej samej umowy – jako wydatek inwestycyjny. Sumę obu wydatków (29.335,50 zł) zaksięgowano jako wartość środka trwałego na koncie 011, co potwierdza bezpodstawne ujęcie części nakładów do wydatków bieżących, przy czym w części sfinansowanej wydatkami bieżącymi wartość środka trwałego ujęto zapisem Wn 011 – Ma 800 – str. 261 protokołu kontroli, d) wydatki w kwocie 214.170,55 zł na wykonanie remontu bieżącego nawierzchni żwirowych i gruntowych dróg na terenie gminy (zrealizowane w ramach środków funduszu sołeckiego 28 wsi) ujęto w par. 4300, zamiast w par. 4270 „Zakup usług remontowych” – str. protokołu 240-241 kontroli, e) wydatki w kwocie 5.000 zł na wykonanie chodnika wraz ze schodami i wykonanie grilla (w ramach funduszu sołeckiego wsi Stara Kamionka) ujęto w par. 4300, zamiast w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” – str. 220 protokołu kontroli, f) wydatki w łącznej kwocie 654 zł na zakup podręczników oraz pomocy dydaktycznych do SP w Starej Kamionce oraz w kwocie 346 zł na wykonanie tablicy edukacyjno-dekoracyjnej do SP w Starej Kamionce (zrealizowane częściowo w ramach środków funduszu sołeckiego wsi Bilwinki i Stara Kamionka) ujęto w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast w par. 4240 „Zakup środków dydaktycznych i książek” – str. 222 protokołu kontroli, g) wydatki w kwocie 2.438,03 zł na zakup siatki ogrodzeniowej (w ramach środków funduszu sołeckiego wsi Kraśniany) ujęto w par. 4270, zamiast w par. 4210 – str.213 protokołu kontroli. Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących i majątkowych budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych). W zakresie dochodów budżetowych stwierdzono zaś niewłaściwe ujęcie wpływów z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste (282.100,62 zł) do par. 0470 „Wpływy z opłat za trwały zarząd, użytkowanie i służebności”, zamiast do par. 0550 „Wpływy z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 90 protokołu kontroli.
Kontrola ustalania opłat za użytkowanie wieczyste (str. 90-95 protokołu kontroli), w świetle przepisów art. 77 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), wykazała przypadki błędnego ustalenia wysokości opłaty po aktualizacji dokonanej w listopadzie i grudniu 2011 r. z mocą obowiązującą od 2012 r. Zgodnie z przywołanym przepisem, w przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części, które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z aktualizacji. W omawianych przypadkach zaktualizowana wysokość opłaty rocznej została pobrana w pełnej wysokości po raz pierwszy w 2015 r., podczas gdy trzecim rokiem od aktualizacji był rok 2014. Kontrolującemu okazano orzeczenie SKO w Białymstoku (nr 41.162/C-12/XXI/2012) z dnia 19 marca 2012 r. oddalające wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, w którego uzasadnieniu Kolegium wskazało na prawidłowość ustalenia przez Burmistrza Sokółki wysokości zaktualizowanej opłaty rocznej. Regionalna Izba Obrachunkowa pragnie wskazać, że w kwestii sposobu ustalania wysokości opłaty w poszczególnych latach po aktualizacji stanowisko zajął kilkukrotnie Sąd Najwyższy (uchwała z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 110/12; wyrok z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II CSK 451/13; wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt V CSK 5/13): w przypadku, gdy zaktualizowana wysokość opłaty osiągnie próg wyznaczony w przytoczonym przepisie, użytkownik wieczysty w drugim roku od aktualizacji wnosi opłatę w wysokości stanowiącej sumę dwukrotności dotychczasowej opłaty i połowy nadwyżki ponad dwukrotność tej opłaty, a w trzecim roku od aktualizacji wnosi opłatę w wysokości stanowiącej sumę opłaty ustalonej w drugim roku i połowy nadwyżki ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty. Uzasadniając to stanowisko, Sąd Najwyższy podkreślił, że przy zastosowaniu wskazanej metody w trzecim roku od aktualizacji opłata osiąga wysokość wynikającą z aktualizacji, co oznacza, że zdanie trzecie art. 77 ust. 2a u.g.n. jest w istocie pozbawione znaczenia normatywnego, potwierdza bowiem tylko to, co wynika ze zdania drugiego. Mając na uwadze czas podjęcia okazanego kontrolującym orzeczenia SKO (przed interpretacją art. 77 ust. 2a ustawy przez Sąd Najwyższy), metoda aktualizacji zastosowana przez gminę Sokółka w zbadanych przypadkach nie może stanowić w przyszłości podstawy zmiany wysokości opłat w świetle orzecznictwa SN.
Badanie zagadnienia opłat adiacenckich wykazało, że opłata w wysokości 7.057,80 zł, z tytułu podziału nieruchomości nr 144/11 o pow. 0,7039 ha, położonej w obrębie miasta Sokółka-Słojniki, ustalona decyzją z dnia 24 listopada 2015 r., została rozłożona na 10 rat rocznych, na podstawie art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami, płatnych w sposób określony decyzją. W treści decyzji określono m.in., że wierzytelność gminy Sokółka z tego tytułu podlega zabezpieczeniu przez ustanowienie hipoteki. Nie stwierdzono, aby jednostka ustanowiła hipotekę na nieruchomości celem zabezpieczenia wierzytelności (brak wpisu w księdze wieczystej) – str. 117 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), jest Pani Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, której wynik doprowadził do następujących ustaleń. Analiza uregulowań wewnętrznych jednostki dotyczących dochodów z podatków i opłat lokalnych wykazała różnorodne rodzajowo nieprawidłowości, w tym m.in.: a) nieprawidłowe uregulowanie zasad postępowania w przypadku pojawienia się na koncie rozrachunkowym nadpłaty – pkt 7 załącznika nr 7 do zarządzenia Nr 458/2017 Pani Burmistrz z dnia 29 grudnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia zasad (polityki) rachunkowości, stanowi, że „nadpłaty, których wysokość nie przekracza wysokości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, podlegają z urzędu zaliczeniu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku – na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych, chyba że podatnik wystąpi o ich zwrot.” Tak sformułowany zapis jest sprzeczny z art. 76 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych może nastąpić wyłącznie na wniosek podatnika – brak przy tym wskazania minimalnego pułapu kwotowego, stanowiącego odstępstwo od tej zasady – str. 142 protokołu kontroli; b) brak w zakładowym planie kont Urzędu kont pozabilansowych 990 „Rozrachunki z osobami trzecimi z tytułu ich odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe podatnika” oraz 991 „Rozrachunki z inkasentami z tytułu pobieranych przez nich podatków podlegających przypisaniu na kontach podatników”, nakazanych treścią § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) – str. 149 protokołu kontroli.
Kolejnym obszarem, w obrębie którego stwierdzono nieprawidłowości, była realizacja dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kontrola powszechności i terminowości składania deklaracji z tytułu przedmiotowej opłaty w zakresie zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty wykazała pojedynczy przypadek złożenia korekty (w związku ze zmniejszeniem liczby osób na danej nieruchomości) po ustawowo wskazanym terminie. Dokonano odpisu na koncie podatnika zgodnie z jego wskazaniem, obejmującego zmianę od 1 kwietnia, podczas gdy deklaracja została złożona w maju. Zgodnie z art. 6m ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm.), w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel zobowiązany jest złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. W związku ze znaczącym opóźnieniem w złożeniu korekty, odbiór odpadów do maja był zorganizowany w stosunku do większej liczby osób na danej nieruchomości. Dopiero na mocy korekty złożonej w dniu 9 maja właściciel nieruchomości uprawniony jest do uiszczania opłaty w niższej wysokości, poczynając od miesiąca, w którym złożył korektę. W efekcie zaniżono kwotę opłaty o 8 zł – str. 163-164 protokołu kontroli. Z kolei sprawdzenie terminowości działań windykacyjnych w zaległościach z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wykazało opieszałość w podejmowaniu czynności zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z obszernego wyjaśnienia pracowników odpowiedzialnych za przedmiotowe zagadnienie wynika, że nieprawidłowość powstała z powodu zakupu przez jednostkę wadliwego systemu, czego skutki oddziaływały przez znaczący okres. Na dzień kontroli przyczyna nadmiernej zwłoki w wystawieniu tytułów wykonawczych została usunięta – str. 166 protokołu kontroli.
Badanie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych wykazało nieprawidłowość polegającą na zwolnieniu z opodatkowania, na podstawie art. 7 ust. 4a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.), pomieszczenia będącego w posiadaniu podmiotu wskazanego w opisie na str. 127 protokołu kontroli, w którym prowadzone jest biuro służące realizacji zadań jednostki. Należy zauważyć, iż zgodnie ze wskazanym przepisem, zwalnia się od podatku od nieruchomości budynki gospodarcze lub ich części służące działalności leśnej lub rybackiej. Zgodnie z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) „budynek gospodarczy” to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zatem nieruchomość budynkowa niebędąca budynkiem gospodarczym nie korzysta ze zwolnienia na mocy obowiązujących przepisów. Stanowisko takie potwierdza, m.in. Wyrok NSA z dnia 7 października 2016 r. (sygn. akt II FSK 2897/14): „(…) Na akceptację zasługują także uwagi dotyczące sposobu wykorzystania budynku biurowego. Według Skarżącej sporny budynek służy przede wszystkim prowadzeniu działalności w zakresie leśnictwa polegającej na sprzedaży drewna, sporządzaniu planów pozyskiwania drewna, planowaniu zabiegów pielęgnacyjnych i innych prac gospodarczych, a do administracyjnej obsługi działalności biura i sekretariatu wykorzystywana jest niewielka część powierzchni budynku. W ocenie Sądu odwoławczego wskazane czynności są czynnościami typowo „biurowymi”. Czym innym jest bowiem techniczne „urządzanie lasu” czy „wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych”, co do których korzysta się z pomocniczych budynków gospodarczych, w których znajdują się urządzenia i maszyny służące działalności leśnej, a czym innym sporządzanie planów, kalkulacji odnośnie do tych czynności oraz dokonywanie transakcji sprzedaży drewna (zawieranie umów, sporządzanie dokumentacji). Zważywszy powyższe budynek biurowy nadleśnictwa nie korzysta ze zwolnienia od podatku na podstawie u.p.o.l.”. Wynikające z ustaleń kontroli zaniżenie dochodów z tego tytułu w 2017 r. wynosiło 90,60 zł, natomiast w latach 2012-2016 (przy uwzględnieniu zmieniających się stawek) 448,20 zł – łącznie 538,80 zł. Natomiast potencjalna kwota podatku za lata 2012-2013, która uległa przedawnieniu wynosiła 181 zł. Kontrola powyższego zagadnienia wykazała również brak kompletnych czynności sprawdzających w obszarze ustalenia stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami, do czego zobowiązuje art. 272 § 3 Ordynacji podatkowej. Brak odpowiednich danych w zakresie powierzchni użytkowej budynków związanych z prowadzeniem działalności oraz budowli uniemożliwia przeprowadzenie czynności sprawdzających, które są ustawowym obowiązkiem organu podatkowego. Zadaniem organu jest nie tylko kontrola czy wysokość wpłacanego podatku jest zgodna z wysokością deklarowaną, ale także czy zadeklarowany podatek jest pochodną prawidłowych danych, których ewentualna nierzetelność może mieć wpływ na nieuzasadnione zaniżenie bądź zawyżenie podatku – str. 128 protokołu kontroli. Niekompletne przeprowadzanie czynności sprawdzających stwierdzono również w zakresie pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości oraz rolnego od osób fizycznych, czego przejawem był brak reakcji organu podatkowego na naruszenie przez podatników obowiązku składania informacji na przedmiotowe podatki. Dwóch z nich złożyło informacje wskutek wezwania organu podatkowego dokonanego dopiero w trakcie kontroli. Zaniechanie podjęcia wcześniejszych działań nie miało w tych przypadkach wpływu na wymiar podatku, który został ustalony na podstawie informacji o zmianach geodezyjnych uzyskanych ze Starostwa Powiatowego. Ponadto, należy zauważyć, że niezłożenie informacji podatkowej stanowi naruszenie art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który stanowi, że osoby fizyczne zobowiązane są złożyć właściwemu organowi podatkowemu informacje o nieruchomościach i obiektach budowalnych sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w ust. 3. Organ podatkowy, w celu zdyscyplinowania podatników regularnie niewywiązujących się z obowiązków nałożonych przepisami prawa, uprawniony jest do wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenia podatnikom grzywny w postaci mandatu – art. 54 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1958) – str. 133 i 138 protokołu kontroli. W kontekście dokonanych ustaleń należy zaznaczyć, iż również złożone deklaracje podatkowe wymagają przeprowadzenia czynności sprawdzających (art. 272 § 2 Ordynacji podatkowej), polegających na stwierdzeniu formalnej poprawności tego dokumentu. Kontrola pozyskiwania dochodów z podatku od środków transportowych wykazała uchybienia w postaci nie wykazania w deklaracji danych, które są niezbędne do wyliczenia kwoty należności. Porównanie złożonych deklaracji ze złożonymi w poprzednich latach pozwoliło stwierdzić brak skutków finansowych w tym zakresie – str. 144 i 146 protokołu kontroli.
Następnym obszarem, w obrębie którego stwierdzono nieprawidłowości, było błędne określenie podmiotu, na którym spoczywa obowiązek podatkowy, jego zakresu lub momentu powstania w następujących obszarach: a) podatek rolny od osób fizycznych – pojedynczy przypadek opodatkowania użytków rolnych będących współwłasnością dwóch podatników proporcjonalnie do posiadanych przez nich udziałów – stanowi to naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.), zgodnie z którym jeżeli grunty rolne stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na współwłaścicielach, z wyjątkiem przewidzianym w ust. 6. W trakcie kontroli skorygowano nieprawidłowość wydając decyzję zmieniającą – str. 139 protokołu kontroli; b) podatek od środków transportowych od osób prawnych – bezpodstawny zwrot podatku właścicielowi pojazdów w wysokości 1.929 zł i przypisanie go na koncie posiadacza (w tym przypadku przewłaszczającego), na którym zgodnie z obowiązującym stanem prawnym nie spoczywa obowiązek podatkowy w zakresie podatku od środków transportowych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, obowiązek podatkowy w zakresie podatku od środków transportowych ciąży m.in. na podmiocie będącym właścicielem pojazdu. W wyniku zawartej umowy przewłaszczenia rzeczy oznaczonych co do tożsamości, co do zasady następuje przeniesienie własności rzeczy, a tym samym obowiązku podatkowego – str. 144-145 protokołu kontroli; c podatek od nieruchomości od osób prawnych – brak przeniesienia obowiązku podatkowego z właściciela na posiadacza, w kontekście brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Sprawdzenie prawidłowości sporządzenia gminnej deklaracji ujawniło brak wykazania nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Gminy (nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa). Należy wskazać, iż użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości i nie przenosi własności na jej posiadacza. Przedmiotowe grunty zostały obciążone służebnością przesyłu, jednakże nie oznacza to przejścia obowiązku podatkowego na przedsiębiorcę (Wyrok WSA z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II FSK 679/16). Gmina, jako użytkownik wieczysty nieruchomości, zobowiązana była do wykazania 9.831 m2 powierzchni gruntów i obciążenia siebie podatkiem od nieruchomości w kwocie 3.441 zł. Badanie deklaracji gminnej wykazało również, że gmina przekazała w drodze umów użyczenia z OSP nieruchomości gruntowe oraz budynkowe. Wskazane podmioty nie złożyły deklaracji oraz nie wpłaciły należnego podatku, w związku z przejściem obowiązku podatkowego na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 4a ustawy, przy jednoczesnym braku uchwały o charakterze zwalniającym. Potencjalna kwota zaniżonego podatku od nieruchomości budynkowej za 2017 r. wyniosła 10.158 zł. W przypadku powierzchni gruntów obliczenie potencjalnych skutków z uwagi brak danych było niemożliwe. Wprowadzenie zwolnień przedmiotowych, innych niż wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, może nastąpić wyłącznie w drodze uchwały, o czym stanowi art. 7 ust. 3 ustawy. Wówczas zadeklarowana przez posiadaczy powierzchnia nieruchomości korzystająca ze zwolnienia stanowiłaby podstawę do wykazania w deklaracji gminnej powierzchni nieruchomości zwolnionej na mocy uchwały gminy oraz w konsekwencji wykazanie skutków w sprawozdaniu Rb-PDP. Ponadto, w obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości przeniesienia obowiązku podatkowego na mocy umowy stron lub zarządzenia. Zatem wskazane podmioty zobowiązane są do złożenia stosownej deklaracji i uiszczenia należności na rachunek Urzędu Gminy – str. 131-133 protokołu kontroli.
Badanie prawidłowości wymiaru podatków lokalnych pozwoliło stwierdzić następujące uchybienia: a) podatek od nieruchomości – zastosowanie stawki właściwej dla nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, polegającej na wydobywaniu kopalin, obrocie paliwami stałymi, płynnymi i gazem, wobec podmiotu niezajmującego się danym typem działalności gospodarczej. Kwota potencjalnie zawyżonego podatku w 2017 r. wyniosła 21 zł – str. 129 protokołu kontroli; b) podatek rolny od osób prawnych – pojedynczy przypadek nieobjęcia opodatkowaniem użytków rolnych sklasyfikowanych jako W, wskutek czego zaniżono kwotę podatku rolnego za 2017 r. o 12 zł – str. 137 protokołu kontroli; c) podatek rolny od osób fizycznych – wprowadzenie do ewidencji wymiarowej nieprawidłowej powierzchni gruntów lub błędnej klasyfikacji w grupie obejmującej 5 podatników. Wskutek nieprawidłowości zawyżono kwotę wymiaru podatku o 4 zł oraz zaniżono o 44 zł – str. 138-139 protokołu kontroli. Kontrola terminowości składania deklaracji podatkowych wykazała pojedyncze przypadki naruszenia, przez podatników będącymi osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, ustawowego obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek rolny, leśny oraz od środków transportowych. Deklaracje zostały złożone z nieznacznym opóźnieniem. Natomiast w przypadku osób fizycznych nieprawidłowość ta wystąpiła w przypadku podatku od środków transportowych i dotyczyła 7 podatników, a zwłoka w złożeniu deklaracji bądź jej korekty objęła dłuższy okres czasu. Organ podatkowy każdorazowo wzywał podatników do złożenia deklaracji (korekty), jednakże należy zauważyć, iż przypadki uporczywego, systematycznego lekceważenia obowiązku terminowego składania deklaracji wypełniają przesłanki art. 56 § 4 k.k.s. – podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu deklaracji podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe – str. 136, 142, 144 i 146 protokołu kontroli. Natomiast badanie terminowości dokonywania wpłat przez osoby fizyczne wykazało zwłokę w zapłacie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dotyczy 3 właścicieli nieruchomości), podatku od środków transportowych (dotyczy 11 podatników) i łącznego zobowiązania pieniężnego (dotyczy 9 podatników). Wskazane uchybienia także podlegają przepisom kodeksu karnego skarbowego, które do wykroczeń skarbowych zaliczają uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie – str. 147, 150 i 164 protokołu kontroli. Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku złożenia deklaracji lub zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu.
Kolejnym obszarem objętym kontrolą była prawidłowość stosowania w podatku rolnym zwolnień i ulg z tytułu nabycia gruntów. Ustalono nieprawidłowość polegającą na błędnym określeniu kwoty zwolnienia oraz ulgi w stosunku do dwóch podatników. W jednym przypadku kwota ulgi została zawyżona o 7 zł, natomiast w drugim zaniżona o 24 zł. Podczas kontroli skorygowano wydane decyzje – str. 140 protokołu kontroli. Badanie prawidłowości przyznawania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych wykazało podstawy do sformułowania zastrzeżeń co do kompletności zebranego materiału dowodowego służącego ocenie zasadności wniosku. Z przedstawionych faktów i dowodów wynikało, że nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 67a Ordynacji podatkowej, tj. ważny interes podatnika lub interes publiczny, umożliwiające uzyskanie przez organ podatkowy uprawnień do podjęcia rozważań w przedmiocie udzielenia ulgi. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 2 września 2015 r. (sygn. akt I SA/Gl 312/15) „Pojęcia "ważny interes podatnika" oraz "interes publiczny" to klauzule generalne i w związku z tym, organ podatkowy dysponuje pewnym marginesem swobody zarówno w odniesieniu do wykładni tych pojęć, jak i oceny sytuacji faktycznej sprawy, to jednak tej swobody nie można utożsamiać z uznaniem administracyjnym. Weryfikacja istnienia przesłanek udzielenia ulgi, o której mowa w art. 67a § 1 pkt 3 O.p. poddana jest bowiem rygorom postępowania podatkowego. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciami niedookreślonymi wymaga od organu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych po to, aby na tej podstawie stwierdzić, czy dana sytuacja faktyczna mieści się w zakresie przesłanki "ważny interes podatnika", względnie przesłanki "interes publiczny", czy też nie”. Przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy (przypadki losowe), które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika oraz bliskich mu osób, uniemożliwiające uregulowanie zaległości podatkowych. Będzie to również utrata możliwości zarobkowania lub utrata losowa majątku (wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r.; sygn. akt II FSK 963/14), a także sytuacja zdrowotna podatnika kwalifikująca jego rodzinę do świadczeń z pomocy społecznej, mimo iż nie są to sytuacje nagłe i nieprzewidywalne (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2017 r.; sygn. akt I Sa/Wr 1048/16). Art. 121 Ordynacji podatkowej nakazuje prowadzenie postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Ponadto art. 84 Konstytucji RP stanowi, że każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Przyznanie ulgi w zapłacie podatku jest odstępstwem od zasady powszechności opodatkowania, więc powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i przyznane w wyjątkowych sytuacjach (art. 122 Ordynacji) – str. 156-157 protokołu kontroli.
W zakresie uregulowań zawartych w treści regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego w Sokółce – opisanych na str. 168-169 protokołu kontroli – ustalono, że dane „Tabeli stanowisk, zaszeregowań i stawek dodatku funkcyjnego, wymagań kwalifikacyjnych pracowników, w tym pracowników zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych, stanowiskach urzędniczych, stanowiskach pomocniczych i obsługi oraz doradców i asystentów” (stanowiącej załącznik nr 3 do regulaminu) wykazują liczne rozbieżności zarówno w stosunku do postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786, ze zm.), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.), obowiązującego od dnia 19 maja 2018 r., tj.: a) w tabeli I. „Kierownicze stanowiska urzędnicze” w zakresie wymagań kwalifikacyjnych kierownika wydziału wskazano kategoria zaszeregowania – XIII-XVIII, minimalne wymagania kwalifikacyjne: wykształcenie oraz umiejętności zawodowe – wyższe, staż pracy (w latach) – 4, natomiast zgodnie z tabelą IV F. wiersz 1, stanowiącą załącznik nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r., minimalna kategoria zaszeregowania to XV, zaś minimalny staż pracy 5 lat. Analogiczne wymagania co do kategorii zaszeregowania oraz stażu pracy na tym stanowisku zawiera tabela II D. (wiersz 2 części „Stanowiska kierownicze urzędnicze”) zamieszczona w załączniku nr 3 do obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r., b) w tabeli III. „Stanowiska pomocnicze i obsługi”: - w zakresie wymagań kwalifikacyjnych sekretarki wskazano kategoria zaszeregowania – IX-X, minimalne wymagania kwalifikacyjne: wykształcenie oraz umiejętności zawodowe – wyższe, staż pracy (w latach) – 1, natomiast zgodnie z tabelą IV F. (wiersz 6 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”) załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 18 marca 2009 r., minimalny staż pracy (w latach) na tym stanowisku nie jest wymagany przy średnim wykształceniu, co analogicznie uregulowano w tabeli II D. (wiersz 7 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”) załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r.; - w zakresie wymagań kwalifikacyjnych zaopatrzeniowca wskazano kategoria zaszeregowania – VIII-IX, minimalne wymagania kwalifikacyjne: wykształcenie oraz umiejętności zawodowe – wyższe, staż pracy (w latach) – 2, natomiast zgodnie z tabelą IV F. (wiersz 5 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”) załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 18 marca 2009 r., na tym stanowisku wymagane jest minimum średnie wykształcenie; analogicznie ujęto w tabeli II D. (wiersz 10 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”) załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r.; - w zakresie wymagań kwalifikacyjnych kancelisty wskazano kategoria zaszeregowania – VII-VIII, minimalne wymagania kwalifikacyjne: wykształcenie oraz umiejętności zawodowe – średnie, staż pracy (w latach) – -, natomiast zgodnie z tabelą IV F. (wiersz 7 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”) załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 18 marca 2009 r., minimalny staż pracy (w latach) na tym stanowisku wynosi 3 lata przy średnim wykształceniu. Aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r. przewidują na stanowisku kancelisty minimalny staż pracy w wymiarze 2 lat (tabela II D., wiersz 15 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”); - w zakresie wymagań kwalifikacyjnych dozorcy wskazano kategoria zaszeregowania – IV-VI, minimalne wymagania kwalifikacyjne: wykształcenie oraz umiejętności zawodowe – średnie, staż pracy (w latach) – -, natomiast zgodnie z tabelą IV F. (wiersz 18 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”) załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 18 marca 2009 r., na tym stanowisku wymagane jest wykształcenie podstawowe; analogicznie ujęto w tabeli II D. (wiersz 20 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”) załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r.; - w zakresie wymagań kwalifikacyjnych gońca wskazano kategoria zaszeregowania – II-V, minimalne wymagania kwalifikacyjne: wykształcenie oraz umiejętności zawodowe – średnie, staż pracy (w latach) – -, natomiast zgodnie z tabelą IV F. (wiersz 20 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”) załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 18 marca 2009 r., na tym stanowisku wymagane jest wykształcenie podstawowe; analogicznie ujęto w tabeli II D. (wiersz 23 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”) załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r.; - w zakresie wymagań kwalifikacyjnych operatora urządzeń powielających wskazano kategoria zaszeregowania – VI-VII, minimalne wymagania kwalifikacyjne: wykształcenie oraz umiejętności zawodowe – średnie, staż pracy (w latach) – -, natomiast zgodnie z tabelą IV F. (wiersz 16 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”) załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 18 marca 2009 r., na tym stanowisku wymagane jest wykształcenie podstawowe; analogicznie ujęto w tabeli II D. (wiersz 18 części „Stanowiska pomocnicze i obsługi”) załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r.
Kontrola wydatków związanych z eksploatacją samochodu służbowego Citroen C5 wykazała liczne nieprawidłowości opisane na str. 188-191 protokołu kontroli, polegające m.in. na: a) braku związku między tankowaniami wpisanymi na kartach pojazdu a danymi z faktur zakupu, co szczegółowo obrazuje tabela zamieszczona na str. 189-190 protokołu kontroli. Przykładowo, tankowanie z dnia 31 stycznia 2017 r. w ilości 56,37 l i z dnia 25 sierpnia 2017 r. w ilości 59,60 l nie zostały w ogóle odnotowane w karcie pojazdu; tankowanie z dnia 13 marca 2017 r. w ilości 31,76 l, wpisano w karcie drogowej jako 30 l, b) rozbieżnościach między datami poszczególnych tankowań a danymi w kartach pojazdu, co może świadczyć o niebieżącym wypełnianiu kart pojazdu i braku należytej kontroli, c) wielokrotnym korzystaniu, m.in. przez Panią Burmistrz, z samochodu służbowego na wyjazdy odbywane poza miejscowość, w której znajduje się miejsce pracy, bez wystawionego polecenia wyjazdu służbowego (delegacji). Odbywanie podróży przy braku dokumentu polecenia wyjazdu służbowego stanowi naruszenie § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), zgodnie z którymi termin, miejsce rozpoczęcia i zakończenia oraz środek transportu do odbycia podróży służbowej określa pracodawca. Brak poleceń wyjazdu służbowego stanowi również naruszenie przepisów wewnętrznych obowiązujących w Urzędzie Miejskim. Ponadto w kartach drogowych nie określano godzin wyjazdu i powrotu oraz celów wyjazdu (druk karty nie zawierał stosowanych rubryk w tym zakresie). Wynikający z przyjętego sposobu wypełniania kart drogowych brak jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z samochodu służbowego – w połączeniu z brakiem poleceń wyjazdu służbowego – uniemożliwia zweryfikowanie celowości wyjazdów w zakresie ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym celowości wydatku poniesionego na zakup paliwa.
W zakresie wydatków poniesionych tytułem zwrotu kosztów zagranicznych podroży służbowych odbywanych w okresie objętym kontrolą przez Panią Burmistrz (szczegółowo opisanych na str. 179-187 protokołu kontroli), stwierdzono nieprawidłowości polegające na: a) niewskazywaniu na drukach delegacji miejscowości docelowej (delegacje nr 67, 134 i 226) oraz środka lokomocji (delegacja nr 134), wbrew postanowieniom § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, b) niewskazaniu w rachunku kosztów podróży (delegacja nr 65) godziny i miejscowości, w której przekroczono granicę państwa, co stanowi istotne utrudnienie w określeniu łącznego czasu trwania podróży zagranicznej; zgodnie z § 12 pkt 1 rozporządzenia czas podróży zagranicznej liczy się, w przypadku odbywania jej środkami komunikacji lądowej, od chwili przekroczenia granicy państwowej w drodze za granicę do chwili jej przekroczenia w drodze powrotnej do kraju; c) niewypłaceniu 25% diety (tj. 10,5 euro) za podróż służbową na Białoruś w dniach 22-23 września 2017 r. (delegacja nr 226 z dnia 22 września 2017 r.), wbrew § 14 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia; d) niewypłacaniu zaliczki, o której mowa w § 20 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży zagranicznej. Oznacza to, że pracodawca jest zobligowany do jej wypłaty niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują, w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta powinna być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży”; e) rozliczaniu kosztów podróży w walucie obcej według różnych kursów, np. z dnia poprzedzającego przedłożenie kosztów podróży do rozliczenia – delegacja nr 65 i 67; z dnia przedłożenia delegacji do rozliczenia – delegacja nr 211; przy braku wskazania daty zastosowanego kursu – delegacja nr 134, czy też z zastosowaniem kursu obowiązującego na miesiąc po przedłożeniu kosztów podróży służbowej do rozliczenia – delegacja nr 226. Postępowanie takie nie ma uzasadnienia w świetle § 20 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym rozliczenie kosztów podróży zagranicznej jest dokonywane w walucie otrzymanej zaliczki (w walucie wymienialnej albo w walucie polskiej) według średniego kursu z dnia jej wypłacenia. Zastosowanie tego przepisu nie było możliwe, gdyż nie były wypłacane zaliczki; f) pomijaniu w poleceniu wyjazdu zagranicznego miejscowości na terenie kraju, od której rozpoczyna się i kończy podróż zagraniczna (tj. następuje: przekroczenie granicy państwowej w przypadku podróży lądowej, start samolotu w drodze za granicę lub lądowanie w drodze powrotnej w przypadku podroży lotniczej oraz wyjście statku z portu polskiego w drodze za granicę i jego wejście do tego portu w drodze powrotnej w przypadku podróży morskiej). Zgodnie z § 21 rozporządzenia, w przypadku odbywania podróży zagranicznej w połączeniu z przejazdem na obszarze kraju, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2 „Podróż krajowa”. Stosownie zaś do § 6 rozporządzenia pracodawca określa miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Na gruncie przywołanych przepisów krajowe odcinki podróży, mimo iż są integralnie złączone z podróżą zagraniczną, podlegają przepisom regulującym podróże krajowe. Z tego wynika, że należy oddzielnie traktować krajową część podroży zagranicznej, co wiąże się m.in. z obowiązkiem określania miejscowości jej rozpoczęcia i zakończenia, mającej zasadnicze znaczenie dla miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży zagranicznej (np. miejsca przekroczenia granicy czy startu samolotu), g) klasyfikowaniu wydatków dotyczących krajowych odcinków podróży zagranicznej w par. 4420 „Podróże służbowe zagraniczne”, zamiast w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”.
W zakresie wydatków poniesionych na promocję gminy, których szczegółowy opis znajduje się na str. 191-194 protokołu kontroli, zwrócono się – w związku z ustaleniami kontroli – do pani Burmistrz o wskazanie, co składało się na koszty zawarte w rachunku na kwotę 4.500 zł za pobyt w gospodarstwie agroturystycznym w Bachmatówce. W złożonym wyjaśnieniu wskazano (pod wyjaśnieniem widnieje podpis podinspektora UM w Sokółce jako osoby sporządzającej oraz Sekretarza Gminy): (…) W zakresie promocji przedstawiono jednostkom pomocniczym (sołtysom) zagadnienia związane z planem promocji gminy Sokółka na rok 2017 oraz oczekiwania Burmistrza Sokółki co do roli w/w jednostek w promocji gminy. Dla uczestników spotkania przygotowano degustację produktów regionalnych promowanych w całej Polsce (swojskie sery, wędliny, chleby, miody). Zarówno cel wydatku, jak i argumentacja zawarta w wyjaśnieniu nie świadczą w ocenie Izby wystarczająco o związku pomiędzy wydatkiem poniesionym na pobyt sołtysów w gospodarstwie agroturystycznym a promocją gminy Sokółka. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Dodatkowo art. 44 ust. 2 tej ustawy wskazuje na obowiązek dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Tymczasem zarówno z opisu zawartego na rachunku, jak i złożonego wyjaśnienia nie wynika dostateczny związek między wydatkami na pobyt sołtysów w gospodarstwie agroturystycznym a realizacją zadań z zakresu promocji gminy.
Zarządzeniem Nr 133/11 z dnia 12 grudnia 2011 r. (wraz ze zmianami) Burmistrz Sokółki ustalił piętnastoosobowy skład Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Sokółce. Kontrolującym nie okazano zaświadczenia o posiadanym przeszkoleniu przez trzech z członków Komisji – str. 194 protokołu kontroli. Zgodnie z treścią art. 4¹ ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137, ze zm.), w skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Kontrola wydatków związanych z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w 2017 r. wykazała, w przypadku części wydatków sklasyfikowanych w rozdz. 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” brak dostatecznego uzasadnienia ich związku z realizacją Programu. Większość z okazanych kontrolującym faktur zakwalifikowanych do wydatków w rozdz. 85154 nie zawierała opisu pozwalającego stwierdzić, że dokonane wydatki mają należyty związek z realizacją zadań ujętych w Programie na 2017 r. Dotyczy to m.in. wydatków na usługi gastronomiczne czy przewozy osób – str. 197 i 202-205 protokołu kontroli. Jak stanowi art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wykorzystywane będą na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnych programów przeciwdziałania narkomanii, a także zadań realizowanych przez placówkę wsparcia dziennego, o której mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii, i nie mogą być przeznaczane na inne cele. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Z treści wymienionych w protokole kontroli faktur i zamieszczonych na nich opisów nie wynika dostatecznie, jaki związek wydatkowane środki miały z realizacją Gminnego Programu. Świadczyć miała o tym dekretacja na fakturze wskazująca na sklasyfikowanie wydatku jako dotyczącego realizacji Programu. W wyjaśnieniu przewodnicząca GKRPA poinformowała m.in., że (…) wszystkie wymienione wyżej wydatki są zgodne z założeniami Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii w 2017 r. i dotyczą działań tam określonych czyli m.in. wspieranie działalności rad sołeckich, wspieranie i aktywizacja osób dorosłych czy też wspieranie wolontariatu. Są to również elementy profilaktyki czyli m.in. znajdywania alternatyw spędzania wolnego czasu przez: wspólne spotkania seniorów, działalność kółek wolontariuszy, czy też aktywizacja mieszkańców na terenach wiejskich poprzez spotkania w klubach wiejskich. Nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Na podstawie analizy dokumentacji dotyczącej funduszu sołeckiego przyjętej do badania próby 17 sołectw (str. 205-227 protokołu kontroli), stwierdzono m.in., że: a) nie uwzględniono w wydatkach zrealizowanych w ramach funduszu sołeckiego wsi Stara Kamionka wydatku na kwotę 346 zł za wykonanie tablicy edukacyjno-dekoracyjnej do SP w Starej Kamionce (faktura z dnia 18 grudnia 2017 r.), mimo że był on zgodny z prawidłowym wnioskiem sołectwa, co skutkowało utraceniem przez gminę dotacji z budżetu państwa z tytułu zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu w kwocie 120,94 zł (346 zł x 34,954%), b) przyjęto do realizacji, jako prawidłowe, wnioski sołectw Igryły i Kraśniany o zmianę przedsięwzięcia w trakcie roku budżetowego, które nie zawierały uzasadnienia wymaganego przez art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy powinna Pani, w terminie 7 dni od dnia otrzymania, odrzucić te wnioski, jednocześnie informując o tym sołtysów. W wyjaśnieniu Zastępca Burmistrza wskazał, że Wnioski o zmianę przedsięwzięcia w trakcie roku budżetowego sołectw Igryły i Kraśniany przyjęto do realizacji, ponieważ jednoznacznie spełniały wymóg poprawy warunków życia mieszkańców danych sołectw. Treść wniosków, pierwotnego i wniosku po zmianie jest tożsama. We wnioskach po zmianie wydatki są doprecyzowane o kwoty na poszczególne zadania. Odnosząc się do powyższych wyjaśnień należy wskazać, że o ile wniosek o zmianę przedsięwzięcia sołectwa Igryły w rzeczywistości zawiera te same zadania do realizacji, co pierwotny wniosek w sprawie przeznaczenia funduszu sołeckiego na 2017 r. tego sołectwa, o tyle we wniosku sołectwa Kraśniany zgłoszono zupełnie nowe przedsięwzięcie, tj. „Spotkanie integracyjno-informacyjne mieszkańców, na którym zostaną omówione wykonane oraz planowane inwestycje w sołectwie Kraśniany”. We wniosku o częściowy zwrot z budżetu państwa wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego ujęto wydatki dotyczące sołectwa Kraśniany na łączną kwotę 14.050,90 zł, z czego kwota 1.218,47 zł dotyczyła wydatków związanych z organizacją „spotkania” mieszkańców sołectwa, c) przyjęto do realizacji wnioski sołectw: Bachmatówka, Bilwinki, Bogusze, Gliniszcze Małe, Kraśniany, Malawicze Górne, Polanki, Puciłki, Stara Kamionka, Straż, Szyszki i Wojnachy, w których jako przedsięwzięcie przewidziane do realizacji wskazano m.in.: „spotkanie integracyjne mieszkańców wsi” – Bachmatówka (zadanie zgłoszone we wniosku o zmianę przedsięwzięcia), Puciłki, Szyszki; „zorganizowanie spotkania integracyjnego mieszkańców wsi” – Bilwinki i Polanki (zadanie zgłoszone we wniosku o zmianę przedsięwzięcia); „organizacja pikniku rodzinnego” – Bogusze i Wojnachy; „spotkanie integracyjne” – Gliniszcze Małe i Malawicze Górne; „spotkanie integracyjno-informacyjne mieszkańców” – Kraśniany (zadanie zgłoszone we wniosku o zmianę przedsięwzięcia); „imprezy integracyjne w tym: Powitanie Lata, Obchody Dnia Matki i Dziecka” – Stara Kamionka; „impreza integracyjno-kulturalna dla mieszkańców wsi” – Straż. Ostatecznie w przypadku sołectw Bilwinki, Malawicze Górne i Straż nie poniesiono wydatków na te cele. Potrzebę realizacji wymienionych przedsięwzięć uzasadniono np. w następujący sposób: „z funduszu przeznaczonego na remont drogi pozostała kwota 872 zł, którą przeznaczymy na spotkanie mieszkańców wsi” (Bachmatówka); „integracja mieszkańców” (Bogusze i Wojnachy); „poprawa warunków życia” (Gliniszcze Małe); „spotkanie integracyjne ma na celu spowodowanie lepszej współpracy między sąsiadami” (Polanki); „impreza integracyjna ma na celu pobudzenie aktywności społeczności” (Puciłki); „możliwość spotkania się wszystkich mieszkańców wsi; forma podziękowania mieszkańcom za ich pracę na rzecz wsi; imprezy przyczynią się też do promowania samorządności” – w zakresie imprezy „Powitanie Lata” – oraz „impreza połączona, integracyjna, współpraca szkoły i sołectwa, zaangażowanie mieszkańców w projekt, a także mieszkańców innych wsi, których dzieci uczą się w Starej Kamionce” – w zakresie imprezy „Obchody Dnia Matki i Dziecka” (Stara Kamionka); „integracja sąsiedzka” (Szyszki). W związku z realizacją tych celów poniesiono wydatki na: usługę cateringową za 870 zł (Bachmatówka); naczynia jednorazowe, dyplomy, nagrody, artykuły spożywcze oraz węgiel do grilla z rozpałką za 3.250,03 zł (Bogusze); zakup artykułów spożywczych za 1.993,36 zł (Gliniszcze Małe); naczynia jednorazowe, artykuły spożywcze i usługi cateringowe za 1.218,47 zł (Kraśniany); artykuły spożywcze, naczynia jednorazowe i sękacz za 389,95 zł (Polanki); artykuły spożywcze za 1.241,95 zł (Puciłki); naczynia jednorazowe. artykuły spożywcze, wynajem urządzeń rekreacyjnych („dmuchańce”), organizację imprezy dla dzieci, występów artystycznych i animacji dla dzieci 5.076,67 zł (Stara Kamionka); naczynia jednorazowe i artykuły spożywcze za 2.000 zł (Szyszki); catering, oprawę muzyczną oraz „obsługę pikniku rodzinnego” na co według wyjaśnień składały się koszty wypożyczenia zjeżdżalni i trampoliny za 7.776 zł. Stosownie do postanowień art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim, środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. W odpowiedzi na pytanie o związek z realizacją zadań własnych gminy przyjętych przedsięwzięć przewidujących organizację różnego rodzaju imprez (ponieważ nie wynika on z uzasadnień wniosków) Zastępca Burmistrza poinformował, że wnioski przewidujące organizację różnego rodzaju spotkań integracyjnych przyjęto do realizacji, ponieważ na spotkaniach były przekazywane informacje między innymi o konieczności selektywnej zbiórki odpadów, zakładaniu kompostowników, utrzymaniu czystości i porządku na nieruchomościach, funkcjonowaniu PSZOK, zakazie spalania odpadów komunalnych. Ponadto ustawodawca dopuszcza organizację takich imprez jak dożynki, majówki i różnego rodzaju święta np. Dzień Dziecka, Dzień Babci, Dzień Dziadka, Dzień Matki, wykopki dla mieszkańców sołectwa, organizację imprez kulturalno-sportowych, np. obejmujących rywalizację między dziećmi a dorosłymi, konkursy dla rodzin itp., wspieranie innych inicjatyw integracyjnych na rzecz mieszkańców sołectwa, prowadzonych przez organizacje działające na jego terenie, których integralną częścią jest oprawa muzyczna i okolicznościowy adekwatny do rodzaju święta symboliczny poczęstunek. Odnosząc się do opisywanej kwestii należy wskazać, że z uzasadnienia wniosków nie wynika, jakie zadania własne gminy mają być realizowane za pośrednictwem tego rodzaju przedsięwzięcia. W szczególności podkreślenia wymaga, że przepisy prawa nie przewidują takiego zadania jak „integracja mieszkańców”; nie można też tak określonemu celowi jednoznacznie przypisać charakteru sprawy publicznej na podstawie ogólnej normy z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przepisach prawa nie ma regulacji odnoszących się do organizacji imprez podanych w wyjaśnieniu, a tym bardziej do nabywania w związku z nimi artykułów żywnościowych. W ocenie Izby nie zachodzi też związek między przekazywaniem mieszkańcom informacji o charakterze publicznym a nabywaniem artykułów żywnościowych czy usługi konsumpcyjnej, d) jako wydatki wykonane w ramach funduszu sołectwa Straż wykazano wydatki m.in. na wykonanie usługi montażowej skrzydeł drzwiowych 3 szt. – prace modernizacyjne w budynku SP w Geniuszach (zgodnie z wnioskiem sołectwa Straż), podczas gdy sołectwo Geniusze w ramach środków funduszu sołeckiego przewidziało tylko zadanie polegające na wykonaniu oświetlenia ulicznego w miejscach o zabudowie kolonijnej w sołectwie. W odpowiedzi na pytanie dotyczące przyjęcia do realizacji wniosku sołectwa Straż, dotyczącego zadania realizowanego poza obszarem sołectwa, Zastępca Burmistrza poinformował, że (…) przyjęto do realizacji, ponieważ dzieci z tych sołectw zgodnie z obwodami szkolnymi (w załączeniu) uczą się w wymienionych szkołach a ustawodawca dopuszcza realizację wniosku na obszarze innego sołectwa w danej gminie. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że możliwość realizacji przez dane sołectwo wniosku na obszarze innego sołectwa w danej gminie ustawodawca przewidział wyłącznie w ramach realizacji wspólnego przedsięwzięcia, o czym mowa w art. 6 ustawy. Wniosek sołectwa o realizację przedsięwzięcia poza obszarem sołectwa jest zatem prawidłowy tylko w przypadku wspólnego przedsięwzięcia, czyli wówczas gdy co najmniej dwa sołectwa przeznaczą środki na ten sam cel. Wobec braku cech wspólnego przedsięwzięcia wniosek powinien zostać odrzucony na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy, e) przyjmowaniem pierwotnych wniosków sołectw zajmuje się w praktyce referent ds. rolnictwa, z kolei przyjmowaniem wniosków o zmianę przedsięwzięcia w trakcie roku budżetowego oraz rozliczaniem środków funduszu sołeckiego zajmuje się główny specjalista, co nie wynika wprost z przydzielonych tym pracownikom zakresów czynności.
W zakresie stosowania procedur ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.) stwierdzono, że ogłoszenie o udzieleniu zamówienia na wykonanie remontu bieżących nawierzchni żwirowych i gruntowych dróg zostało umieszczone w BZP po upływie 30 dni od dnia zawarcia umowy, tj. wbrew postanowieniom art. 95 ust. 1 – str. 239 protokołu kontroli. Analiza specyfikacji istotnych warunków tego zamówienia wykazała, że w jej treści zamawiający określił, iż „wykonawca udzieli zamawiającemu gwarancji jakości na przedmiot umowy – minimalny termin gwarancji jakości wynosi 12 miesięcy od daty odbioru ostatecznego przez zamawiającego”. Należy wskazać, że zastrzeżony przez zamawiającego minimalny termin gwarancji jest mniej korzystny niż przewidują to obowiązujące przepisy Kodeksu cywilnego, bowiem zgodnie z treścią art. 577 § 4 k.c., jeżeli nie zastrzeżono innego terminu, termin gwarancji wynosi dwa lata licząc od dnia, w którym rzecz została kupującemu wydana – str. 234 protokołu kontroli.
W przedmiocie kompletności wymaganych prawem aktów stanowiących podstawę gospodarowania nieruchomościami ustalono, że gmina w dalszym ciągu nie posiada aktualnego planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. W odpowiedzi na zalecenia wydane przez RIO w Białymstoku po ostatniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy, ówczesny Burmistrz S. Małachwiej poinformował, że Plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości będzie wykonywany na bieżąco, stosownie do przepisów ustawy (…) i przedkładany co roku Radzie Miejskiej w Sokółce w formie Zarządzenia Burmistrza). Zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami plan ten powinien być opracowany przez na okres trzech lat i zawierać dane wymienione w tym przepisie – str. 255 protokołu kontroli.
Kontrola zagadnienia prawidłowości udostępniania nieruchomości gminnych jednostkom pomocniczym i organizacyjnym gminy wykazała, że: a) zawarto 6 „umów” nieodpłatnego użyczenia gruntów wraz z budynkami klubów wiejskich na cele utrzymania świetlic dla młodzieży wiejskiej z sołectwami: Zadworzany, Nomiki, Żuki-Sierbowce, Nowa Kamionka, Malawicze Dolne oraz Drahle; „umowy” te zostały zawarte z poszczególnymi sołectwami na podstawie postanowień uchwały Nr XXXV/260/05 Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 2005 r. (dot. sołectw: Zadworzany, Żuki-Sierbowce, Nowa Kamionka, Nomiki, Malawicze Dolne) oraz uchwały Nr XXVIII/217/04 Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2004 r. (dot. sołectwa Drahle); dodatkowo „umowy” poprzedzone były bezpodstawnym sporządzeniem wykazu nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy wskazać, że wobec braku przymiotu osobowości prawnej jednostka pomocnicza gminy nie może być stroną jakiejkolwiek czynności cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Zatem zakres tego uregulowania powinien być unormowany nie odrębną uchwałą, lecz w statucie sołectwa. Potwierdza to m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 347/13): „prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g., określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta”. Z kolei Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 24 grudnia 2009 r. (NK.II.0911-8/577/09) stwierdził: „zakres czynności dokonywanych przez jednostkę pomocniczą (jej organy) w zakresie przysługującego jej mienia unormowany winien być statutem tej jednostki, ewentualnie statutem gminy". Analiza treści statutów poszczególnych sołectw (wprowadzonych uchwałą Nr VI/36/03 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie statutów sołectw gminy Sokółka) nie wykazała, aby określały one zasady zarządu i korzystania ze składników mienia komunalnego przez jednostki pomocnicze gminy. Z kolei w § 92 Statutu Gminy Sokółka Rada Miejska postanowiła ogólnie, że jednostki pomocnicze posiadają w zarządzie mienie komunalne przekazane im przez Gminę (ust. 1), zaś jednostka pomocnicza może dokonywać samodzielnie wszelkich czynności dotyczących przyznanego jej mienia, w ramach czynności zwykłego zarządu (ust. 2). Wszelkie kwestie związane z „zarządzaniem i korzystaniem z mienia komunalnego oraz rozporządzaniem dochodami z tego źródła” powinny zatem mieć oparcie w regulacji statutowej; nie ma też uzasadnienia zawieranie przez Burmistrza „umów” w tej sprawie z sołectwami – str. 256-258 protokołu kontroli; b) zawarto „umowę użyczenia” z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Sokółce (gminnym zakładem budżetowym), na podstawie uchwały Nr XL/306/05 z dnia 29 grudnia 2005 r., zgodnie z którą Rada Miejska w Sokółce przeznaczyła do użyczenia ZGKiM w drodze bezprzetargowej 39 nieruchomości stanowiących własność gminy wraz z budynkami i urządzeniami zlokalizowanymi na tych nieruchomościach. Poza nieruchomościami będącymi przedmiotem tej „umowy” Zakład wykonuje czynności o cechach administrowania także wobec innych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, przy czym nieruchomości te zostały mu przekazane w trwały zarząd. W złożonym wyjaśnieniu pracownik Referatu Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w UM w Sokółce poinformowała następująco: (…) Gmina Sokółka w drodze procesu komunalizacyjnego pozyskiwała systematycznie do gminnego zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, które z mocy prawa podlegały komunalizacji. Były tam także nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi pochodzącymi po dawnym zlikwidowanym POM–ie w Sokółce (…). Rada Miejska w Sokółce w dniu 29 grudnia 2005 roku podjęła Uchwałę Nr XL/306/05 o przeznaczeniu do użyczenia wymienione w uchwale nieruchomości na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Sokółce. W następstwie tej uchwały protokołem zdawczo-odbiorczym zostały one przekazane Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Sokółce. Jednak było to działanie jednorazowe. Gmina Sokółka w oparciu o art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na wniosek jednostki organizacyjnej przekazuje nieruchomości w trwały zarząd, o które ta jednostka się ubiega. W konsekwencji istnieją dwie odrębne podstawy władania przez ZGKiM nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, mimo że wszystkie te nieruchomości służą wykonywaniu tych samych zadań Zakładu. Ponadto ustalono, że grunty objęte „umową użyczenia” znajdują się w ewidencji środków trwałych Urzędu Miejskiego w Sokółce, z kolei budynki i urządzenia usytuowane na tych gruntach są ujęte w ewidencji środków trwałych (wartościowo) ZGKiM w Sokółce. Stan taki – w zakresie dotyczącym nieruchomości – nie ma uzasadnienia w świetle § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, jak też obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… i przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi podstawą prawną władania nieruchomościami przez jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd. Mając na uwadze charakter zadań wykonywanych przez Zakład w stosunku do budynków mieszkalnych – posiadających cechy odpowiadające zarządzaniu gminnym zasobem mieszkaniowym – w ocenie Izby nieruchomości te nie muszą być formalnie przekazywane Zakładowi w trwały zarząd (na podobnej zasadzie, jak jednostkom zarządzającym drogami nie są przekazywane w trwały zarząd drogi, którymi mają one zarządzać), generuje zaś dodatkowe koszty po stronie zakładu z tytułu opłat za trwały zarząd – str. 258-260 protokołu kontroli.
W zakresie gospodarki rzeczowymi składnikami majątku obrotowego stwierdzono, że od 2009 r. jednostka sprzedaje monety, tzw. „Sokole” z mosiądzu oraz ze srebra. W trakcie poprzedniej kontroli kompleksowej w 2014 r. stwierdzono m.in., iż monety nie były objęte ewidencją księgową Urzędu, co do czasu niniejszej kontroli nie uległo zmianie. Poprzednio zakwestionowano także fakt niezinwentaryzowania rzeczywistego stanu monet. Z ustaleń obecnej kontroli wynika, że monety zostały zinwentaryzowane w dniu 2 stycznia 2018 r. na stanowisku pracy pracownika i w dniu 29 grudnia 2017 r. w kasie. Arkusz spisu monet znajdujących się u pracownika materialnie odpowiedzialnego zawierał 2 pozycje (304 szt. monet srebrnych i 8.911 szt. monet mosiężnych), zaś według protokołu z inwentaryzacji kasy na stanie znajdowało się 26 szt. monet mosiężnych. Pomimo przeprowadzenia inwentaryzacji, czyli ustalenia faktycznego stanu tych składników aktywów, nie dokonano ich wyceny, a tym samym ujęcia ich wartości w ewidencji księgowej, wbrew przepisom art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości. W dalszym ciągu nie stwierdzono, aby w kontrolowanej jednostce obowiązywały wewnętrzne procedury określające sposób gospodarowania monetami oraz dokumentowania tych procesów, pomimo, iż w udzielonej odpowiedzi na zalecenia po poprzedniej kontroli wskazano: od stycznia 2015 r. zostaną wdrożone procedury gospodarowania nimi zgodnie z zaleceniami RIO. W trakcie obecnej kontroli wyjaśniono, iż procedury dotyczące gospodarowania monetami są w trakcie opracowywania i po podpisaniu przez Burmistrza Sokółki zostaną niezwłocznie przekazane do RIO w Białymstoku. Nie okazano ponadto żadnej dokumentacji potwierdzającej ustalenie stosowanej w praktyce ceny sprzedaży wynoszącej 4 zł, co potwierdzono także w udzielonym wyjaśnieniu wskazując, iż nie odnaleziono dokumentów wewnętrznych ustalających wartość za jaką mogłaby być sprzedawana; w związku z powyższym, iż dukat „4 sokole” będący monetą niekruszcową posiada wyraźnie określoną wartość liczbową 4, potraktowano ją jako umowną cenę sprzedaży 4 zł; obecnie podjęto decyzję, iż dalsza sprzedaż monet nie będzie prowadzona i wszystkie monety zostaną wycofane ze sprzedaży i przekazane do celów promocyjnych. Dochód z tego tytułu w 2017 r. wyniósł 972 zł. Odnosząc się do kwestii braku ustalenia wartości monet „Sokole” ze srebra argumentowano, iż przedmiotowa moneta kruszcowa stanowi materiał promocyjny gminy Sokółka; w 2017 r. nie prowadzono sprzedaży przedmiotowych monet; monety wykonane ze srebra traktowane są jako pamiątki promujące gminę Sokółka; wręczane były zasłużonym dla Sokółki mieszkańcom i ważnym gościom. Na uwagę zasługuje, iż łączna ilość monet mosiężnych będących na stanie Urzędu na 31 grudnia 2017 r. wynosiła 8.937 zł, co przyjmując cenę 4 zł stanowiło wartość 35.748 zł. Ustalenie wartości monet srebrnych (304 szt.) w trakcie kontroli nie było możliwe – str. 263-265 protokołu kontroli.
Badanie wykonywania obowiązków inwentaryzacyjnych drogą spisu z natury wykazało, że ostatnia inwentaryzacja tą metodą została przeprowadzona w 2014 r., na podstawie zarządzenia poprzedniego Burmistrza z dnia 11 września 2014 r. Według tego zarządzenia inwentaryzacją należało objąć m.in. środki trwałe (np. sprzęt komputerowy, monitoring miejski), środki trwałe w użytkowaniu (np. meble, sprzęt i wyposażenie) i mienie gminne - budynki, budowle. Inwentaryzacja ta, zgodnie z zarządzeniem, została przeprowadzona według stanu na dzień 30 września 2014 r. Stosownie do postanowień art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości termin i częstotliwość inwentaryzacji uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację środków trwałych znajdujących się na terenie strzeżonym przeprowadzono raz w ciągu 4 lat. W celu zachowania częstotliwości inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych składniki te należało zatem zinwentaryzować ponownie najpóźniej na koniec września 2018 r. Dopiero w trakcie kontroli tego zagadnienia, w dniu 26 października 2018 r., wydała Pani zarządzenie Nr 12/18 o przeprowadzeniu spisu z natury środków trwałych i pozostałych środków trwałych według stanu na dzień 30 września 2018 r. (w terminie do 30 listopada 2018 r.), co świadczy o niepodjęciu działań w celu zorganizowania inwentaryzacji przed upływem okresu 4 lat od poprzedniej inwentaryzacji – str. 268-270 protokołu kontroli. Analiza rozliczeń gminy z zakładem budżetowym w 2017 r. wykazała, że z budżetu gminy udzielono ZGKiM w Sokółce dotacji przedmiotowej w kwocie 36.347 zł. Dotacja wynikała z uchwały Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 16 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy Sokółka na rok 2017; w trakcie roku jej wysokość nie uległa zmianie. Kontrola wykazała, że w Rada Miejska nie ustaliła stawek jednostkowych dotacji przedmiotowej na 2017 r., co narusza przepisy art. 219 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych. Zalecenia przestrzegania zasad udzielania dotacji przedmiotowych dla zakładu budżetowego w zakresie obowiązku kalkulowania kwoty dotacji, jako wypadkowej stawki dopłaty do jednostki wyrobu lub usługi uchwalonej przez Radę Miejską i zakresem realizowanych przez ZGKiM wyrobów lub usług oraz przedkładanie projektów uchwał w tym zakresie, wystosowywane były do poprzedniego Burmistrza wystąpieniami pokontrolnymi z dwóch ostatnich kontroli kompleksowych (z dnia 27 września 2010 r. i 20 sierpnia 2014 r.). W odpowiedzi na wystąpienie z ostatniej kontroli wskazano: Pismem F.3031.74.2014 z dnia 29 sierpnia 2014 r. Pan Dyrektor ZGKiM w Sokółce został zobligowany do przedstawienia kalkulacji stawek jednostkowych dotacji, które będą służyły do przygotowania projektu uchwały, która zostanie przedłożona pod obrady Rady Miejskiej. Dodania wymaga, iż według ustaleń poprzedniej kontroli RIO dotację przedmiotową przeznaczono na dopłatę do różnicy wartości funduszu remontowego wpłacanego przez właścicieli lokali, a wysokością funduszu wpłacanego przez lokatorów (najemców lokali mieszkalnych) w 9 wspólnotach mieszkaniowych, których członkiem jest gmina reprezentowana przez ZGKiM, co w dalszym ciągu jest praktykowane. Z okazanej podczas obecnej kontroli „Kalkulacji dotacji do funduszu remontowego we wspólnotach mieszkaniowych”, stanowiącej załącznik do pisma Dyrektora ZGKiM z dnia 18 października 2016 r., wynika, iż stawki dotacji w podziale na poszczególne lokale będące w zarządzie ZGKiM, obliczano jako iloczyn różnicy pomiędzy wysokością stawki na fundusz remontowy i stawki czynszu uwzględniającej zmniejszenie procentowe czynszu lokatora a powierzchnią lokali i ilością miesięcy. Dane w zakresie ilości miesięcy obejmowały różne okresy – przeważnie rok 2016, ale także lata wcześniejsze (z okresu od 2011 r. do 2015 r. w zależności od położenia lokali i rodzaju remontów w nich przeprowadzonych; np. dotacja na Grodzieńską 70 ustalona w kwocie 240,70 zł dotyczyła 12 miesięcy 2011 r., 10 miesięcy 2012 r,. 2 miesięcy 2012 r. i 12 miesięcy 2012 r.). Wyliczony iloczyn różnicy różnił się kwotowo w zależności od położenia lokali i przyjmowanych do jego wyliczenia lat. W dalszym ciągu dotacja nie była zatem przyznawana jako dopłata do konkretnych rodzajów usług kalkulowanych według stawek jednostkowych, wbrew art. 219 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Dotacje przedmiotowe nie służą wyrównywaniu poziomu przychodów i kosztów beneficjenta dotacji. Uzasadnieniem dotowania przedmiotowego jest założenie, że cena usługi komunalnej nie kompensuje kosztów jej wytworzenia. Wskazania wymaga jednocześnie, iż w wykonaniu zaleceń po poprzedniej kompleksowej kontroli Rada Miejska w Sokółce podjęła w dniu 22 grudnia 2014 r. uchwałę Nr III/16/2014 w sprawie ustalenia wysokości stawki dotacji przedmiotowej udzielonej samorządowemu zakładowi budżetowemu w 2014 r. jako dopłaty do 1m2 powierzchni lokali stanowiących własność gminy Sokółka w ramach wspólnot mieszkaniowych, w wysokości 0,63 zł. Był to akt jednorazowy, który nie wystąpił w kolejnych latach. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu argumentowano (…) został przygotowany projekt uchwały w sprawie ustalenia stawki dotacji przedmiotowej dla ZGKiM. Zostanie on przedłożony Radzie Miejskiej celem podjęcia. Metoda obliczania dotacji przedmiotowej jest wynikiem kalkulacji jednostkowej usług najmu lokali mieszkalnych. (…). Jak wykazała kontrola, dotacja przedmiotowa została przekazana jednorazowo, w dniu 25 maja 2017 r., co nie czyni zadość przepisom § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542, ze zm.), stanowiącym o obowiązku przekazywania dotacji przedmiotowej w wysokości odpowiedniej do stopnia realizacji finansowanych zadań. Nie stwierdzono ponadto, aby ZGKiM do dnia 31 stycznia 2018 r. przekazał rozliczenie z wykorzystania dotacji przedmiotowej, jak tego wymaga § 45 ust. 2 przywołanego rozporządzenia. Było to m.in. pochodną nie określenia – wbrew § 45 ust. 2 rozporządzenia – szczegółowości rozliczenia wykorzystania dotacji przedmiotowej przez Panią Burmistrz, w związku z czym kierownik ZGKiM nie miał wytycznych co do sposobu rozliczenia dotacji. Odnosząc się do tej kwestii w udzielonym wyjaśnieniu wskazano, iż dotacje przedmiotowe otrzymywane przez ZGKiM są rozliczane terminowo poprzez złożenie w formie załącznika o nazwie „Kalkulacja dotacji do funduszu remontowego we wspólnotach mieszkaniowych”. ZGKiM wnioskuje pod koniec roku o ujęcie w planach następnego roku dotacji przedmiotowej skalkulowanej jednostkowo w rozbiciu na wspólnoty na bieżący rok. Kalkulacja ta jest więc jednocześnie rozliczeniem dotacji. W przygotowaniu jest projekt zarządzenia w sprawie określenia zasad przekazywania i rozliczania dotacji dla zakładu. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w trakcie 2017 r. otrzymał z budżetu gminy dwie dotacje celowe na inwestycje – w dniu 14 grudnia 2017 r. na rachunek Zakładu przelano 497.550 zł, zaś w dniu 21 grudnia 10.000 zł. W trakcie kontroli okazano pismo z dnia 20 stycznia 2017 r. skierowane do dyrektora ZGKiM w Sokółce podpisane „z upoważnienia Burmistrza” przez Skarbnika (nie stwierdzono dowodu upoważnienia Skarbnika do tych działań), w sprawie ustalenia warunków przyznawania i rozliczania dotacji celowych dla samorządowego zakładu budżetowego. W jego treści zawarto postanowienia wymagane przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych, w tym m.in. termin zwrotu niewykorzystanej dotacji i rozliczenia udzielonej dotacji ustalony do dnia 31 stycznia 2018 r. Okazane rozliczenia dotacji celowych opatrzone były datą 14 lutego 2018 r., co oznacza, że przedłożone zostały po terminie wskazanym w piśmie Skarbnika z dnia 20 stycznia 2017 r., jak też po terminie ustawowym określonym w art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W przypadku dotacji w kwocie 497.550 zł z rozliczenia wynikała niewykorzystana kwota do zwrotu w wysokości 73,58 zł. Jej przelewu na rachunek Urzędu ZGKiM dokonał w dniu 23 lutego 2018 r. Zwrócenia uwagi wymaga, iż na podstawie dowodu PK 1379/44 z dnia 29 grudnia 2017 r. w ewidencji Urzędu dokonano zapisu Wn 810 – Ma 224-7 na pełną kwotę 497.550 zł, czyli obrazującego uznanie dotacji za wykorzystaną i rozliczoną w całości (co nie było prawdą). Uznanie dotacji za wykorzystaną i rozliczoną może nastąpić dopiero na podstawie rozliczenia sporządzonego przez dotowany podmiot, zatem dokonywanie zapisu mającego obrazować to zdarzenie, mimo braku dokumentacji obrazującej jej wykorzystanie, nie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi operacji. W rezultacie na koniec 2017 r. konto 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nie wykazywało salda Wn w kwocie 73,58 zł – wbrew zasadom ewidencji dotacji podlegającej zwrotowi wynikających z opisu funkcjonowania konta 224, zgodnie z którym rozliczone i przypisane do zwrotu w następnym roku dotacje powinny być zaliczone do dochodów budżetowych – i nie zostało wykazane w sprawozdaniu Rb-27S jako należność z tytułu dochodów. W kwestii rozliczeń z ZGKiM stwierdzono ponadto, że w sprawozdaniu Rb-Z za okres 2017 r. Zakład wykazał zobowiązania wymagalne na sumę 398.695,47 zł, które w większości dotyczą zobowiązań wobec MPEC sp. z o.o. w Sokółce ciągnących się od 1991 r., tj. od chwili przekształcenia Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w zakład budżetowy. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik wskazała m.in., iż kondycja finansowa była przedmiotem analiz ze strony Pani Burmistrz. Wielokrotne spotkania z Panem Dyrektorem ZGKiM skutkują stopniowym zmniejszeniem wymagalnych zobowiązań wynikających z zaległości w należnościach czynszowych najemców lokali mieszkalnych. (…) Gmina Sokółka dofinansowuje zakład budżetowy poprzez dotację przedmiotową (…) oraz poprzez dotacje celowe na zadania inwestycyjne. Ustawa o finansach publicznych nie dopuszcza możliwości regulowania zobowiązań w imieniu zakładu budżetowego. (…) Analiza zobowiązań wymagalnych ZGKiM wskazuje na stałą tendencję spadkową. Mimo aprobaty tez zawartych w wyjaśnieniu zwrócenia uwagi wymaga, iż opisana sytuacja wskazuje na konieczność podjęcia bardziej zintensyfikowanych działań, przewidzianych prawem, zmierzających do poprawy płynności finansowej ZGKiM, gdyż nieterminowe regulowanie zobowiązań może być przyczyną strat w postaci odsetek za zwłokę. W sprawozdaniu opisowym za 2017 r. dyrektor Zakładu wskazał, iż na ujemny wynik finansowy w znacznym stopniu wpłynęła działalność szaletu miejskiego. Jak ustalono, dyrektor dwukrotnie (26 października 2016 r., a następnie 29 czerwca 2017 r.) zwracał się o przyjęcie do planu finansowego ZGKiM na 2017 r. dotacji przedmiotowej do działalności szaletu miejskiego, na co nie uzyskał zgody. Dodatkowo w dniu 30 czerwca 2017 r. zwrócił się o pokrycie zobowiązań ZGKiM wobec MPEC sp. z o.o. w Sokółce, które wg stanu na ten dzień wynosiły 324.940,43 zł. W piśmie tym wskazał także, iż obciążeniem finansowym Zakładu jest również płacenie na rzecz gminy Sokółka opłaty za trwały zarząd, która wyniosła np. za 2017 r. - 26.575,67 zł, jak również podatku od nieruchomości, który na dzień 30.06.2017 r. wyniósł 41.625 zł. Poprosił o przyznanie dotacji lub uwzględnienie na następny rok podatkowy 2018 zwolnienia Zakładu z tych opłat, które przeznaczymy na spłatę zobowiązań wobec MPEC. Jak ustalono, pismo z dnia 30 czerwca 2017 r. pozostawiono bez odpowiedzi – str. 276-281 protokołu kontroli.
Z ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej w Szkole Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi Nr 2 w Sokółce wynika, że Szkoła do końca 2017 r. ponosiła na rzecz gminy opłatę w wysokości 0,3% ceny nieruchomości, tj. 6,30 zł rocznie, za trwały zarząd nieruchomością nr 463/6 położoną przy ul. Szkolnej w Sokółce i nr 467 położoną przy ul. Warszawskiej w Sokółce, ustanowiony na rzecz Szkoły decyzją z dnia 15 grudnia 1999 r. W treści decyzji wskazano, iż trwały zarząd ustanawia się celem prowadzenia przez Szkołę spraw związanych z działalnością dydaktyczną i opiekuńczo-wychowawczą. Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż o ustanowienie trwałego zarządu wystąpił dyrektor Szkoły argumentując, iż na nieruchomościach urządzone zostanie trawiaste boisko do gry w piłkę siatkową oraz parking szkolny. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r. wypowiedziano dotychczasową wysokość opłaty rocznej i ustalono nową opłatę roczną w wysokości 29,30 zł (z mocą od 1 stycznia 2019 r.); w treści decyzji wprost określono, iż opłata ustalona jest na nieruchomościach niezabudowanych wykorzystywanych na cele dydaktyczne, opiekuńczo-wychowawcze. Należy wskazać, że ustalenie opłaty za trwały zarząd nieruchomościami ustanowiony na rzecz jednostki oświatowej było niezgodne z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który zwalniał publiczne szkoły opłat za trwały zarząd nieruchomości zajętych na działalność oświatową. Przyjęta w obu decyzjach kwalifikacja nieruchomości przesądza o intencji ich wykorzystywania na działalność oświatową. Dodatkowo, z istoty ustawowego uprawnienia do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, zawartej w treści art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż polega ono m.in. na korzystaniu z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania danej jednostki organizacyjnej; w przypadku szkoły publicznej zakres działania odnosi się do działalności oświatowej przypisanej jej w akcie powołania lub statucie. W obowiązującym stanie prawnym szkoły publiczne są także zwolnione z opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości zajętych na działalność oświatową, o czym stanowi art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2017 poz. 2203, ze zm.).
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Część z nich była natomiast wynikiem niezapewnienia realizacji wniosków pokontrolnych wystosowanych do poprzedniego Burmistrza na podstawie poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy i głównym księgowym Urzędu Miejskiego. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Zapewnienie rzetelnego realizowania wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania, mając na uwadze, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny, stosownie do art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W tym celu objęcie wnikliwym nadzorem sposobu realizacji zaleceń pokontrolnych przez pracowników odpowiedzialnych za poszczególne zagadnienia. 2. Uzupełnienie zakresów czynności: a) Skarbnika o obowiązki i odpowiedzialność w zakresie dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych, b) głównego księgowego Urzędu Miejskiego o obowiązki i odpowiedzialność w zakresie wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi. 3. Niezwłoczne wyeliminowanie istniejącego od 1 stycznia 2017 r. sprzecznego z prawem stanu w zakresie obsługi finansowo-księgowej szkół, przedszkoli i Żłobka gminy Sokółka, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia. W tym celu przedłożenie Radzie Miejskiej projektu stosownej uchwały na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wyznaczającej szkoły podstawowe (prowadzące dotychczas obsługę innych szkół) oraz Przedszkole Nr 4 jako jednostki obsługujące, jeżeli zamiarem Pani Burmistrz jest zachowanie dotychczasowego sposobu wykonywania obsługi finansowo-księgowej jednostek obsługiwanych przez te jednostki. 4. Udzielanie pełnomocnictw na podstawie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie kierownikom jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. 5. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały dostosowującej do rzeczywistości zawarte w statucie gminy wykazy jednostek organizacyjnych oraz sołectw. 6. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości: a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych, b) prawidłowe określenie zasad prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 221, c) ujęcie w wykazie kont pozabilansowych konta 976; zobowiązanie głównego księgowego Urzędu Miejskiego do prowadzenia na tym koncie ewidencji wyłączeń wzajemnych rozliczeń Urzędu z jednostkami budżetowymi gminy i ZGKiM oraz zapewnienie prowadzenia ewidencji tych wyłączeń przez gminne jednostki budżetowe oraz ZGKiM, d) usunięcie z przepisów wewnętrznych „uproszczenia” przewidującego zmniejszanie wydatków i kosztów dotyczących wynagrodzeń zatrudnianych pracowników o refundacje tych wynagrodzeń otrzymywane z urzędu pracy, mając na uwadze potencjalny wpływ przyjętego rozwiązania na dane ewidencyjne, w tym na ustalenie kosztów wytworzenia środków trwałych. Zaliczanie tych wpływów do dochodów budżetu, e) ujęcie w wykazie kont pozabilansowych planu kont Urzędu kont 990 i 991 dotyczących ewidencji rozliczeń związanych z poborem podatków i opłat lokalnych. 7. Zobowiązanie Skarbnika i głównego księgowego Urzędu Miejskiego do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) zaprzestanie wyksięgowywania wartości początkowej umorzonych środków trwałych i wartości umorzenia z wykorzystaniem konta 800; stosowanie zapisu Wn 071 – Ma 011 dla wartości umorzonej oraz zapisu Wn 800 – Ma 011 dla nieumorzonej wartości środków trwałych. Zapewnienie przestrzegania powyższych zasad także przez jednostki podległe, b) ewidencjonowanie pozostałych przychodów operacyjnych na koncie 760, c) prowadzenie konta 245 przewidzianego zakładowym planem kont Urzędu dla ewidencji niewyjaśnionych kwot z tytułu dochodów budżetowych i innych tytułów, d) zapewnienie jednoznacznego powiązania poszczególnych danych wynikających z dowodów księgowych z dokonanymi zapisami, e) zaniechanie ewidencjonowania środków otrzymanych na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników jako dochodów i wydatków budżetu; ujmowanie na koncie 139 w korespondencji z kontem 240 operacji zachodzących na rachunku bankowym otwartym w celu ich gromadzenia i przekazywania, f) ewidencjonowanie – po przekazaniu stosownych uwag głównemu księgowemu OPS co do sposobu ewidencji w tej jednostce – operacji dotyczących rozliczenia dochodów z zadań zleconych w księgach budżetu w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia; g) ewidencjonowanie rachunków lokat utworzonych ze środków budżetu w ramach konta 133, h) rzetelne ustalanie sald stron Wn i Ma konta 224 w ewidencji budżetu, i) zarachowanie na dochody budżetu kwoty 8.112 zł odpowiadającej nadwyżce podatku naliczonego nad należnym, która została fizycznie zwrócona na rachunek budżetu gminy i dotyczyła roku 2016, tj. okresu sprzed centralizacji VAT, j) zapewnienie zgodności między danymi ewidencji syntetycznej i analitycznej do konta 226; w tym celu okresowe uzgadnianie stanów ewidencji analitycznej i odpowiadających jej kont syntetycznych, ł) przeksięgowywanie należności z długoterminowych do krótkoterminowych zapisami Wn 840 – Ma 720 i Wn 221 – Ma 226, m) ujmowanie należności długoterminowych powstałych na skutek rozłożenia na raty spłaty zaległości jedynie zapisem Wn 226 – Ma 221, n) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130; w tym celu ewidencjonowanie wszystkich operacji wynikających z wyciągów bankowych zapisami dodatnimi, a w przypadku wystąpienia operacji zawyżających obroty obrazujące dochody lub wydatki stosowanie dodatkowo technicznego zapisu ujemnego, o) dokonywanie zapisów na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych; zaprzestanie dokonywania zapisów ujemnych na tym koncie dla ewidencji operacji gospodarczych, p) zaprzestanie wyodrębniania oddzielnych ksiąg rachunkowych dla potrzeb ewidencji projektów realizowanych z udziałem środków Unii Europejskiej, q) zaprzestanie stosowania konta 800 dla ewidencji operacji przyjęcia do używania odpłatnie nabytych środków trwałych. Ewidencjonowanie zapisem Wn 011 – Ma 800 jedynie nieodpłatnego nabycia środków trwałych (w części nieumorzonej lub niepodlegającej umorzeniu), r) zaprzestanie ujmowania na kontach zespołu 4 kosztów nabycia lub wytworzenia środków trwałych podlegających ze względu na wartość stopniowemu umorzeniu i finansowaniu z wydatków majątkowych, s) ujmowanie na koncie 011 wartości środków trwałych, których nabycie lub wytworzenie sfinansowano wydatkami majątkowymi; przeksięgowanie na konto 011 wartości środków trwałych nieprawidłowo ujętych na koncie 013, t) ujmowanie wartości stanu materiałów ustalonego w wyniku inwentaryzacji, ujętego w koszty w momencie zakupu, zapisem dodatnim Wn 310 – Ma 401, u) zaprzestanie dokonywania pomiędzy rachunkami bankowymi jednostki przelewów niemających uzasadnienia w treści dokumentów obrazujących rzeczywisty przebieg operacji, skutkujących zawyżeniem dochodów i wydatków budżetu, v) dokonywanie na koncie 290 odpisów aktualizujących należności posiadające cechy wypełniające którąś z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; stosowanie zapisów Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 (dla odpisu należności głównej) i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 (do odpisu odsetek od należności głównej). Dokonanie odpisów aktualizujących należności wskazane w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia, w) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy, x) zaprzestanie przekazywania z budżetu środków dla OSiR, jako jednostki budżetowej, w związku z wystąpieniem w tej jednostce nadwyżki podatku VAT naliczonego nad należnym, mając na uwadze że przepisy prawa przewidują transfery środków z tego tytułu tylko między budżetem a zakładami budżetowymi, y) prawidłowe ewidencjonowanie rozliczenia dotacji w sytuacji, gdy w następnym roku budżetowym następuje zwrot wynikający z rozliczenia, z) ujęcie w ewidencji środków trwałych Urzędu Miejskiego w Sokółce budynków i budowli usytuowanych na gruntach przekazanych ZGKiM w Sokółce „umową użyczenia”, mając na uwadze, że prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę niemającą osobowości prawnej – skutkującą przeniesieniem wartości środków trwałych do ewidencji tej jednostki – jest w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd. 8. Inwentaryzowanie na koniec roku materiałów budowlanych ujętych w koszty w momencie zakupu, które nie zostały wbudowane, oraz zapewnienie ujmowania wartości ich zapasu na koncie 310. 9. W zakresie sprawozdawczości: a) wypełnianie kolumny „dochody otrzymane” w sprawozdaniu Rb-27S zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia, b) zaprzestanie wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzanym na podstawie danych ewidencji budżetu należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej i funduszu alimentacyjnego oraz dochodów wykonanych z tego tytułu, mając na uwadze, że dane te powinny być wykazane w sprawozdaniu Rb-27S OPS (par. 2360), stosownie do zapisów księgowych zaleconych w części opisowej wystąpienia, oraz muszą wykazywać zgodność z danymi części B sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ OPS, c) zaniechanie doliczania odsetek do wartości nominalnej należności podlegających wykazaniu w sprawozdaniu Rb-N, d) wypełnianie wiersza N3. „gotówka i depozyty” w sprawozdaniu Rb-N zgodnie z zasadami określonymi przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, e) wykazywanie w wierszu N4. „należności wymagalne” sprawozdania Rb-N jedynie bezspornych należności, których termin płatności dla dłużnika minął, a które nie zostały ani przedawnione ani umorzone, f) prezentowanie w bilansie z wykonania budżetu krótkoterminowych zobowiązań finansowych zgodnie z zasadami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, g) właściwe wypełnianie wierszy uszczegółowiających w bilansie z wykonania budżetu wynik wykonania budżetu za rok, w którym uchwalono plan wydatków niewygasających, co powinno polegać na podawaniu w poz. II.1.3. kwoty wydatków uznanych za niewygasłe, a w pozycji nadwyżki lub deficytu (poz. II.1.1. lub II.1.2.) kwoty dającej wynik wykonania budżetu po odjęciu od niej kwoty wydatków niewygasających, h) prawidłowe wykazywanie kosztów finansowych w rachunku zysków i strat Urzędu, i) ujmowanie wartości sprzedanych gruntów w poz. I.2.6. jednostkowego zestawienia zmian w funduszu Urzędu, j) zapewnienie zamieszczania w informacjach dodatkowych do sprawozdań finansowych jednostek podległych stosownych danych stanowiących podstawę wyłączania w łącznym zestawieniu zmian w funduszu wyłączeń wzajemnych rozliczeń między jednostkami budżetowymi lub między tymi jednostkami a zakładami budżetowymi w zakresie zwiększeń i zmniejszeń stanu funduszu z tytułu nieodpłatnego przekazywania środków trwałych w wartości nieumorzonej. 10. Podjęcie działań w celu ustalenia kwoty należności gminy od spółki Landfill Pure Home za lata 2015-2016, która powinna wynosić 4,5% opłaty netto pobranej za każdą tonę przyjętych odpadów. 11. Wystąpienie z pozwem o zapłatę przez spółkę Landfill Pure Home należności naliczonej za okres bezumownego – w ocenie gminy – korzystania z gruntu, biegnący od upływu okresu wypowiedzenia przez Panią umowy dzierżawy z 7 lutego 2013 r. 12. Rozważenie wystąpienia do Sądu Apelacyjnego w Białymstoku ze skargą na naruszenie prawa gminy do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, stosownie do przepisów art. 2, art. 4 ust. 1a, i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r. poz. 75), mając na uwadze zawieszenie na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Białymstoku VII Wydział Gospodarczy z dnia 25 maja 2017 r. i nierozstrzygnięcie do dnia zakończenia kontroli postępowania wynikającego z wniesienia przez Landfill Pure Home pozwu z 26 września 2016 r. o ustalenie, że strony od dnia 1 listopada 2016 r. łączy umowa dzierżawy z 7 lutego 2013 r. w dotychczasowym brzmieniu (wniesionego w związku z dokonanym przez Panią wypowiedzeniem umowy) oraz pozwu gminy o wydanie nieruchomości z dnia 31 stycznia 2017 r. w związku z wypowiedzeniem umowy. 13. Rozważenie wystąpienia do Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział Gospodarczy o podjęcie stosownych działań nadzorczych wobec ustanowionego w dniu 10 stycznia 2018 r. kuratora w celu powołania zarządu spółki ZZO „EURO-SOKÓŁKA”, mając na uwadze przepisy art. 42 i 421 Kodeksu cywilnego, niepowołanie zarządu do dnia zakończenia kontroli oraz przesunięcie terminu jego powołania na 10 kwietnia 2019 r. 14. Podjęcie działań w celu formalnego umorzenia z urzędu należności od KS „Sokół” Sokółka i PW „Bud-System” z Białegostoku, w stosunku do których zachodzą przywołane w części opisowej wystąpienia przesłanki umorzenia określone przepisami ustawy o finansach publicznych oraz uchwałą Rady Miejskiej. 15. Opracowanie i wdrożenie procedur rozliczania strażników miejskich z wykorzystanych bloczków mandatowych i dokonanych wpłat. 16. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o zasady rozliczania inkasenta opłaty targowej z wydanych druków stanowiących podstawę poboru tej opłaty. 17. Przekazanie dyrektorom Biblioteki Publicznej i Sokólskiego Ośrodka Kultury uwag zwartych w części opisowej wystąpienia dotyczących prawidłowości sporządzania planów finansowych instytucji kultury oraz terminowości przedkładania rocznego sprawozdania z wykonania planu, o którym mowa w art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. 18. Zaniechanie ustalania planu wydatków niewygasających w kwotach nie mających odzwierciedlenia w wartości zawartych umów (lub cen zaoferowanych w rozstrzygniętych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego) na wykonanie zadań objętych wykazem wydatków niewygasających. 19. Zapewnienie realnego poziomu prognozowanych w wieloletniej prognozie finansowej dochodów ze sprzedaży majątku, w tym bezwzględne urealnianie ujętego w budżecie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości przed końcem III kwartału roku budżetowego. 20. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze w szczególności, aby zadania o charakterze bieżącym nie były planowane i finansowane jako wydatki inwestycyjne, zaś zadania inwestycyjne nie były planowane i finansowane wydatkami bieżącymi. Z uwagi na zakres nieprawidłowości stwierdzonych w tym obszarze podjęcie działań dyscyplinujących w stosunku do osób dekretujących dowody księgowe, w szczególności głównego księgowego i Skarbnika Gminy. 21. Ustalanie opłat za użytkowanie wieczyste w przypadkach, w których zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa ponad dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, zgodnie z zaprezentowanymi w części opisowej wystąpienia tezami orzeczeń Sądu Najwyższego. 22. Zabezpieczenie należności gminy z tytułu rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości nr 144/11 spowodowanego jej podziałem poprzez ustanowienie hipoteki zgodnie z decyzją nr GR.3134.1.2014.WB z dnia 24 listopada 2015 r. 23. Uregulowanie prawidłowego sposobu postępowania z powstałymi nadpłatami, mając na względzie obowiązujące przepisy Ordynacji podatkowej. 24. Zaktualizowanie planu kont jednostki kompatybilnego ze wskazanym w wystąpieniu pokontrolnym aktem normatywnym. 25. Zachowanie przymiotu prawidłowości przy realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 26. Przeprowadzanie systematycznych i kompletnych czynności sprawdzających nakazanych treścią przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V tej ustawy, w szczególności w zakresie wskazanym treścią wystąpienia pokontrolnego. 27. Zachowanie przymiotu powszechności poprzez wymiar należności podatkowych wszystkim podmiotom, na których zgodnie z przepisami ustaw spoczywa obowiązek podatkowy, mając na względzie jego zakres oraz czas obowiązywania. 28. Skorygowanie nieprawidłowości stwierdzonych w deklaracji na podatek od nieruchomości złożonej przez Urząd Miejski oraz podjęcie w tym zakresie odpowiednich kroków wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego. 29. Rozważenie wystąpienia do właściwego urzędu skarbowego z wnioskiem o ukaranie podatników, którzy w sposób regularny i uporczywy nie wywiązują się z obowiązku terminowego składania deklaracji lub wpłacania należności podatkowych. 30. Przestrzeganie nadrzędnych zasad postępowania podatkowego przy udzielaniu ulg uznaniowych w zapłacie podatku, mając na względzie wskazane przepisy Ordynacji podatkowej. 31. Dostosowanie treści regulaminu wynagradzania pracowników do przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w zakresie wymaganego zaszeregowania, wykształcenia oraz stażu pracy na stanowiskach: kierownika wydziału, sekretarki, zaopatrzeniowca, kancelisty, dozorcy, gońca oraz operatora urządzeń powielających. 32. W zakresie eksploatacji samochodu służbowego: a) zapewnienie zgodności między danymi kart pojazdu a danymi z faktur za paliwo w zakresie dat i ilości tankowanego paliwa, b) wystawianie poleceń wyjazdu służbowego jako podstawy odbywania samochodem służbowym podróży poza miejscowość, w której znajduje się miejsce pracy, c) wypełnianie kart drogowych w sposób umożliwiający ustalenie celów wyjazdu oraz godzin rozpoczęcia i zakończenia podróży. 33. W zakresie zagranicznych podróży służbowych: a) wskazywanie w poleceniu wyjazdu miejscowości docelowej oraz środka lokomocji, b) zapewnienie podawania w rozliczeniu kosztów podróży godziny i miejscowości przekroczenia granica państwa, c) zobowiązanie osób dokonujących rozliczeń kosztów podróży do należytego ustalania wysokości przysługującej pracownikowi diety z tytułu podróży, d) wypłacanie zaliczek na niezbędne koszty podróży, mając na uwadze m.in. umożliwienie rozliczenia kosztów podróży w danej walucie według średniego kursu z dnia wypłacenia zaliczki, jak tego wymagają obowiązujące przepisy, e) wystawianie pracownikom poleceń wyjazdu służbowego w sposób umożliwiający określenie miejscowości rozpoczęcia i zakończenia krajowej podróży związanej z podróżą zagraniczną. 34. Ponoszenie wydatków budżetu na cele wykazujące należyty związek z realizacją zadań publicznych, których finansowaniu miały te wydatki służyć według przyjętego sposobu ich sklasyfikowania. 35. Zapewnienie, aby wszyscy członkowie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych posiadali przeszkolenie w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. 36. Dołożenie należytej staranności w zakresie opisywania dowodów księgowych dokumentujących wydatki pod kątem ich zgodności z gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. 37. W zakresie funduszu sołeckiego: a) wdrożenie należytych procedur wewnętrznych zapewniających zakwalifikowanie do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego wszystkich wydatków poniesionych na podstawie prawidłowych wniosków sołectw, mając na uwadze stwierdzoną w 2017 r. nieprawidłowość polegającą na pominięciu we wniosku złożonym do Wojewody Podlaskiego wydatku wykonanego na podstawie wniosku sołectwa Stara Kamionka, w wyniku czego gmina utraciła dotację w wysokości 120,94 zł, b) zapewnienie rzetelnej analizy prawidłowości wniosków składanych przez sołectwa w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego, skutkującej odrzuceniem wniosków niespełniających wymagań określonych przepisami art. 5 ust. 2-4 ustawy o funduszu sołeckim, w tym niezawierających uzasadnienia, c) przyjmowanie tylko tych wniosków sołectw, z uzasadnienia których wynika dostateczny związek między zgłaszanymi przedsięwzięciami a zakresem zadań własnych gminy, mając jednocześnie na uwadze, że ogólne pojęcie „integracji mieszkańców” nie świadczy o realizacji zadań własnych gminy, w tym także i zadania z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym, d) odrzucanie wniosków sołectw przewidujących wykonanie przedsięwzięć poza ich obszarem, jeżeli zadania te nie mają cech wspólnych przedsięwzięć, o których mowa w art. 6 ustawy o funduszu sołeckim, e) pisemne powierzenie obowiązków w zakresie przyjmowania wniosków sołectw oraz wniosków o zmianę wniosków w trakcie roku budżetowego i rozliczania środków funduszu sołeckiego zgodnie z ustawą o funduszu sołeckim pracownikom, którzy wykonują powyższe obowiązki w praktyce. 38. Publikowanie w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o udzielonym zamówieniu publicznym w terminie określonym przepisami art. 95 Prawa zamówień publicznych. 39. Zaniechanie określania w specyfikacji istotnych warunków zamówienia publicznego wymagań wobec wykonawców, które dotyczą warunków mniej korzystnych dla zamawiającego niż gwarantowane obowiązującymi przepisami prawa. 40. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. 41. Zaprzestanie regulowania w formie „umów” z sołectwami kwestii dotyczących zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, a także zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie tego mienia. Rozważenie przedłożenia Radzie Miejskiej w Sokółce projektu zmiany uchwały w sprawie statutów sołectw, polegającej na uregulowaniu w treści statutów kwestii wymienionych w treści art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. 42. Rozważenie wygaszenia trwałego zarządu ZGKiM nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi oraz rozwiązania „umowy użyczenia” z ZGKiM dotyczącej tego samego rodzaju nieruchomości, mając na uwadze, że są one tylko przedmiotem wykonywania przez Zakład obowiązków statutowych polegających na zarządzaniu nimi. 43. Opracowanie i wdrożenie procedur gospodarowania monetami „Sokole” oraz dokumentowania tych procesów, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia. 44. Zarządzanie przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych przez upływem okresu wymaganej częstotliwości jej przeprowadzania. 45. W zakresie rozliczeń z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Sokółce: a) kalkulowanie dotacji przedmiotowej w oparciu o stawkę jednostkową przyjętą uchwałą Rady Miejskiej; coroczne przedkładanie Radzie projektów uchwał określających stawki jednostkowe dotacji, jak tego wymagają przepisy art. 219 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych, b) przekazywanie dotacji przedmiotowej w wysokości odpowiedniej do stopnia realizacji finansowanych zadań, c) określenie szczegółowości, z jaką Zakład winien przedstawiać rozliczenie dotacji, d) przekazanie dyrektorowi ZGKiM uwag zawartych w części opisowej wystąpienia dotyczących terminowości przekazywania rozliczenia wykorzystania dotacji celowych, e) podjęcie dopuszczalnych w świetle obowiązujących przepisów prawa działań umożliwiających dokonanie przez ZGKiM spłaty zobowiązań wymagalnych. 46. Stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami na rzecz Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi Nr 2 w Sokółce, mając na uwadze art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji ustanawiającej nieodpłatny trwały zarząd nieruchomościami na rzecz tej szkoły, stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Supraśl2018.doc
|
Białystok, 2019.02.20
RIO.I.6001-17/18
Pan Radosław Dobrowolski Burmistrz Supraśla
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Supraśl za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Supraślu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Analiza polityki rachunkowości wykazała, że w § 9 ust. 1 zarządzenia z dnia 2 lipca 2018 r. w sprawie przyjętych zasad rachunkowości w Urzędzie Miejskim w Supraślu zapisano (powielając treść poprzedniego zarządzenia w tej sprawie), że „zgodnie z zasadą istotności odstępuje się od naliczania i dochodzenia odsetek za zwłokę od niezapłaconych należności cywilnoprawnych, których wysokość liczona od dnia wymagalności łącznie w ciągu roku nie przekracza trzykrotności wartości opłaty dodatkowej pobieranej przez Pocztę Polską Spółkę Akcyjną za polecenie przesyłki listowej.” Przepis ten stosowano w praktyce – str. 60-69 oraz 92-93 protokołu kontroli. Przyjęcie przez Pana Burmistrza takiej regulacji jest sprzeczne z ogólną zasadą z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) określającą, że jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania, a także z określonym tą ustawą podziałem kompetencji w zakresie podejmowania decyzji dotyczących przedmiotowego zagadnienia. Przepisy prawa nie przewidują samodzielnego decydowania przez Burmistrza o podstawach do odpisywania z ksiąg, zaniechania naliczania czy dochodzenia należności cywilnoprawnych przypadających budżetowi gminy bez formalnego ich umorzenia. Artykuł 42 ust. 6 ustawy o finansach publicznych przewiduje możliwość odstępowania od podejmowania czynności wobec dłużnika zmierzających do wykonania zobowiązania, jeżeli zachodzą przesłanki odstąpienia od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przewidziane przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei obowiązujący od 28 kwietnia 2017 r. art. 59a ustawy o finansach publicznych stanowi, że rada gminy może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyjnym, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł. W przypadku braku tego typu uchwały, jedyną drogą legalnego usunięcia z ewidencji należności cywilnoprawnej jest jej umorzenie na zasadach określonych przez Radę Miejską w Supraślu w uchwale Nr XL/406/10 z dnia 6 lipca 2010 r. dotyczącej stosowania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych. Dopiero stosowne oświadczenie woli Pana Burmistrza w sprawie umorzenia należności stanowi w obecnym stanie podstawę usunięcia ustalonych wcześniej należności cywilnoprawnych z ksiąg rachunkowych. Odnosząc się do postanowień uchwały z dnia 6 lipca 2010 r. należy zaś podkreślić, że nie przewiduje ona możliwości umorzenia należności z urzędu (bez wniosku dłużnika), którą stwarza art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Może to uniemożliwić podejmowanie niezbędnych działań w zakresie umorzenia należności od dłużników, których byt prawny lub fizyczny ustał, a które to należności nie mogą być już w związku z tym wyegzekwowane. Uzasadnia to potrzebę przedłożenia przez Pana Burmistrza projektu zmian do uchwały, polegających na uzupełnieniu jej postanowień o określenie przypadków, w których będzie miał Pan możliwość stosowania ulg z urzędu. Problemy wynikające z braku takiego rozwiązania w uchwale przedstawiono w dalszej części wystąpienia – str. 80-81 protokołu kontroli.
Kontrola zakresów czynności pracowników Referatu Finansowo-Budżetowego wykazała rozbieżności pomiędzy obowiązkami wskazanymi w pisemnych zakresach czynności a zadaniami faktycznie realizowanymi: a) obowiązki w zakresie terminowego dochodzenia należności z tytułu dochodów w zakresie prowadzonej ewidencji dochodów przypisano pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku inspektora; faktycznie pracownik ten nie prowadzi egzekucji dochodów, a zadania w tym zakresie wykonuje wskazana w protokole kontroli pracownica zatrudniona na stanowisku inspektora, bez wskazania tych obowiązków zakresem czynności; b) obowiązki w zakresie sporządzania okresowych informacji i sprawozdań z wykonania budżetu, sporządzania sprawozdania finansowego UM jako jednostki budżetowej (bilansu, rachunku zysków i strat, zmian w funduszu) oraz bilansu z wykonania budżetu gminy przypisano zakresem czynności inspektorowi wskazanemu w protokole kontroli, podczas gdy faktycznie wymienione obowiązki wykonuje Skarbnik Gminy; c) inspektorowi wskazanemu w protokole kontroli przypisano prowadzenie rejestru pism i podań wpływających do referatu od podatników, w tym przedsiębiorców, dotyczących ulg, umorzeń, rozłożenia na raty, odroczenia terminu płatności zobowiązań, podczas gdy kontrola ustaliła, że faktycznie nie ma takiego rejestru – str. 59 protokołu kontroli.
Badając zapisy w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), stwierdzono, że: a) ewidencję centralnego rozliczenia podatku VAT prowadzono w księgach Urzędu Miejskiego w sposób, który spowodował zawyżenie na koniec 2017 r. należności o kwotę 50.422,66 zł wynikającą z konta 220-VAT, która została wykazana w ewidencji oprócz rzeczywistej należności od urzędu skarbowego wynikającej z deklaracji VAT-7 za listopad i grudzień 2017 r. gminy i oznaczającej podatek VAT do zwrotu w kwocie 83.553 zł. Z kwoty 83.553 zł środki w wysokości 33.130,34 zł po wpływie w 2018 r. przekazano do KZB w Supraślu (zakład budżetowy gminy), a pozostałe środki ujęto na dochody budżetu 2018 r. Mimo zakwalifikowania kwoty 50.422,66 zł do dochodów budżetu w 2018 r., należności z tego tytułu nie wykazano w rocznym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu jako należności z tytułu dochodów (wykazano ją tylko w sprawozdaniu Rb-N). W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik stwierdziła, że W Urzędzie Miejskim w Supraślu zwroty podatku od towarów i usług dokonane przez Urząd Skarbowy są zarachowywane na zmniejszenie wydatków budżetowych objętych planem finansowym urzędu. Należności od Urzędu Skarbowego wynikające z rozliczeń podatku VAT za listopad i grudzień stanowią należności ewidencjonowane na koncie 225-VAT. Z opisu konta 225 „Rozrachunki budżetu” nie wynika, że należności z tego tytułu można przeksięgować na konto 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Dochody z tytułu zwrotu podatku VAT dokonywane w następnym roku budżetowym klasyfikujemy w paragrafie 0940 „Wpływy z rozliczeń/zwrotów lat ubiegłych”, w związku z czym wykazywanie w sprawozdaniu RB-27S za 2017 r. w kol. 9 należności od Urzędu Skarbowego w paragrafie 0940 sugerowałoby, że należność ta dotyczy rozliczeń za 2016 r. (…). Jak wynika z wyjaśnienia, dokonywano zmniejszenia poniesionych wydatków budżetu o kwotę otrzymanych w trakcie roku zwrotów podatku VAT z urzędu skarbowego. Operacja zmniejszenia wydatków budżetu o środki otrzymane z urzędu skarbowego nie może mieć miejsca, ponieważ nie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi operacji gospodarczych. Zwrot VAT przez US nie oznacza, że zwrotu środków gminie dokonał kontrahent, u którego gmina dokonała zakupu dostaw, robót lub usług i poniosła na ten cel wydatki. Środki otrzymane od US pozostają w swobodnej dyspozycji gminy, a zatem powinny być zaliczone do dochodów budżetu (oprócz podlegających przekazaniu KZB). Na tej samej zasadzie kwotę dochodów budżetu powinny powiększać pozostające w dyspozycji jednostki środki po rozliczeniu podatku VAT należnego z naliczonym – na rachunku pozostaje bowiem kwota podatku należnego uzyskanego od kontrahentów, na rzecz których jednostka dokonała sprzedaży (np. najemców), a nie od podmiotu, u którego jednostka dokonywała zakupów. Stosowana w jednostce metoda ewidencji prowadziła do wypaczenia – poprzez zaniżenie – faktycznej kwoty wydatków, które zostały poniesione na dane zadanie w wysokości udokumentowanej wyciągami bankowymi, obrazującymi przelewy na rzecz dostawców czy wykonawców – str. 28-29 i 42 protokołu kontroli; b) przyjęto na stan działki powstałe w wyniku podziału własnych działek o łącznej wartości 813.589,38 zł (zapisy Wn 011 „Środki trwałe” – Ma 800 „Fundusz jednostki”). Wartość działek przed podziałem, zdjętych ze stanu, wynosiła 869.009,73 zł (zapisy Wn 800 – Ma 011). Różnica pomiędzy wartością działek przed podziałem i wartością działek przyjętych na stan po dokonaniu podziału wynosi 55.420,35 zł i wynika z wywłaszczenia części działek uzyskanych w wyniku podziału na budowę drogi wojewódzkiej i drogi powiatowej oraz przekazania jednej z nich (o wartości 6.500 zł) dotychczasowemu użytkownikowi w związku z zasiedzeniem. Rzeczywiste zmiany w ewidencji wartości gruntów związane z ich podziałem powinny się ograniczyć do zmniejszenia stanu w ewidencji księgowej o kwotę 55.420,35 zł (zapisy Wn 800 – Ma 011), a w pozostałym zakresie jedynie do przeksięgowań w ewidencji szczegółowej w ramach konta 011, bez obrotów na koncie 800. Zastosowany sposób ewidencji wpłynął na zawyżenie danych o zmniejszeniach i zwiększeniach funduszu Urzędu w zestawieniu zmian w funduszu za 2017 r. – str. 14 protokołu kontroli; c) pod datą 29 czerwca 2017 r. zapisem Wn 226 „Długoterminowe należności budżetowe” – Ma 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” ujęto jako należności długoterminowe rozłożone na raty należności z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie 22.470 zł i odsetki od tych należności w kwocie 930 zł. Należy zauważyć, że należności długoterminowe z tytułu rozłożonych na raty zaległości nie powinny składać się na saldo Ma konta 840, gdyż wcześniej zostały już ujęte na przychody – w momencie ich przypisania jako należności do zapłaty. Prawidłowo, w momencie podjęcia decyzji o rozłożeniu spłaty tych zaległości na raty w sposób powodujący powstanie należności długoterminowych, zaksięgowanie należności długoterminowych powinno nastąpić jedynie zapisem Wn 226 – Ma 221 – str. 16- 17 protokołu kontroli; d) nie dokonano na koniec 2017 r. wyceny, i w związku z tym nie ujęto na koncie 310 „Materiały” wraz z korektą kosztów, wartości stanów ilościowych oleju napędowego (635 l) i benzyny (196,3 l) ustalonych na koniec roku w wyniku spisu z natury, mimo przyjęcia w polityce rachunkowości zasady, że wartość paliw zaksięgowanych w koszty w momencie zakupu, następnie ujętych w księgach na podstawie inwentaryzacji, podlega wyksięgowaniu z pierwszym dniem roboczym roku obrotowego. Zaniechanie wyceny wyników inwentaryzacji skutkowało zaniżeniem w bilansie sumy aktywów (zapasy materiałów) i pasywów (zysk bilansowy) o kwotę wynoszącą około 4.100 zł oraz stanowiło naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy – str. 171-172 protokołu kontroli, e) zaniechano przypisywania odsetek od zaległości w ręcznie prowadzonej ewidencji analitycznej rozrachunków dotyczących dochodów ze sprzedaży nieruchomości i z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odsetki zostały naliczone na 31 grudnia 2017 r. pozaksięgowo i na tej podstawie ujęto je w ewidencji syntetycznej, co powoduje niezgodność ewidencji syntetycznej z analityczną wbrew art. 16 ust. 1 ustawy. Wskazane odsetki (ustalone pozaksięgowo) zostały bezzasadnie zaokrąglone do pełnych złotych – powinny wynosić 718,31 zł, a przyjęto 719 zł. W odniesieniu do tych odsetek stwierdzono ponadto, że należności w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek” rozdz. 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” kol. 9 i 10 sprawozdania Rb-27S za 2017 r. zawyżono o kwotę 719 zł (wynosiła ona 24.475 zł zamiast 23.756 zł), ponieważ dwukrotnie przyjęto odsetki naliczone od 4 dłużników w przedstawiony wyżej sposób – str. 79 protokołu kontroli; f) zaniechano przypisywania w księgach zaległości z tytułu nieopłaconego przez dłużników oprocentowanie ustalonego według stopy redyskonta weksli NBP od rat za nabycie lokali mieszkalnych oraz rozłożonych na raty opłat adiacenckich; w konsekwencji nie naliczano też odsetek za opóźnienie od tych należności. Zgodnie z przepisami art. 70 ust. 3 i art. 147 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) rozłożona na raty cena sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej lub rozłożona na raty opłata adiacencka jest powiększana o oprocentowanie liczone według stopy redyskonta weksli NBP. To oprocentowanie wraz z należną ratą w momencie braku płatności staje się należnością główną, od której powinny być naliczane odsetki za opóźnienie w spełnieniu świadczenia na podstawie art. 481 § 2 Kodeksu cywilnego. Na dzień 31 grudnia 2017 r. dwóch kontrahentów nie opłaciło należnego oprocentowania wynikającego z przywołanych przepisów na łączną kwotę 1.654,19 zł, która nie została odzwierciedlona w księgach rachunkowych Urzędu i sprawozdawczości (w tym 1.442,69 zł z tytułu nabycia lokalu oraz 211,50 zł z tytułu opłaty adiacenckiej – str. 75 i 92 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzania sprawozdań budżetowych i finansowych wykazała w szczególności, że w kosztach według paragrafów, wykazanych w sprawozdaniu Rb-30S KZB w Supraślu za 2017 r., największy udział, wynoszący 75,14% stanowiły koszty sklasyfikowane w par. 4260 „Zakup energii”, obejmujące zużycie energii, zakup od Wodociągów Białostockich wody a oprócz tego również usług związanych z odprowadzaniem do sieci kanalizacyjnej Białegostoku ścieków komunalnych, stanowiących mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi oraz wodami opadowymi i roztopowymi, które to usługi należało finansować w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”. W związku z ustaleniami kontroli dotyczącymi nieprawidłowej klasyfikacji kosztów związanych ze zrzutem ścieków Komunalny Zakład Budżetowy w Supraślu w dniu 30 listopada 2018 r. dokonał zmian w planie finansowym na 2018 r. zmniejszając koszty w par. 4260 z kwoty 3.320.265 zł na 716.025 zł (zmniejszenie o 2.604.240 zł) i zwiększając koszty w par. 4300 z kwoty 132.680 zł do kwoty 2.662.720 zł (zwiększenie o 2.530.040 zł). Dokonane zmiany spowodowały korekty w ewidencji księgowej kosztów i prezentację w sprawozdaniu Rb-30S za 2018 r. danych w par. 4260 i 4300 zgodnie z obowiązującą klasyfikacją budżetową. Poza tym w sprawozdaniu Rb-30S za 2017 r. w danych uzupełniających dotyczących informacji o finansowaniu inwestycji KZB w poz. U 100 „Wydatki inwestycyjne” zostały wykazane wartości zerowe, pomimo wskazania źródła finansowania wydatków inwestycyjnych dotacją celową (poz. U 202 – plan 538.405 zł i wykonanie 538.049,72 zł) – str. 23-25 protokołu kontroli.
Komunalnemu Zakładowi Budżetowemu w Supraślu w 2017 r. przekazano z rachunku Urzędu Miejskiego środki finansowe w łącznej kwocie 92.643,20 zł, wynikające z rozliczenia podatku VAT zakładu za styczeń, kwiecień, lipiec i wrzesień 2017 r. Natomiast środki wynikające z rozliczenia VAT za listopad i grudzień 2017 r. w łącznej kwocie 33.130,34 zł zostały przekazane KZB w 2018 r., po otrzymaniu zwrotu podatku od urzędu skarbowego. Przekazywanie KZB wykazywanych przez ten zakład nadwyżek podatku naliczonego nad należnym odbywało się w okresie objętym kontrolą na zasadach określonych wewnętrznymi przepisami wprowadzonymi przez Pana Burmistrza, tj. wbrew art. 16 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 15 ust. 4a ustawy o finansach publicznych. Dopiero w dniu 18 czerwca 2018 r. Rada Miejska w Supraślu podjęła uchwałę określającą zasady ustalania i przekazywania zakładowi środków finansowych wynikających z rozliczenia podatku od towarów i usług, stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy. Według wyjaśnienia Skarbnika (…) W wyniku wymiany doświadczeń z innymi gminami zasady przekazywania dla KZB środków wynikających z rozliczenia VAT zostały określone uchwałą Nr XLIV/563/2018 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 18 czerwca 2018 r.
W zakresie procedury opracowywania budżetu gminy i planów finansowych jednostek podległych z ustaleń kontroli wynika brak możliwości stwierdzenia, kiedy podpisane przez Pana pisma z dnia 12 listopada 2016 r. o kwotach wynikających z projektu budżetu gminy na 2017 r., przyjętego zarządzeniem z dnia 10 listopada 2016 r., zostały doręczone tym jednostkom. Uniemożliwia to z kolei jednoznaczne ustalenie terminowości opracowania i przedłożenia projektów planów finansowych przez jednostki. Data zamieszczona na pismach wskazuje, że niektóre ze złożonych projektów planów mogły zostać opracowane po upływie 30 dni od ich otrzymania (trzy jednostki opracowały i dostarczyły projekty z datami 21 i 22 grudnia 2017 r.). Zgodnie z art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych podległe jednostki opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podstawowym terminem opracowania projektu jest termin 30 dni od daty otrzymania informacji, natomiast termin ten ulega skróceniu do 22 grudnia, jeżeli ze względu na datę otrzymania informacji przez jednostkę upływ 30 dni miałby miejsce później niż 22 grudnia – str. 49-51 protokołu kontroli. Kontrola wykazała incydentalne przypadki przekroczenia limitów wydatków w przyjętej do kontroli próbie obejmującej stan realizacji wydatków do planu na dzień 28 grudnia 2017 r. Ogółem stwierdzono poniesienie wydatków z przekroczeniem planu na łączną kwotę 1.956,31 zł, na co składała się głównie kwota przekroczenia w par. 4110 „Składki na ubezpieczenia społeczne” rozdz. 90002 „Gospodarka odpadami komunalnymi”. Pozostałe przekroczenia stanowiły niewielkie kwoty w różnych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Na koniec grudnia 2017 r. kwoty wydatków wykonanych, w związku ze zmianą przyjętą zarządzeniem Nr 0050.399.2017 Pana Burmistrza z dnia 29 grudnia 2017 r., mieściły się w ustalonych limitach. Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust.1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych – str. 51 protokołu kontroli.
Badając prawidłowość wydzierżawiania nieruchomości w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 r. poz. 994, ze zm.) ustalono, że: a) zawarcie 6 na 10 sprawdzonych umów dzierżawy nieruchomości w latach 2014- 2016 na okresy do 10 lat (opisanych na str. 60-67 protokołu kontroli) nie było poprzedzone sporządzeniem wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę. Według art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ (Burmistrz) sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w dzierżawę. Obowiązek ten nie dotyczy jedynie oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy. Zalecenie w zakresie zapewnienia sporządzania i upubliczniania wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę w przypadkach określonych przepisami art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało przekazane Panu w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym w dniu 21 maja 2014 r. po poprzedniej kontroli kompleksowej. W odpowiedzi wskazał Pan, że (…) pracownicy Referatu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami dołożą wszelkich starań, aby w prowadzonych postępowaniach były sporządzane i upubliczniane wykazy nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę; b) w okazanej do kontroli dokumentacji zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości z dnia 26 maja 2017 r. z Fundacją ZDROWI-My na okres od dnia jej zawarcia do 31 grudnia 2018 r. nie znajdowało się potwierdzenie zamieszczenia informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości na stronie internetowej jednostki, co uniemożliwia stwierdzenie dochowania obowiązku w tym zakresie wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 63 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała rozbieżności w dokumentacji w zakresie składu Komisji Infrastruktury i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Miejskiej wydającej opinie zgodnie z § 10 ust. 1 uchwały Nr V/33/07 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie zasad gospodarki nieruchomościami należącymi do zasobu gminy Supraśl. Uzyskanie pozytywnej opinii Komisji jest warunkiem przeznaczenia nieruchomości przez Pana Burmistrza do najmu, dzierżawy lub użytkowania. W sprawie dotyczącej zawarcia na 10 lat umowy z dnia 14 kwietnia 2016 r. na dzierżawę nieruchomości nr 1965/3 o pow. 0,0466 ha, z wniosku skierowanego do Komisji w sprawie zgody na zawarcie umowy wynika, że głosowano w następujący sposób: „za” – 4, „przeciw” – 3, „wstrzymał się” – 1 (zapisy dokonane przez kierownika Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami w dniu 23 lutego 2016 r.). Z kolei z listy obecności na posiedzeniu Komisji w dniu 23 lutego 2016 r. wynika, że obecnych było 9 członków – str. 60-61 protokołu kontroli.
Kontrola prawidłowości udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych wykazała stosowanie ich niezgodnie z postanowieniami uchwały Nr XL/406/10 Rady Miejskiej z dnia 6 lipca 2010 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających gminie Supraśl lub jej jednostkom organizacyjnym, poprzez stosowanie postanowień uchwały do umorzenia z urzędu (odpisania z ksiąg) należności przedawnionych, podczas gdy postanowienia uchwały umożliwiają zastosowanie ulg wyłącznie na podstawie wniosku złożonego przez dłużnika, o czym była już mowa wcześniej w niniejszym wystąpieniu. Do nieprawidłowego umorzenia doszło w dwóch przypadkach (obie noty księgowe stanowiące podstawę wyksięgowania należności zostały podpisane przez Pana Burmistrza): a) kwota 14.916,70 zł stanowi odpisaną z ksiąg w dniu 2 stycznia 2015 r. należność z umowy dzierżawy z 1 grudnia 2003 r. (czynsz za czerwiec- październik 2009 r., dla którego termin przedawnienia upłynął w 2012 r.); b) kwota 5.224,51 zł stanowi należność odpisaną 26 stycznia 2018 r. wynikającą z umowy z 22 listopada 2011 r. o odpłatne ustanowienie służebności. Ze złożonego przez Pana wyjaśnienia w sprawie należności na kwotę 14.916,70 zł wynika, że przy sporządzaniu noty (…) nastąpiła oczywista pomyłka (…) Gmina Supraśl wniosła pozew (…) Sąd Rejonowy w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy w dniu 04.06.2014 r. oddalił powództwo. W związku z powyższym w/w należność powinna być odpisana z ksiąg rachunkowych. Z załączonego do wyjaśnienia wyroku wynika, że pozew wniesiono 17 lutego 2014 r., dłużnik podniósł zarzut przedawnienia i na tej podstawie powództwo oddalono. Tym samym dopuścił Pan do przedawnienia należności nie podejmując przed upływem terminu przedawnienia należności prawem przepisanych działań, które skutkowałyby przerwaniem biegu tego terminu. Przedawniona należność stanowi utracone dochody gminy. Należy jednakże zwrócić uwagę, że nie zmienia to oceny w zakresie braku podstaw do wyksięgowania tej należności bez dokonania przez Pana formalnego jej umorzenia, które to umorzenie nie było możliwe ze względu na treść uchwały Rady Miejskiej nie przewidującą umorzenia z urzędu (bez wniosku dłużnika). Podniesienie przez dłużnika zarzutu przedawnienia nie powoduje bowiem, że należność gminy przestała istnieć. Zgodnie z doktryną prawa cywilnego skutkiem upływu terminu przedawnienia jest przekształcenie się zobowiązania cywilnego w zobowiązanie niezupełne (obligatio naturalis), charakteryzujące się – z jednej strony – dalszym istnieniem roszczenia i – z drugiej – brakiem możliwości przymusowego wyegzekwowania go, wynikającym z faktu, że po stronie dłużnika, mimo trwania obowiązku, odpada odpowiedzialność (A. Wolter (w:) A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne..., s. 325). Owo przekształcenie zobowiązania sąd bierze pod uwagę wyłącznie na zarzut pozwanego. W konsekwencji w zobowiązaniu przedawnionym: - zobowiązany ma obowiązek świadczenia, więc jeśli uczyni mu zadość, świadczenie jest należne i nie podlega zwrotowi; - uprawniony nie ma kompetencji do żądania od organu państwa, aby użył przymusu w celu skłonienia zobowiązanego do powinnego zachowania; - ów brak kompetencji organ uwzględnia wyłącznie na zarzut pozwanego (P. Machnikowski (w:) Kodeks cywilny..., red. E. Gniewek, t. 1, s. 407–408). Podniesienie przez dłużnika zarzutu przedawnienia należności cywilnoprawnej powinno więc stanowić przesłankę do jej umorzenia przez Pana Burmistrza – jako w praktyce nieściągalnej – nie stanowi jednak zdarzenia automatycznie wygaszającego należność przypadającą gminie, skutkującego podstawa do jej wyksięgowania bez formalnego umorzenia. Dodatkowo wskazać należy, że prawidłowo kwota, która uległa przedawnieniu powinna być wyższa o 6.042,50 zł, co wynika z nieuwzględnienia podwyższenia czynszu od stycznia 2009 r. w drodze aneksu z 12 stycznia 2009 r., którego przyjęcia odmówił dzierżawca. Łączna kwota dochodów utraconych z tej umowy w wyniku przedawnienia wynosi 20.959,20 zł – str. 67-69 protokołu kontroli. W odniesieniu do kwoty 5.224,51 zł stwierdzono zaś, że powstała ona za lata 2012-2014. Przypis należności głównej w ewidencji za te lata został dokonany dopiero 17 listopada 2016 r. w kwocie 3.612,51 zł (3 opłaty roczne po 1.204,17 zł płatne do 31 marca), a więc w terminie umożliwiającym zastosowanie skutecznych działań niedopuszczających do upływu terminu przedawnienia tylko w zakresie należności za 2014 r. Wskutek braku czynności skutkujących przerwaniem biegu przedawnienia gmina utraciła dochody w łącznej kwocie 5.224,51 zł (z uwzględnieniem naliczonych odsetek od zaległości). Z wyjaśnienia złożonego przez Pana Burmistrza na okoliczność umorzenia tej należności mimo formalnego braku takiej możliwości (brak wniosku dłużnika) wynika, że Przy sporządzaniu noty (…) nastąpiła oczywista omyłka. (…) Sam fakt przedawnienia należności nie stanowi podstawy do jej umorzenia. (…) Nota została sporządzona omyłkowo, a co za tym idzie niezbędne jest jej anulowanie (…) Anulowanie noty jest możliwe z uwagi na fakt, że nie została ona przekazana dłużnikowi (…) została zrobiona korekta odpisu z dnia 26.01.2018 r. – str. 57-58 protokołu kontroli. Kontrola tych zagadnień wykazała, że dopuszczono również do przedawnienia należności w kwocie 225,94 zł z tytułu użytkowania wieczystego działki nr 319 za 2015 r. – należność uległa przedawnieniu z dniem 31 marca 2018 r. oraz w kwocie 142,25 zł z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki nr 417 (opłacone przez dłużnika w dniu 25 maja 2018 r., tj. po upływie terminu przedawnienia) – str. 84-85 protokołu kontroli. W zakresie udzielania ulg przez Pana Burmistrza stwierdzono również, że umową zwolnienia z długu zawartą w dniu 17 sierpnia 2018 r. umorzył Pan należność w kwocie 12.000 zł z tytułu raty za wykup niezabudowanej nieruchomości z terminem płatności 31 marca 2017 r. Z umowy wynika m.in., że „zgodnie z par. 2 ust. 1 w związku z par. 4 oraz par. 5 ust. 1 i 3 uchwały Nr XL/406/10 Rady Miejskiej z 06.07.2010 r. (…) w związku z wystąpieniem okoliczności (…) opisane w załączniku Nr 2 (…) wierzyciel umarza część wierzytelności (…) w kwocie 12.000 zł, na którą składa się: część przedmiotowej raty w wysokości 9.559,35 zł (…) oprocentowanie przedmiotowej raty 1.442,69 zł (…) oraz odsetki ustawowe za opóźnienie przedmiotowej raty na 17.08.2018 r. w wysokości 997,96 zł i w tym zakresie zwalnia go z długu, zaś dłużnik oświadcza, że wyraża na to zgodę (…) z tytułu raty (…) dłużnikowi pozostało do zapłaty 744,94 zł (…)”. Załącznik do umowy stanowiły m.in. „przesłanki umorzenia wierzytelności” podpisane przez Pana Burmistrza, w których odniesiono się głównie do dokumentacji złożonej w listopadzie 2017 r.; z opisu pokrótce wynika, że dłużnicy są w trudnej sytuacji materialnej, osiągnęli niskie dochody (według dokumentów), są bezrobotnymi mającymi na utrzymaniu dwójkę dzieci, główne źródło utrzymania stanowią środki z programu 500+, a spłata całości należności „w znacznym stopniu zagroziłaby ich istotnym interesom, zwłaszcza ich egzystencji oraz rodziny, a w szczególności dalszemu funkcjonowaniu.” Analiza przedłożonej dokumentacji wykazała, że radni byli przeciwni umorzeniu, co odzwierciedlono w protokole Nr 30/2017 z posiedzenia Komisji Budżetowo-Gospodarczej z 6 grudnia 2017 r. – w tym okresie umorzenie należności w takiej wysokości wymagało akceptacji Komisji, jednakże w dniu 26 lutego 2018 r. uchwałą Nr XL/494/2018 Rada Miejska wprowadziła zmiany do uchwały Nr XL/406/10 z dnia 6 lipca 2010 r., zgodnie z którymi uzyskał Pan prawo samodzielnego umarzania należności w kwocie nieprzekraczającej 12.000 zł, co dało Panu formalną podstawę do umorzenia tej należności. Przedstawiona do kontroli dokumentacja mająca uzasadniać istnienie ważnego interesu dłużnika nie była pełna, ponieważ dłużnicy nie okazali pełnych danych z posiadanych kont bankowych – wydruki zawierają informacje wybiórcze, tylko dla określonych rodzajów operacji bankowych, a jak wykazała kontrola w krótkim czasie po zwolnieniu z długu dłużnicy dokonali przelewu należności na poczet raty należnej za 2018 r. z otwartego konta oszczędnościowego, dla którego nie przedstawiono informacji o stanie środków na rachunku. Nie został też ustalony stosunek prawny do lokalu mieszkalnego w Białymstoku, gdzie dłużnicy są zameldowani na pobyt stały. Ponadto dłużnicy oprócz nieruchomości w Supraślu nr 1749 są właścicielami dwóch nieruchomości w miejscowości Karakule. Kontrola wykazała, że nie dokonywano weryfikacji sytuacji finansowej/majątkowej dłużników na podstawie dokumentów aktualnych na dzień zwolnienia z długu, który przypadał 9 miesięcy po złożeniu wniosku o umorzenie z dokumentacją przedstawiającą sytuację finansową dłużników. Na dzień umorzenia należności oparł się Pan wyłącznie na oświadczeniu dłużnika z 23 lipca 2018 r., że jego sytuacja finansowa nie uległa polepszeniu. Dodatkowo wskazania wymaga, że jednostka nie posiada rejestru czy innego źródła informacji o danych w zakresie składanych wniosków o udzielenie ulg w spłacie należności cywilnoprawnych, tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić czy inni wnioskodawcy występowali o udzielenie ulg – str. 75-79 protokołu kontroli.
Kontrola dochodów z opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, której obowiązek ustalania wynika z przepisów art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wykazała, że w przypadku 4 na 6 zbadanych podziałów nieruchomości dokonanych w latach 2015-2016 nie podjęto żadnych działań zmierzających do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, z czego w jednym przypadku (decyzja RGGN.6831.50.2015 z 22 października 2015 r.) upłynął już 3-letni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Ze złożonego przez Pana wyjaśnienia wynika, że podział z decyzji RGGN.6831.50.2015 r. – dokonany na 4 działki, na których zbudowano 4 budynku mieszkalne w zabudowie szeregowej – był analogiczny do sprawy podziału z decyzji RGGN.3134.4.2018, w której sporządzony operat szacunkowy nie wskazał wzrostu wartości nieruchomości. W odniesieniu do 3 pozostałych decyzji w sprawie podziału nieruchomości (RGGN.6831.55.2016, RGGN.6831.18.2016, RGGN.6831.25.2016) wskazał Pan, że nie upłynął jeszcze termin na wszczęcie postępowań – daty zatwierdzenia podziałów: 18 kwietnia 2016 r., 6 maja 2016 r. i 20 września 2016 r. – str. 90-92 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Z dokonanych ustaleń wynika m.in., że w 2017 r. organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli podatkowych, o których mowa w art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej. Brak jakichkolwiek działań w tym zakresie należy uznać za naruszenie przedmiotowego przepisu. Ponadto brak kontroli podatkowych ogranicza organowi podatkowemu dostęp do informacji na temat przedmiotów opodatkowania, takich jak powierzchnia użytkowa budynków i wartość budowli oraz istotnego z punktu widzenia prawidłowości opodatkowania sposobu wykorzystania gruntów – str. 74-75 protokołu kontroli. W zakresie podatku rolnego od osób prawnych ustalono pojedynczy przypadek nie złożenia przez podatnika korekty deklaracji podatkowej po zmianie powierzchni gruntów, przez co został naruszony art. 6a ust. 8 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.), który nakazuje osobom prawnym, jednostkom organizacyjnym, w tym spółkom nieposiadającym osobowości prawnej, jednostkom organizacyjnym Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także jednostkom organizacyjnym Lasów Państwowych: - składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia gruntów deklaracje na podatek rolny na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku; - odpowiednio skorygować deklaracje, w razie zaistnienia zmian, o których mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian – str. 98-99 protokołu kontroli. W zakresie podatku leśnego od osób prawnych – w przypadku jednostek organizacyjnych mających formę nadleśnictw – na podstawie okazanej w czasie kontroli dokumentacji nie było możliwe ustalenie poprawnej powierzchni lasów, które powinny zadeklarować te podmioty. Różnice były niewielkie i prawdopodobnie nie miały wielkiego wpływu na deklarowaną kwotę podatku, natomiast przyczyną powstania tej nieprawidłowości były nie w pełni wykonywane czynności sprawdzające, przewidziane przez art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa – str. 101 protokołu kontroli. Również nieprawidłowości wskazane na str. 118-119 protokołu kontroli, dotyczące realizacji dochodów gminy z tytułu podatku od środków transportowych, były skutkiem nie wykonywania poprawnie czynności sprawdzających przez organ podatkowy.
Zakres kontroli obejmował także kwestie powszechności i prawidłowości realizacji dochodów budżetu z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych. Opis na str. 107 protokołu kontroli wskazuje na ustalenia dotyczące braku reakcji organu podatkowego na deklarowanie do opodatkowania przez podatnika zaniżonej powierzchni budynku (prawdopodobnie bez drugiej kondygnacji). Sytuacja ta stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.). Równocześnie stwierdzony brak reakcji służb organu podatkowego wskazuje na nierealizowanie obowiązków w zakresie czynności sprawdzających kreowanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej. Analogiczną sytuację stwierdzono w przypadku dwóch kolejnych podatników, wymienionych w opisie na str. 108 protokołu kontroli. W przypadku pierwszego z nich, zdjęcia nieruchomości wykonane za pomocą geoportal.gov.pl i google.pl/maps wskazują, że posadowiono na niej szereg obiektów budowlanych zadaszonych. Nie sposób stwierdzić czy są to budynki czy też wiaty, dlatego w tym wypadku niezbędne są oględziny w formie kontroli podatkowej bezpośrednio u podatnika. W przypadku drugiego podatnika doszło do zmiany w powierzchni gruntów będących w posiadaniu podatnika, które uprawomocniły się 27 czerwca 2017 r., zatem powinien on zadeklarować zmniejszony podatek od lipca. Złożył jednak deklarację korygującą pomniejszając deklarowaną kwotę podatku dopiero od września 2017 r., w rezultacie czego zawyżył deklarowany podatek od nieruchomości o 13 zł. Prawidłowa deklaracja wpłynęła do organu podatkowego dopiero w dniu 7 lutego 2019 r., w trakcie kontroli. Na str. 110 protokołu kontroli wskazano podatnika, który w deklaracjach podatkowych na 2017 r. zaniżył powierzchnię budynków mieszkalnych o 223,87 m2 oraz należny podatek o 152 zł. W wyniku czynności kontrolnych, w dniu 11 lutego 2019 r. podatnik złożył prawidłową deklarację podatkową za wskazany okres. Z kolei nieprawidłowości opisane na str. 108-110 protokołu kontroli dotyczą deklaracji podatkowych złożonych przez gminę Supraśl. Polegają one na nie zadeklarowaniu przez kontrolowaną jednostkę gruntów o powierzchni 32.597 m2, które są własnością Skarbu Państwa, natomiast znajdują się we władaniu gminy Supraśl. Sekretarz Gminy w złożonych wyjaśnieniach wskazał, że grunty te stanowią drogi gminne publiczne przez co są zwolnione z podatku od nieruchomości. Jako dowód przedstawił uchwałę Nr XXXII/215/01 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 23 marca 2001 r. w sprawie przebiegu dróg gminnych na terenie gminy Supraśl. Uchwała ta nie zawiera jednak numerów działek, na których znajdują się wyznaczone przez nią drogi publiczne gminne. W trakcie kontroli nie było możliwości stwierdzenia czy niezadeklarowane grunty są włączone do zasobu dróg gminnych publicznych czy też powinny być zadeklarowane i opodatkowane stawką jak za grunty pozostałe. Potencjalne zaniżenie należności podatkowych wyniosłoby 9.779,10 zł. Ustalono również, że kontrolowana jednostka zadeklarowała powierzchnię 0,5922 ha gruntów do opodatkowania stawką jak za „pod wodami powierzchniowymi stojącymi lub wodami powierzchniowymi płynącymi, jezior i zbiorników sztucznych” na wartość podatku 2,69 zł. W trakcie kontroli stwierdzono, iż są to działki leżące w obrębie 281 Supraśl oraz w obrębie 1 Ciasne – grunty będące własnością gminy Supraśl, a więc zwolnione od podatku od nieruchomości na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który stwierdza, iż zwalnia się grunty i budynki lub ich części, stanowiące własność gminy, z wyjątkiem zajętych na działalność gospodarczą lub będących w posiadaniu innych niż gmina jednostek sektora finansów publicznych oraz pozostałych podmiotów. Podatnik powinien więc zadeklarować je jako powierzchnie gruntów zwolnione od podatku od nieruchomości.
Pojedyncze nieprawidłowości ustalono również w zakresie podatków rolnego, leśnego oraz od nieruchomości w grupie podatników stanowiących osoby fizyczne. Do najważniejszych z nich według opisu znajdującego się na str. 113-114 protokołu kontroli należą: - przypadek zaniżenia powierzchni budynków do opodatkowania stawką jak za związane z działalnością gospodarczą, przez co zaniżono podatnikowi wymiar łącznego zobowiązania podatkowego o 22,85 zł, - przypadek złożenia błędnej informacji na podatek leśny, - przypadek błędnego złożenia informacji podatkowej na podatek rolny.
Nieprawidłowości ustalono w zakresie windykacji zaległości podatkowych. Kontroli zagadnienia dokonano za pomocą systemu analitycznego ACL i stwierdzono, że kontrolowana jednostka nie wystawiała upomnień dla zaległości podatkowych poniżej kwoty 23,20 zł – str. 121-122 protokołu kontroli.
Kontroli poddano zagadnienie prawidłowości udzielania ulg w spłacie należności podatkowych na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej. Dokonane ustalenia w tym obszarze wskazują na brak w zebranym materiale dowodowym dokumentacji obrazującej aktualną sytuację finansową podatnika. Zebrany materiał dowodowy obrazował, w jakiej sytuacji finansowej znajdowali się ubiegający się o ulgi w zapłacie podatku w latach ubiegłych. Należy więc stwierdzić, iż zebrany materiał dowodowy był niekompletny. Z punktu widzenia prowadzonego postępowania podatkowego istotne są również przepisy Działu IV mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł 187 § 1 Ordynacji zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należą w tym wypadku informacje o aktualnej sytuacji finansowej podatnika (art. 181 Ordynacji). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny, czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Ordynacji) – str. 122-124 protokołu kontroli.
W zakresie rachunkowości podatków i opłat stwierdzono, że kontrolowana jednostka nie aktualizowała dokumentacji dla systemów informatycznych służących do obsługi księgowości podatkowej, wbrew przepisom art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości. Artykuł 10 ust. 2 tej ustawy nakazuje kierownikowi jednostki ustalić wyżej wymienioną dokumentację w formie pisemnej, a następnie ją aktualizować – str. 124 protokołu kontroli. W wyniku przeprowadzonej analizy zapisów księgowych za pomocą systemu ACL stwierdzono przypadki prowadzenia analitycznej ewidencji księgowej na przedmioty opodatkowania a nie na podatników. Taki sposób prowadzenia ewidencji stanowi naruszenie postanowień § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), który stanowi, iż dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku – str. 125 protokołu kontroli. W obszarze tym stwierdzono też przypadki, wskazane w tabelach na str. 125-130 protokołu kontroli, zaksięgowania innych „dat nadania”, niż figurujące na poleceniu przelewu złożonym przez podatnika. Należy zauważyć, iż kontrolowana jednostka korzysta z obsługi płatności masowych dostarczanych przez bank. Prawdopodobnym jest więc, iż błędne dane są generowane przez system informatyczny banku i dostarczane w formie danych elektronicznych kontrolowanej jednostce, a następnie są księgowane automatycznie na konta rozrachunkowe poszczególnych podatników. Zasadne jest założenie, iż błędne daty są wstawiane już przez system generujący dane do masowych płatności i są późniejsze od widniejących na poleceniach zapłaty dokonanych przez podatnika. W skrajnych przypadkach, przy dużych kwotach, powoduje to naliczenie podatnikom odsetek za zwłokę – nienależnych lub w błędnej wysokości. Ponadto księgowanie innej daty operacji gospodarczej niż ta, pod jaką została ona wykonana, stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości, który nakazuje aby zapis księgowy zawierał datę dokonania operacji gospodarczej. Narusza to również postanowienia art. 60 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który stwierdza, iż za termin dokonania zapłaty podatku uważa się w obrocie bezgotówkowym – dzień obciążenia rachunku bankowego podatnika, rachunku podatnika w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w instytucji płatniczej, w małej instytucji płatniczej lub instytucji pieniądza elektronicznego na podstawie polecenia przelewu.
Kontrola wypłaty diet radnym na podstawie uchwały Nr III/13/2014 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej diety przysługującej radnym wykazała, że: a) za nieusprawiedliwioną nieobecność na sesji lub komisji co do zasady potrącano radnym 100 zł. Usprawiedliwić nieobecność może tylko Przewodniczący Rady, a Przewodniczącemu Rady – Wiceprzewodniczący. Usprawiedliwienie jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy nieobecność była spowodowana wykonywaniem innych czynności zleconych przez Radę lub Przewodniczącego Rady związanych z pełnieniem funkcji radnego bądź w wypadkach losowych. Ustalono, iż nieobecność jednego z radych na sesji w dniu 11 października 2017 r. została usprawiedliwiona przez Przewodniczącego na wniosek radnego, który pismem z dnia 10 października 2017 r. wyjaśnił: „W dniu 11-10-2017 nie będę mógł uczestniczyć w sesji Rady Miejskiej w Supraślu z powodu planowanego wcześniej wyjazdu służbowego”. Nieobecność spowodowana planowanym wyjazdem służbowym nie spełnia przesłanki nieobecności spowodowanej wykonywaniem innych czynności zleconych przez Radę lub Przewodniczącego Rady związanych z pełnieniem funkcji radnego bądź wypadkiem losowym, a co za tym idzie, w związku z nieobecnością należało potrącić radnemu 100 zł tytułem nieobecności na sesji, b) analiza zestawień za 2017 r. wykazała, iż nie dokonano potrąceń z tytułu nieobecności dwóm radnym za lipiec 2017 r. – nieobecność na sesji 5 lipca 2017 r. Z powodu nieobecności tych radnych na sesji należało potrącić im po 100 zł. Z wyjaśnień złożonych przez inspektora Urzędu Miejskiego wynika, że uchybienie to powstało na skutek omyłki. W konsekwencji jednemu radnemu, który uzyskał mandat obecnej kadencji, potrącono 100 zł przy naliczeniu diet za styczeń 2019 r., natomiast drugi (nie pełniący obecnie funkcji radnego) dokonał wpłaty 100 zł w styczniu 2019 r. – str. 132-133 protokołu kontroli.
Analiza wynagrodzeń pracowników Urzędu Miejskiego wykazała, że inspektor ds. postępowań administracyjnych ma przyznany dodatek specjalny obejmujący okres od 1 stycznia 2017 do 31 maja 2019 r. (na podstawie 7 pism) tytułem „okresowego zwiększenia obowiązków służbowych polegających na konieczności opracowania większej ilości projektów decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji celu publicznego”. Z okazanych dokumentów oraz złożonych wyjaśnień wynika, że w poszczególnych latach łączna liczba projektów decyzji o warunkach zabudowy przestawiała się następująco: - rok 2014 – liczba projektów 215, - rok 2015 – liczba projektów 210, - rok 2016 – liczba projektów 257, - rok 2017 – liczba projektów 276, - rok 2018 – liczba projektów 270. Stwierdzono przy tym, że w 2017 r. na podstawie umów cywilnoprawnych 195 projektów decyzji zostało wykonanych przez wykonawcę AD-STUDIO, zaś w 2018 r. liczba projektów wykonanych przez AD-STUDIO wyniosła 239. Obroty z wykonawcą zamknęły się kwotą 42.144,75 zł w 2017 r. i 52.580 zł w 2018 r. Z wyjaśnień złożonych przez Pana Burmistrza wynika, że dodatek specjalny był uzasadniony również liczbą projektów decyzji o lokalizacji celu publicznego. Kontrola wykazała, że w 2017 r. wydano 46 decyzji, a w 2018 r. 53 decyzje, co przy liczbie projektów w poprzednich latach (2014 – 70, 2015 – 68, 2016 – 59) stanowi tendencję spadkową. Wobec spadku liczby projektów decyzji o warunkach zabudowy wykonywanych przez Urząd bez udziału podmiotów zewnętrznych rok do roku w latach 2017-2018 oraz spadku liczby projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w latach 2017-2018 w stosunku do lat poprzednich, podstawy przyznania dodatku specjalnego podawane w pismach należy uznać za nie odpowiadające rzeczywistości – str. 136-139 protokołu kontroli.
Sprawdzono realizację wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi pod kątem zgodności z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2017 r., stanowiącym załącznik do uchwały Nr XXXIX/3032016 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 29 grudnia 2016 r. Ustalono, że organizacja festynu rodzinnego „Zachowaj trzeźwy umysł” w Henrykowie w dniu 6 maja 2017 r. została dofinansowana kwotą 1.645,80 zł zakwalifikowaną do wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi. Jednocześnie Pan Burmistrz wydał jednorazowe zezwolenie nr 5/2017 na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w dniu 6 maja 2017 r. podczas festynu w Henrykowie, którego organizatorem jest Centrum Kultury i Rekreacji w Supraślu. Wyjaśnienie, dlaczego przeznaczono środki na przeciwdziałanie alkoholizmowi na organizację imprezy, na którą wydano jednorazowe zezwolenie na sprzedaż alkoholu, złożyła pełnomocnik Burmistrza ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Wynika z niego, że 6 maja w Henrykowie odbywały się dwie imprezy: festyn rodzinny „Zachowaj trzeźwy umysł” w godzinach 12.00- 15.00 współfinansowany ze środków na przeciwdziałanie alkoholizmowi oraz festyn rodzinny w godzinach 16.00-22.00, na który wydano jednorazowe zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Należy zauważyć, że zezwolenie jest ważne na cały dzień, natomiast z dokumentacji nie wynika, w którym momencie festynu przedsiębiorca mógł prowadzić sprzedaż – str. 141-142 protokołu kontroli.
W toku czynności kontrolnych dotyczących wydatków na dotacje udzielane jednostkom spoza sektora finansów publicznych stwierdzono następujące nieprawidłowości: a) nie okazano potwierdzenia upublicznienia informacji o wynikach konkursu ogłoszonego w dniu 4 stycznia 2017 r. na realizację zadań w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej planowanych do realizacji w 2017 r. Zgodnie z art. 15 ust. 2j ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450, ze zm.) wyniki otwartego konkursu ofert ogłasza się niezwłocznie po wyborze oferty – str.146 protokołu kontroli, b) dotację w wysokości 27.500 otrzymaną przez KS Grabówka na podstawie konkursu ogłoszonego w dniu 4 stycznia 2017 r. na realizację zadań w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej planowanych do realizacji w 2017 r. uznano za prawidłowo rozliczoną. Zgodnie z § 6 umowy zawartej 14 marca 2017 r. na realizację zadania pn. „Szkolenie młodzieży i seniorów oraz uczestnictwo w zorganizowanej rywalizacji sportowej w Podlaskim Związku Piłki Nożnej. Memoriał im. Adama Romanowicza – turniej piłki nożnej” – jeżeli suma wydatków finansowanych z dotacji w danej kategorii kosztów wykazana w sprawozdaniu z realizacji zadania publicznego nie jest równa sumie kosztów określonej w umowie, to uznaje się ją za zgodną z umową, jeżeli nie nastąpiło zwiększenie tej sumy wydatków o więcej niż 0%. W związku z powyższym stwierdzono następujące przekroczenia poniesionych wydatków w stosunku do kosztorysu obowiązującego w czasie ponoszenia tych wydatków:
|Lp.|Rodzaj |Planowane |Faktyczne |Kwota przekroczenia| | |kosztów |wydatki z |wydatki | | | | |dotacji | | | |1. |Najem |2.000 |2.730 |730 | | |obiektów | | | | |2. |Opłaty |0 |1.220 |1.220 | | |regulaminowe | | | | |3. |Sprzęt |2.150 |2.225 |75 | | |sportowy | | | |
Łącznie, według z postanowień umowy obowiązujących w czasie ponoszenia wydatków, niezgodnie z przeznaczeniem wydano dotację w wysokości 2.025 zł. Stosownie do § 11 ust. 6 umowy kwota dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Pismem z dnia 26 grudnia 2017 r. KS Grabówka zwrócił się z prośbą o aneksowanie umowy poprzez dokonanie zmian w kosztorysie. Prośba została zaakceptowana, skutkiem czego było podpisanie aneksu nr 1 z dnia 28 grudnia 2017 r. Sprawozdanie z wykonania zadania zostało złożone 31 stycznia 2018 r. W związku z faktem, iż po zawarciu aneksu do umowy nie były dokonywane wydatki przeznaczone na realizację zadania, sprawozdanie było zgodne z umową po aneksie. Według postanowień aneksu wszedł on w życie z dniem podpisania, zatem dopóki umowa nie została zmieniona obowiązywała jej treść, wraz z harmonogramem wydatków, w brzmieniu ustalonym 14 marca 2017 r. Kontrolowana jednostka nie występowała o zwrot kwoty 2.025 zł – str. 148-149 protokołu kontroli.
Istotne nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Stwierdzono, że: a) przyjęto do realizacji wspólne przedsięwzięcie obejmujące remont sal w Zespole Szkół w Sobolewie, uchwalone przez rady sołeckie sołectw Zaścianki Kolonia i Sobolewo w dniu 6 kwietnia 2017 r. jako zmiana dotychczasowych wniosków tych sołectw. Należy wskazać, że w świetle przepisów art. 5-7 ustawy o funduszu sołeckim rada sołecka nie jest władna do zmiany wniosku określającego przedsięwzięcia realizowane w ramach funduszu sołeckiego, uchwalonego przez zebranie wiejskie. Zgodnie z ustawą o funduszu sołeckim uchwalenie wniosku (w tym wniosku o zmianę przedsięwzięć w ramach funduszu sołeckiego) należy do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego. „Wnioski” wpłynęły do Urzędu Miejskiego 19 kwietnia 2017 r. jako zmiana wniosków złożonych pierwotnie przez sołtysów i przyjętych przez zebrania wiejskie tych sołectw. Zostały one podpisane przez sołtysów i zawierają zwrot, że sołtysi wnoszą je „po konsultacjach przeprowadzonych z Radą Sołecką”. W przypadku sołectwa Zaścianki Kolonia wniosek po zmianie pokrywał się z wnioskiem pierwotnym jedynie w części dotyczącej zakupu tablic z nazwami ulic i znaków informacyjnych (wykonano wydatki w kwocie 1.680 zł). W przypadku sołectwa Sobolewo pierwotny wniosek przyjęty przez zebranie wiejskie zakładał poniesienie całości przypadającej sołectwu kwoty na zakup oświetlenia ulicznego, natomiast zmieniony wniosek przewidywał wydatki w kwocie 1.000 zł na remont szkoły, a pozostała kwota miała być wydana na zakup oświetlenia ulicznego; b) w ramach funduszu dokonano wydatków na zakup artykułów spożywczych (mięso, wędliny i inne) na łączną kwotę 2.096,49 zł – zgodnie z opisem przeznaczono na organizację festynu we wsi Ciasne; był to jedyny wydatek na realizację festynu ze środków funduszu – oraz na kwotę 834,66 zł (mięso, wędliny, słodycze, napoje) na organizację imprezy integracyjnej dla mieszkańców sołectwa Ogrodniczki. Z ustaleń kontroli nie wynika wyraźny związek między sposobem opisu przedsięwzięć we wnioskach a realizacją zadań własnych gminy, a tym bardzie między realizacją tych zadań a celem poniesienia wydatków. W szczególności podkreślenia wymaga, że przepisy prawa nie przewidują takiego zadania jak „integracja mieszkańców”; nie można też tak określonemu celowi jednoznacznie przypisać charakteru sprawy publicznej na podstawie ogólnej normy z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według wyjaśnień pracownika Urzędu Miejskiego organizując festyny realizowano zadania własne gminy w zakresie promocji gminy, wspierania i upowszechniania idei samorządowej oraz kultury fizycznej; c) wystąpiły nieprawidłowości dotyczące wymaganej statutami sołectw liczby osób niezbędnych dla ważności zebrań wiejskich podejmujących uchwały w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego. Statuty sołectw uchwalone przez Radę Miejską w Supraślu stanowią w § 8 ust. 7 i 8, że „Zebranie jest ważne, gdy uczestniczy w nim przynajmniej 10% stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania” oraz „Zebranie w drugim terminie może odbyć się w odstępie 15 min. od terminu zwołania pierwszego zebrania” – w przypadku zebrania w II terminie ze statutów także wynika obowiązek uczestnictwa przynajmniej 10% stałych mieszkańców (brak przepisu ustalającego inne quorum dla zebrania w II terminie). Z dokumentacji złożonej przez 6 sołectw (Sobolewo, Henrykowo, Sowlany, Grabówka Kolonia, Karakule, Ogrodniczki) nie wynika, aby w I terminie była obecna wymagana liczba mieszkańców. W protokołach zebrań wiejskich nie odnotowano też przeprowadzenia zebrania w II terminie. Ponadto w protokole z zebrania wiejskiego sołectwa Ogrodniczki znalazła się adnotacja, iż „Przewodniczący stwierdził, iż zebranie wiejskie jest prawomocne, gdyż mieszkańcy zostali poinformowani i niniejszym zebraniu w sposób zwyczajowo przyjęty tzn. informacja z terminem, miejscem i godziną spotkania została wywieszona na tablicach informacyjnych w trzech punkach wsi”, co jednoznacznie wskazuje, iż zebranie, pomimo braku wymaganej liczby mieszkańców, odbyło się w I terminie i nie było władne do podejmowania ważnych uchwał. Realizując wnioski uchwalone przez zebrania wiejskie, które według dokumentacji nie były ważne – ze względu na brak wykazania liczby mieszkańców wymaganej przy podejmowaniu uchwał w I terminie oraz brak wskazań w protokołach o przeprowadzeniu zebrań w II terminie – a także ponosząc wydatki na zadania wprowadzone przez rady sołeckie, wydano łącznie 150.331,84 zł, co odpowiada zwrotowi poniesionych wydatków z budżetu państwa uzyskanemu przez gminę Supraśl na poziomie 52.546,99 zł – str. 149- 158 protokołu kontroli.
Kontrola wydatków na realizację zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej równowartości 30.000 euro wykazała, że w dniu 23 października 2017 r. została zawarta umowa na uporządkowanie działki gminnej nr 745 w Ciasnem. Termin wykonania zadania ustalono na 23 listopada 2017 r. Nie okazano zgłoszenia wykonania robót. Z protokołu odbioru końcowego z dnia 5 stycznia 2018 r. (43 dni po terminie) wynika, że roboty zostały zrealizowane zgodnie z umową. Według z § 5 ust. 1 pkt 2 umowy wykonawca zobowiązał się zapłacić zamawiającemu karę umowną w wysokości 0,5% wynagrodzenia brutto za zwłokę w realizacji zobowiązania w stosunku do terminu wykonania zamówienia określonego w umowie licząc za każdy dzień zwłoki. W omawianym wypadku kara umowna wyniosłaby 7.669,05 zł (178,35 zł dziennie x 43 dni). Z wyjaśnień złożonych przez inspektora ds. dróg Urzędu Miejskiego w Supraślu wynika, że roboty zostały zrealizowane terminowo, a termin odbioru wynikał (…) z przyczyn organizacyjnych w tym konieczności spasowania wolnych terminów po stronie zamawiającego oraz wykonawcy w celu ustalenia spotkania w miejscu objętym robotami (…). Twierdzenie zawarte w wyjaśnieniu nie znajduje odzwierciedlenia w okazanej dokumentacji – str. 163 protokołu kontroli.
Analizując postępowanie przeprowadzone w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.) na udzielenie bankowego kredytu długoterminowego w wysokości 5.730.000 zł stwierdzono, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia z 22 listopada 2017 r. określała jako kryteria wyboru oferty: cenę – waga 60% liczona według wzoru: cena minimalna/cena oferty badanej x 100 pkt oraz czas uruchomienia kredytu od dnia złożenia wniosku przez zamawiającego – waga 40% liczona według wzoru: najkrótszy czas uruchomienia kredytu/czas uruchomienia kredytu w ofercie badanej x 100 pkt. Należy wskazać, że przy szacunkowej wycenie kosztów kredytu na poziomie 690.854,72 zł przyjęte wagi i sposób punktacji kryteriów oceny ofert mogły doprowadzić do sytuacji, w której zamawiający jako najkorzystniejszą powinien wyłonić ofertę o 339.145,28 zł droższą przy założeniu, że oferta tańsza o tę kwotę będzie miała termin uruchomienia kredytu – 2 dni, a oferta droższa o tę kwotę – 1 dzień. Izba stoi na stanowisku, że samo stworzenie takiej możliwości dyskwalifikuje jednoznacznie prawidłowość skonstruowania kryteriów w świetle celu udzielania zamówień publicznych. Opierając się na postanowieniach specyfikacji oceny takich ofert wyglądałyby następująco: - oferta nr 1 cena 690.854,72 zł, czas uruchomienia kredytu 2 dni – 690.854,72 zł/690.854,72 zł) x 100 pkt x 60% = 60 pkt oraz 1 dzień/2 dni x 100 pkt x 40% = 20 pkt; razem 80 pkt - oferta nr 2 cena 1.030.000 zł, czas uruchomienia kredytu 1 dzień – 690.854.72 zł/1.030.000 zł x 100 pkt x 60% = 40,24 pkt oraz 1 dzień/1 dzień x 100 pkt x 40% = 40 pkt; razem 80,24 pkt. Zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest udzielenie kredytu. Według złożonego w tej sprawie wyjaśnienia inspektora Urzędu Miejskiego (…) Kryterium cena „100%” zamawiający może używać tylko w przypadkach ustalonych ustawowo. Zamawiający uznał, iż kryterium „czas uruchomienia kredytu” ma dla niego istotne znaczenie, gdyż umowa o udzielenie kredytu zawierana była pod koniec roku budżetowego (…). Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że nie ma żadnych przeciwwskazań, aby żądany czas uruchomienia kredytu określić jako wymagany w specyfikacji warunek. Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 167-171 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Usunięcie postanowień przepisów wewnętrznych przewidujących, że odstępuje się od naliczania i dochodzenia odsetek za zwłokę od niezapłaconych należności cywilnoprawnych, których wysokość w ciągu roku nie przekracza trzykrotności opłaty dodatkowej za polecenie przesyłki listowej, mając na uwadze ustawową kompetencję Rady Miejskiej do zezwalania na niedochodzenie należności cywilnoprawnych w wysokości nieprzekraczającej 100 zł oraz ogólny nakaz ustalania wszelkich należności oraz podejmowania wobec dłużników czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały, o której mowa w art. 59a ustawy o finansach publicznych, jeżeli wolą Pana Burmistrza jest stworzenie formalnych podstaw do niedochodzenia należności cywilnoprawnych o nieznacznej wysokości. 2. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zmiany uchwały Nr XL/406/10 z dnia 6 lipca 2010 r. dotyczącej stosowania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych polegającej na uregulowaniu w jej treści przypadków, w których będzie miał Pan możliwość stosowania ulg z urzędu, stosownie do art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. 3. Zaktualizowanie zakresów czynności pracowników Referatu Finansowo- Budżetowego poprzez dostosowanie ich treści do faktycznie wykonywanych przez pracowników obowiązków. 4. Wskazanie Skarbnikowi na wyeliminowanie nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach i sprawozdawczości rzeczywistego, przynajmniej na dzień bilansowy, stanu rozrachunków z tego tytułu, mając na uwadze, że jedynymi realnymi rozrachunkami gminy z VAT są rozrachunku z urzędem skarbowym wynikające z deklaracji VAT-7 gminy oraz rozrachunki budżetu z zakładem budżetowym, b) zaprzestanie zmniejszania wydatków budżetu o kwoty VAT zwróconego gminie przez urząd skarbowy, mając na uwadze, że istotą tej operacji nie jest zwrot środków przez kontrahentów, na rzecz których poniesiono wydatki; zaliczanie wszystkich wpływów z tego tytułu do dochodów budżetu (oprócz środków podlegających przekazaniu KZB), c) zaniechanie księgowania z wykorzystaniem konta 800 zmian w ewidencji gruntów związanych z podziałem istniejących działek i przyjęciem na stan środków trwałych działek wyodrębnionych w wyniku tego podziału; ograniczenie zmian ewidencyjnych w tym zakresie wyłącznie do ewidencji szczegółowej w ramach konta 011, d) ujmowanie należności długoterminowych powstałych na skutek rozłożenia na raty spłaty zaległości jedynie zapisem Wn 226 – Ma 221, e) dokonywanie wyceny i ujmowanie w księgach zapisem Wn 310 – Ma 401 wartości stanu paliwa ustalonego na koniec roku w wyniku spisu z natury, f) dokonywanie przypisów odsetek w ręcznie prowadzonej ewidencji analitycznej należności ze sprzedaży nieruchomości i przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mając na uwadze zachowanie zgodności między ewidencją analityczna i syntetyczną; zaprzestanie zaokrąglania do pełnych złotych odsetek naliczonych od tych należności, g) dokonywanie przypisu w księgach zaległości z tytułu nieopłaconego przez dłużników oprocentowania ustalonego według stopy redyskonta weksli NBP od rat za nabycie lokali mieszkalnych oraz rozłożonych na raty opłat adiacenckich, h) wyeliminowanie przedstawionych w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości zakresie ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych. 5. W zakresie sprawozdawczości: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S należności od urzędu skarbowego z tytułu zwrotu VAT, które po otrzymaniu na rachunek zaliczane są do dochodów budżetu, b) zapewnienie prawidłowego wykazywania w sprawozdaniu Rb-27S należności z tytułu odsetek naliczonych od zaległości ze sprzedaży nieruchomości i przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, c) wzmożenie nadzoru nad poprawnością danych zamieszczanych przez KZB w Supraślu w sprawozdaniu Rb-30S. 6. Dokumentowanie terminu otrzymania przez kierowników jednostek podległych informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych, celem umożliwienia stwierdzenia terminowości sporządzenia przez nich projektów planów. 7. Dokonywanie wydatków Urzędu do wysokości limitów aktualnych na dzień poniesienia wydatku. 8. Zapewnienia sporządzania i upubliczniania wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę w przypadkach określonych przepisami art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 9. Wzmożenie nadzoru nad rzetelnością dokumentacji obrazującej prace komisji Rady Miejskiej udzielającej zgody na wydzierżawienie i wynajęcie nieruchomości przez Pana Burmistrza. 10. W zakresie stosowania ulg dotyczących spłaty przez dłużników należności cywilnoprawnych: a) do czasu zmiany przez Radę Miejską uchwały Nr XL/406/10 z dnia 6 lipca 2010 r., polegającej na uregulowaniu w jej treści przypadków, w których będzie miał Pan możliwość stosowania ulg z urzędu, zaprzestanie umarzania należności bez stosownego wniosku złożonego przez dłużnika, b) uwzględnienie, że stwierdzenie przez sąd przedawnienia należności gminy nie powoduje jej automatycznego wygaśnięcia, lecz może stanowić jedynie podstawę do jej umorzenia przez Pana Burmistrza, c) dokonywanie umorzenia należności na podstawie rzetelnych, wyczerpujących i aktualnych na dzień złożenia przez Pana oświadczenia woli informacji o sytuacji finansowej i majątkowej dłużników. 11. Zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do terminowego podejmowania działań egzekucyjnych w stosunku do należności cywilnoprawnych, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu ich przedawnienia. 12. W zakresie dochodów z opłaty adiacenckiej: a) zobowiązanie pracowników odpowiedzialnych za ustalanie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego ich podziałem do wszczynania bez zwłoki postępowań w celu ustalenia opłaty, b) niezwłoczne wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłat dotyczących podziałów nieruchomości dokonanych w 2016 r., wymienionych w części opisowej wystąpienia. 13. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania kontroli podatkowych oraz czynności sprawdzających. 14. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń, także w wymiarze finansowym. 15. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalno-prawnej zgodności wydawanych decyzji. 16. Przestrzeganie obowiązujących przepisów z zakresu prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych. 17. Zaktualizowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w przedstawionym w protokole kontroli zakresie dotyczącym ewidencji podatków i opłat lokalnych. 18. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu kwot, które powinny zostać potrącone z diet radnych. 19. Wyegzekwowanie zwrotu kwoty 100 zł, która powinna zostać potrącona z diety radnego nieobecnego na sesji 11 października 2017 r. z powodu „planowanego wyjazdu służbowego”. 20. Rozważenie zasadności utrzymywania praktyki przyznawania dodatku specjalnego dla pracownika wskazanego w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze, że uzasadnienie jego przyznania nie odpowiada aktualnie faktom. Ewentualnie uwzględnienie ilości bieżąco realizowanych przez tego pracownika zadań (podanych przez Pana w wyjaśnieniu) w stałych składnikach wynagrodzenia, mając na uwadze, że dodatek specjalny jest świadczeniem okresowym właściwym w przypadku okresowego zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań, które to okoliczności według ustaleń kontroli nie mają miejsca od 2018 r. 21. Należyte skoordynowanie działań związanych z realizacją programu przeciwdziałania alkoholizmowi z wydawaniem zezwoleń na sprzedaż alkoholu, w celu uniknięcia sytuacji finansowania ze środków na przeciwdziałanie alkoholizmowi wydarzeń, podczas których mogła być prowadzona sprzedaż alkoholu. 22. W zakresie udzielania dotacji jednostkom spoza sektora finansów publicznych: a) upublicznianie informacji o wynikach konkursów przeprowadzonych w trybie ustawy o działalności porządku publicznego…, b) zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do wnikliwej analizy przedłożonego przez beneficjenta rozliczenia dotacji, pod kątem zgodności poniesionych wydatków z brzmieniem umowy aktualnym na dzień ich poniesienia, c) rozważenie wystąpienia do KS Grabówka o zwrot dotacji w kwocie 2.025 zł wydanej niezgodnie z umową według jej brzmienia obowiązującego w dniu dokonania wydatków wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli. 23. W zakresie funduszu sołeckiego: a) przyjmowanie wyłącznie tych wniosków, których treść została ustalona przez zebranie wiejskie danego sołectwa, b) przyjmowanie tylko tych wniosków sołectw, z uzasadnienia których wynika dostateczny związek między zgłaszanymi przedsięwzięciami a zakresem zadań własnych gminy, mając jednocześnie na uwadze, że ogólne pojęcie „integracji mieszkańców” lub wskazanie na organizację różnego rodzaju imprez, których wydatki sprowadzają się do zakupu artykułów żywnościowych, nie świadczy o realizacji zadań własnych gminy, c) wnikliwe analizowanie dokumentacji zebrań wiejskich, na których uchwalono wnioski w sprawie przeznaczenia funduszu sołeckiego, pod kątem ważności tych zebrań w świetle statutów sołectw; odrzucanie wniosków uchwalonych przez zebrania wiejskie, które były nieprawomocne w świetle wymagań statutu oraz danych dokumentacji ich przeprowadzenia. Rozważenie podjęcia działań w celu wprowadzenia zmian w statutach sołectw w zakresie wymagań co do liczby uczestników zebrania wiejskiego wymaganej dla jego ważności. 24. Żądanie od wykonawców zamówień publicznych dokumentowania faktu zgłoszenia gotowości do odbioru wykonanego zamówienia, mając na uwadze umożliwienie ustalenia należnych ewentualnie gminie kar umownych. 25. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach na udzielenie kredytu w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób wykonania usługi może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Szepietowo2020.docx
|
Białystok, 2020.11.20
RIO.IV.6001-4/20
Pan Robert Lucjan Wyszyński Burmistrz Szepietowa
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Szepietowo za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Szepietowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
W przedmiocie zagadnień organizacyjnych stwierdzono, że według postanowień uchwały Nr XX/148/16 Rady Miejskiej w Szepietowie z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych… wspólną obsługą w Urzędzie Miejskim objęte jest m.in. Publiczne Gimnazjum w Szepietowie. Z uwagi na fakt, iż z dniem 31 sierpnia 2017 r. szkoła ta zakończył swoją działalność, treść uchwały w tym zakresie utraciła swoją aktualność – str. 8 protokołu kontroli. Ponadto kontrola zagadnień związanych z obsługą jednostek przez Urząd Miejski wykazała, że nie została opracowana przez Pana Burmistrza dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości dla poszczególnych obsługiwanych jednostek. Na podstawie powołanej wyżej uchwały Nr XX/148/16 Urząd jest jednostką obsługującą jednostki oświatowe gminy m.in. w zakresie rachunkowości. Stosownie do art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.) na Urzędzie Miejskim spoczywa zatem realizacja wszystkich obowiązków dotyczących rachunkowości i sprawozdawczości każdej z jednostek obsługiwanych, w tym opracowanie dokumentacji opisującej przyjęte w każdej z jednostek zasady rachunkowości, stanowiącej element rachunkowości na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.). W zarządzeniu Pana Burmistrza Nr 188/17 z dnia 18 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia w Urzędzie Miejskim w Szepietowie dokumentacji regulującej politykę rachunkowości wskazano tylko, że „Zakładowy plan kont zarówno dla budżetu (organu) jak i jednostek budżetowych Gminy Szepietowo opracowany został w oparciu o rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 05 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i oraz planów kont… (Dz. U. z 2013 r. poz. 289)”. Pomijając kwestię braku odrębnych przepisów wewnętrznych z zakresu rachunkowości dla każdej z obsługiwanych jednostek – co wynika z treści tego zarządzenia – należy dodatkowo wskazać, że od 1 stycznia 2018 r. podstawą formułowania treści m.in. zakładowego planu kont są przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 poz. 342) – str. 9-10 protokołu kontroli. Analiza obowiązujących w Urzędzie regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia w sprawie rachunkowości oraz planów kont… wykazała, że: a) wbrew dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o rachunkowości, w polityce rachunkowości jednostki nie zawarto danych o stosowanej wersji oprogramowania użytkowanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych i datach rozpoczęcia jego eksploatacji – str. 10 protokołu kontroli, b) pomimo braku obowiązku sporządzania sprawozdań budżetowych Rb-WSa w zakresie wydatków strukturalnych (począwszy od sprawozdania za 2017 r.) na dokumentację zasad rachunkowości jednostki składała się nadal „Instrukcja ewidencji i sporządzania sprawozdań budżetowych Rb-WSa w zakresie wydatków strukturalnych” – str. 11 protokołu kontroli, c) przyjęty w zakładowym planie kont Urzędu opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” przewiduje wszystkie warianty ewidencji na tym koncie określone załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, zamiast wskazywać na rozwiązania adekwatne do faktycznego sposobu obsługi bankowej dochodów i wydatków realizowanych przez Urząd Miejski, tj. realizowania operacji stanowiących dochody i wydatki bezpośrednio na rachunku budżetu gminy i ujmowania obrotów związanych z dochodami i wydatkami w ewidencji Urzędu na koncie 130 na podstawie polecenia księgowania – str. 39 protokołu kontroli, d) uregulowania wewnętrzne dotyczące zasad ewidencji materiałów zawarte w „Instrukcji w sprawie gospodarki magazynowej” zostały określone na tyle ogólnikowo, że uprawnione jest przyjęcie wniosku, iż jednostka nie posiada zasad ewidencji dla poszczególnych grup materiałów spełniającej wymagania wynikające z art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Przedstawiona na str. 179 protokołu kontroli treść przepisów wewnętrznych nie odnosi się do żadnych grup materiałów ani nie pozwala na stwierdzenie, iż wynika z niej jednoznacznie metoda ewidencji dla wszystkich materiałów, zgodna ze stosowaną praktyką. Z przepisów wewnętrznych wynika sugestia, jakoby w jednostce występowały tylko materiały w magazynie, w którym ewidencja obejmuje „ewidencję ilościową, ewidencję ilościowo-wartościową”, podczas gdy paliwo gromadzone jest w zbiornikach pojazdów.
Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów i dowodów stanowiących ich podstawę, przeprowadzona pod kątem zgodności z ustawą o rachunkowości i rozporządzeniem w sprawie rachunkowości oraz planów kont… wykazała, że: a) dochody wykazane na koncie 901 „Dochody budżetu” za 2019 r. i przeksięgowane na wynik wykonania budżetu były niższe o 458,26 zł od kwoty dochodów wykonanych ujętej w rocznym sprawozdaniu Rb-27S, czego przyczyną było błędne zaksięgowanie, na konto 902 „Wydatki budżetu” zamiast na konto 901, kwoty wpłaconej na rachunek budżetu przez gminę Nowe Piekuty; z ustaleń kontroli wynika, że ewidencja analityczna według paragrafów klasyfikacji budżetowej wykazywała kwotę dochodów zgodną ze sprawozdaniem Rb-27S – str. 17 i 23 protokołu kontroli, b) zaniechano podziału konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” w ewidencji Urzędu na subkonta dochodów i wydatków; analogiczną nieprawidłowość stwierdzono w księgach szkół obsługiwanych przez Urząd Miejski; naruszono tym samym zasady prowadzenia ewidencji na koncie 130 wynikające z załącznika nr 3 do rozporządzenia, stanowiące, że saldo konta 130 jest równe saldu sald wynikających z ewidencji szczegółowej prowadzonej dla kont wydatków budżetowych i dochodów budżetowych. Okoliczność podana przez Skarbnika w wyjaśnieniu, iż Konto 130 dla Urzędu Miejskiego nie było podzielone na subkonta dochodów i wydatków, w związku z tym iż obsługa dochodów i wydatków jest prowadzona na jednym rachunku bankowym nie stanowi uzasadnienia dla zaniechania realizacji tego obowiązku – str. 17, 20-22 i 39 protokołu kontroli, c) wbrew zasadom ewidencji na koncie 961 „Wynik wykonania budżetu”, zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, deficyt budżetu za 2018 r. przeksięgowano na konto 960 „Skumulowany wynik budżetu” dwoma zapisami w dniach 31 marca 2019 r. (134.696,01 zł) i 31 grudnia 2019 r. (1.763.541,52 zł), podczas gdy przeniesienie wyniku powinny być dokonane pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu, które miało miejsce w dniu 13 czerwca 2019 r. – str. 18-19 protokołu kontroli, d) stwierdzono przypadki niezachowania czystości obrotów na koncie 130 w ewidencjach Urzędu Miejskiego i Szkoły Podstawowej w Dąbrówce Kościelnej, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – str. 21-22 i 39-40 protokołu kontroli, e) wykazane na koniec 2019 r. na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” salda Wn 561.682,80 zł i Ma 91,51 zł były efektem ujęcia części rozrachunków jako per salda należności i zobowiązań; zgodnie ze stanem faktycznym odzwierciedlonym w ewidencji analitycznej, po stronie Wn konta syntetycznego 221 należało wykazać należności w kwocie 574.827,41 zł a po stronie Ma nadpłaty w kwocie 13.236,12 zł; art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości stanowi, że konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, natomiast zasady funkcjonowania konta 221 wymagają wykazywania salda dwustronnego, jeżeli są na tym koncie ujęte zarówno należności, jak i nadpłaty. W sprawozdaniu Rb-27S wykazano rzetelne dane, wynikające z ewidencji analitycznej – str. 24-25 i 46 protokołu kontroli. Naruszenie zasady wykazywania dwustronnych sald w ewidencji syntetycznej – na rzecz per salda należności i zobowiązań – stwierdzono również na kontach 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, 225 „Rozrachunki z budżetami” i 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu – str. 46-47 i 49 protokołu kontroli, f) konto 290 „Odpisy aktualizujące należności” nie wykazywało salda, co – jak wynika z ustaleń kontroli – było efektem zaniechania analizy należności pod kątem zaistnienia przesłanek do dokonania odpisu. Z przedstawionej kontrolującym dokumentacji wynika, iż wystąpiły należności posiadające cechy uzasadniające dokonanie odpisu, określone w art. 35b ust. 1 ustawy. Na dzień 31 grudnia 2019 r. wykazano w księgach kwotę 1.576,18 zł należności głównej i 448,61 zł odsetek stanowiącą zaległość z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości za lata 2010-2016, w stosunku do której wpłynęło od komornika postanowienie z dnia 12 czerwca 2017 r. o umorzeniu postepowania egzekucyjnego w wyniku stwierdzenia jego bezskuteczności. Należy podkreślić, że kwestia dokonywania analizy należności pod kątem zaistnienia przesłanek do odpisu aktualizującego na koncie 290 była już przedmiotem zaleceń skierowanych po poprzedniej kontroli kompleksowej, przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w 2016 r. – str. 27 protokołu kontroli, g) w gospodarce kasowej nie stosowano się do wewnętrznej regulacji zawartej w § 12 ust. 6 „Instrukcji w sprawie gospodarki kasowej” stanowiącej, że zamknięcia raportu kasowego dokonuje się w okresach kilkudniowych, nie dłuższych niż 5 dni. Stwierdzono, że np. raport kasowy nr 0015/2019 został otwarty 1 listopada 2019 r. i zamknięty w dniu 29 listopada 2019 r. Ponadto wpłaty do kasy opłaty skarbowej odprowadzano na rachunek budżetu przy wykorzystaniu konta 140 „Krótkoterminowe aktywa finansowe” a środki pieniężne pobierane z rachunku bankowego do kasy czekami ewidencjonowano z pominięciem konta 141 „Środki pieniężne w drodze”. Zarówno w jednym, jak i drugim przypadku operacje te należy ewidencjonować poprzez konto 141 – str. 37-38 i 45 protokołu kontroli, h) zapłatę podatku VAT do urzędu skarbowego, wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy, księgowano zapisem ujemnym Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 901 (jednostka ujmuje dochody w kwocie brutto, natomiast zapłata podatku VAT jest ujmowana na zmniejszenie dochodów). Zapis taki jest niezgodny z zasadami funkcjonowania kont 133 i 901, które nie przewidują dokonywania zapisów ujemnych – właściwy zapis to Wn 901 – Ma 133. Również powielenie tej operacji w ewidencji Urzędu księgowano zapisem ujemnym na stronie Wn konta 130 i stronie Ma konta 225 „Rozrachunki z budżetami”, zamiast zapisem dodatnim po odwrotnych stronach tych kont i z zastosowaniem dodatkowo technicznego zapisu ujemnego na koncie 130 – str. 47 protokołu kontroli, i) na koniec 2019 r. konto 225-3 służące do ewidencjonowania rozliczeń dotyczących podatku VAT z jednostkami objętymi centralnym rozliczeniem wykazywało saldo Wn w kwocie 1.326,41 zł, na które składały się wyniki deklaracji cząstkowych VAT-7 zakładu budżetowego (453,07 zł) oraz szkół podstawowych w Szepietowie (839,68 zł) i Wojnach Krupach (33,66 zł). Wskazać należy, że o ile w przypadku zakładu budżetowego saldo to oznacza rzeczywistą należność odpowiadającą środkom podlegającym przekazaniu przez zakład na rachunek budżetu gminy (w związku z wykazaniem w deklaracji cząstkowej VAT-7 danych obciążających wynik centralnego rozliczenia gminy), o tyle w przypadku szkół należy uznać je za nierealne, ponieważ jednostki te na koniec 2019 r. nie posiadały na rachunkach bieżących żadnych środków, które mogłyby być przekazane tytułem podatku VAT a dodatkowo gmina wykazała w deklaracji za grudzień należność od US w wysokości 20.797 zł (zatem nie miała zobowiązań do uregulowania, na które miałyby „składać się” jednostki wykonujące budżet); ponadto błędne saldo dotyczące rozliczeń z VAT widniało po stronie Wn konta 225-12 w wysokości 45,79 zł – str. 46-48 protokołu kontroli, j) operacje rozchodu środków trwałych księgowano zapisami ujemnymi na stronie Wn konta 011 „Środki trwałe”, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, czym zaniżono obroty stron Wn i Ma tego konta w 2019 r. o kwotę 224.438 zł – str. 172 i 175 protokołu kontroli, k) w ewidencji analitycznej do konta 013 „Pozostałe środki trwałe” stwierdzono brak numerów fabrycznych urządzeń elektronicznych, które je posiadają; dane w tym zakresie zapewniają jednoznaczną identyfikację środków trwałych, co ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych stosownie do wymagań art. 27 ustawy o rachunkowości – str. 178 protokołu kontroli.
Kontrola sporządzonej sprawozdawczości, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazała, że: a) sprawozdania jednostek oświatowych obsługiwanych przez Urząd Miejski podpisywane są przez dyrektorów tych jednostek, co pozostaje w sprzeczności z art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości, są one przekazywane w całości. Przepisy § 4 pkt 3 lit. f) i § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej stanowią wprost, że sprawozdania jednostki obsługiwanej powinien podpisywać kierownik jednostki obsługującej, tj. Pan Burmistrz. W stosunku do sprawozdawczości finansowej zasada ta wyrażona została w § 33 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… – str. 20-22 i 191 protokołu kontroli, b) zaniżono dane wykazane w kolumnie 10 „zaległości netto” rocznych sprawozdań Rb-27S Szkół Podstawowych w Wojnach Krupach i Dąbrówce Kościelnej o kwoty odpowiednio 2.052,41 zł i 308,85 zł, a w zakresie sprawozdania jednostkowego sporządzonego przez Pana Burmistrza na podstawie danych budżetu gminy i Urzędu Miejskiego o kwotę 11.348,61 zł. Nieprawidłowość wynikała z bezpodstawnego – w świetle zasad sporządzania sprawozdania Rb-27S – pominięcia w tej kolumnie należności z tytułu odsetek prezentowanych w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek”, naliczonych od zaległości cywilnoprawnych ujętych w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych…” i par. 0550 „Wpływy z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 21-23 i 25-29 protokołu kontroli, c) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. w kolumnie 8 „Dochody otrzymane” wykazano 35.945.001,98 zł, podczas gdy zgodnie z przepisami zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej należało wykazać kwotę 35.943.061,06 zł, tj. o 1.940,92 zł niższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 23-24 protokołu kontroli, d) zaniechano sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-27ZZ dla Urzędu Miejskiego w Szepietowie, wykazując dane dotyczące dochodów z zadań zleconych zrealizowanych przez Urząd (rozdz. 75011 „Urzędy wojewódzkie” par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”) bezpośrednio w sprawozdaniu zbiorczym, wbrew przepisom § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej określającym treść sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ sporządzanego przez jednostkę bezpośrednio realizującą zadania oraz zasadzie sporządzania sprawozdania zbiorczego na podstawie sprawozdań jednostkowych – str. 30 protokołu kontroli, e) w sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2019 r. w kolumnie N3. „Gotówka i depozyty” i N3.2. „Depozyty na żądanie” wykazano wartości zawyżone o kwotę 310.362,08 zł; wykazana kwota powinna być niższa o 438.234 zł stanowiące subwencję oświatową na 2020 r., która wpłynęła w grudniu 2019 r., oraz powiększona o udziały w podatkach dochodowych i podatki realizowane na rzecz gminy przez urzędy skarbowe, które wpłynęły w styczniu 2020 r., wynoszące 127.871,92 zł. Prawidłowo wartość wykazana w tej pozycji powinna wynosić 2.020.099,35 zł, stosownie do zasad jej wypełniania wynikających z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych – str. 31 protokołu kontroli, f) w łącznym sprawozdaniu Rb-Z według stanu na koniec IV kwartału 2019 r. pozycję E2.1 „Kredyty i pożyczki krótkoterminowe” zawyżono kosztem kolumny E2.2 „Kredyty i pożyczki długoterminowe” o kwotę 375 zł odpowiadającą wartości spłacanego w ratach przez okres 2 lat zobowiązania za telefon służbowy (spłaty miały następować do grudnia 2020 r.). W § 1 ust. 3 i 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych wskazano, iż w sprawozdaniu Rb-Z, w pozycjach odnoszących się do zobowiązań według tytułów dłużnych, wykazuje się kwoty zadłużenia ogółem, w tym zobowiązania długoterminowe, przy czym przez pojęcie „zobowiązania długoterminowe” rozumie się zadłużenie, którego pierwotny termin spłaty czy też wykupu jest dłuższy niż rok. Przez pierwotny termin zapadalności należy rozumieć termin, wynikający z umowy, do końca którego dłużnik zobowiązał się spłacić dane zobowiązanie, niezależnie od harmonogramu spłat. Według pierwotnego terminu zapadalności klasyfikuje się zobowiązania na podstawie terminu ostatecznej spłaty względem terminu powstania zobowiązania. Jeżeli zobowiązanie jest spłacane w ratach, do ustalenia zapadalności jest brana pod uwagę data spłaty ostatniej raty. Tym samym przedmiotowe zobowiązania powinny być kwalifikowane do długoterminowych. Z ustaleń zawartych na str. 32 protokołu kontroli wynika, że błędna prezentacja tej kwoty miała miejsce w jednostkowym sprawozdaniu Rb-Z sporządzonym przez MGOPS. Nieprawidłową prezentację zobowiązań jako długoterminowych lub krótkoterminowych stwierdzono również w bilansie z wykonania budżetu za 2019 r., w którym jako zobowiązania długoterminowe finansowe wykazano kwotę zawyżoną o 983.766 zł. Było to wynikiem wykazania w tej pozycji danych niezgodnie z definicją zobowiązań krótkoterminowych zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości, według której rozumie się przez nie ogół zobowiązań z tytułu dostaw i usług, a także całość lub tę część pozostałych zobowiązań, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego – str. 34-35 protokołu kontroli,
Kontrola wykazała nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.): a) dochody przypadające gminie z tytułu realizacji zadań zleconych osiągnięte w rozdz. 75011 „Urzędy wojewódzkie” i rozdz. 85503 „Karta Dużej Rodziny” wykazano w sprawozdaniu Rb-27S w par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”, zamiast w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami”; w ten sposób powstała też rozbieżność między danymi sprawozdania Rb-27-ZZ i Rb-27S, naruszająca § 6 ust. 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 29-30 protokołu kontroli b) na podstawie sprawozdań Rb-34S Szkoły Podstawowej w Szepietowie i Szkoły Podstawowej w Dąbrówce Kościelnej ustalono, że dochody pozyskiwane z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego (par. 0660 klasyfikacji budżetowej) wykazywano w rozdz. 80148 „Stołówki szkolne i przedszkolne”, podczas gdy ze względu na charakter tych wpływów i miejsce ich powstawania należało je zaewidencjonować w rozdz. 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych” – str. 189 i 191-192 protokołu kontroli, c) do par. 0760 „Wpływy z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności” błędnie ujęto dochody uzyskane ze sprzedaży nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego na podstawie aktu notarialnego. Dochód ten powinien być zakwalifikowany w par. 0770 „Wpływy z tytułu odpłatnego nabycie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 75 protokołu kontroli, d) wydatek w kwocie 840 zł poniesiony za opinię lekarską i psychologiczną został ujęty w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”; w świetle obowiązujących zasad klasyfikacji właściwym paragrafem dla wydatków na taki cel jest par. 4390 „Zakup usług obejmujących wykonanie ekspertyz, analiz i opinii... Z kolei w par. 4430 „Różne opłaty i składki” ujęto wydatki na opłatę stałą od wniosku o wszczęcie postępowania o zastosowanie obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu oraz na wydanie odpisu postanowienia. Wydatki te powinny zostać ujęte w par. 4610 „Koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego” – str. 136-138 protokołu kontroli.
W wyniku analizy zagadnień związanych ze środkami depozytowymi przetrzymywanymi przez jednostkę na rachunku bankowym ewidencjonowanym w ramach konta 139 „Inne rachunki bankowe” ustalono przypadek nieznacznego uchybienia terminowi zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy na „Dostawę i montaż mebli biurowych oraz pozostałego wyposażenia w Urzędzie Miejskim w Szepietowie”. Kwotę stanowiącą 70% zabezpieczenia (23.563,37 zł) zwrócono 5 dni po terminie wynikającym z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.) oraz z umowy – str. 42 protokołu kontroli. Kontrola przechowywanych depozytów była połączona z analizą postanowień umów, na podstawie których były one wnoszone. W zakresie warunków zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy na „Wykonanie robót remontowo - budowlanych w ramach projektu pn. Dostosowanie obiektów oświatowych gminy Szepietowo na cele realizacji zadań z zakresu wychowania przedszkolnego” wskazano w umowie, że 30% zabezpieczenia zostanie zwrócone wykonawcy w terminie 30 dni od upływu okresu gwarancji. Jest to sprzeczne z przepisami art. 151 ust. 2 i 3 Prawa zamówień publicznych, który wskazuje, że kwota pozostawiona na zabezpieczenie roszczeń z tytułu rękojmi za wady jest zwracana nie później niż w 15 dniu po upływie okresu tej rękojmi. Nadto zamawiający w umowie stosował zamiennie pojęcia rękojmi i gwarancji, które nie posiadają tożsamego znaczenia i okresów. W sytuacji zatem, gdy ustawowe terminy rękojmi za wady nie będą pokrywały się z przyjętymi okresami gwarancyjnymi, może to być przyczyną braku możliwości jednoznacznego określenia terminu zwrotu zabezpieczenia – str. 41-42 protokołu kontroli.
W przedmiocie prowadzenia czynności windykacyjnych w stosunku do należności cywilnoprawnych stwierdzono, że gmina posiadała na koniec 2019 r. należność wymagalną z tytułu najmu przypadającą od dłużnika HYPERION S.A. w wysokości 115.608,54 zł (w tym 8.869,86 zł stanowią naliczone odsetki). Jak wynika z ustaleń kontroli, należność ta została naliczona za okres od lipca 2016 r. do grudnia 2019 r. Przy czym należy zauważyć, że według ustaleń kontroli w dniu 31 maja 2018 r. Pan Burmistrz dokonał (na mocy porozumienia z syndykiem) rozwiązania umów z dłużnikiem, wnioskując o opróżnienie i wydanie lokali do 11 czerwca 2018 r. W odniesieniu do posiadanych należności gmina uzyskała nakaz zapłaty zaległości przypadających za okres od lipca 2016 r. do listopada 2016 r. w wysokości 20.795,99 zł. Natomiast zaległość w kwocie 94.812,55 zł naliczona za okres od grudnia 2016 r. do grudnia 2019 r. nie była objęta postępowaniem egzekucyjnym przed sądem. Z ustaleń kontroli wynika jednakże, że w odpowiedzi na wezwanie do zapłaty z dnia 30 października 2019 r. opiewające na kwotę 77.958,74 zł dłużnik – pismem z dnia 7 listopada 2019 r. – oprócz stwierdzenia, iż nie posiada środków pieniężnych na pokrycie zobowiązań wskazanych w wezwaniu (abstrahując od zasadności tych roszczeń) wniósł o zaprzestanie fakturowania przez gminę rzekomego korzystania przez spółkę z usług, z których faktycznie nie korzysta. W treści protokołu kontroli nie odniesiono się do kwestii zasadności naliczania czynszu przez gminę w kontekście rozwiązania umów w dniu 31 maja 2018 r. i uzależnionej od tego prawidłowości kwoty należności z czynszu ujętej w księgach. Z pisma dłużnika wynika natomiast, że kwota ta jest przez niego w części kwestionowana (według ustaleń zawartych na str. 49-50 protokołu kontroli o dodatkowe potwierdzenie salda na koniec 2019 r. nie występowano). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że na dzień kontroli dochodziło już – w świetle art. 118 k.c. – do przedawnienia należności za grudzień 2016 r. i pierwsze miesiące 2017 r., do zasadności których w świetle podanej w protokole dokumentacji nie ma zastrzeżeń (należności powstały przed działaniami dotyczącymi rozwiązania umowy). Nie zostały bowiem podjęte działania przez sądem przerywające bieg terminu przedawnienia (art. 123 § 1 pkt 1), natomiast podana w protokole treść pisma dłużnika z dnia 7 listopada 2019 r. nie wskazuje, aby dłużnik uznawał roszczenie gminy (art. 123 § 1 pkt 2 k.c.) – str. 27-29 protokołu kontroli. Ponadto kontrola tych zagadnień wykazała, że nie podejmowano działań przed sądem w celu wyegzekwowania zaległości z użytkowania wieczystego za lata 2017-2019 od dłużnika zalegającego od 2010 r., wobec którego zaległości przypadające do 2016 r. objęto nakazem zapłaty. W świetle art. 118 k.c. przedawnieniu na dzień kontroli uległy zatem należności za 2017 r. wynoszące 260,07 zł – str. 26-27 protokołu kontroli.
Kolejnym obszarem objętym kontrolą były zagadnienia związane z centralnym rozliczeniem podatku VAT. Uchwałą Nr XIX/136/16 z dnia 23 listopada 2017 r. Rada Miejska w Szepietowie określiła, że Zakład Wodociągów, Kanalizacji i Oczyszczania (zakład budżetowy gminy) otrzymywać będzie środki finansowe wynikające z rozliczenia podatku od towarów i usług; przekazaniu podlega nadwyżka podatku naliczonego nad należnym wynikająca ze złożonej do Urzędu Miejskiego cząstkowej deklaracji VAT-7 za okresy miesięczne. Nadwyżka podatku naliczonego nad należnym podlega zwrotowi dla Zakładu w terminie zapłaty tego podatku do urzędu skarbowego, jeśli ze scentralizowanej deklaracji VAT-7 wynika obowiązek zapłaty podatku, lub w terminie 7 dni od dnia wpływu podatku na rachunek gminy, jeżeli ze scentralizowanej deklaracji gminy wynika zwrot podatku VAT z US. Z ustaleń zawartych na str. 194 protokołu kontroli wynika, że za listopad 2019 r. Zakład wykazał nadwyżkę podatku naliczonego nad należnym w kwocie 8.330,57 zł, która wbrew postanowieniom uchwały nie została mu zwrócona z budżetu lecz potraktowana jako podlegająca rozliczeniu w następnych okresach. Nie negując praktycznego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania polegającego na przenoszeniu nadwyżki wykazywanej przez Zakład na następne okresy – wynikającego z faktycznego kształtowania się rozliczeń podatku VAT Zakładu za poszczególne miesiące w skali całego roku – należy jednak podkreślić, że powinno mieć ono swoje umocowanie w uchwale Rady Miejskiej, zgodnie z zakresem delegacji do jej podjęcia wynikającym z art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.).
Podczas kontroli zagadnień dotyczących organizacji i funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych okazano decyzję nr MK.7224-6/04, którą w dniu 17 lutego 2004 r. ówczesny Wójt Gminy Szepietowo oddał w trwały zarząd na rzecz Zakładu Wodociągów, Kanalizacji i Oczyszczania w Szepietowie nieruchomość gruntową nr 930 o pow. 0,2734 ha wraz z obiektem oczyszczalni ścieków, w celu realizacji zadań statutowych o charakterze użyteczności publicznej. Według treści decyzji, na mocy uchwały Nr XXVIII/218/2002 Rady Gminy Szepietowo z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłat rocznych komunalnym jednostkom organizacyjnym…, „zwolniono” ZWKiO z uiszczania opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu w wysokości 0,3% ceny, wynoszącej 7.106 zł. W § 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty od opłat rocznych za nieruchomości oddane w trwały zarząd w wysokości 100% ustalonej opłaty. Uchwała przewidywała zatem w istocie zwolnienie Zakładu z opłaty za trwały zarząd, co potwierdza decyzja. Jako podstawę podjęcia uchwały wskazano w jej treści art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ może udzielić, za zgodą Rady, bonifikaty od opłat rocznych, jeżeli nieruchomość jest oddana m.in. na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Ustawa nie określa wysokości dopuszczalnej bonifikaty, jednakże w ocenie Izby pojęcia tego nie można utożsamiać z prawem do całkowitego zwolnienia z opłaty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego pojęcie „bonifikata” w tym kontekście oznacza „zmniejszenie ustalonej ceny towaru lub usługi” a więc nie jest tożsame z całkowitym zwolnieniem z odpłatności. Żaden z przepisów nie stanowi zaś o możliwości zwolnienia z opłat za trwały zarząd nieruchomościami zabudowanymi oczyszczalnią ścieków, przy pomocy której prowadzi działalność zakład budżetowy – str. 4 protokołu kontroli.
Analiza dochodów gminy z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste gruntów (str. 54-56 protokołu kontroli) wykazała, że od 2010 r. nie dokonywano aktualizacji wysokości tych opłat przypadających od podmiotów wskazanych w protokole kontroli. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Przeprowadzenie aktualizacji tej opłaty przez Pana Burmistrza jest więc uzasadnione z uwagi na odległy termin jej ustalenia, nakazujący zakładać zmianę wartości nieruchomości. W wyjaśnieniu w tej sprawie wskazano, że ustawa nie określa terminu, w którym należałoby obligatoryjnie zaktualizować wysokość opłaty rocznej oraz, że Zważywszy na fakt, że grunty stanowiące własność gminy przekazane w użytkowanie wieczyste stanowią stosunkowo niewielki areał nie podejmowano długotrwałych i kosztownych procedur związanych z ustaleniem ewentualnych zmian wartości gruntu, które miałyby wpływ na ewentualne zmiany wysokości opłaty rocznej. W wyjaśnieniu potwierdzono jednak równocześnie zasadność podjęcia w najbliższym czasie działań zmierzających do aktualizacji opłaty rocznej. Ponadto z ustaleń kontroli w zakresie dochodów z użytkowania wieczystego wynika, że zaniechano naliczania i ujmowania w księgach należnych gminie odsetek z tytułu opłat rocznych wniesionych nieterminowo w 2019 r. Łącznie nie ustalono należności z tytułu odsetek w wysokości 168,88 zł. Naruszono tym samym art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz § 11 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…
Kontrola dochodów z najmu lokali użytkowych wykazała, że w latach 2018-2020 nie dokonywano waloryzacji czynszów najmu. W wyjaśnieniu dotyczącym braku waloryzacji wskazano, że aneksami z dnia 20 marca 2017 r. do umów najmu lokali użytkowych zawartych przez gminę Szepietowo z poszczególnymi podmiotami dokonano skreśleń w zakresie zapisów odnoszących się do waloryzacji stawki czynszu, co umożliwiło ograniczenie skomplikowanej i czasochłonnej przyjętej metodzie wyliczania czynszu przy niewspółmiernie niskich dochodach uzyskiwanych w wyniku dokonywanej waloryzacji czynszu. Zgodnie z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ działający za jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązany jest do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Za jeden z elementów prawidłowej gospodarki należy uznać zachowywanie adekwatności kwoty pobieranego czynszu do zmiany siły nabywczej pieniądza. Jest to szczególnie uzasadnione w przypadku zawierania umów najmu lokali użytkowych na czas nieokreślony, w stosunku do których zaniechanie waloryzacji może prowadzić z czasem do istotnej utraty adekwatności przez ustaloną pierwotnie w umowie stawkę czynszu. Zaniechanie waloryzacji czynszów skutkowało niższymi należnościami gminy z tytułu najmu tych lokali za 2019 r. i 2020 r. (do dnia kontroli) o łączną kwotę 735 zł. Szczegółowe wyliczenia w stosunku do poszczególnych najemców zawarto na str. 59-67 protokołu kontroli. Błąd w zakresie waloryzowania czynszu stwierdzono natomiast w wyniku analizy dochodów gminy z dzierżawy nieruchomości. W latach 2014-2017 dokonywano waloryzacji czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości położonej w miejscowości Szepietowo Wawrzyńce ODR o powierzchni 0,0260 ha, jednakże w 2016 r. do obliczenia waloryzacji przyjęto stawkę czynszu wynikającą pierwotnie z umowy, nie zaś stawkę zwaloryzowaną w latach następnych. Ponadto od 2018 r. nie dokonywano waloryzacji czynszu. Wskazany błąd oraz późniejsze zaniechanie waloryzacji czynszu skutkowało nieznacznym zaniżeniem dochodów uzyskanych przez gminę w latach 2019-2020 (o kwotę 7,77 zł) – str. 67-68 protokołu kontroli.
Kontrola dochodów gminy z tytułu dzierżawy nieruchomości wykazała, że przed zawarciem umowy z dnia 4 czerwca 2018 r. na dzierżawę nieruchomości położonej w miejscowości Szepietowo Wawrzyńce o pow. 6,00 ha nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie sporządzono wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę. W umowie tej postanowiono, że jej przedmiotem jest niezabudowana nieruchomość rolna oraz ustalono roczny czynsz za dzierżawę w wysokości 8.309,40 zł netto. Aneksem nr 1 z dnia 8 kwietnia 2019 r. wydłużono okres obowiązywania umowy dzierżawy o kolejne 12 miesięcy, tj. do dnia 3 czerwca 2020 r. Pozostałe warunki umowy nie uległy zmianie. W dniu 24 czerwca 2019 r. wystawiona została dzierżawcy faktura zawierająca roczną należność na kwotę brutto 10.220,56 zł (czynsz netto 8.309,40 zł). W dniu 13 marca 2020 r. zawarto kolejną umowę dzierżawy tej działki na okres 12 miesięcy; jej postanowienia były tożsame z umową zawartą w 2018 r. Ponownie nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiot umowy określono jako oddanie dzierżawcy do używania i pobierania pożytków niezabudowanej nieruchomości rolnej. W trakcie kontroli okazano wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym działka ta stanowi grunty orne. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatku od towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień (Dz. U. z 2018 r. poz. 701, ze zm.) zwalnia się od podatku dzierżawę gruntów przeznaczonych na cele rolnicze. W związku z naliczaniem podatku VAT od czynszu dzierżawnego określonego w tej umowie zwrócono się o wyjaśnienie, w treści którego pracownik Urzędu Miejskiego prowadzący te zagadnienia wskazał na wstępie, że gmina Szepietowo nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2016 r. i ponosi w związku z tym opłaty roczne ustalone przez Zarząd Województwa Podlaskiego, które opodatkowane są podatkiem VAT. Następnie w treści wyjaśnienia wskazano, że (…) Wymieniona nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony Uchwałą (…) z dnia 19 kwietnia 2018 roku. Zgodnie z w/w planem działka Nr 4/1 o pow. 6,00ha ujęta jest jako teren inwestycyjny: zabudowa usługowo – produkcyjna (…) – str. 68-69 protokołu kontroli. Z treści wyjaśnienia wynika zatem, że jako podstawę opodatkowania dzierżawy tej nieruchomości podatkiem VAT przyjęto jej przeznaczenie określone w planie zagospodarowania przestrzennego a także fakt, że gmina wnosi opłaty roczne za użytkowanie wieczyste tego gruntu opodatkowane VAT. W wyjaśnieniu nie odniesiono się natomiast do przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatku od towarów i usług…, według którego ze zwolnienia od podatku VAT korzysta „dzierżawa gruntów przeznaczonych na cele rolnicze”; nie zanegowano też faktu, że grunty te wykorzystywane są na cele rolnicze. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2020 r. (I SA/Gd 538/20) stwierdzono, że (…) o zastosowaniu zwolnienia od podatku od towarów i usług decyduje wykorzystanie dzierżawionych gruntów na cele rolnicze. Należy podkreślić, że ustawodawca regulując przedmiotowe zwolnienie nie odwołuje się do klasyfikacji gruntu, ale do jego rzeczywistego wykorzystania na cele rolnicze. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r. (sygn. ).
W zakresie wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (str. 76-81 protokołu kontroli) stwierdzono, że we wnioskach o wydanie zezwolenia złożonych w dniu 19 stycznia 2017 r. przez Gminną Spółdzielnię „Samopomoc Chłopska”, dotyczących sprzedaży w sklepie nr 5 w Szepietowie oraz w sklepie w m. Szepietowo Wawrzyńce, nie wskazano adresu punktu składowania napojów alkoholowych (magazynu dystrybucyjnego) wymaganego przez art. 18 ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277).
Badaniu poddano również dochody z opłat za zajęcie pasa drogowego (str. 81-85 protokołu kontroli). W próbie decyzji poddanej kontroli stwierdzono błąd w zakresie ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Decyzją z dnia 22 stycznia 2019 r. naliczono opłatę za rok 2019 (od dnia 6 lutego) w wysokości 39,48 zł oraz opłatę roczną za lata kolejne w wysokości 42,88 zł. Zgodnie z wyliczeniami dokonanymi przez kontrolującego opłata za 2019 r. powinna wynieść 38,65 zł, czyli o 0,83 zł mniej niż opłata ustalona i pobrana. Ponadto w przypadku jednej decyzji stwierdzono, że opłata została wniesiona 46 dni po terminie, mimo czego nie zostały naliczone odsetki.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, a jej wyniki doprowadziły do następujących ustaleń. Kontroli poddano decyzje w sprawie zmiany wymiaru podatku rolnego. Organ podatkowy wydał łącznie dla wsi Zalesie Nowe, Plewki, Średnica-Jakubowięta 5 tego typu decyzji, skutkujących odpisem na kwotę 1.127 zł i przypisem w kwocie 56 zł. Analizując zgromadzone materiały, w tym także wydane decyzje, stwierdzono, że nie uwzględniają one wszystkich elementów przewidzianych w treści Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Natomiast zgodnie z § 1 pkt 6HYPERLINK "http://sip.lex.pl/", integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 190 Ordynacji podatkowej. Natomiast z treści art. 210 § 4 ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 101-103 protokołu kontroli.
Kontrolując zagadnienie prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego od osób prawnych pod kątem terminowości składania deklaracji podatkowych stwierdzono, że pięć podmiotów o numerach ewidencyjnych podanych w protokole kontroli złożyło deklaracje po terminie. Organ podatkowy nie podjął działań mobilizujących podatników do terminowego składania deklaracji i nie wystąpił do właściwego urzędu skarbowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie popełnienia wykroczenia, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2020 r. poz. 19, ze zm.) – str. 103-104 protokołu kontroli.
Na str. 110 protokołu kontroli opisano wyniki badania zagadnień dotyczących powszechności opodatkowania podatkiem od nieruchomości podatników prowadzących działalność gospodarczą. Ustalono, że w przypadku podatnika o numerze ewidencyjnym 270078 na podstawie złożonych informacji organ podatkowy nie dokonał zmiany wymiaru zobowiązania podatkowego i uszczuplił podatek od nieruchomości z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej od budowli za poszczególne lata w kwotach po 8.511 zł za 2016 i 2017 r. oraz po 10.013 zł za rok 2018, 2019 i 2020. Łącznie zaniżono podatek od nieruchomości o kwotę 47.061 zł. Tym samym doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.). W drugim przypadku ustalono, na podstawie przedłożonych dokumentów, że podatnik wydobywał kruszywa w ramach powadzonej działalności gospodarczej, nie zgłaszając gruntów na nią zajętych do opodatkowania. Przyjmując, że działalność gospodarcza prowadzona była na całej powierzchni, na którą wydano koncesję (13.790 m2), podatek od nieruchomości zaniżono za 2017 r. o 7.033 zł, za 2018 i 2019 r. po 7.584 zł rocznie, a za 2020 r. o 7.860 zł. Łącznie zaniżono podatek od nieruchomości o kwotę 30.061 zł. Przyczyną zaistniałych nieprawidłowości był brak czynności sprawdzających prowadzonych w celu i na zasadach opisanych w art. 272 Ordynacji, a także wadliwy system obiegu informacji. W przypadku pierwszego podatnika organ podatkowy posiadał informacje o przedmiotach opodatkowania podlegających opodatkowaniu. W drugim zaś, zgodnie ze znajdującą się w Urzędzie dokumentacją podatnik złożył informację dotyczącą opłaty za wydobytą kopalinę ze złoża za 2018 r., na podstawie wydobycia za II półrocze 2017 r. oraz dokonywał wpłat za poszczególne lata.
Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać: - tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika; - eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu. Jednocześnie ustalono, że kontrolowana jednostka nie prowadząc ewidencji w wymaganym formacie (powinna zawierać dane dotyczące przedmiotów opodatkowania), narusza wskazania § 5 rozporządzenia – str. 111 protokołu kontroli.
Stwierdzono, że będące w użyciu w kontrolowanej jednostce pokwitowania wpłaty opłaty targowej (bloczki opłaty targowej) uniemożliwiają sprawowanie kontroli ze strony organu podatkowego w zakresie prawidłowości poboru. Na biletach brak jest danych osoby uiszczającej opłatę, a pokwitowania wystawiane są w jednym egzemplarzu i nie zawierają wszystkich elementów określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208 poz. 1375). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia pokwitowanie wpłaty lub wypłaty powinno zawierać dane umożliwiające identyfikację: egzemplarza pokwitowania, podatnika, podatku lub innego tytułu wpłaty lub wypłaty, wysokości kwoty wpłaty lub wypłaty, w przypadku wpłaty również okres, którego dotyczy wpłata, daty wpłaty. Z kolei według § 7 ust. 1 wpłaty gotówkowe przyjmuje kasjer w kasie lub w tym wypadku inkasent i dla każdego rodzaju podatku wypełnia się oddzielne pokwitowanie wpłaty albo pokwitowanie wypłaty, co najmniej w dwóch egzemplarzach. Oryginał pokwitowania wpłaty otrzymuje wpłacający. W świetle powyższych ustaleń nie ma możliwości przeprowadzenia prawidłowo kontroli inkasentów. Zgodnie z art. 272 Ordynacji podatkowej organ podatkowy zobowiązany jest do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów, co uniemożliwia opisana nieprawidłowość – str. 112-114 protokołu kontroli.
Kolejnym obszarem objętym działaniami kontrolnymi były działania windykacyjne prowadzone przez wierzyciela. Ustalono, że zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na dzień 31 grudnia 2019 r. wynosiły 99.754,56 zł (w tym zaległości z lat ubiegłych 49.902,62 zł). W 2019 r. wystawiono 913 upomnień w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi na kwotę 114.097,69 zł (w tym koszty upomnień w kwocie 10.590,80 zł). Wystawiono też 47 tytułów wykonawczych na ogólną kwotę 25.665 zł. Zaległość na dzień kontroli nieobjęta tytułami wykonawczymi to 30.363,63zł (w tym z 2019 r. 27.160,21 zł). W stosunku do tych zaległości nie wszczęto egzekucji oraz nie podjęto działań windykacyjnych zmierzających do wyegzekwowania należności. Ustalenia wskazują na niedopełnienie przez wierzyciela obowiązków wynikających z przepisów z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) – str.116 protokołu kontroli.
Badanie zagadnień związanych z przeprowadzaniem kontroli podatkowych wykazało, że kontrolowana jednostka nie posiada regulacji wewnętrznych dotyczących zasad przeprowadzania kontroli w zakresie podatków i opłat lokalnych. Kontrola podatkowa jako proces zmierzający do zweryfikowania czy podatnicy rzetelnie wywiązują się z obowiązku realizacji zobowiązań podatkowych powinna być przeprowadzana w ramach posiadanych możliwości czasowych. Systematyczne przeprowadzanie kontroli podatkowych jest niezbędnym elementem prawidłowej realizacji dochodów podatkowych oraz daje pewność pozyskiwania ich w prawidłowym wymiarze. Kontrolowana jednostka ustaliła plan kontroli na rok 2019; pracownicy przeprowadzili tylko jedną kontrolę podatkową. W jej wyniku nieprawidłowości nie stwierdzono – str. 119-120 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli stwierdzono, że uchwałą Nr XXXVIII/284/18 z dnia 18 października 2018 r. Rada Miejska zwolniła „budynki lub ich części znajdujące się na gruntach gospodarstw rolnych w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym”. Należy przez to rozumieć, że zwolniono wszystkie budynki, w tym mieszkalne i inne. W informacjach podatkowych składanych przez podatników brak jest wskazania powierzchni budynków mieszkalnych i innych, które zostały zwolnione w myśl cytowanej uchwały a w związku z powyższym brak możliwości prawidłowego ustalenia skutków udzielonych ulg i zwolnień oraz skutków obniżenia górnych stawek podatkowych podlegających prezentacji w sprawozdawczości. Pracownica zajmująca się wymiarem podatków złożyła pisemne wyjaśnienie na temat przyjętej metody ustalania podstaw opodatkowania budynków zwolnionych (średniej powierzchni budynków mieszkalnych przyjętej do sprawozdań). Należy wskazać, iż przyjęta metoda nie może zostać uznana za właściwą a ustalone w ten sposób skutki za prezentowane rzetelnie – str. 120 protokołu kontroli.
Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.), wykazała nieprawidłowość w zakresie wniosku sołectwa Stawiereje Michałowięta – str. 92-93 protokołu kontroli. W ramach funduszu sołeckiego zrealizowano wskazane we wniosku tego sołectwa przedsięwzięcie polegające na „renowacji zabytkowego krzyża”. Wydatek w wysokości 9.000 zł poniesiony został na podstawie faktury z dnia 14 października 2019 r. i zakwalifikowany do rozdziału 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”, a zatem nie w podziałce właściwej dla wydatków na ochronę zabytków. W celu wyjaśnienia związku tego przedsięwzięcia z zadaniami własnymi gminy zwrócono się o wyjaśnienie, z którego wynika, że Krzyż nie jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków lecz według informacji ustnych (…) został wykonany po II wojnie światowej. W bezpośrednim sąsiedztwie krzyża znajduje się mogiła żołnierzy armii niemieckiej i armii rosyjskiej (…) Krzyż upamiętnia żołnierzy poległych w czasie I wojny światowej. Dalej w wyjaśnieniu pracownik Urzędu wskazał, że krzyż i mogiła znajdują się na działce stanowiącej własność osoby fizycznej. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że uznanie tego przedsięwzięcia przez Pana Burmistrza za zadanie własne gminy i przyjęcie wniosku sołectwa nie miało dostatecznych podstaw prawnych. Zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć zgłoszonych we wniosku, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy; warunki te muszą być spełnione łącznie. Do zadań własnych gminy należą zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym sprawy ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Tryb finansowania zadań w tym zakresie określają przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, ze zm.). W art. 71 ust. 2 tej ustawy postanowiono, że zadaniem własnym gminy jest sprawowanie opieki nad zabytkami, do których gmina posiada tytuł prawny. Natomiast w przypadku, gdy tytuł prawny do obiektu wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków posiada inny podmiot, podstawą finansowania z budżetu gminy prac przy tym zabytku jest dotacja udzielona przez organ stanowiący na zasadach określonych w uchwale tego organu – art. 81 ust. 1 ustawy. Powyższe przedstawienie stanu prawnego ma na celu wykazanie, że nawet gdyby obiekt był wpisany do rejestru lub ewidencji zabytków – co w tej sprawie nie miało miejsca – i jednocześnie stanowił własność innego podmiotu (jako składnik jego nieruchomości), to gmina, nie mając tytułu prawnego do obiektu, nie miałaby podstaw prawnych do bezpośredniego finansowania prac przy tym obiekcie. Właściciel obiektu zabytkowego musiałby ubiegać się o udzielenie dotacji na jego ochronę. W stwierdzonym stanie faktycznym doszło natomiast do poniesienia z budżetu gminy wydatków bezpośrednio na obiekt znajdujący się na nieruchomości prywatnej, który formalnie zabytkiem nie jest (mimo posiadania wartości historycznej, co wynika z wyjaśnienia). Świadczy to więc o sfinansowaniu przedsięwzięcia nieprawidłowego z punktu widzenia art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim ze względu na brak cech zadania własnego gminy. Wniosek sołectwa zawierający to przedsięwzięcie powinien zatem zostać odrzucony. W konsekwencji w ocenie Izby brak podstaw do zaliczenia tego wydatku do wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego i uwzględnienia we wniosku złożonym do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego za 2019 r. W efekcie kwota dotacji otrzymanej z budżetu państwa przez gminę Szepietowo tytułem zwrotu wydatków powinna być w ocenie Izby niższa o 2.358,36 zł (9.000 zł x 26,204%).
Badanie prawidłowości udokumentowania i rozliczenia wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych wykazało 4 przypadki odbycia podróży komunikacją zbiorową, gdzie delegowani nie przedłożyli biletów w celu udokumentowania kosztów przejazdów, jak również nie złożyli oświadczeń o braku możliwości przedłożenia biletów. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości udokumentowanej biletami lub fakturami obejmującymi cenę biletu środka transportu. Natomiast § 5 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że do rozliczenia kosztów pracownik załącza dokumenty, w szczególności rachunki, faktury lub bilety potwierdzające poszczególne wydatki. Jeżeli przedstawienie dokumentu nie jest możliwe, pracownik składa pisemne oświadczenie o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania – str. 131-132 protokołu kontroli. Analiza wydatków poniesionych z tytułu ryczałtu za używanie samochodu prywatnego do celów służbowych wykazała, że zgodnie z listą obecności w listopadzie 2019 r. przebywał Pan dwa dni na urlopie wypoczynkowym oraz jeden dzień w delegacji, zaś w oświadczeniu o używaniu samochodu wykazał Pan pomniejszenie ryczałtu tylko o jeden dzień delegacji służbowej. W wyjaśnieniu złożonym przez pracownika odpowiedzialnego za rozliczanie ryczałtu wskazano, że w oświadczeniu Pana Burmistrza popełniony został błąd. Ryczałt za listopad 2019 r. został zatem Panu wypłacony w kwocie zawyżonej o 22,79 zł w świetle przepisów § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271) – str. 139-140 protokołu kontroli.
Podczas kontroli dokonano oceny zagadnienia gospodarowania pojazdami służbowymi wykorzystywanymi przez Urząd Miejski oraz ewidencjonowania zakupu i zużycia paliwa w tych pojazdach – str. 180-184 protokołu kontroli. Analizie poddano próbę obejmującą luty, czerwiec i grudzień 2019 r., stwierdzając, że: a) w jednym przypadku zaniechano wystawienia polecenia wyjazdu służbowego dla osoby podpisanej na karcie drogowej jako odbywająca podróż, co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia MPiPS z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej określającego, że miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży krajowej określa pracodawca. Zgodnie z art. 775 § 1 Kodeksu pracy podróżą służbową jest wykonywanie na polecenie pracodawcy zadania służbowego poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy, a to oznacza, że wystawienie polecenia wyjazdu służbowego nie służy tylko rozliczeniu przez pracowników kosztów podróży, które podlegają zwróceniu. Polecenie takie stanowi podstawę wyjazdu pracownika poza miejscowość wykonywania pracy, niezależnie od środka transportu i usprawiedliwia jego nieobecność w miejscu pracy. Także wówczas, gdy podróż służbowa odbywana jest pojazdem służbowym, tj. gdy pracownik nie ponosi żadnych kosztów podróży; b) wystąpiły liczne braki we wpisach w kartach drogowych, dotyczące godzin rozpoczęcia pracy, stanu paliwa przy wydaniu karty, godzin zakończenia pracy, rubryk „skąd-dokąd”, celu wyjazdu (np. poprzestawano na zapisie „teren gminy”). Ujawnione uchybienia naruszają zasady używania pojazdów służbowych określone w zarządzeniu Nr 224/17 Pana Burmistrza z dnia 19 maja 2017 r. oraz tworzą stan częściowego braku jawności i przejrzystości w zakresie celu wykonywanych przejazdów, co uniemożliwia jednoznaczne powiązanie ich z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym potwierdzenia publicznego celu poniesienia wydatku na zakup paliwa; c) zużycie paliwa ewidencjonowano w ten sposób, że jego rozchód ujmowano nie na podstawie faktycznego zużycia, a na podstawie obliczenia dokonanego przy użyciu przyjętej normy. Wskazać należy, że przyjęta dla pojazdu norma nie służy do ustalania zużycia paliwa, a jedynie do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa, które powinno być ustalane poprzez odniesienie liczby przejechanych kilometrów do faktycznie zatankowanego paliwa. Faktyczne zużycie podlega następnie porównaniu z ustaloną normą w celu ustalenia ewentualnych przepałów lub oszczędności. Z ustaleń zawartych na str. 181 protokołu kontroli wynika, że błędne ustalanie zużycia „zgodnie z przyjęta normą” wynika z treści zarządzenia Pana Burmistrza z dnia 19 maja 2017 r. Analizie poddano także prawidłowość rozliczania paliwa w pojazdach i urządzeniach OSP w Szepietowie za listopad 2019 r. stwierdzając, że analogicznie jak miało to miejsce przy rozliczaniu zużycia paliwa w pojazdach Urzędu Miejskiego, rozchodowanie paliwa w oparciu o „karty pracy sprzętu” odbywa się według norm ustalonych dla poszczególnych urządzeń, a nie według faktycznego jego zużycia. Ponadto stwierdzono zakup 50 litrów benzyny udokumentowany fakturą z dnia 4 listopada 2019 r., który opisano na fakturze jako przeznaczony do „sprzętu”. Przychód i rozchód tego zakupu ujawniono w dwóch motopompach PO-5 po 25 litrów, jednakże rozchód nie został udokumentowany (opisany). Miesięczne karty pracy sprzętu silnikowego nr B/3/2019 i B/4/2019 ze stycznia 2019 r., obejmujące cały 2019 r., nie posiadały wypełnionych rubryk dotyczących daty, nazwiska i imienia obsługującego, ilości minut pracy sprzętu, celu użycia i podpisu dysponenta, pomimo że dane rozliczeniowe materiałów pędnych w kartach wykazywały zużycie po 30 litrów paliwa. W wyjaśnieniu złożonym do protokołu kontroli pracownik Urzędu odpowiedzialny za przedmiotowe rozliczenia oświadczył – powołując się na notatkę służbową sporządzoną w trakcie kontroli przez komendanta OSP w Szepietowie – że paliwo faktycznie zużyto na udziały w działaniach ratowniczych i comiesięczne rozruchy, a brak stosownych wpisów w kartach prowadzonych w systemie kwartalnym wynika z niedopatrzenia – str. 184-186 protokołu kontroli. Gmina Szepietowo przyjęła nieodpłatnie od Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w Białymstoku, w oparciu o protokół zdawczo-odbiorczy nr 88/2019 z dnia 6 maja 2019 r., środki trwałe (niesprawne technicznie pojazdy – samochody i motocykle) o łącznej wartości 400.298,70 zł, aby następnie wszystkie z nich (oprócz jednego), o łącznej wartości 317.182,95 zł przekazać nieodpłatnie już w dniu 13 maja 2019 r. dla OSP w Szepietowie. Przekazanie tych pojazdów gminie przez POSG nastąpiło z przeznaczeniem na realizację zadań będących we właściwości Urzędu Miejskiego w Szepietowie, na podstawie § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu gospodarowania niektórymi składnikami majątku Skarbu Państwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 729, ze zm.) – które od dnia 23 października 2019 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 października 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu gospodarowania składnikami rzeczowymi majątku ruchomego Skarbu Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2004) – stanowiącego, że jednostka może nieodpłatnie przekazać składniki rzeczowe majątku ruchomego oraz prawa na dobrach niematerialnych innej jednostce lub jednostce samorządu terytorialnego na czas oznaczony, nieoznaczony albo bez zastrzeżenia obowiązku zwrotu. Z kolei w treści protokołu przekazania pojazdów przez gminę dla OSP w Szepietowie z dnia 13 maja 2019 r. nie zostało już konkretnie wskazane, na jaki cel mają być one wykorzystywane. Przywołano zaś w tym protokole ogólnie przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 961), z którego wynika, że koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina. W 2020 r. procedura została powtórzona w zakresie rodzaju i treści dokumentów, w tym przeznaczenia pojazdów. Podlaski Odział Straży Granicznej protokołem zdawczo odbiorczym nr 131/2020 z dnia 22 kwietnia 2020 r. nieodpłatnie przekazał na czas nieokreślony bez obowiązku zwrotu na realizację zadań będących we właściwości Urzędu Miejskiego w Szepietowie 7 pojazdów (w tym Star, ciągnik rolniczy, 4 motocykle i ARCTIC CAT 500 4x4, o łącznej wartości 920.921,02 zł). Urządzenia te, za wyjątkiem pojazdu ARCTIC CAT 500 4x4 (pozostawiony w Urzędzie, wartość 32.299,50 zł) przekazano nieodpłatnie już w dniu 24 kwietnia 2020 r. do OSP w Szepietowie, nie wskazując konkretnego celu ich przekazania a powołując się znów ogólnie na art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Z wyjaśnienia Pana Burmistrza co sposobu korzystania z tych pojazdów przez OSP wynika, że Niesprawne technicznie pojazdy pozyskiwane były nieodpłatnie z myślą o realizacji zadań własnych gminy z zakresu ochrony p.poż. oraz utrzymywania czystości i porządku. Po przeprowadzeniu analizy kosztów naprawy niektóre pojazdy były remontowane i pozostawiane do użytku pracowników sprzątających (…) Pojazdy które w naszej ocenie nie nadawały się do naprawy lub koszt naprawy był za wysoki przekazywane były do jednostki OSP KSRG która część tych pojazdów remontowała we własnym zakresie na swoje potrzeby, część przekazywała swoim członkom a pozostałe wykorzystywała do ćwiczeń z zakresu ratownictwa drogowego i pokazów dla ludności. Odnosząc się do stwierdzonego stanu faktycznego należy wskazać, że wykorzystanie przez OSP otrzymanego od gminy sprzętu na cele wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej jest zgodne z przeznaczeniem pojazdów określonym przez POSG przy przekazaniu ich nieodpłatnie gminie, ponieważ zadania te są zadaniami własnymi gminy. Natomiast przekazywanie przez OSP otrzymanych od gminy w ten sposób pojazdów na rzecz swoich członków (osób prywatnych) stanowi w ocenie Izby czynność nieuprawnioną w świetle celu, na jaki gmina otrzymała pojazdy od POSG – realizacji zadań będących we właściwości gminy. Jeżeli pojazdy okazały się zbędne dla realizacji zadań OSP, powinny zostać zwrócone gminie, jako podmiotowi, który zobowiązał się w protokole zdawczo-odbiorczym podpisanym z POSG do przeznaczenia ich na realizację zadań własnych. Należy przy tym wskazać, że wymagany przez POSG sposób wykorzystania pojazdów nie został przez Pana Burmistrza dostatecznie jasno zabezpieczony w protokołach nieodpłatnego przekazania majątku na rzecz OSP, co mogło mieć wpływ na przeświadczenie o możliwości swobodnego rozporządzania przez OSP tym sprzętem, wbrew postanowieniom dokumentacji stanowiącej podstawę jego otrzymania przez gminę – str. 171-173 protokołu kontroli.
W zakresie zagadnień dotyczących udzielania zamówień publicznych na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych stwierdzono, że: a) w przetargu na przebudowę ulicy Przemysłowej w Szepietowie zamawiający określił jako kryteria wyboru ofert cenę (waga 60%) oraz termin udzielonej gwarancji (waga 40%), przy czym zasady punktacji w zakresie gwarancji przyjęto w sposób skutkujący otrzymaniem następującej liczby punktów: za 60-miesięczny okres gwarancji – 40 pkt, 48-miesięczny – 32 pkt, 36-miesięczny – 24 pkt. W specyfikacji zawarto też zapis stanowiący, że na wykonane roboty zamawiający wymaga minimum 36-miesięcznej gwarancji. Kryterium gwarancji nie miało w praktyce wpływu na wynik postępowania, bowiem wszyscy oferenci oświadczyli, że udzielają 60-miesięcznej gwarancji. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby warunki gwarancji wykraczały poza uprawnienia przysługujące już zamawiającemu na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego regulujących 5-letni okres rękojmi za wady nieruchomości a więc i wykonanych na niej robót budowlanych – art. 568 § 1 w zw. z art. 656 i art. 638 k.c. Jednocześnie zaś warunki oceny ofert w ramach tego kryterium przewidywały możliwość zaoferowania przez wykonawcę gwarancji o terminie krótszym niż 5 lat, co odpowiadałoby oferowaniu usuwania wad przez okres krótszy niż już zabezpieczony Kodeksem cywilnym. Jednocześnie zróżnicowanie ofert w tym zakresie (np. zaoferowanie przez wykonawców okresu gwarancji 3 lata i 4 lata) mogło spowodować wybór oferty droższej przez braku jakichkolwiek korzyści dla zamawiającego w zakresie tak określonych w umowie warunków gwarancji i takiego jej okresu. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano jedynie na treść art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych oraz na to, że stosowanie kryterium ceny jako kryterium o wadze nieprzekraczającej 60% jest zasadą. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest treść art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych określający zasady kształtowania wagi kryterium ceny. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 145-151 protokołu kontroli; b) w przetargu na dowóz uczniów do szkół zamawiający określił jako kryteria wyboru ofert cenę (waga kryterium 60%) oraz czas podstawienia pojazdu zastępczego (waga kryterium 40%), przy czym należy wskazać, że zarówno w treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, jak i w umowie nie zawarto postanowień odnoszących się do momentu, od którego ma być liczony czas podstawienia pojazdu zastępczego oraz weryfikowania rzeczywistego czasu serwisu. Określenie szczegółowych zasad liczenia oraz weryfikowania czasu podstawienia pojazdu zastępczego ma kluczowy wpływ na umożliwienie weryfikowania przestrzegania przez wykonawcę zawartych w ofercie warunków realizacji zamówienia oraz ewentualne naliczanie kar przewidzianych umową. Według wyjaśnienia czas podstawienia pojazdu zastępczego ma być liczony (…) od momentu stwierdzenia braku możliwości kontynuowania jazdy w związku z zaistniałymi okolicznościami (…) i zgłoszenia tego faktu do Urzędu Miejskiego w Szepietowie lub Dyrektora Szkoły (…). Zasady punktowania czasu podstawienia pojazdu były sformułowane w ten sposób, że za zaoferowanie czasu 15 minut wykonawca otrzymałby 40 pkt, natomiast za 26 minut już 0 pkt. Różnica 11 minut mogłaby zaś potencjalnie spowodować, że za „najkorzystniejszą ofertę” (z powodu uzyskania większej liczby punktów) należałoby uznać ofertę blisko trzykrotnie droższą z czasem podstawienia pojazdu wynoszącym 15 minut od oferty o tyle tańszej z czasem podstawienia pojazdu wynoszącym 26 minut. W stosunku do tego postępowania należy sformułować podobne uwagi dotyczące ukształtowania kryteriów oceny ofert i braku obiektywnej adekwatności ewentualnego zróżnicowania ofert w zakresie kryterium pozacenowego w stosunku do potencjalnie wyższych wydatków, które należałoby ponieść na realizację zamówienia z powodu tego zróżnicowania. Przy czym należny jeszcze podkreślić, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest dowóz dzieci do szkół. Wymagany czas podstawienia pojazdu może zaś być określony jako jeden z warunków, które ma spełnić wykonawca. Kontrola realizacji tego zamówienia wykazała, że zapłata za wystawione przez wykonawcę faktury była dokonywana z planu finansowego Urzędu Miejskiego. Faktury zatwierdzane były pod względem merytorycznym przez Zastępcę Burmistrza, jako pełniącego nadzór nad oświatą. Według umowy wynagrodzenie miesięczne wykonawcy miało wynikać z określonej umową ceny za bilet oraz liczby uczniów zgłoszonych do dowozu w danym miesiącu. W trakcie kontroli nie udostępniono kontrolującym dokumentów umożliwiających sprawdzenie prawidłowości wystawiania faktur w zakresie liczby uczniów korzystających w danym miesiącu z transportu. W związku z tym zwrócono się do Zastępcy Burmistrza o wyjaśnienie, na podstawie jakich dokumentów dokonywana jest akceptacja danych zawartych w fakturach za dowóz uczniów. Według wyjaśnienia Dokumentem jest umowa zawarta z przewoźnikiem na dowóz dzieci do/z szkoły. W umowie określone są warunki zakupu biletów i ich cena (…). Wyjaśnienie potwierdza więc, że dane o liczbie uczniów nie były znane przy zatwierdzaniu faktury, co obiektywnie uniemożliwia rzetelne przeprowadzenie kontroli prawidłowości danych zawartych w fakturze – str. 155-161 protokołu kontroli. Kontrola zagadnień związanych z udzielaniem zamówień publicznych wykazała ponadto, że w przypadku zamówienia na wykonanie „Zagospodarowania terenu przy UM w Szepietowie”, realizowanego w oparciu o umowę z dnia 9 października 2019 r. kontrahent miał otrzymać wynagrodzenie ryczałtowe w wysokości 308.344,78 zł. W trakcie realizacji umowy dokonano zmian w sposobie realizacji zamówienia, polegających na rezygnacji z niektórych prac przy jednoczesnej zamianie i rozszerzeniu innych elementów, skutkujących – jak wynika z przedłożonych do kontroli dokumentów – zwiększeniem kosztów zamówienia po stronie wykonawcy, ponieważ wartość prac niezrealizowanych wyniosła ogółem 20.522,40 zł, a prac zastępujących i dodatkowych 44.900 zł. Nie skutkowało to zwiększeniem wynagrodzenia wykonawcy, co było zgodne z art. 632 § 1 k.c. określającym znaczenie wynagrodzenia ryczałtowego. Z ustaleń kontroli wynika jednakże, iż w świetle postanowień umowy z wykonawcą w przypadku takim niezbędne było podpisanie formalnego aneksu do umowy, czego nie uczyniono. Sporządzono natomiast „Protokół robót zamiennych…” oraz „zestawieniem prac i ich wartości”, które nie zostało podpisane przez osobę sporządzającą; z informacji uzyskanej od pracownika Urzędu wynika, że sporządził je wykonawca w oparciu o kosztorys ofertowy. Podczas kontroli porównano dane zawarte w kosztorysie ofertowym i „zestawieniu” formułując uwagi dotyczące nieznacznych rozbieżności w ich ilości i wycenie (niemających wpływu na wynagrodzenie w związku z jego ryczałtowym charakterem) – str. 161-163 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Skarbniku Gminy, stosownie do przepisów art. 54 ustawy o finansach publicznych i postanowień zakresu czynności.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Przedłożenie Radzie Miejskiej w Szepietowie projektu uchwały uaktualniającej wykaz jednostek obsługiwanych przez Urząd Miejski w Szepietowie poprzez usunięcie z jego treści Publicznego Gimnazjum. 2. W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości: a) opracowanie przez Pana Burmistrza, w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości odrębnie dla każdej z jednostek obsługiwanych przez Urząd Miejski, b) uwzględnienie aktualnej podstawy prawnej w dokumentacji opisującej zasady rachunkowości przyjęte dla budżetu i Urzędu Miejskiego, c) uwzględnienie stosowanych wersji oprogramowania użytkowanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych i dat rozpoczęcia jego eksploatacji, jak tego wymaga art. 10 ust. 1 pkt 3 pkt c) ustawy o rachunkowości, d) usunięcie „Instrukcji ewidencji i sporządzania sprawozdań budżetowych Rb-WSa w zakresie wydatków strukturalnych”, e) zamieszczenie w zakładowym planie kont Urzędu opisu konta 130 adekwatnego do przyjętego w praktyce sposobu obsługi bankowej dochodów i wydatków realizowanych przez Urząd Gminy jako jednostkę budżetową, f) opracowanie precyzyjnie określonych, dostosowanych do faktycznych potrzeb jednostki, zasad ewidencji poszczególnych grup materiałów posiadanych przez jednostkę. 3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) zapewnienie zgodności między danymi zbiorczego sprawozdania Rb-27S i kwotą przeksięgowywaną z konta 901 na konto 961, b) dokonanie podziału konta 130 na subkonta dochodów i wydatków w ewidencji Urzędu Miejskiego oraz w ewidencjach obsługiwanych jednostek budżetowych, c) przeksięgowywanie wyniku budżetu za dany rok na konto 960 w roku następnym pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu, d) zachowywanie zasady czystości obrotów na koncie 130 w ewidencji Urzędu i obsługiwanych jednostek budżetowych, e) wykazywanie dwustronnego salda na kontach syntetycznych zespołu 2, w przypadku ujęcia na nich zarówno należności, jak i zobowiązań jednostki, f) dokonywanie analizy należności pod kątem zaistnienia przesłanek do dokonania odpisu aktualizującego na koncie 290, mając na uwadze postanowienia art. 35b ustawy o rachunkowości; wprowadzanie do ksiąg stosownych zapisów w przypadku stwierdzenia określonych ustawą przesłanek do dokonania odpisu, g) zapewnienie przestrzegania przyjętych okresów zamykania raportów kasowych, h) ewidencjonowanie operacji przekazania środków między kasą i rachunkiem bankowym z wykorzystaniem konta 141, i) zaprzestanie stosowania zapisów ujemnych w przypadku operacji wskazanych w części opisowej wystąpienia, w tym na kontach 133 i 901 w ewidencji budżetu oraz 011 w ewidencji Urzędu, j) ewidencjonowanie w księgach Urzędu operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie rzeczywistego stanu rozrachunków z tego tytułu, mając na uwadze, że realnymi rozrachunkami są co do zasady wyłącznie rozrachunki gminy – jako podatnika – z urzędem skarbowym wynikające z deklaracji VAT-7 gminy oraz rozrachunki budżetu gminy z gminnym zakładem budżetowym, k) podawanie w ewidencji analitycznej środków trwałych numerów fabrycznych tych środków trwałych, które je posiadają, l) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału odsetek należnych gminie z tytułu nieterminowo regulowanych należności; naliczenie odsetek od nieuregulowanych w terminie należności wskazanych w protokole kontroli oraz poinformowanie o wysokości naliczonych kwot. 4. W zakresie sprawozdawczości: a) podpisywanie przez Pana Burmistrza sprawozdań jednostek obsługiwanych przez Urząd Miejski, b) wykazywanie w kolumnie 10 sprawozdania Rb-27S należności z tytułu odsetek od zaległości cywilnoprawnych, c) ujmowanie w kol. 8 „Dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S danych ustalonych zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia, d) sporządzanie jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego, e) zapewnienie zgodności między danymi sprawozdania Rb-27-ZZ i Rb-27S w zakresie wymaganym przez § 6 ust. 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej f) wykazywanie w poz. N3. „Gotówka i depozyty” i N3.2 „Depozyty na żądanie” sprawozdania Rb-N danych ustalonych zgodnie z zasadami sporządzania tego sprawozdania, g) zapewnienie wykazywania przez MGOPS prawidłowych danych w poz. E2.1 „Kredyty i pożyczki krótkoterminowe” i E2.2 „Kredyty i pożyczki długoterminowe” sprawozdania Rb-Z, h) wykazywanie w bilansie z wykonania budżetu gminy prawidłowej, zgodnej z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości, wysokości zobowiązań finansowych długoterminowych i krótkoterminowych. 5. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia. 6. Zwracanie wykonawcom zabezpieczenia należytego wykonania umowy w terminie określonym Prawem zamówień publicznych. 7. Zaprzestanie posługiwania się w umowach o udzielenie zamówień publicznych pojęciem upływu okresu gwarancji jako podstawy dokonania zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy oraz zamiennego stosowania pojęć gwarancji i rękojmi. 8. Systematyczne podejmowanie prawem przewidzianych działań windykacyjnych, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu ich przedawnienia. 9. Zweryfikowanie rzetelności naliczonych w księgach należności z najmu od HYPERION S.A. w kontekście stanu faktycznego przedstawionego w części opisowej wystąpienia, wskazującego m.in. na rozwiązanie umów najmu w maju 2018 r. 10. Przekazywanie ZWKiO w Szepietowie środków pieniężnych odpowiadających nadwyżce podatku VAT naliczonego nad należnym za dany miesiąc, jak to wynika z uchwały Rady Miejskiej w Szepietowie z dnia 23 listopada 2017 r. Ewentualnie rozważenie przedłożenia Radzie projektu zmian w tej uchwale, które stanowiłyby podstawę stosowania praktyki polegającej na przenoszeniu wykazanej przez Zakład nadwyżki podatku naliczonego nad należnym, podlegającej zwrotowi z budżetu gminy, do rozliczenia w następnym okresie. 11. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej bonifikatę z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami przez ZWKiO w sposób nie skutkujący całkowitym zwolnieniem z opłaty oraz dokonanie na podstawie podjętej uchwały odpowiedniej zmiany w treści decyzji z dnia 17 lutego 2004 r. 12. Podjęcie działań w celu zaktualizowania wysokości opłat za użytkowanie wieczyste. 13. Zamieszczenie w umowach najmu lokali użytkowych, w szczególności zawieranych na czas nieokreślony i długookresowych, postanowień odnoszących się do waloryzowania czynszu o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług, mając na uwadze zapewnienie pobierania przez gminę czynszu w wysokości adekwatnej do zmian siły nabywczej pieniądza. 14. Prawidłowe – po wyeliminowaniu wskazanego w protokole kontroli błędu w waloryzacji – ustalenie czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości położonej w miejscowości Szepietowo Wawrzyńce ODR o pow. 0,0260 ha. 15. Sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia lub wydzierżawienia w przypadkach, kiedy jest to wymagane przepisami art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 16. Przeanalizowanie zasadności naliczania podatku VAT od czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości rolnej nr 4/1 o pow. 6,00 ha położonej w miejscowości Szepietowo Wawrzyńce, przy uwzględnieniu przepisów prawa i orzeczeń sądowych wskazanych w części opisowej wystąpienia, według których decydujący dla zwolnienia dzierżawy z podatku VAT jest fakt rzeczywistego wykorzystywania nieruchomości na cele rolnicze. 17. Wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wyłącznie na podstawie wniosków zawierających wszystkie elementy wymagane ustawą. 18. Wskazanie pracownikowi odpowiedzialnemu za ustalanie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na dołożenie większej staranności przy naliczaniu opłat. 19. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wymogów stawianych decyzjom podatkowym. 20. Rozważenie zasadności dyscyplinowania podatników uchybiających obowiązkom wynikającym z przepisów materialnego prawa podatkowego poprzez przekazywanie do właściwych urzędów skarbowych informacji o możliwości popełnienia przez nich wykroczenia skarbowego. 21. Wszczęcie postępowania podatkowego oraz dokonanie korekty wymiaru podatku od nieruchomości podatnikom wymienionym w protokole kontroli. 22. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwe prowadzenie ewidencji podatkowej. 23. Dostosowanie bloczków opłaty targowej do obowiązujących przepisów oraz prowadzenie czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania należności pobieranych przez inkasentów. 24. Przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie kompletności i terminowości działań windykacyjnych w zakresie należności podatkowych. 25. Właściwe realizowanie ustawowych obowiązków w zakresie kontroli podatkowych. 26. Ustalenie zgodnie z obowiązującymi przepisami podstaw opodatkowania budynków zwolnionych uchwałą organu stanowiącego. Rzetelne ustalenie skutków finansowych zwolnienia. W przypadku stwierdzenia rozbieżności dokonanie korekty sprawozdań. 27. W zakresie funduszu sołeckiego: a) odrzucanie wniosków sołectw przewidujących realizację przedsięwzięć, które nie spełniają warunków określonych w art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim, b) skorygowanie złożonego do Wojewody Podlaskiego wniosku o zwrot części wydatków wykonanych w 2019 r. w ramach funduszu sołeckiego, poprzez zmniejszenie wykazanych w nim wydatków o kwotę 9.000 zł wydatkowaną na opisane w niniejszym wystąpieniu przedsięwzięcie sołectwa Stawiereje Michałowięta, które nie miało cech zadania własnego gminy. 28. W zakresie podróży służbowych: a) dokonywanie zwrotu kosztów podróży służbowych odbytych środkami komunikacji zbiorowej na podstawie biletów potwierdzających poniesienie wydatków, a w przypadku gdy przedstawienie biletów nie jest możliwe, egzekwowanie od pracownika pisemnego oświadczenia o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania, b) wystawianie polecenia wyjazdu służbowego dla każdej podróży służbowej odbywanej przez pracownika, w tym odbywanej pojazdem służbowym. 29. Dołożenie przez Pana Burmistrza większej staranności przy sporządzaniu oświadczeń o wykorzystaniu samochodu prywatnego dla celów służbowych w jazdach lokalnych oraz zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do należytej weryfikacji prawidłowości składanych oświadczeń. Zwrócenie przez Pana Burmistrza kwoty 22,79 zł, o którą zawyżono Panu wypłatę ryczałtu za korzystanie z samochodu w jazdach lokalnych w listopadzie 2019 r. 30. W zakresie gospodarowania pojazdami służbowymi oraz ewidencji i kontroli zużycia paliwa: a) zobowiązanie korzystających z pojazdów służbowych i innych urządzeń silnikowych do rzetelnego wypełniania kart drogowych i kart pracy sprzętu silnikowego, zgodnie z wymaganiami przepisów wewnętrznych, oraz zapewnienie należytej kontroli realizacji tych obowiązków. W szczególności wzmożenie nadzoru nad kompletnością i rzetelnością danych zawartych w kartach dotyczących pojazdów i sprzętu OSP, b) zaprzestanie „rozliczania” zużycia paliwa w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, tj. według ustalonej normy zużycia, mając na uwadze, że ustalona norma nie służy do ustalania zużycia, a tylko do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa; dokonanie odpowiednich zmian w przepisach wewnętrznych polegających na usunięciu postanowień wskazujących na wpisywanie w kartach „zużycia paliwa zgodnie z przyjętą normą”. Rozpoczęcie ustalania rzeczywistego poziomu zużycia paliwa przy uwzględnieniu przejechanych kilometrów względem zakupionego paliwa oraz ustalanie na tej podstawie przepału/oszczędności paliwa względem formalnie określonych norm zużycia. 31. Przyjmowanie od POSG wyłącznie tych pojazdów, które będą służyć realizacji zadań gminy. Wyeliminowanie sytuacji przekazywania przez OSP osobom prywatnym pojazdów otrzymanych przez gminę od POSG na realizację zadań własnych, jako niezgodnej z celem nieodpłatnego przekazania. W tym celu zawieranie odpowiednich postanowień w protokołach przekazania pojazdów przez gminę na rzecz OSP. Ustalenie okoliczności i warunków przekazania pojazdów przez OSP osobom prywatnym oraz rozważenie na tej podstawie zasadności podjęcia działań w celu usunięcia skutków tych zdarzeń. 32. W zakresie udzielania i realizacji zamówień publicznych: a) ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwane przez zamawiającego warunki wykonywania dostawy, usługi czy roboty budowlanej mogą być sformułowane jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca, b) zawieranie w umowach szczegółowych regulacji umożliwiających weryfikowanie przestrzegania przez wykonawcę zawartych w ofercie warunków realizacji zamówienia, w szczególności tych, które były poddawane ocenie w zakresie kryteriów oceny ofert oraz stanowią podstawę do naliczania kar umownych, c) zapewnienie dokumentacji umożliwiającej rzetelne zweryfikowanie przez pracowników Urzędu Miejskiego prawidłowości faktur wystawianych za dowóz dzieci do szkół, tj. w szczególności danych o liczbie uczniów korzystających z dowozu w danym miesiącu, d) podpisywanie aneksów do umów w przypadkach wymaganych tymi umowami oraz uwzględnienie zawartych w protokole kontroli uwag dotyczących sposobu sporządzania dokumentacji stanowiącej podstawę zmiany zakresu lub sposobu wykonania robót.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_i_Gmina_Wasilków2020.docx
|
Białystok, 2020.08.19
RIO.I.6001-4/20
Pan Adrian Łuckiewicz Burmistrz Wasilkowa
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wasilków za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono liczne nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Pan Burmistrz i Skarbnik Gminy w dniu 2 lipca 2020 r. odmówili podpisania protokołu kontroli w trybie przepisów art. 9 ust. 1a-1c ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Pisemne wyjaśnienie co do przyczyn odmowy zostało złożone z datą 6 lipca 2020 r. Z jego treści wynika, że podstawą odmowy podpisania protokołu kontroli były ustalenia poczynione przez inspektorów kontroli w wyniku oceny dokumentacji związanej z zajęciem pasa drogowego drogi gminnej w Woroszyłach. Stan faktyczny w tej sprawie i jego ocena przez RIO w Białymstoku są przedstawione w treści niniejszego wystąpienia.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, z zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), wykazała, że: a) nie określono daty rozpoczęcia eksploatacji programów wykorzystywanych do prowadzenia ksiąg rachunkowych, co narusza art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy. Zarządzeniem z dnia 30 czerwca 2020 r. wprowadzono stosowne zapisy – str. 16 protokołu kontroli; b) w zakładowym planie kont dla budżetu wprowadzonym zarządzeniem z dnia 10 września 2019 r. błędnie nadano taki sam numer konta analitycznego, tj. 222-1, dla 3 różnych kont księgowych tj. dla rozliczeń dochodów Urzędu Miejskiego (na wydruku z ewidencji 222-1), Przedszkola (222-5 na wydruku) i MOPS (222-6 na wydruku) – str. 15 protokołu kontroli; c) w zakładowym planie kont budżetu nie wymieniono następujących kont znajdujących się na wydruku z ewidencji: 224-7 „Rozrachunki budżetu subwencja szkolna”, 224-10 „Rozrachunki z tytułu egzekucji”, 224-12 „Rozrachunki z jednostkami” – str. 15 protokołu kontroli; d) w zakładowym planie kont Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej w 2019 r. pominięto następujące, faktycznie prowadzone konta pozabilansowe: 976-1 „Wyłączenia z rachunku zysków i strat”, 976-2 „Wyłączenia z bilansu”, 976-3 „Wyłączenia z zestawień funduszu” (konta te wprowadzono zarządzeniem z dnia 31 marca 2020 r.) oraz 991-1 „Rozrachunki z inkasentami łączne zobowiązanie”, 991-2 „Rozrachunki z inkasentami – gospodarka odpadami” – od 2020 r. konta te nie są już prowadzone w księgach, nie dodawano ich też do zakładowego planu kont – str. 15 protokołu kontroli; e) w zakładowym planie kont Urzędu nie przewidziano i faktycznie nie prowadzono w księgach – wbrew przepisom załącznika nr 3 do rozporządzenia – kont 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych” oraz 981 „Plan finansowy niewygasających wydatków” (w 2019 r. realizowane były wydatki, które nie wygasły z końcem 2018 r.) – str. 15 protokołu kontroli.
W zakresie przestrzegania procedur wewnętrznych określających zasady prowadzenia gospodarki kasowej stwierdzono, że: a) zgodność ze stanem faktycznym druków K-103 potwierdzana była tylko podpisem kasjera, podczas gdy zgodnie z przepisami zawartymi w instrukcji obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów księgowych zgodność stanu kwitariuszy winna być potwierdzana przez kasjera i Kierownika Wydziału Finansowego – str. 53 protokołu kontroli; b) nie utrzymywano pogotowia kasowego ustalonego zarządzeniem Nr 3/2014 byłego Burmistrza z dnia 9 stycznia 2014 r. w wysokości 5.000 zł; stan gotówki w bilansie zamknięcia raportów kasowych objętych kontrolą wynosił około 2.500 zł – str. 54-56 protokołu kontroli.
Analiza zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że: a) w treści zapisów księgowych dokonywanych w księgach budżetu nie zamieszczano numerów wyciągów bankowych nadanych im przez bank, co stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym zapis księgowy powinien zawierać m.in. określenie rodzaju i numer identyfikacyjny dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu. W ewidencji Urzędu nieprawidłowość ta dotyczyły pomijania w treści zapisu numerów dowodów księgowych nadanych przez wystawcę wyciągom bankowym i fakturom, a ponadto raportom kasowym sporządzanym przez kontrolowaną jednostkę. Oprócz naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy praktyka ta utrudnia również powiązanie zapisów księgowych z dowodami księgowymi – str. 16-17 oraz 52 protokołu kontroli; b) wystąpił brak ciągłości nadanej w programie numeracji dowodów księgowych „polecenie księgowania” stanowiących podstawę zapisów w księgach budżetu: po numerze 598 (Pk) jest numer 601 (Pk) oraz po numerze 611 (Pk) jest numer 613 (Pk). Z wyjaśnienia Skarbnika Gminy wynika, że system księgowy nadaje numery dokumentów automatycznie. Nie zauważyłam wcześniej, że nadał numery błędnie (bez zachowania ciągłości) – str. 19 protokołu kontroli; c) na 9 kontach prowadzonych w ramach konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji Urzędu na koniec 2019 r. w zestawieniu obrotów i sald były wykazane persalda (mimo faktycznych sald dwustronnych), a w księgach 2020 r. w bilansie otwarcia wprowadzono na nich salda dwustronne. Mimo ujęcia niektórych kont persaldem na koniec 2019 r. i saldami dwustronnymi na początek 2020 r. suma sald bilansu zamknięcia z bilansem otwarcia była zgodna, natomiast niezgodna pozostaje suma obrotów bilansu zamknięcia z sumą obrotów bilansu otwarcia. Stwierdzony stan nie jest zgodny z art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wykazane w księgach rachunkowych na dzień ich zamknięcia stany aktywów i pasywów należy ująć, w tej samej wysokości, w otwartych na następny rok obrotowy księgach rachunkowych – str. 17 protokołu kontroli; d) wystąpiły przypadki księgowania danych z wyciągu bankowego zapisem zbiorczym w danej podziałce klasyfikacji bez wskazania, które z kwot pojedynczo wymienionych na wyciągu bankowym wchodzą w skład poszczególnych kwot zbiorczych. Podstawą zapisu był dokument zbiorczej dekretacji, nie wskazywano zaś dekretu przy poszczególnych operacjach ujętych w wyciągu, co znacznie utrudnia powiązanie poszczególnych operacji ujętych w wyciągu ze zbiorczym dekretem – str. 19 i 51 protokołu kontroli; e) przeniesienia z konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” na konto 221 rat należności z tytułu zbycia nieruchomości przypadających do zapłaty w 2019 r. dokonano pod datą 31 marca 2019 r., zamiast pod datą 31 grudnia 2018 r. Należy wskazać, że od 2018 r. obowiązuje w załączniku nr 3 do rozporządzenia opis zasad funkcjonowania konta 226, z którego wynika, że zasady ewidencyjnego zaliczania należności do długoterminowych w jednostkach budżetowych są takie same jak wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 18 lit. c) ustawy o rachunkowości, tj. krótkoterminowy charakter posiadają należności, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Za 2020 r. przypisu rat przypadających do zapłaty w 2020 r. dokonano prawidłowo pod datą 31 grudnia 2019 r. w kwocie łącznej 36.080,87 zł – str. 30 protokołu kontroli; f) pod datą 31 grudnia 2019 r. dokonano zapisu w zakresie kwoty 1.453,55 zł na koncie 223-1 „Rozliczenie wydatków budżetowych Urząd Miejski”; jak wynika z ustaleń zawartych na str. 21-22 protokołu kontroli oraz wyjaśnienia Skarbnika Gminy, dokonano tym zapisem korekty zwrotu środków na wydatki wydatków a jednocześnie zwrotu dochodów na koncie 222-1 „Rozliczenie dochodów budżetowych Urząd Miejski”. Faktycznie jednak zwrot środków na rachunek budżetu został dokonany wyłącznie z rachunku wydatków Urzędu. Zatem zapisami tymi zmniejszono kwotę zwrotu niewykorzystanych środków na wydatki i zaksięgowano rzekomy wpływ dochodów. Z wyjaśnienia Skarbnika w tej sprawie wynika, że W związku z wprowadzeniem płatności podzielonej wpływają środki na konto split paymentu wyodrębnione przy koncie dochodów. Z konta tego nie można przekazać środków na konto budżetu, ponieważ z konta tego mogą być realizowane wyłącznie płatności podatku VAT bądź transfer środków na inny rachunek wyodrębniony do split paymentu. W związku z powyższym dokonano transferu środków na konto do split paymentu stworzone przy wydatkach i zrealizowano płatność faktury, a z konta wydatków przekazano środki zrealizowanych dochodów na rachunek budżetu. (…) Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że opisana sytuacja wskazuje na sfinansowanie wydatków bezpośrednio ze środków wpływających na rachunek podzielonej płatności VAT prowadzony przy rachunku dochodów Urzędu, co pozostaje w sprzeczności z zasadą prowadzenia gospodarki finansowej Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej, wynikającą z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), bowiem wydatki Urzędu Miejskiego finansowane były z innego źródła niż przekazane z budżetu środki na wydatki. Stosowane zapisy księgowe miały zaś zobrazować rzekomy przepływ dochodów i środków na wydatki w sposób wymagany ustawą o finansach publicznych. Należy jednak zaznaczyć, że z wyjaśnień Ministerstwa Finansów dostępnych na stornach internetowych wynika, iż nie ma przeszkód do przekazywania środków między rachunkami podzielonej płatności prowadzonymi do rachunków należących do tego samego podmiotu. Nie występują zatem prawne przeszkody dla przekazania środków z rachunku split payment prowadzonego do rachunku dochodów Urzędu (zaliczonych uprzednio do dochodów) na rachunek split payment prowadzony do rachunku budżetu i uznania tych środków za odprowadzone do budżetu dochody, które to środki następnie zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych mogłyby zostać przekazane na realizacje wydatków z rachunku podzielonej płatności prowadzonego przy rachunku wydatków urzędu; g) nieterminowo, pod datą 31 grudnia 2019 r., przeksięgowano wynik budżetu za 2018 r. na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu”; według zasad określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia saldo konta 961 „Wynik budżetu” przenosi się na konto 960 w roku następnym pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu. Właściwą datą księgowania był 27 czerwca 2019 r. kiedy to Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu – str. 37 protokołu kontroli; h) księgowanie operacji dotyczących utworzenia lokat ze środków rachunku budżetu odbywało się bez wyodrębnienia w ramach konta 133 „Rachunek budżetu” konta dla ewidencji rachunku lokaty. Kontrola wykazała, że bank sporządzał odrębne wyciągi bankowe świadczące o otwarciu rachunku lokaty i operacjach na nim zachodzących. Operacje wynikające z tych wyciągów powinny być zobrazowane na odrębnym koncie otwartym w ramach konta 133, zaś z ustaleń kontroli wynika, że wyciągi do rachunku lokaty nie były księgowane. Na podstawie wyciągów do rachunku budżetu księgowano: przelew na rachunek lokaty zapisem Wn 140 „Środki pieniężne w drodze” – Ma 133 i wpływ z rachunku lokaty zapisem Wn 133 – Ma 140 a do tego bezpodstawny techniczny zapis ujemny po obu stronach konta 133 (zasady funkcjonowania konta 133 nie przewidują zachowania na nim czystości obrotów). Należało zaś wyodrębnić konto księgowe w ramach konta 133 do rachunku lokaty i dokonywać na nim księgowań na podstawie wyciągów bankowych w korespondencji z kontem 140 (wpływ środków na rachunek lokaty i ich zwrot) lub 901 „Dochody budżetu” (doliczenie przez bank odsetek do rachunku lokaty) – str. 41 protokołu kontroli; i) stan Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wyrażony saldem konta 851 „Zakładowy funduszu świadczeń socjalnych” był zaniżony o 193,96 zł, co skorygowano w wyniku czynności kontrolnych w dniu 3 czerwca 2020 r. Wskazana kwota dotyczyła odsetek naliczonych od środków na rachunku ZFŚS, które przed 2019 r. księgowano bezpodstawnie na koncie 750-2 „Przychody finansowe” zamiast na zwiększenie funduszu – str. 42 protokołu kontroli; j) saldo konta 139-1 „Inne rachunki bankowe depozyty”, służące księgowaniu wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów przechowywanych na rachunkach bankowych, wykazywało na koniec 2019 r. saldo w kwocie 317.121,26 zł, które było niezgodne z sumą sald kont 240-6 „Zabezpieczenia należytego wykonania umów” i 240-5 „Rozrachunki wadia” wynoszącą 313.551,22 zł. Kwota różnicy wynosiła 3.570,04 zł. Kontrola wykazała, że do niezgodności doszło w 2018 r. kiedy dokonano przeksięgowania tzw. „przedawnionych zobowiązań” (w większości zabezpieczeń należytego wykonania umów niezwróconych wykonawcom) zapisami Wn 240 „Pozostałe rozrachunki” – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne” nie dokonując jednoczesnego przelania środków z rachunku depozytów na rachunek dochodów. Stwierdzona rozbieżność świadczy o nierzetelnie przeprowadzonej inwentaryzacji sald. W trakcie kontroli przekazano z rachunku depozytów na dochody budżetu kwotę 3.570,04 zł – str. 44-45 protokołu kontroli; k) rachunek bankowy, na którym są przechowywane wadia i zabezpieczenia należytego wykonania umów wniesione przez wykonawców zamówień publicznych, nie jest oprocentowany, co stanowi naruszenie przepisów art. 46 ust. 4 oraz art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.) zobowiązujących zamawiającego do przechowywania środków z wymienionych tytułów na oprocentowanym rachunku bankowym oraz zwracania ich z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym były one przechowywane, po pomniejszeniu o koszt prowadzenia tego rachunku oraz prowizji bankowej za przelew pieniędzy na rachunek bankowy wykonawcy – str. 44 protokołu kontroli; l) według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r. w okazanym do kontroli zestawieniu obrotów i sald wystąpiły następujące nierealne salda: - w ewidencji Urzędu na koncie 240-5 „Rozrachunki wadia Czyste środowisko” po stronie Ma w wysokości 18.000 zł (nie powinno występować) i na koncie 240-6 „Zabezpieczenia należytego wykonania umów Czyste środowisko” po stronie Ma w wysokości Ma 53.110 zł (powinno wynosić 71.110 zł). Do ich powstania doszło w styczniu 2019 r. wskutek nieprawidłowych księgowań zwrotu wadium wpłaconego 6 listopada 2018 r. w kwocie 20.000 zł, które 9 stycznia 2019 r. należało częściowo (11.000 zł) zwrócić wykonawcy, a w pozostałej kwocie zaliczyć na poczet zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Zapisów księgowych w tym zakresie dokonano po odwrotnych stronach kont niż należało. W wyniku kontroli w księgach 2019 r. dokonano stosownych zapisów doprowadzających salda do rzeczywistości – str. 45-46 protokołu kontroli; - w ewidencji Urzędu po stronie Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w zakresie należności przypisanych od gmin w związku uczęszczaniem dzieci zamieszkujących te gminy do przedszkoli w Wasilkowie na łączną kwotę 7.829,90 zł; w skład tego salda wchodziła kwota 2.338,72 zł od gminy Supraśl, wynikająca z podwójnie zaksięgowanej należności za grudzień 2019 r., oraz kwota 5.491,18 zł od miasta Białystok pochodząca sprzed 2019 r., która – jak ustalono w trakcie kontroli – wynikała z błędnego naliczenia należności w latach 2015-2017; obie kwoty w wyniku kontroli zostały usunięte z ksiąg 2020 r. – str. 28 protokołu kontroli; - w ewidencji Urzędu po stronie Wn na koncie 201-1/128 „Sąd Rejonowy” w kwocie 356,01 zł, które pochodziło sprzed 2019 r. Kontrola wykazała, że saldo dotyczyło wpłaty do sądu w 2016 r. zaksięgowanej z pominięciem konta kosztów. W wyniku kontroli dokonano wyksięgowania salda w księgach 2020 r. – str. 60 protokołu kontroli; - w ewidencji budżetu na koncie 224-2/16 „II MUS w Warszawie” znajdowało się na 1 stycznia 2019 r. saldo strony Ma w wysokości 8.995,86 zł, które pochodziło sprzed 2019 r.; po zaksięgowaniu do należności dotyczących dochodów, które wpłynęły w styczniu 2020 r. bilans zamknięcia tego konta na 31 grudnia 2019 r. wynosił po stronie Ma kwotę 8.604,35 zł, dalej sugerując istnienie rzekomej nadpłaty, mimo że organ podatkowy nie dokonywał z gminą żadnych rozliczeń z tego tytułu. W wyniku kontroli w księgach 2020 r. przeksięgowano saldo tego konta na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu”. Z wyjaśnienia Skarbnika w sprawie tego salda wynika: (…) ustaliłam, że w latach 2015-2017 dokonywano odpisu należności zwracając nadpłaty podatków do urzędu skarbowego. Następnie dublowano zmniejszenie przypisu poprzez korektę przypisu o kwotę zwrotu (…) – str. 59-60 protokołu kontroli; - w ewidencji budżetu na koncie 224-3 „Kwoty do wyjaśnienia” wykazano saldo Wn w wysokości 3.838,48 zł pochodzące sprzed 2019 r., związane z rozliczeniami z tytułu dochodów i wydatków budżetowych w latach poprzednich; kwota 3.868,48 zł po stronie Wn była nierealna, natomiast po stronie Ma w jego skład wchodziła kwota 30 zł oznaczającą wpłatę dokonaną w 2010 r. za dowód osobisty. Jak wyjaśniła Skarbnik Saldo konta 224-3 (…) składało się z salda Wn 3 868,48 zł (Przeksięgowane w 2018 r. salda powstałe w latach 2015-2016 z konta 222 – 141,14 zł oraz z 223 – 4009,62 zł) oraz salda Ma 30 zł (błędna wpłata w 2010 r. za dowód osobisty- do końca roku 2019 nie ustalono, na jaki rachunek bankowy ma być zwrócona). W związku z przedawnieniem, 30 zł przekazano w czerwcu 2020 r. na dochody urzędu. Kwotę 3 868,48 zł przeksięgowałam w 2020 r. na konto 960 -Skumulowane wyniki budżetu – str. 60 protokołu kontroli. Występowanie nierealnych sald pochodzących sprzed 2019 r. świadczy o zaniedbaniach w zakresie przeprowadzania weryfikacji aktywów i pasywów na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości; ł) stwierdzono braki w zakresie dekretacji dowodów księgowych naruszające art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy o rachunkowości; jak wynika z ustaleń zawartych na str. 52 protokołu kontroli, na dowodach związanych z księgowaniem operacji dotyczących wydatków wynikających z faktur nie stwierdzono dekretacji odnoszącej się do poniesienia wydatku, tj. Wn 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” – Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki”. W efekcie dokonywano zapisów księgowych bez formalnej dekretacji; podobną sytuację stwierdzono w odniesieniu do operacji zwrotu środków z kasy na rachunek bieżący 130-2 – str. 55 protokołu kontroli. Oprócz wskazanego przepisu ustawy naruszono także postanowienia regulacji wewnętrznych odnoszące się do zasad umieszczania na dowodach księgowych dekretacji, tj. wskazania kont, na których dana operacja ma być ujęta w księgach; m) nie były księgowane operacje obrazujące dokonanie płatności za pomocą terminala funkcjonującego w kasie Urzędu, potwierdzane raportami płatności bezgotówkowych. Wpłaty z terminala księgowano dopiero w momencie wpływu środków na rachunek bankowy dochodów (tj. w następnym dniu roboczym) zapisem Wn 130-1 – Ma 221. W ewidencji analitycznej zamieszczano natomiast datę wpłaty bezgotówkowej. Księgowanie płatności dokonanej za pomocą terminala powinno być ujmowane – na podstawie raportu płatności – zapisem Wn 141 „Środki pieniężne w drodze” – Ma 221 w momencie dokonania zapłaty oraz Wn 130 – Ma 141 w momencie wpływu na rachunek bankowy – str. 54 protokołu kontroli; n) na koncie 221 w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej nie były ujęte należności pozostałe do zapłaty (zaległości) z tytułu udziałów w PIT i podatków pobieranych przez urzędy skarbowe, wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. w łącznej wysokości 154.543,89 zł, co jest niezgodne z zasadami funkcjonowania konta 221. Po poprzedniej kontroli kompleksowej zalecono ujmowanie na koncie 221 w ewidencji Urzędu danych dotyczących należności pozostałych do zapłaty w kwotach wynikających z informacji publikowanych przez Ministerstwo Finansów w zakresie udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i dochodów gminy pobieranych przez urzędu skarbowe. Z odpowiedzi udzielonej przez byłego Burmistrza wynikało, że ewidencja jest prowadzona w zalecony sposób – str. 59 protokołu kontroli; o) saldo konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” wynoszące na 31 grudnia 2019 r. 438.934,22 zł dotyczyło należności, dla których dokonano odpisu w dacie 31 grudnia 2018 r. W 2019 r. nie dokonywano żadnych operacji na tym koncie, co wskazuje na nieprawidłowość, ponieważ niewątpliwym jest, że przy tak wysokiej kwocie odpisu powinny być w 2019 r. naliczone i ujęte w księgach kolejne odsetki, które należało objąć odpisem w związku z wcześniejszym odpisem aktualizującym należność główną, od której zostały te odsetki naliczone. Stwierdzono, że wśród objętych odpisem należności są cztery należności niepodatkowe (dotyczące opłaty adiacenckiej i użytkowania wieczystego) pochodzące sprzed 2000 r. Z ustaleń kontroli wynika, że prowadzona dotychczas egzekucja była bezskuteczna, co uzasadnia wniosek o podjęciu działań w celu ich umorzenia – str. 64-65 protokołu kontroli; p) zdjęcie z konta 011 „Środki trwałe” wartości nieruchomości dokonywane było na podstawie dowodów PT sporządzanych przez pracowników Wydziału BGGN. Dowodem z dnia 28 marca 2019 r. zdjęto wartość 119.860 zł w związku z decyzją o ustaleniu trwałego zarządu nieruchomością zabudowaną na rzecz GZGK. Wartość 119.860 zł wynika z decyzji ustanawiającej trwały zarząd; od wartości tej ustalono opłatę roczną. Z treści decyzji nie wynika, aby wartość nieruchomości zawartą w decyzji ustalono na podstawie operatu szacunkowego. Ze złożonego w tej sprawie wyjaśnienia wynika, że wartości po jakich zostały oddane ww. działki w trwały zarząd wynikają z ewidencji gruntów jaką posiadam w systemie Mienie Gminne. Jeżeli chodzi o wartość budynku uzyskałam z działu finansowego (106.984 zł). Z wyjaśnienia wynika, że wartość nieruchomości przyjęta w decyzji ustanawiającej trwały zarząd nie została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, a zatem nie była prawidłową podstawą ustalenia opłaty rocznej w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym opłaty z tytułu trwałego zarządu ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, co w związku z przepisami art. 67 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) jest równoznaczne z obowiązkiem dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego – str. 258 protokołu kontroli. Jak wynika z ustaleń kontroli, zdejmowanie nieruchomości ze stanu odbywało się na podstawie dowodów sporządzanych przez Wydział BGGN, prowadzący ewidencję w systemie „Mienie Gminne”. Wskazuje to, że nie jest prowadzona ewidencja analityczna gruntów do konta 011 w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości, tj. posiadająca cechy ksiąg rachunkowych i obrazująca wartość wszystkich działek, zaś jako ewidencja analityczna traktowana jest ewidencja prowadzona w wykonaniu przepisów art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 i ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia inwentaryzacja nieruchomości powinna zapewnić porównanie danych wynikających z ewidencji księgowej z ewidencją gminnego zasobu nieruchomości, prowadzonego na podstawie przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z ustaleń kontroli, w ewidencji mającej stanowić księgową ewidencję analityczną prowadzoną do konta 011 grunty ujęte były w 35 pozycjach, z czego 5 pozycji było ujętych zbiorczo: grunty orne – wartość 2.355.120,34 zł, tereny zielone i lasy – 157.014,38 zł, tereny przemysłowo-handlowe – 50.550,09 zł, działki budowlane – 2.920.997,63 zł, grunty pozostałe 20.691.237,46 zł. Zbiorcze ujęcie większości gruntów w pomocniczej ewidencji księgowej nie czyni zadość zasadom funkcjonowania konta 011, zgodnie z którymi ewidencja szczegółowa prowadzona do tego konta powinna umożliwić m.in. ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych. Uniemożliwia też dokonanie porównania, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Okazane w trakcie kontroli uzgodnienie wartości pomiędzy zasobem a „analityką” w Wydziale Finansowym nie może być uznać za rzetelne, gdyż dane z gminnego zasobu nieruchomości nie mogą, co do zasady, zgadzać się wprost z księgową ewidencją analityczną, ponieważ księgi rachunkowe obejmują również grunty oddane w użytkowanie wieczyste, które formalnie są poza zasobem (poza ewidencja zasobu). Do gminnego zasobu nieruchomości w świetle przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Ponadto elementy ewidencji zasobu określone art. 23 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują, że jej celem nie jest ewidencjonowanie wartości nieruchomości (a więc tym bardziej wartości księgowej) – dane z ewidencji zasobu nie mogą zatem stanowić podstawy ustalania kwot podlegających wyksięgowaniu z konta 011. Z uwagi na fakt, że wartość nie jest koniecznym elementem ewidencji zasobu, zgodność pomiędzy ewidencją analityczną księgową a gminnym zasobem ma odbywać się wyłącznie co do liczby nieruchomości (np. według ich numerów), z uwzględnieniem różnic dotyczących nieruchomości w użytkowaniu wieczystym, a nie według ich wartości – str. 258-259 protokołu kontroli; q) nie ujęto na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” 2 kompletów ubrań strażackich o łącznej wartości 6.040 zł. Z opisu na fakturze z dnia 16 grudnia 2019 r. wynika, że ubrania „rozdysponowano indywidualnie”. Z regulacji wewnętrznych jednostki wynika, że pozostałe środki trwałe o wartości od 500 zł do 10.000 zł finansowane ze środków na bieżące wydatki ujmuje się w ewidencji ilościowo-wartościowej na koncie 013. Komplety ubrań strażackich należało zatem objąć ewidencją na tym koncie 013 – str. 260 protokołu kontroli; r) zapisy księgowe Wn 810 „Dotacje budżetowe…” – Ma 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” oznaczające uznanie za rozliczone i wykorzystane kwot dotacji podmiotowych przekazanych gminnym instytucjom kultury były dokonywane w datach przelewu transz dotacji z budżetu. Uznanie przelanej dotacji za wykorzystaną w momencie jej przekazania jest sprzeczne m.in. z art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona; przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Podstawę do uznania dotacji dla instytucji kultury za wykorzystaną i rozliczoną powinno stanowi sprawozdanie z wykonania planu finansowego przedkładane Panu Burmistrzowi po zakończeniu roku budżetowego. Stwierdzono również, że zapisy § 22 obowiązującej w Urzędzie Miejskim instrukcji obiegu i kontroli dokumentów stanowią bezpodstawnie, iż dotacje podmiotowe dla instytucji kultury uznaje się za wykorzystane i rozliczone w dacie ich przekazania – str. 284 oraz 286-287 protokołu kontroli; s) pod datą 31 grudnia 2019 r. z konta 310 „Materiały” wyksięgowano kwotę 21.947,65 zł, która dotyczyła stanu paliwa nie przeksięgowanego w koszty w 2017 r. (przyjętego na stan na koniec 2016 r.) i w 2019 (przyjętego na stan na koniec 2018 r), co świadczy o nierzetelnie ustalonym saldzie tego konta w świetle zasad ewidencji wynikających z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości. Stwierdzono również, że ustalony inwentaryzacją na dzień 31 grudnia 2019 r. stan paliwa był nieprawidłowo – w świetle zasad funkcjonowania konta 310 – księgowany zapisem ujemnym Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 310 zamiast zapisem dodatnim Wn 310 – Ma 401 (kwota 16.241,91 zł). Przyjęty sposób ewidencji materiałów był niezgodny z postanowieniami przepisów wewnętrznych – nie była prowadzona ewidencji ilościowo-wartościowa materiałów na kartotekach materiałowych wbrew postanowieniom regulacji wewnętrznych, z których wynika ewidencjonowanie rzeczowych składników majątku obrotowego metodą wynikającą z art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zaś w praktyce stosowano metodę odpisywania materiałów w koszty w momencie zakupu oraz wyceny ich stanu na koniec roku (art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy) – str. 262-263 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) oraz sprawozdawczości finansowej za 2018 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że: a) zaniżono kwotę wykazaną w kol. 8 „Dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S za 2019 rok o 111.101,29 zł – wykazano 88.843.175,05 zł, zamiast 88.954.276,34 zł. Zasady wykazywania danych w kol. „Dochody otrzymane” określają przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 31-32 protokołu kontroli. Zalecenie w sprawie prawidłowego ustalania kwoty dochodów otrzymanych wystosowane było po poprzedniej kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2016 r.; b) dane wykazane w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego za 2019 rok obejmują, poza danymi o dochodach z zadań zleconych realizowanych przez Urząd, także dane o dochodach z zadań zleconych (przekazanych i potrąconych) zrealizowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, wynikające już – w pełnym zakresie, obejmującym też kol. 5, 9 i 10) – z jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ MOPS za 2019 r. (rozdział 85502 „Świadczenia rodzinne, świadczenie z funduszu alimentacyjnego…”). Wykazanie tych danych w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ nie ma żadnego uzasadnienia. Zgodnie z zasadą sporządzania wszelkich jednostkowych sprawozdań budżetowych, jednostka sporządza je na podstawie ewidencji księgowej – § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, natomiast dane sprawozdań jednostkowych jednostek bezpośrednio realizujących zadania stanowią podstawę sporządzania sprawozdań zbiorczych, co w zakresie sprawozdań Rb-27ZZ wynika z § 6 ust. 2 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Ponadto § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do tego rozporządzenia zabrania wypełniania kol. „Dochody potrącone” w sprawozdaniach jednostkowych – str. 32-33 protokołu kontroli; c) w jednostkowym własnym sprawozdaniu Rb-N za 2019 r. nie wykazano żadnych danych w wierszu N2. „Pożyczki”, podczas gdy zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych w wierszu tym należało wykazać pozostałe do zapłaty należności z tytułu sprzedaży nieruchomości na raty w łącznej wysokości 123.125,38 zł. Kwota ta została błędnie wykazana w wierszu N5. „Pozostałe należności” – str. 34 protokołu kontroli; d) przedstawione wyżej nieprawidłowości dotyczące nierealnych sald na koncie 224 w ewidencji budżetu skutkowały tym, że prezentowana w sprawozdaniach Rb-NDS za poszczególne kwartały 2019 r. kwota wolnych środków – obliczona z uwzględnieniem tych sald – była zaniżona o 5.191,88 zł w stosunku do rzeczywistości – str. 36-37 protokołu kontroli.
W ramach kontroli realności sald na koncie 240, w zakresie kwot wniesionych przez wykonawców zamówień publicznych stwierdzono, że: a) na dzień zakończenia czynności kontrolnych nie dokonano zwrotu wykonawcom wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów na łączną kwotę 22.970 zł, mimo upływu terminów do ich zwrotu: 1.000 zł dla UNIBEP stanowiące wadium wpłacone w 2015 r., 10.000 zł dla UZDAROJI AKCINE BENDROVE ALKESTA Sp. z o.o. UAB „Šiauliu Plentas” oddział w Polsce stanowiące wadium wpłacone w 2017 r. oraz 11.970 zł stanowiące 70% zabezpieczenia należytego wykonania umowy zawartej z Bud-Ogród Jacek Marczyński na modernizację drogi dojazdowej w Wólce Przedmieście odebranej bez zastrzeżeń w dniu 14 grudnia 2018 r. Naruszono tym samym przepisy art. 46 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którym zamawiający zwraca wadium wszystkim wykonawcom niezwłocznie po wyborze oferty najkorzystniejszej lub unieważnieniu postępowania, z wyjątkiem wykonawcy, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, oraz art. 151 ust. 1 tej ustawy, zobowiązujący zamawiającego do zwrotu zabezpieczenia w terminie 30 dni od dnia wykonania zamówienia i uznania przez zamawiającego za należycie wykonane – str. 47-50 protokołu kontroli; b) w 2 przypadkach zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy w wysokościach 16.100 zł i 62.993 zł dokonano z uchybieniem 30-dniowego terminu wynikającego z art. 151 ust. 1 Prawa zamówień publicznych (zabezpieczenie w tych przypadkach zwrócono po około 2 miesiącach od odbioru robót). Z § 10 ust. 5 lit. j) instrukcji kasowej wynika, że polecenia zwrotu wadium składa się niezwłocznie i zgodnie z terminami określonymi przepisami Prawa zamówień publicznych, najpóźniej na 2 dni przed planowanym terminem wypłaty; za złożenie w terminie tego druku do Wydziału Finansowego odpowiedzialny jest Kierownik Wydziału. Zalecenie o treści „bieżące monitorowanie zasadności – w świetle obowiązujących przepisów – przetrzymywania na rachunku depozytowym środków wniesionych przez uczestników przetargów i wykonawców zamówień publicznych oraz terminowe dokonywanie ich zwrotu” było skierowane po kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2016 r. do poprzedniego Burmistrza Wasilkowa M. Bielawskiego. Według odpowiedzi o sposobie jego realizacji „zobowiązano pracownika merytorycznie odpowiedzialnego do bieżącego monitorowania środków wniesionych przez uczestników przetargów i wykonawców zamówień publicznych oraz terminowego przekazywania informacji służbom finansowym celem dokonywania ich zwrotów” – str. 48-50 protokołu kontroli.
W zakresie operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w części dotyczącej Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Wasilkowie (zakładu budżetowego gminy), opisanych na str. 65-68 protokołu kontroli, stwierdzono, że z rachunku budżetu nie przekazywano zakładowi środków pieniężnych w przypadku wystąpienia w deklaracjach cząstkowych zakładu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym. W 2019 r. nadwyżka podatku VAT naliczonego nad należnym zakładu wynikała z deklaracji za listopad i grudzień 2019 r. Podatek VAT podlegający wpłacie zakład przekazywał na rachunek budżetu 10 razy (ogółem w 2019 r. zakład wniósł na rachunek budżetu kwotę 26.360,50 zł). Kontrola wykazała, że nie została podjęta uchwała, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 15 ust. 4a ustawy o finansach publicznych, stanowiąca warunek przekazywania Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej środków finansowych wynikających z rozliczenia podatku od towarów i usług, co może prowadzić do nieuzasadnionego przysporzenia dla budżetu gminy kosztem nadwyżek podatku VAT naliczonego wynikających z zakupów dokonywanych przez zakład budżetowy. Ponadto mimo braku uchwały nadwyżki podatku naliczonego nad należnym z deklaracji Zakładu były księgowane jako zobowiązania wobec Zakładu. Na dzień 31 grudnia 2019 r. była to kwota 11.601,85 zł ujęta na koncie 225-3-7 „Rozrachunki z tytułu VAT ZGK”. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że projekt uchwały w tej sprawie zostanie przygotowany na najbliższą sesję Rady Miejskiej.
W zakresie dotacji przedmiotowej udzielonej GZGK z budżetu gminy stwierdzono, że Zakład przedłożył jej pisemne rozliczenie. Jednakże wbrew postanowieniom § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1718) nie została określona szczegółowość rozliczenia dotacji przedmiotowej – ani przez Pana Burmistrza ani przez poprzedniego Burmistrza – str. 277-279 protokołu kontroli. W wyniku kontroli dotacji celowej udzielonej GZGK z budżetu gminy stwierdzono, że kierownik Zakładu nie składał wniosków o wypłatę dotacji oraz półrocznych informacji o realizacji zadań finansowanych z dotacji, wbrew postanowieniom zarządzenia Nr 305/2013 z dnia 6 grudnia 2013 r. w sprawie zasad przyznawania, przekazywania, wykorzystania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Wasilków dla samorządowego zakładu budżetowego. Analiza rozliczeń GZGK z budżetem gminy wykazała też, że według danych sprawozdania Rb-30S za 2019 r. różnica między faktycznym a planowanym na koniec roku stanem środków obrotowych Zakładu wyniosła 24.634,53 zł, co świadczy o powstaniu faktycznej nadwyżki środków obrotowych na koniec roku. Zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej. Jednocześnie stwierdzono, że Rada Miejska dotychczas nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, tj. uchwały określającej terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że projekt uchwały zostanie przedłożony na najbliższej sesji Rady Miejskiej Kwotę faktycznej nadwyżki środków obrotowych za 2019 r. zakład wpłacił, w wyniku czynności kontrolnych, w dniu 30 czerwca 2020 r. – str. 282 protokołu kontroli.
Kontrola zagadnień związanych z planowaniem finansowym wykazała, że w projekcie planu finansowego MOPS pominięto wydatki w rozdziale 85228 „Usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze” w wysokości 435.000 zł, które były zaplanowane w projekcie budżetu i zostały przekazane wraz z informacją Burmistrza stanowiącą podstawę opracowania projektu planu – str. 81-82 protokołu kontroli. Ustalenia kontroli wskazują na nieprawidłowe przeprowadzenie procedury opracowywania projektów planów finansowych na 2019 r., ponieważ zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych zarządy jednostek samorządu terytorialnego weryfikują otrzymane projekty planów finansowych pod względem ich zgodności z projektem uchwały budżetowej i w przypadku stwierdzenia różnic wprowadzają w nich odpowiednie zmiany, informując o ich dokonaniu kierowników samorządowych jednostek budżetowych, w terminie 7 dni od dnia otrzymania projektu planu finansowego, nie później jednak niż do dnia 27 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Z kolei w piśmie do GZGK wysłanym po uchwaleniu budżetu na 2019 rok zawarto zapis analogiczny jak dla jednostek budżetowych, tj.: „zgodnie z art. 249 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (…) uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr IV/58/18 z 28.12.2018 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy Wasilków na rok 2019 przekazuje się informację o ostatecznych wielkościach dochodów i wydatków na 2019 rok”. W przypadku zakładu budżetowego przesłana informacja może dotyczyć wyłącznie kwot planowanych dotacji z budżetu oraz ewentualnych wpłat do budżetu, jak to wynika z art. 249 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych – str. 82 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli zagadnień dotyczących inwentaryzacji stwierdzono, że: a) o potwierdzenie sald należności wynikających z ksiąg Urzędu od podmiotów prowadzących księgi rachunkowe kontrolowana jednostka wystąpiła dopiero w trakcie czynności kontrolnych, tj. w czerwcu 2020 r.; zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości termin i częstotliwość inwentaryzacji tą drogą uważa się za zachowane, jeżeli inwentaryzację rozpoczęto nie wcześniej niż 3 miesiące przed końcem roku obrotowego, a zakończono do 15 dnia następnego roku, ustalenie zaś stanu nastąpiło przez dopisanie lub odpisanie od stanu stwierdzonego drogą spisu z natury lub potwierdzenia salda – przychodów i rozchodów (zwiększeń i zmniejszeń), jakie nastąpiły między datą spisu lub potwierdzenia a dniem ustalenia stanu wynikającego z ksiąg rachunkowych, przy czym stan wynikający z ksiąg rachunkowych nie może być ustalony po dniu bilansowym – str. 56-57 protokołu kontroli; w odniesieniu do inwentaryzacji przeprowadzanej za 2019 r. należy dodatkowo uwzględnić § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie określenia innych terminów wypełniania obowiązków w zakresie ewidencji oraz w zakresie sporządzenia, zatwierdzenia, udostępnienia i przekazania do właściwego rejestru, jednostki lub organu sprawozdań lub informacji (Dz. U. z 2020 r. poz. 570), którym termin określony w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości w zakresie zakończenia inwentaryzacji przedłużono o 90 dni; b) podczas ostatniej pełnej inwentaryzacji środków trwałych przeprowadzonej według stanu na 31 grudnia 2017 r. na podstawie zarządzenia byłego Burmistrza M. Bielawskiego z dnia 29 września 2017 r. przeznaczono do likwidacji składniki majątkowe o łącznej wartości 572.424,19 zł, z tego środki trwałe o wartości 562.853,90 zł i pozostałe środki trwałe o wartości 9.570,29 zł. Podstawę do zdjęcia ze stanu tych składników majątkowych stanowił protokół rozliczenia różnic inwentaryzacyjnych sporządzony przez członków komisji inwentaryzacyjnej oraz protokoły komisji likwidacyjnej. Wśród zlikwidowanych składników majątkowych znalazły się m.in. monitory, komputery, piec akumulacyjny, zestawy komputerowe, zestaw zbiorników na olej opałowy. Z zapisów protokołu z rozliczenia różnic wynika m.in., że: sygnalizacja świetlna (wartość 169.458,97 zł) została rozebrana a jej części zostały złożone w magazynie Zakładu Gospodarki Komunalnej, fontanna (wartość 1.520 zł) ze względu na stan techniczny została zlikwidowana, osadnik gnilny (wartość 12.577 zł) jest powiązany technicznie z budynkami na stadionie miejskim, które zostały przekazane zarząd trwały Zakładowi Gospodarki Komunalnej. Ponieważ nie otrzymano podczas kontroli dokumentów potwierdzających faktycznie dokonaną likwidację składników majątkowych zwrócono się do przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej o wyjaśnienie, w jaki sposób likwidacja została dokonana. Z wyjaśnienia wynika m.in., że sprzęt informatyczny został przekazany podmiotowi prowadzącemu utylizację na podstawie karty przekazania odpadów z dnia 7 listopada 2016 r. a zestaw zbiorników na olej opałowy w związku z modernizacją kotłowni w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie został wymontowany i zutylizowany na podstawie faktury z dnia 20 lipca 2016 r. – str. 264-265 protokołu kontroli. Treść wyjaśnień świadczy o tym, że nie były księgowane dokumenty poświadczające likwidację w 2016 r. niektórych składników majątkowych, w wyniku czego w księgach istniał nierzetelny stan środków trwałych.
Liczne, w tym o charakterze rażącym, nieprawidłowości wykazała kontrola dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego – str. 113-138 protokołu kontroli. Zagadnienie to poddano kontroli pod względem przestrzegania przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) oraz obowiązującej w 2019 r. uchwały Nr XVI/108/04 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Próbą kontrolną objęto 13 decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego, wydanych w 2019 r. Nieprawidłowości o największym wymiarze finansowym stwierdzono w sprawie dotyczącej wniosku z dnia 14 czerwca 2019 r., z którego treści wynika, że zainteresowany podmiot zwrócił się o zezwolenie na zajęcie 1.500 m2 pasa drogowego drogi gminnej w Woroszyłach w terminie od 21 czerwca do 31 lipca 2019 r. (tj. przez 41 dni). W świetle postanowień uchwały Rady Miejskiej i treści wniosku opłata za zajecie pasa powinna wynieść 123.000 zł (2 zł x 41 dni x 1.500 m2). W okazanej dokumentacji znajduje się „Harmonogram prowadzonych prac”, który – jak wynika z protokołu kontroli – nie był załączony do wniosku; brak danych, kiedy został sporządzony i złożony oraz czy jego sporządzenie wynikało z żądania zarządcy drogi sformułowanego na podstawie § 1 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Wskazano w nim, iż od 21 czerwca do 31 lipca 2019 r. każdego dnia dojdzie do zajęcia 43 m2 pasa drogowego. Przy posłużeniu się tymi danymi opłata wynosiłaby 3.526 zł (2 zł x 41 dni x 43 m2). Protokolarnego przekazania pasa drogowego wnioskodawcy dokonano już w dniu 19 czerwca 2019 r. (wcześniej niż wynikało z wniosku). Ze strony UM w Wasilkowie protokół przekazania podpisał pracownik zatrudniony na stanowisku specjalisty w Urzędzie Miejskim. W protokole wskazano na zajęcie pasa drogowego na czas 41 dni „na odcinku – zgodnie z wnioskiem”. Podkreślić należy, że na dzień protokolarnego przekazania pasa nie była jeszcze wydana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. Według wyjaśnienia złożonego przez Pana Burmistrza w sprawie przekazania pasa mimo braku decyzji (…) Z wyjaśnień uzyskanych od pracownika prowadzącego sprawę wynika, że w tamtym czasie uważał, że wykonawca może rozpocząć realizację swoich prac po wydaniu protokołu przekazania pasa drogowego, a decyzja może zostać wydać w trakcie realizacji inwestycji. Nadmieniam, że skutki i wymiar opłat w przypadku wydania decyzji przed wydaniem protokołu przekazania terenu i faktycznym wejściem wykonawcy w teren pozostałyby w tej samej wysokości. Odnosząc się do ostatniego zdania Pańskiego wyjaśnienia należy wskazać – o czym będzie mowa szerzej w dalszej części wystąpienia – że faktyczne zajęcie przez wykonawcę pasa drogowego przed wydaniem decyzji (przed udzieleniem zezwolenia) skutkuje podstawą do naliczenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a więc skutek finansowy dla wysokości obciążenia występuje. Z kolei na pytanie o kwestię upoważnienia specjalisty UM do wydania pasa drogowego odpowiedział Pan, że Wydanie pasa drogowego wykonawcy należy do czynności czysto technicznych związanych z procedurą dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i mieści się w zakresie obowiązków zajmowanego stanowiska. Nie wydawano dodatkowego upoważnienia do wydania w dniu 19.06.2019 r. pasa drogowego wykonawcy (…). Wyjaśnienia w sprawie przekazywania pasa drogowego bez posiadania decyzji zezwalającej na jego zajęcie przez wnioskodawcę składał także specjalista UM, który podpisywał protokoły przekazania mimo braku decyzji zezwalającej na zajęcie pasa (w przyjętej do kontroli próbie stwierdzono jeszcze 5 takich przypadków). W wyjaśnieniu pracownik ten poinformował: (…) uważałem, że wydanie protokołu przekazania pasa drogowego wykonawcy jest równoznaczne z pozwoleniem na wejście w pas drogowy celem realizacji inwestycji. (…) Zarówno moim zamiarem jak też inwestora czy wykonawcy nie było wejście w pas drogowy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Treść złożonych wyjaśnień wskazuje na nieprzestrzeganie lub nieznajomość art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że przekazanie pasa jest czynnością techniczną tylko w takiej sytuacji, gdy czynność ta jest przeprowadzona po wydaniu decyzji administracyjnej określającej warunki zajęcia pasa i jest zgodna z tym warunkami. Wobec braku decyzji zezwalającej na zajęcie pasa przez wnioskodawcę przekazanie pasa drogowego jest działaniem nieuprawnionym. Decyzja w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w Woroszyłach nie została wydana do końca okresu zajęcia zawartego we wniosku wykonawcy robót, tj. do 31 lipca 2019 r. Natomiast pismem z dnia 31 lipca 2019 r. wykonawca zwrócił się o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogi gminnej w Woroszyłach do dnia 31 sierpnia 2019 r. uzasadniając to „ciężkimi warunkami gruntowymi i bardzo wysokim poziomem wody gruntowej na ww. odcinku pasa”. Wskazać należy, że pismo nie odnosi się do powierzchni mającej podlegać zajęciu w okresie objętym przedłużeniem. Dokumentacja sprawy nie zawiera harmonogramu dotyczącego zajęcia pasa w sierpniu 2019 r. Brak też dowodów na żądanie przez zarządcę drogi jego przedstawienia przez wnioskodawcę na podstawie § 1 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Przyjmując, że zajęciu podlega nadal powierzchnia wskazana we wniosku, tj. 1.500 m2 przez 72 dni, łączna opłata za cały okres wynosiłaby 216.000 zł (2 zł x 72 dni x 1.500 m2). Podpisana przez Pana Burmistrz decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr 105422B w Woroszyłach w okresie od 21 czerwca do 31 sierpnia 2019 r. została wydana w dniu 6 sierpnia 2019 r. (zawiera adnotację potwierdzającą otrzymanie przez stronę 26 sierpnia 2019 r.). Decyzja ustala opłatę za zajęcie pasa w wysokości 3.000 zł. Przyjęta kwota opłaty nie ma uzasadnienia w żadnej dokumentacji. Na pierwszej stronie decyzji wskazano, że przedmiotem zajęcia jest pas drogowy o powierzchni 1.500 m2 przez okres 72 dni. Natomiast w uzasadnieniu decyzji zapisano „sposób obliczenia opłaty”: 1.500 m2 x 1 dzień x 2 zł = 3.000 zł, co nie ma uzasadnienia w okazanej dokumentacji, w tym w okresie zajęcia, o który wnioskował wykonawca robót. Nierzetelność i brak podstaw tak ustalonej opłaty wynika pośrednio również z treści wyjaśnień złożonych przez Pana Burmistrza. W wyjaśnieniu w sprawie sposobu ustalenia opłaty w wysokości 3.000 zł stwierdził Pan bowiem, że (…) naliczono opłatę zgodnie z powierzchnią zajęcia pasa drogowego, okresu zajęcia i harmonogramu prowadzonych prac. (…) Z wyjaśnień złożonych przez pracownika zajmującego się tą sprawą wynika, że w trakcie przedmiotowej inwestycji zakres prac i ogólna powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie uległy zmianie, wydłużył się jedynie termin prowadzonych prac i defacto zmniejszyła się dzienna powierzchnia zajęcia pasa drogowego, która faktycznie wynosiła około 20m2 dziennie. (Podobne tezy zawarte zostały w piśmie z dnia 6 lipca 2020 r., w którym wskazuje Pan powody odmowy podpisania protokołu kontroli). Twierdzenia podane w wyjaśnieniu o faktycznej dziennej powierzchni zajęcia pasa – podobnie jak zawarte w decyzji „wyliczenie” opłaty – nie mają uzasadnienia w żadnej dokumentacji, w tym zwłaszcza we wniosku wykonawcy, harmonogramie robot (przedstawionym na okres do 31 lipca 2019 r.), jak również jest sprzeczne z postanowieniami zawartymi w decyzji o czasie i powierzchni zajęcia pasa. Wskazana przez Pana w wyjaśnieniach powierzchnia zajmowanego dziennie pasa nie wynika też z projektu czasowej organizacji ruchu. W dokumentacji sprawy znajduje się „notatka ze spotkania w dn. 15.01.2019 r.” dotycząca inwestycji na drodze w m. Woroszyły, z której wnika m.in., że Gmina odstąpi od naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, a także podanie wykonawcy robót z dnia 11 czerwca 2019 r. o zwolnienie z opłaty za zajęcie pasa drogowego, w treści którego znajduje się stwierdzenie, że (…) Nadmieniam, że w dniu 15.01.2019 odbyło się spotkanie w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie, w trakcie którego ustalono wstępne warunki tej inwestycji (…). W dniu 2 września 2019 r. dokonano zwrotu terenu, co wynika z protokołu tej czynności; zwrot miał więc miejsce po terminie określonym w decyzji. W warunkach decyzji wskazano m.in., że: „(…) dzień podpisania protokołu jest dniem zwolnienia pasa drogowego”; „w przypadku stwierdzenia przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub zajęcia większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, wykonawcy zostaną naliczone i pobrane kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i postanowień uchwały nr XVI/108/04 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 marca 2004 r. (…)”. W decyzji z 6 sierpnia 2019 r. ustalono również opłatę w wysokości 992 zł za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, za okres od 1 września do 31 grudnia 2019 r. (obliczoną niezgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, o czym szerzej w dalszej części wystąpienia). Reasumując, w przedstawionym stanie faktycznym doszło do: - zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia od dnia 19 czerwca 2019 r., co było spowodowane jego udostępnieniem przez pracownika UM w Wasilkowie mimo braku decyzji zezwalającej na zajęcie pasa, - naliczenia opłaty w wysokości niemającej uzasadnienia w dokumentacji związanej ze sprawą (w tym w postanowieniach decyzji, z której ta opłata wynika). Załączona do protokołu kontroli dokumentacja wskazuje, że opłata powinna być ustalona na znacznie wyższym poziomie, zaś twierdzenia zawarte w wyjaśnieniach złożonych przez Pana Burmistrza podczas kontroli (w tym w związku z odmową podpisania protokołu kontroli) nie mogą być pozytywnie zweryfikowane. Między innymi żadnymi utrwalonymi dowodami nie jest poświadczona wskazana przez Pana okoliczność wstecznego stwierdzenia zmniejszenia się powierzchni zajęcia pasa drogowego, która do 31 lipca 2019 r. miała wynosić 43 m2, a następnie, po wniosku o przedłużenie okresu zajęcia, miało dojść do jej zmniejszenia w tym okresie do powierzchni 20,833 m2, - przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego (zgodnie z decyzją dzień podpisania protokołu jest dniem zwolnienia pasa drogowego), - nienaliczenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i za przekroczenie terminu zajęcia, co uzasadniane jest w wyjaśnieniach udostępnieniem pasa przez pracownika Urzędu Miejskiego, który – mimo braku podstawy w postaci decyzji zezwalającej na zajęcie – przekazał pas drogowy wykonawcy w celu realizacji robót. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W złożonych wyjaśnieniach wskazuje Pan, że pracownik Urzędu (…) protokolarne wydanie i przekazanie pasa drogowego wykonawcy traktował na równi z pozwoleniem na wejście w pas drogowy celem realizacji inwestycji. Zarówno zamiarem pracownika, jak tez inwestora czy wykonawcy, nie było wejście w pas drogowy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W takim stanie sprawy nałożenie na wykonawcę lub inwestora kary określonej w art. 40 ust. 12 pkt ustawy o drogach publicznych byłoby naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać na tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 23 maja 2019 r. (sygn. akt II GSK 1954/17, LEX nr 2694784) stwierdził: „Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. To na podmiocie planującym zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, zaś zaniechanie jego uzyskania i zajęcie pasa bez zezwolenia stanowi działanie bezprawne i podjęte niejako "na ryzyko" podmiotu, który go dokonał. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Tak m.in. orzekł NSA w wyroku z dnia 15 października 2019 r. (sygn. akt II GSK 807/19, LEX nr 2748295). Przyjmując twierdzenia Pana Burmistrza zawarte w wyjaśnieniach i treść „harmonogramu” przewidującego zajmowanie pasa drogowego tylko po 43 m2 dziennie (co nie ma dostatecznego oparcia we wniosku i pozostałej dokumentacji) za sam okres objęty pierwotnie wnioskiem od 19 czerwca do 31 lipca 2019 r. kara powinna wynosić 35.260 zł, zaś przy uwzględnieniu wynikającego literalnie z wniosku zajęcia 1.500 m2 pasa przez wskazany okres – 1.230.000 zł. Po 31 lipca 2019 r. miało miejsce dalsze zajęcie pasa, do dnia 2 września 2019 r., zaś formalne zezwolenie w formie decyzji zostało wydane dopiero 6 sierpnia 2019 r. i doręczone stronie 26 sierpnia 2019 r., co powoduje odpowiednie zwiększenia wysokości kary za zajęcie pasa bez zezwolenia. Z decyzji (podobnie jak z wniosku) wynika literalnie, że przez okres 72 dni miał być zajęty pas drogowy o powierzchni całkowitej 1.500 m2. Daje to opłatę wyliczoną według obowiązującej wówczas stawki na poziomie 216.000 zł; karę stanowiłaby zaś 10-krotność opłaty za okres, w którym pas zajmowany był bez zezwolenia. Przy założeniu, że od 6 sierpnia do 31 sierpnia 2019 r. wykonawca posiadał zezwolenie, kara za pozostałe dni zajęcia wynosiłaby 1.440.000 zł (48 dni x 2 zł x 1.500 m2 x 10). W przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia art. 36 § 1 k.p.a., ponieważ przekroczono termin na wydanie decyzji a stron nie poinformowano o fakcie przedłużenia postępowania, przyczynach i przewidywanej dacie wydania decyzji. Uzasadnił Pan to naruszenie – podobnie jak i inne – stwierdzeniem, że pracownik uznał, iż protokół przekazania jest równoznaczny z pozwoleniem na zajmowanie pasa, a decyzja może być wydana później. Ponadto dodał Pan, iż pracownik odpowiedzialny za postępowanie wykonywał te obowiązki od 18 kwietnia 2019 r., nie miał doświadczenia i realizował rozległy zakres czynności. Nieprawidłowości, w tym podobnego rodzaju, stwierdzono także w innych badanych postępowaniach związanych z zajęciem pasa drogowego: a) w 5 przypadkach wydanie decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego miało miejsce po jego faktycznym zajęciu, co stanowi naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Między innymi stwierdzono wydanie w dniu 20 maja 2019 r. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w dniach 15-17 maja 2019 r. i decyzji z 6 września 2019 r. zezwalającej na zajęcie pasa w dniach 28-29 sierpnia 2019 r. Praktyka ta była tłumaczona przez pracownika Urzędu przekazującego pas drogowy w ten sam sposób, jak przedstawiony przy szczegółowym opisie postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogi gminnej w Woroszyłach. W stwierdzonym stanie faktycznym powinno to skutkować naliczeniem kar na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w łącznej wysokości ustalonej podczas kontroli na 5.752,50 zł. Decyzje, z treści których wynika udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dni poprzedzające jej wydanie podpisane były przez Kierownika Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami; b) w 5 przypadkach stwierdzono zajmowanie pasa drogowego po upływie terminu, na który wydano zezwolenie (w tym dotyczy to również 3 spraw uwzględnionych wyżej w liczbie decyzji wydanych po faktycznym zajęciu pasa). W każdej z decyzji wskazano, iż „(…) dzień podpisania protokołu jest dniem zwolnienia pasa drogowego”. Ustalenie poczyniono na podstawie dat podpisania protokołów zwolnienia pasa. Na przykład we wskazanej wyżej sprawie, w której 6 września 2019 r. wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa w dniach 28-29 sierpnia 2019 r., protokół zwrotu pasa drogowego posiada datę 4 września 2019 r. Z kolei w sprawie, w której w dniu 20 maja 2019 r. wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w dniach 15-17 maja 2019 r., protokół zwrotu pasa posiada datę 20 maja 2019 r. Z wyjaśnień złożonych przez pracownika UM w Wasilkowie podpisującego protokoły zwrotu wynika, iż: w 3 przypadkach ostatni dzień zajęcia pasa drogowego (…) wypadał w piątek, a ponieważ wykonywane prace kończyły się pod koniec pracy urzędu, to dokonywał on jedynie ich odbioru, a z wykonawcą umawiał się na kolejny dzień pracujący celem uzupełnienia protokołu zwrotu terenu”, w 1 przypadku pomimo podzielenia prac na dwa etapy pracownik wyjaśnił, że doszedł do wniosku, iż może to uczynić w ostatnim dniu II etapu, zaś w kolejnym przypadku, że przebywał na urlopie i inny pracownik odebrał pas, lecz nie spisał protokołu, więc dokonał tej czynności dopiero po powrocie z urlopu, a więc po 6 dniach od dnia upływu terminu, na który wydano zezwolenie; c) różnego rodzaju niezgodności między treścią wniosku i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego lub protokołu przekazania i zwrotu terenu, dotyczące m.in. liczby dni zajęcia i zajętej powierzchni, a także wewnętrzne sprzeczności w treści decyzji, np.: - w decyzji nr BGGN.7230.359.2019.MW, którą postanowiono o zajęciu 482 m2 pasa drogowego na okres 11 dni (według wniosku miało być 10 dni), zaś opłatę naliczono w tej decyzji jak za 10 dni zajęcia powierzchni 44 m2 i 1 dzień zajęcia powierzchni 42 m2; - w decyzji nr BGGN.7230.423.2019.MW postanowiono o zajęciu 387 m2 pasa drogowego na okres 9 dni, zaś opłatę naliczono w tej decyzji jak za 1 dzień zajęcia powierzchni 118 m2 i 1 dzień zajęcia powierzchni 269 m2; z kolei z wniosku wynikało, jaka powierzchnia będzie zajęta w każdym z 8 dni zajęcia pasa w listopadzie 2019 r.; d) w 6 decyzjach zezwalających m.in. na zajęcie chodnika i ciągu pieszego zastosowano stawki niemające należytego uzasadnienia w § 2 ust. 2 obowiązującej w 2019 r. uchwały Nr XVI/108/04 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, co wynika m.in. z błędu redakcyjnego w uchwale. Przepis § 2 ust. 2 stanowił, że „Stawki określone w ust. 1 pkt 1 stosuje się także do chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych”. Natomiast § 2 ust. 1 uchwały nie zawierał takiej jednostki redakcyjnej jak pkt 1, a jedynie litery od a) do c), które określały stawkę za zajęcie jezdni, w zależności od zajętej szerokości (do 20%, od 20% do 50% i powyżej 50%) na poziomie odpowiednio 1,50 zł, 2 zł i 2,50 zł. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu poinformowano, że z § 2 ust. 2 wynika, że stawki opłat określone w §2 ust. 1 stosuje się także do chodników. Dlatego zatem, że w tym przypadku doszło do całkowitego zajęcia chodnika – 100% zastosowano stawkę jak w §2 ust.1 lit. c. W ten sposób wyjaśniano wszystkie skontrolowane sytuacje, jednakże z treści wniosków załączonych do protokołu kontroli nie można ustalić jednoznacznie, jaki procent szerokości chodnika lub ciągu pieszego ma być zajęty. Problem ten obecnie nie wystąpi, ponieważ zgodnie z § 2 pkt 3 uchwały Nr VIII/198/20 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego… stawka za zajęcie 1m2 ciągu pieszego i chodnika wynosi 2 zł, bez potrzeby ustalania skali zajęcia tego elementu pasa i w związku z tym przyjęcia odpowiedniej stawki; e) w 13 skontrolowanych decyzjach nieprawidłowo – w świetle art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – ustalono opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym za okres krótszy niż rok (tj. za część roku, w którym miało miejsce umieszczenie urządzenia). Zgodnie z ustawą opłata powinna być obliczana proporcjonalnie do liczby dni, a nie jak wskazano w § 3 ust. 3 obowiązującej w 2019 r. uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych – proporcjonalnie do liczby miesięcy. W związku z naruszeniem art. 40 ust. 5 ustawy opłata ta w 3 przypadkach została zaniżona na łączną kwotę 103,83 zł, zaś w pozostałych 10 została zawyżona na łączną kwotę 167,05 zł. W uchwale z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego… nie zawierano już żadnych postanowień w tej kwestii; f) w przypadku jednej ze skontrolowanych decyzji wnioskodawca nie zamieścił we wniosku informacji dotyczącej planowanego okresu zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego informacja ta stanowi obligatoryjny element wniosku. Osoba prowadząca postępowanie powinna, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia tego braku. Wyjaśniono jedynie, że termin zajęcia był ustalony z wnioskodawcą telefonicznie (udzielono zezwolenia na zajęcie pasa przez 1 dzień). Jak stanowi art. 14 § 2 k.p.a., w określonych okolicznościach sprawy mogą być załatwiane ustnie lub telefonicznie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być jednak utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.
Kontrola dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości wykazała nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.). Dochody z tego tytułu klasyfikowano w par. 0470 „Wpływy z opłat za trwały zarząd, użytkowanie i służebności”, podczas gdy od 1 stycznia 2016 r. powinny być one ujmowane w par. 0550 „Wpływy z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 85 protokołu kontroli.
Analiza dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości gminnych wykazała nieprawidłowe stosowanie zarządzenia Nr 336/2014 Burmistrza Wasilkowa z dnia 4 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy Wasilków w celu budowy urządzeń przesyłowych lub infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 1 ust. 5 zarządzenia opłata z tego tytułu powinna być uiszczana w terminie 14 dni od dnia podpisania umowy. W przypadku 8 z 9 skontrolowanych umów udostępnienia nieruchomości podlegających przepisom tego zarządzenia ustalono w nich inny termin, w tym w 7 przypadkach wynosił on 3 dni od podpisania umowy. Kontrola treści umów zawartych na podstawie tego zarządzenia oraz dokumentacji stanowiącej podstawę ich zawarcia, wykazała: a) brak możliwości jednoznacznego powiązania treści wniosku o udostępnienie nieruchomości i przyjętych w umowie postanowień o powierzchni i czasie zajęcia nieruchomości z ustaloną wysokością opłaty. Zgodnie z wnioskiem miało dojść do zajęcia 162 m2 powierzchni (w tym 137 m2 drogi wewnętrznej i 25 m2 pasa drogi gminnej) w okresie od 16 do 20 grudnia 2019 r. (5 dni). Wydano decyzję na zajęcie 25 m2 pasa drogi gminnej w dniu 16 grudnia oraz podpisano umowę na zajęcie 137 m2 drogi wewnętrznej przez 4 dni, ustalając odpłatność jak za zajęcie tej powierzchni przez 1 dzień – z treści umowy wynika, że różnica w wysokości opłaty wynosiła 1.011,06 zł. Pracownik Urzędu wyjaśnił, iż (...) całkowita powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła 137 m2 w okresie od 17.12.2019 r. do 20.12.2019 r. Dlatego też taki termin zajęcia pasa drogowego wykazano w umowie i za ten okres naliczono opłatę. Taki sposób naliczenia opłaty nie ma należytego uzasadnienia w treści umowy i wniosku (ustalenie to wskazuje na stosowanie w zakresie tego zagadnienia podobnego sposobu obliczania należności jak opisany wyżej w decyzjach zezwalających na zajęcie pasa drogowego). Ponadto opłata z tytułu tej umowy została wniesiona nieterminowo, lecz nie zostały naliczone odsetki z tego tytułu – str. 87-88 protokołu kontroli; b) zaniżenie opłaty w umowie 144/19/BGGN.MW o 19,68 zł – jak wskazał pracownik Urzędu było to wynikiem zastosowania błędnej podstawy prawnej, co skutkowało zastosowaniem niewłaściwej stawki za 1 m2 zajęcia – zamiast stawki 2 zł/m2 wynikającej z zarządzenia z dnia 4 lipca 2017 r., zastosowano stawkę 1 zł/m2 wynikającą z uchwały nr XVI/108/04 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych – str. 92-93 protokołu kontroli, c) zawyżenie opłaty w umowie 314/19/BGGN.MW o 86,10 zł z powodu naliczenia jej za 13 dni udostępnienia nieruchomości, zamiast za 12 dni – str. 95-96 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli dochodów z dzierżawy nieruchomości gminnych pod kątem prawidłowości stosowania zarządzenia Nr 68/2015 Burmistrza Wasilkowa – w brzmieniu ustalonym zarządzeniem Nr 239/2016 z dnia 28 listopada 2016 r., którym dodano regulację o treści „Za dzierżawę gruntów, na których zlokalizowane są budynki przeznaczone na prowadzenie działalności w postaci lokali gastronomicznych, ustala się czynsz w wysokości 7.200 zł” – stwierdzono przypadek ustalenia czynszu w nieprawidłowej wysokości. W umowie z dnia 8 grudnia 2016 r. – w czasie pełnienia funkcji przez poprzedniego Burmistrza M. Bielawskiego – ustalono czynsz miesięczny w wysokości 215,25 zł miesięcznie, co rocznie dało 2.583 zł. Nieruchomość będąca przedmiotem tej umowy była wykorzystywana do prowadzenia działalności w postaci lokalu gastronomicznego. Zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującym w tym czasie zarządzeniem stawka czynszu powinna wynieść 7.200 zł rocznie, a nie 2.583 zł. Za lata 2017-2019 zaniżono czynsz w świetle zasad ustalonych zarządzeniem łącznie na kwotę 13.851 zł. Zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 19 listopada 2019 r. wymieniona wyżej stawka czynszu w wysokości 7.200 zł rocznie została uchylona – str. 90-92 protokołu kontroli. Kontrola umów dzierżawy wykazała, że przy ustalaniu czynszu w poszczególnych latach nie stosowano postanowień umów przewidujących coroczną waloryzację czynszu na podstawie rocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług ogłaszanego przez Prezesa GUS. Stosownie do art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych są zobowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny. Z kolei art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) stanowi, że organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązane są do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Za prawidłowe gospodarowanie należy uznać m.in. pobieranie dochodów z udostępniania nieruchomości na poziomie adekwatnym do zmiany siły nabywczej pieniądza. W zbadanej próbie stwierdzono zaniechanie waloryzacji czynszu w latach 2018-2020. Z dokonanych w protokole kontroli obliczeń wynika, że odstąpienie od corocznego podwyższenia wysokości czynszu za najem i dzierżawę skutkowało uszczupleniem dochodów gminy na łączną kwotę 1.894,77 zł – str. 88-92 protokołu kontroli. Ponadto kontrola dochodów z najmu i dzierżawy wykazała, że w zarządzeniu Nr 174/2019 Pana Burmistrza z dnia 19 listopada 2019 r. w § 3 ust. 1 i 2 przewidziano, że miesięczne stawki opłat stosuje się do umów zawieranych „powyżej miesiąca do jednego roku”, natomiast roczne stawki stosuje się przy umowach zawieranych „na okres roczny i dłuższy.” Takie regulacje nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie, jak powinien być ustalany czynsz w przypadku umowy, która jest zawierana na okres roku, ponieważ formalnie obie metody mają do tej umowy zastosowanie.
Analiza dochodów z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wykazała nieprawidłowości w zakresie stosowania art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr V/66/19 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i wysokości stawek procentowych tych bonifikat. We wszystkich zaświadczeniach potwierdzających przekształcenie i określających opłatę jednorazową po udzieleniu 60% bonifikaty określano termin na wniesienie tej opłaty do dnia 29 lutego 2020 r., co jest niezgodne z powołanymi przepisami. Bonifikata w wysokości 60% przysługiwała w zbadanych sytuacjach wyłącznie w przypadku wniesienia opłaty jednorazowej w roku przekształcenia, a więc w roku 2019. Wyjątek w tym zakresie zawiera art. 20 ust. 2 przywołanej ustawy, który stanowi, że jeżeli zaświadczenie potwierdzające przekształcenie zostało doręczone po dniu 30 listopada 2019 r., w przypadku zgłoszenia zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tego zaświadczenia, przysługuje bonifikata od tej opłaty w wymiarze obowiązującym w roku, w którym nastąpiło przekształcenie, pod warunkiem wniesienia opłaty jednorazowej uwzględniającej tę bonifikatę w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8. W każdej z badanych spraw zaświadczenia wydawane były w marcu 2019 r., więc przepis ten nie miał zastosowania. Jak należy sądzić, wskazanie na możliwość wniesienia opłaty do 29 lutego 2020 r. wynikało z bezpodstawnego zastosowania do opłaty jednorazowej regulacji z art. 20 ust. 1 ustawy, która dotyczy opłaty za 2019 r., a nie opłaty wnoszonej jednorazowo. W badanych przypadkach większość podmiotów wniosła opłatę zgodnie z przepisami (do końca roku), lecz 2 z nich zgodnie z pouczeniem dokonało tej czynności dopiero w terminie wskazanym w 2020 r. – str. 96-99 protokołu kontroli. Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała w przypadku dwóch zbadanych procedur naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawiadomienie o terminie zawarcia aktu notarialnego wyznaczało bowiem termin krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. W jednej sprawie doręczenie zawiadomienia datowanego na 28 maja 2019 r. nastąpiło w dniu 3 czerwca 2019 r. a termin podpisania aktu notarialnego wyznaczono na 6 czerwca 2019 r. W drugim postępowaniu doręczenie nastąpiło 31 maja 2019 r., przy zawarciu aktu wyznaczonym również na 6 czerwca 2019 r. – str. 104-105 protokołu kontroli.
Analiza obowiązujących na terenie gminy uregulowań dotyczących gospodarowania nieruchomościami wykazała, że obowiązująca uchwała Nr XXII/189/12 Rady Miejskiej w Wasilkowie, określająca zasady nabycia, zbycia, i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, podjęta w dniu 26 kwietnia 2012 r., nie odpowiada brzmieniu delegacji z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 506, ze zm.). Od 22 października 2007 r. uchwała podjęta na tej podstawie powinna bowiem regulować kwestie dzierżawy i najmu nieruchomości także na czas nieoznaczony. Zalecenie w tej kwestii zostało wystosowane po kontroli przeprowadzonej w 2016 r. do byłego Burmistrz Wasilkowa M. Bielawskiego. W odpowiedzi ówczesny Burmistrz poinformował, że opracowywany jest projekt uchwały zmieniającej uchwałę określającą zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata, który zostanie przekazany Radzie Miejskiej do końca 2016 r. Z ustaleń zawartych na str. 249-250 protokołu kontroli wynika, że zalecenie to nie zostało wykonane przez byłego Burmistrza M. Bielawskiego, ponieważ analiza dostępnych protokołów sesji Rady Miejskiej w Wasilkowie z okresu październik-grudzień 2016 r. wykazała brak dowodów na przedstawienie projektu uchwały w tej sprawie – wbrew udzielonej odpowiedzi. Od czasu poprzedniej kontroli w uchwale nie zostały wprowadzone żadne zmiany.
W wyniku kontroli dochodów z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami ustanowionego na rzecz ZGK w Wasilkowie stwierdzono nieprawidłowość w zakresie zastosowanej przez Pana Burmistrza podstawy prawnej rozłożenia na raty opłaty rocznej. Tego rodzaju ulgi udzielił Pan bowiem w 2019 r. zakładowi budżetowemu z powołaniem na § 2 ust. 2 lit. a) uchwały Nr XLIX/263/10 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawym przypadających gminie Wasilków lub jej jednostkom organizacyjnym. Opłata za trwały zarząd nie jest należnością cywilnoprawną, ponieważ ustalana jest w decyzji administracyjnej. Jako należność publicznoprawna o charakterze niepodatkowym podlega ona, w zakresie udzielania ulg w spłacie, przepisom art. 60 i następnych ustawy o finansach publicznych – str. 253-254 ustawy o finansach publicznych.
W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. W trakcie weryfikacji prowadzonych przez organ podatkowy postepowań kontrolnych pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami stwierdzono, że: a) z dokonanych w trakcie postępowania kontrolnego oględzin nie sporządzono protokołów. Z art. 172 § 2 pkt 3 oraz art. 209 § 4 Ordynacji podatkowej wynika, że z każdej czynności w postępowaniu organ podatkowy ma obowiązek sporządzenia protokołu. Dokument ten zgodnie art. 290 § 2 pkt 6 tej ustawy stanowi załącznik do protokołu kontroli, b) protokoły kontroli nie zawierają oceny prawnej sprawy, co narusza art. 290 § 2 pkt 6a Ordynacji podatkowej – str. 138-139 protokołu kontroli.
Weryfikacja prawidłowości danych w zakresie wykazanych skutków obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za rok 2019 wykazała: a) zaniżenie o 26.963,20 zł skutków obniżenia górnych stawek podatku od nieruchomości od osób prawnych. Rozbieżności pomiędzy ustaleniami kontroli a kwotą wynikającą ze sprawozdania powstały z zaniechania ujęcia do sprawozdania skutków wynikających z deklaracji dotyczących poprzednich okresów sprawozdawczych, które wpłynęły w 2019 r., b) zawyżenie o 1.314,87 skutków obniżenia górnych stawek w podatku od środków transportowych od osób prawnych, c) zawyżenie o 2.526,74 zł skutków obniżenia górnych stawek w podatku od środków transportowych od osób fizycznych. Przedstawione powyżej ustalenia wskazują na naruszenie § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w myśl którego kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym a kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Ewidencja podatkowa jest integralną częścią ewidencji księgowej. Ustalenia kontroli wskazują, że sporządzone sprawozdania w części dotyczącej wykazanych skutków obniżenia górnych stawek są niezgodne z ewidencją podatkową. Przed podpisaniem protokołu sprawozdania zostały skorygowane i przekazane do organu nadzoru – str. 139-140 protokołu kontroli.
Analizując dane wykazane w wytypowanych do kontroli deklaracjach na podatek od nieruchomości złożonych przez podatników będących osobami prawnymi, stwierdzono przypadki wymagające zweryfikowania danych będących podstawą opodatkowania. W szczególności chodzi o ustalenie powierzchni opodatkowanych budynków oraz wartości budowli. W trakcie kontroli służby organu podatkowego wyjaśniły część przypadków poprzez okazanie dokumentów z lat ubiegłych lub też uzyskanie informacji bezpośrednio od podatników. Miedzy innymi w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 4/2 do protokołu kontroli pod poz. 11; 22; 41 i 66 wyjaśnienia wskazały, że dane wykazane w deklaracjach są zgodne ze stanem faktycznym, bowiem okazało się, że część kondygnacji ma wysokość mniejszą niż 2,2 m lub też obiekty nie spełniają kryteriów budynku. Również w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 136, u którego stwierdzono zawyżenie wykazanej do opodatkowania wartości budowli, podjęto działania, w wyniku których w trakcie trwania kontroli wpłynęła deklaracja korygująca. Natomiast w przypadku podatników wymienionych pod pozycjami 61 i 84 należy podjąć działania w celu zweryfikowania danych wykazanych w deklaracjach ze stanem faktycznym. W przypadku podatnika wymienionego pod poz. 61 prawdopodobnie poprzez wykazanie do opodatkowania klatek schodowych zawyżona została powierzchnia użytkowa opodatkowanych budynków o 55 m2, natomiast w drugim przypadku z ustaleń kontroli wynika, że nieruchomość jest ogrodzona oraz posiada utwardzenie części gruntu. Ponieważ tego typu urządzenia są budowlami w myśl art. 3 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), to w przypadku znajdowania się w posiadaniu przedsiębiorcy podlegają opodatkowaniu na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.). W trakcie kontroli podatnik przesłał ewidencję środków trwałych, w której nie ma wyszczególnionych przedmiotowych składników majątkowych a według podatnika są to urządzenia o znikomej wartości ze względu na stan techniczny. Na gruncie przepisów dotyczących podatków dochodowych możliwość dokonywania odpisów amortyzacyjnych lub zaliczenia do kosztów uzyskania przychodów wydatków na zakup środków trwałych jest uprawnieniem podatnika a nie jego obowiązkiem. Podatnik nie ma zatem obowiązku ewidencjonowania wydatków na zakup tego rodzaju środków trwałych. Inaczej jednak stanowią przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (art. 4 ust. 3 i 5), które obligują podatnika do wykazania do opodatkowania budowli związanych z działalnością gospodarczą. Ustawodawca w tym wypadku nie przewidział wartości budowli, od której podatnik jest zobowiązany do ich opodatkowania – str. 141-143 protokołu kontroli. W trakcie kontroli ustalono, że część podatników zobowiązanych do składania deklaracji podatkowych czyniło to w terminach naruszających przepisy materialnego prawa podatkowego. Mając na uwadze treść z art. 56 § 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2020 r. poz. 19) takie postępowanie może stanowić co najmniej wykroczenie skarbowe. A zatem należy rozważyć, czy w przypadkach, w których podatnicy nagminnie i uporczywie nie wywiązują się z ustawowego obowiązku lub też ich działanie powoduje uszczuplenie podatku nie należy zawiadomić właściwego miejscowo urzędu skarbowego – str. 143, 144, 145 i 161-162 protokołu kontroli. Kontrolując prawidłowość realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego, opłacanych przez osoby fizyczne, ustalono, że: a) w przypadku podatników o nr kont: 1080071; 1030400; 1030379; 2290057; 1020491; 1020405; 2840006; 1020256; 20066; 20045; 2420155; 2360003; 10086; 80047; 90302; 80047 należy wyjaśnić prawidłowość opodatkowania powierzchni budynków. Opierając się na zapisach ewidencji gruntów i budynków oraz posiłkując informacjami, jakie można pozyskać przy pomocy stron internetowych geoportal.gov.pl oraz google.pl/maps (dalej jako portale) wykryto, iż we wskazanych przypadkach deklarowana powierzchnia budynków może nie odzwierciedlać stanu faktycznego. Ponieważ dane ustalone podczas kontroli za pomocą portali mogą być nieprecyzyjne, służby organu podatkowego powinny ustalić stan faktyczny. Weryfikując dane wymiarowe wymienionych niżej podatników (według numerówr kont), należy mieć na względzie również opis zawarty w protokole kontroli, z którego wynika m.in., że: aa) 1030400 – do opodatkowania nie wykazano piwnicy. Opodatkowana powierzchnia użytkowa budynku mieszkalnego wynosi 110 m2. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 130 m2 i posiada on jedną kondygnację, natomiast z ustaleń kontroli wynika, że faktycznie powierzchnia zabudowy budynku wynosi około 130 m2, ale budynek posiada piwnicę. Przy założeniu, że mamy do czynienia z pełną kondygnacją wykazana powierzchnia byłyby zaniżona o około 100 m2, ab) 1030379 – wykazano do opodatkowania budynki pozostałe o pow. 72 m2. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że na nieruchomości podatnika znajdują się trzy budynki niemieszkalne o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 152 m2 (każdy posiada jedną kondygnację). A zatem podatnik wykazał do opodatkowania niecałe 50% powierzchni zabudowy. Zakładając, że każdy z obiektów budowlanych jest budynkiem trwale związanym z gruntem powierzchnia opodatkowana powinna kształtować się w granicach 120 m2. Należy również ustalić, czy część budynku mieszkalnego nie jest zajęta na działalność gospodarczą. Z ewidencji działalności gospodarczej wynika, że podatnik wskazał w ewidencji działalności gospodarczej, jako siedzibę, adres budynku mieszkalnego, ac) 2290057 – w oparciu o zapisy ewidencji geodezyjnej i informacji z portali stwierdzono, iż podatnik posiada budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy wynoszącej 102 m2 i dwóch kondygnacjach. Przybliżona powierzchnia użytkowa może wynieść około 148 m2. A zatem wykazana do opodatkowania powierzchnia wynosząca 85 m2 może być zaniżona, ad) 1020491 – opodatkowana powierzchnia budynku mieszkalnego wynosi 225 m2. Według ewidencji gruntów i budynków budynek ma powierzchnię zabudowy 175 m2 i posiada 3 kondygnacje, w tym jedną podziemną. Ustalenia dokonane na podstawie portali wskazują, że powierzchnia zabudowy budynku może wynosić około 145 m2 a druga kondycja naziemna posiada skosy. W związku z powyższym do obliczenia sumy rzutów poszczególnych kondygnacji przyjęto 50% jej powierzchni. W takim przypadku suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi około 362 m2. Wskazuje to, że powierzchnia użytkowa budynku może oscylować w granicach 290 m2, ae) 1020405 – wykazano do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. 193 m2. Powierzchnia ta jest zgodna z danymi, jakie podatnik zawarł w zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Ustalenia kontroli wskazują, że koniecznym jest zweryfikowanie, czy budynek posiada faktycznie tylko jedną kondygnację. Prawdopodobne jest, że poddasze budynku jest użytkowe, co skutkowałoby obowiązkiem jego opodatkowania. W takiej sytuacji wykazana przez podatnika powierzchnia byłaby prawdopodobnie zaniżona o około 90 m2, af) 2840006 – wystąpiła sytuacją, w której wykazana do opodatkowania powierzchnia budynku jest praktycznie identyczna jak powierzchnia zabudowy. Ponieważ jest to budynek jednokondygnacyjny, istotne wątpliwości budzi, czy jest możliwe aby ściany budynku o powierzchni 15 m na 27 m zajmowały jedynie 2 m2. Wskazywałoby to, że ściany mają grubość 2,4 cm, ag) 1020256 – wykazana do opodatkowania powierzchnia budynku mieszkalnego wynosi 184 m2. Dane geodezyjne wskazują, że dom ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 162 m2 i trzy kondygnacje, natomiast z ustaleń kontroli wynika, że druga kondygnacja naziemna to skosy. Biorąc pod uwagę te informacje przyjęto, że suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi około 352 m2 (przy drugiej kondygnacji z uwagi na duże skosy przyjęto 20% powierzchni pierwszej kondygnacji) a powierzchnia użytkowa może wynieść około 280 m2, ah) 20066 – podatnik w informacji podatkowej wykazał do opodatkowania trzy rodzaje budynków: mieszkalny o pow. 200 m2, związany z działalnością gospodarczą o pow. 354 m2 oraz pozostały o pow. 120 m2 (zwolnienie z art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Według ewidencji gruntów i budynków podatnik posiada dwa budynki mieszkalne, których suma rzutów powierzchni zabudowy wynosi 527 m2 oraz trzy budynki oznaczone jako inne, których suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi 880 m2. Ustalenia dokonane w oparciu o dane, jakie można uzyskać z portali potwierdzają ilość i rodzaj budynków oraz ilość kondygnacji. W przypadku budynków mieszkalnych opodatkowana powierzchnia wynosi zaledwie 38% sumy rzutów poszczególnych kondygnacji a w przypadku budynków pozostałych około 54% sumy rzutów kondygnacji. Takie proporcje wskazują, że podstawy opodatkowania mogą być niezgodne ze stanem faktycznym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wskazuje, że z podatku zwolnione są budynki gospodarcze. Według danych geodezyjnych żaden z budynków niemieszkalnych nie ma oznaczenia (a takie pojawiają się w ewidencji) wskazującego na związek z produkcją rolną. Należy zatem wyjaśnić prawidłowość danych wykazanych w informacji podatkowej. Należy zaznaczyć, iż opis zawarty powyżej dotyczy wybranych podatników, natomiast w odpowiedzi na wystąpienie należy wskazać ustalenia dotyczące wszystkich podatników opisanych w protokole kontroli; b) należy ustalić dlaczego podatnik nr 1020478 nie wykazał do opodatkowania budowli związanych z działalnością gospodarczą. Z informacji podatkowej wynika, że 1.900 m2 działki jest zajęte na działalność gospodarczą i jest na niej posadowiony budynek w całości związany z działalnością, a równocześnie część gruntu przed budynkiem utwardzono kostką. Z ustaleń kontroli wynika również, że nieruchomość jest ogrodzona. Tego typu urządzenia budowlane, jak place i ogrodzenia są budowlami w rozumieniu Prawa budowlanego. O ile w przypadku placu nie ma wątpliwości co do jego związku z wykonywana działalnością, to w przypadku ogrodzenia należy ustalić czy jest ono związane z działalnością gospodarczą i czy podlega opodatkowaniu, c) w złożonej informacji podatnik nr 1060294 wykazał, że wartość budowli związanych z działalnością gospodarczą wynosi 4.000 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że około 4.000 m2 gruntów jest utwardzonych (prawdopodobnie kostka brukowa), część nieruchomości ogrodzono i znajdują się na niej oprócz budynków obiekty budowlane (wiaty) mogące spełniać kryteria budowli. W związku z powyższym należy wyjaśnić czy taka wartość budowli odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z dokumentacji podatnika – str. 144-150 protokołu kontroli.
Dokonana analiza prawidłowości stosowania przepisów prawa przy udzielaniu ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej wskazuje, że w przypadku decyzji nr Fn.3221.4.2018 doszło do naruszenia art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ wydano ją ponad dwa miesiące od wpływu wniosku (wpływ 21 lutego 2018 r. a decyzję wydano 26 kwietnia 2018 r.). Ponadto należy wskazać, że organ podatkowy powinien zwrócić większą uwagę na korelacje pomiędzy uzasadnieniem prawnym a wyjaśnieniem faktycznym. W wyjaśnieniu do tego pierwszego wskazuje kryteria, kiedy można mówić o spełnieniu przesłanek ważnego interesu podatnika lub ważnego interesu publicznego. Od spełnienia tych kryteriów ustawodawca uzależnił możliwość nabycia przez organ podatkowy uprawnienia do możliwości rozważania zastosowania ulgi. Jeżeli zatem z treści uzasadnienia faktycznego i zebranego materiału, na podstawie którego jest ono napisane, nie wynika, ażeby zaistniały zdarzenia wskazane w wyjaśnieniu do uzasadnienia prawnego, to organ podatkowy nie ma prawa udzielić ulgi. Jeżeli zatem wskazuje, że pod pojęciem ważnego interesu podatnika należy rozumieć znaczne obniżenie zdolności płatniczych dłużnika spowodowane zdarzeniem losowym (np. powódź, pożar lub inne zdarzenie uznane za wyjątkowe w wyniku czego podatnik znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mógł przewidzieć lub której nie mógł zapobiec), a pod pojęciem ważnego interesu publicznego należy rozumieć pewną potrzebę (dobro), której zaspokojenie powinno posłużyć zbiorowości lokalnej lub całemu społeczeństwu, to dopóki materiał dowodowy nie potwierdzi występowania tych zdarzeń nie można mówić o spełnieniu kryteriów. Opis wskazujący na powiązanie materiału dowodowego z kryteriami powinien być zawarty w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Brak dowodów lub też opisania faktów znanych organowi, których np. nie można udowodnić, może skutkować nieuprawnionym zastosowaniem ulgi i tym samym naruszeniem przepisów Ordynacji podatkowej oraz innych przepisów regulujących gospodarkę finansową gminy w związku z nieuprawnionym uszczupleniem dochodów jednostki – str. 151-155 protokołu kontroli.
Z kolei z opisu zawartego w na str. 155-160 protokołu kontroli wynika, że w przypadku niektórych z wytypowanych do kontroli podatników podjęte działania upominawcze i egzekucyjne prowadzono z naruszeniem zapisów „Instrukcji zasad ewidencji i poboru podatków i opłat oraz egzekucji administracyjnej należności pieniężnych” wprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie zarządzeniem Nr 26/2016 Burmistrza Wasilkowa z dnia 30 grudnia 2016 r. Przywołane przepisy wewnętrzne wskazują konkretne terminy, do kiedy służby wierzyciela mają obowiązek podjąć poszczególne działania. Ponadto część zapisów instrukcji stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483). Zapis stanowiący, iż w przypadku należności, których wysokość nie przekracza 30 zł upomnienia wysyła się niezwłocznie, gdy okres do upływu przedawnienia jest krótszy niż 6 miesięcy jest niezgodny z § 7 rozporządzenia, który nakazuje wystawianie upomnień niezwłocznie w przypadku, gdy: wysokość długu wraz z odsetkami wynosi dziesięciokrotność kosztów upomnienia i nie zostały podjęte działania informacyjne, z podjętych działań informacyjnych w sprawie wynika, że obowiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany oraz nie później niż po upływie 21 dni od dnia, w którym po raz pierwszy podjęto działania informacyjne, jeżeli z tych działań wynika, że obowiązek zostanie dobrowolnie wykonany. Ustalono również, że nie wszystkie podjęte działania informacyjne są ewidencjonowane, w szczególności dotyczy to rozmów telefonicznych prowadzonych z dłużnikami. Przepisy rozporządzenia (§ 4 ust. 3) zobowiązują wierzyciela do ewidencjonowania podjętych działań w szczególności co do formy działania informacyjnego i daty jego podjęcia.
W wyniku kontroli postanowień zawartych w treści regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego w Wasilkowie ustalono, że w tabeli III „Tabela stanowisk, zaszeregowań oraz stawek dodatku funkcyjnego, wymagań kwalifikacyjnych pracowników, w tym pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych i stanowiskach pomocniczych i obsługi”, stanowiącej załącznik nr 3 do zarządzenia Nr 18/2017 byłego Burmistrza Wasilkowa, zawarto regulacje rozbieżne z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.). Stwierdzono m.in., że: - w poz. I.10. „Zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego” w zakresie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych wskazano wykształcenie wyższe oraz staż pracy w latach 4, natomiast zgodnie z wymaganiami określonymi rozporządzeniem minimalne wymagania kwalifikacyjne na tym stanowisku określane są „według odrębnych przepisów”. Wymagania te określają m.in. przepisy art. 8 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 463), według których warunkiem zatrudnienia na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego jest posiadanie łącznie co najmniej trzyletniego stażu pracy na stanowiskach urzędniczych m.in. w urzędach lub w samorządowych jednostkach organizacyjnych, a więc wymagany staż na stanowisku zastępcy kierownika USC nie może być dłuższy od określonego Prawem o aktach stanu cywilnego; - w poz. I.11. „Komendant gminny ochrony przeciwpożarowej, …” – w zakresie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych wskazano wykształcenie wyższe oraz staż pracy w latach 3, natomiast zgodnie z rozporządzeniem minimalne wymagania kwalifikacyjne na tym stanowisku określono jako wykształcenie wyższe i 4-letni staż pracy; - w poz. II.5. „Podinspektor, informatyk” i II.6. „Specjalista” – w zakresie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych wskazano wykształcenie wyższe oraz staż pracy w latach 3, natomiast zgodnie z rozporządzeniem minimalne wymagania kwalifikacyjne na tych stanowiskach to wykształcenie wyższe bez minimalnego stażu pracy bądź wykształcenie średnie i 3-letni staż pracy; - w poz. II.7. „Samodzielny referent” i II.8. „Referent, kasjer, księgowy” – w zakresie minimalnych wymagań wskazano wykształcenie wyższe oraz staż pracy w latach 2, natomiast zgodnie z rozporządzeniem minimalne wymagania kwalifikacyjne na tych stanowiskach to wykształcenie średnie przy 2-letnim stażu pracy; - stanowisko „Archiwista” zaliczono do stanowisk pomocniczych i obsługi (poz. III. 5.), określając minimalną kategorię zaszeregowania na tym stanowisku na poziomie VII oraz minimalne wymagania kwalifikacyjne – wykształcenie średnie bez minimalnego stażu pracy, natomiast zgodnie z wymaganiami określonymi rozporządzeniem archiwista jest zaliczony do stanowisk urzędniczych (tabela II.D. Stanowiska urzędnicze, poz. 12. rozporządzenia), dla którego określono minimalną kategorię zaszeregowania na poziomie IX, zaś w minimalnych wymaganiach kwalifikacyjnych wskazano wykształcenie średnie i 2-letni staż pracy; - w poz. III. 3. „Sekretarka” – w zakresie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych wskazano wykształcenie wyższe oraz staż pracy w latach 3, natomiast zgodnie z rozporządzeniem minimalne wymagania kwalifikacyjne na tym stanowisku to wykształcenie średnie bez minimalnego stażu pracy. Ponadto kontrola wykazała błędy podobnego rodzaju dla stanowisk: kancelista, dozorca i goniec. Ustalenia dotyczące treści regulaminu wynagradzania zawarto na str. 167-169 protokołu kontroli.
W zakresie wynagrodzeń pracowników Urzędu Miejskiego badaniem objęto podstawy przyznawania dodatków specjalnych w świetle art. 36 ust. 5 ustawy dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), który stanowi, że dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Ustalono, iż spośród pracowników objętych próbą dodatek specjalny otrzymywali: a) Zastępca Burmistrza, na podstawie pisma Pana Burmistrza z dnia 27 czerwca 2019 r. przyznającego dodatek w związku z powierzeniem pełnienia obowiązków Kierownika Wydziału Strategii i Rozwoju (powierzenie obowiązków miało miejsce pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r.). Dodatek został przyznany na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2021 r. Regulamin organizacyjny Urzędu Miejskiego wprowadzony zarządzeniem Nr 46/2019 Pana Burmistrza z dnia 1 kwietnia 2019 r. określa w § 20 zadania Wydziału Strategii i Rozwoju, a w § 9 ust. 4 wskazuje, że kierownik tego wydziału podlega służbowo Zastępcy Burmistrza; b) Sekretarz Gminy – od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. pobierał przyznany przez poprzedniego Burmistrza dodatek z tytułu wykonywania obowiązków pełnomocnika Burmistrza do współpracy z organizacjami pozarządowymi. Natomiast od 1 stycznia 2020 r. Pan Burmistrz przyznał Sekretarzowi Gminy dodatek specjalny z tytułu powierzenia dodatkowych zadań dotyczących pełnienia funkcji Kierownika Wydziału Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie, na okres do dnia 30 czerwca 2020 r.; c) Skarbnik Gminy – dodatek przyznany przez Pana Burmistrza pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. z tytułu powierzenia pełnienia obowiązków Kierownika Wydziału Finansowego UM w Wasilkowie, na okres od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. Zgodnie z treścią § 9 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego, Kierownik Wydziału Finansowego podlega służbowo Skarbnikowi. Zgodnie z postanowieniami poprzednio obowiązującego – do dnia 31 marca 2019 r. – regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Wasilkowie Zastępca Burmistrza pełnił jednocześnie funkcję Kierownika Wydziału Budownictwa i Gospodarki Gruntami, Sekretarz funkcję Kierownika Wydziału Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich, zaś Skarbnik funkcję Kierownika Wydziału Finansowego (§ 8 pkt 2). Natomiast w treści regulaminu organizacyjnego obowiązującego od dnia 1 kwietnia 2019 r. usunięto zapisy o jednoczesnym kierowaniu wydziałami przez tych pracowników. W związku ze stwierdzonym stanem faktycznym – tj. pełnieniem przez wymienione osoby obowiązków kierowników wydziałów i otrzymywaniem z tego tytułu dodatków specjalnych, podczas gdy przed 1 kwietnia 2019 kierowanie wydziałami (w tym przez Skarbnika i Sekretarza tymi samymi) należało do ich regulaminowych zadań – zwrócono się do Pana Burmistrza o wyjaśnienie, czy podjęto jakiekolwiek działania mające na celu zatrudnienie pracowników mających pełnić funkcję kierowników tych wydziałów, którzy jako odrębnych stanowisk według obecnego brzmienia regulaminu. Wyjaśnił Pan m.in., że obsadzanie tych stanowisk przewidziane jest w drodze awansu wewnętrznego, co wymaga okresu ewolucji m.in. w celu sprawdzenia w działaniu kandydatów na stanowiska kierownicze. (…) Służy temu ścieżka awansu najpierw na stanowisko zastępcy kierownika wydziału, a po pozytywnej weryfikacji efektów pracy i predyspozycji kierowniczych, na stanowisko kierownika wydziału. (…) Do czasu obsadzenia stanowisk kierowników wydziałów obowiązki te powierzono czasowo zastępcy burmistrza, skarbnikowi i sekretarzowi przyznając im na czas określony dodatek specjalny z tytułu realizacji dodatkowych zadań (…). Ponadto na wstępie wyjaśnienia wskazał Pan, że (…) konieczne jest stworzenie zespołu kompetentnych pracowników realizujących strategiczne zadania koncepcyjne, planistyczne i zarządcze, wspierających burmistrza w zarządzaniu gminą. Aby umożliwić tym pracownikom realizację wyznaczonych zadań strategicznych, Burmistrz przyjął koncepcję organizacyjną polegającą na odciążeniu ich od realizacji bieżących działań operacyjnych związanych z bezpośrednim kierowaniem wydziałami Urzędu i pracownikami tych wydziałów (…). Nie negując nakreślonej przez Pana koncepcji organizacyjnej należy jednakże zwrócić uwagę, że związane z nią zasady przyznawania dodatku specjalnego jako jednego ze składników wynagrodzeń wymienionych pracowników nie wykazują zgodności z dyspozycją art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga czas, na jaki dodatki zostały przyznane Zastępcy Burmistrza i Skarbnikowi – odpowiednio na 2 lata i 6 miesięcy oraz na 2 lata i 9 miesięcy. Przeczy to ustawowemu charakterowi dodatku specjalnego jako świadczenia okresowego. Okres przyznania dodatku sugeruje jednocześnie, że w najbliższej przyszłości nie było zakładane obsadzenie stanowisk kierowników tych wydziałów (co potwierdzają ustalenia kontroli). Wykonywanie tych samych czynności co przed 1 kwietnia 2019 r. w przypadku Sekretarza Gminy stało się – wyłącznie w wyniku zmiany regulaminu – późniejszą podstawą przyznania dodatku specjalnego. Natomiast przypadku Skarbnika Gminy przyznanie dodatku specjalnego miało miejsce od pierwszego dnia zatrudnienia. Fakt przyznania dodatku specjalnego od pierwszego dnia objęcia funkcji przez pracownika pozostaje w sprzeczności z treścią pojęć zwiększenia obowiązków czy powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie Izby w pierwszym dniu pełnienia funkcji co do zasady nie może nastąpić zwiększenie obowiązków, ponieważ w tym dniu pracownik dopiero otrzymuje zakres obowiązków. Podobnie nie można zakładać powierzenia w takich okolicznościach dodatkowych zadań na okres blisko 3 lat – świadczyłoby to bowiem wyłącznie o nieprawidłowym opracowaniu zakresu obowiązków przypisanych temu stanowisku w dniu objęcia funkcji – str. 169-173 protokołu kontroli.
Kontrolą objęto naliczenie dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2019 r. Poza jednym przypadkiem zostało ono naliczone i wypłacono prawidłowo. W jednym przypadku stwierdzono bowiem, że do podstawy naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego włączono dodatek specjalny w kwocie 1.300 zł brutto przyznany pracownikowi przez Pana Burmistrza na okres od 1 grudnia do 31 grudnia 2019 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1872), dodatkowe wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a także wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy oraz wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy przysługujące pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy. Z kolei na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), przy obliczeniach nie bierze się pod uwagę jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, które pracownik otrzymał w rozliczanym roku. W świetle tych przepisów dodatek specjalny wypłacony za grudzień 2019 r. nie powinien być uwzględniony w podstawie obliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2019 r. Dodatkowe wynagrodzenie roczne zostało zawyżone o 110,50 zł. Zwrotu tej kwoty pracownik dokonał w trakcie kontroli – str. 173-174 protokołu kontroli.
Uchwałą Nr VIII/89/19 z dnia 25 kwietnia 2019 r. Rada Miejska w Wasilkowie określiła zasady udzielania i rozmiar zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze... W § 1 uchwały określono wymiar godzin po obniżce nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w przedszkolu i szkołach prowadzonych przez gminę. Ponadto w § 2 uchwały wskazano, że jeżeli warunki funkcjonowania przedszkola/szkoły powodują znaczne zwiększenie zadań dyrektora, można zwolnić dyrektora od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. Nie określono przy tym wprost organu, który miałby takiego dodatkowego zwolnienia dokonać – Burmistrz czy Rada Miejska. Z ustaleń kontroli wynika, że w przypadku dyrektora Przedszkola „Słoneczne” w Wasilkowie tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć zarówno w roku szkolnym 2018/2019, jak i w roku szkolnym 2019/2020 był niższy od uchwalonego przez Radę, tj. niż 6 godzin tygodniowo (poprzedzająca uchwałę z 25 kwietnia 2019 r. uchwała z 29 czerwca 2017 r. również przewidywała obniżkę do 6 godzin). Faktycznie realizowany przez dyrektora Przedszkola wymiar w tych latach wynosił 3 godziny tygodniowo i wynikał w roku 2018/2019 ze zgody byłego Burmistrza Wasilkowa M. Bielawskiego a w roku 2019/2020 ze zgody udzielonej przez Pana Burmistrza. W obu przypadkach o zmniejszenie do 3 godzin tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin w okresie pełnienia funkcji występowała dyrektor Przedszkola (pisma były kierowane do „Urzędu Miejskiego w Wasilkowie”). Należy wskazać, że treść przywołanego przepisu § 2 to jedynie ogólne wskazanie na możliwość dodatkowego („nadzwyczajnego”) zwolnienia dyrektora od obowiązku realizacji obniżonego tygodniowego wymiaru godzin zajęć, bez przesądzenia, aby kompetencja w tym zakresie przysługiwała Burmistrzowi Wasilkowa. Zwrócenia uwagi wymaga, że art. 42 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela przypisuje kompetencję określania zasad udzielania i rozmiaru obniżek oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Zatem nie ma uzasadnienia domniemywanie kompetencji Burmistrza do stosowania dalszego, dodatkowego, zwolnienia dyrektora z obowiązku realizacji zajęć, w sytuacji, gdy Rada Miejska nie uchwaliła przepisu, który deleguje na Burmistrza kompetencje przysługujące Radzie na mocy ustawy. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, że (…) Wykonanie tej uchwały Rada powierzyła Burmistrzowi Wasilkowa (…) uchwała jest zgodna z prawem i obowiązuje na obszarze Gminy Wasilków (…) Burmistrz uznaje tą regulację za upoważniającą go do podejmowanie decyzji (…) Gdyby Rada nie miała zamiaru upoważnienia burmistrza do realizacji tego zwolnienia, to jako racjonalny prawodawca, nie umieszczałaby tej regulacji w uchwale. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że Izba nie formułuje żadnych zarzutów co do treści uchwały. Nie neguje też możliwości dalszego obniżenia wymiaru w uzasadnionych przypadkach, jeżeli taka możliwość wynika z uchwały. Jednocześnie Izba nie zauważa jednak podstaw uprawniających do domniemywania, iż kompetencja do dodatkowego, nadzwyczajnego zwolnienia dyrektora z obowiązku realizacji godzin zajęć w określonych przypadkach musi należeć do Burmistrza, skoro w świetle przywołanych przepisów Karty Nauczyciela obniżanie wymiaru godzin jest ogólną kompetencją organu stanowiącego. Kompetencja Burmistrza w tym obszarze musiałaby w ocenie Izby zostać w uchwale Rady jednoznaczne ustanowiona (scedowana przez Radę) – str. 175-178 protokołu kontroli. Począwszy od dnia 17 czerwca 2020 r. w gminie Wasilków nie występuje już problem kompetencji do udzielania dodatkowego zwolnienia z realizacji pensum z powodu znacznego zwiększenia zadań dyrektora, ponieważ uchwałą Nr XXIV/225/20 z dnia 28 maja 2020 r. Rada Miejska w Wasilkowie usunęła § 2 z uchwały z dnia 25 kwietnia 2019 r., w wyniku czego nie ma możliwości dodatkowego obniżania pensum ponad liczbę godzin wynikająca z § 1 uchwały z 25 kwietnia 2019 r.
Kontrolą w zakresie wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych objęto również prawidłowość realizacji godzin ponadwymiarowych w świetle przepisów art. 35 ust. 1 i art. 42 ust. 6a Karty Nauczyciela. Stwierdzono naruszenie art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela ze względu na realizowanie godzin ponadwymiarowych w liczbie wyższej niż ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć przez wicedyrektora Szkoły Podstawowej Nr 1 w Wasilkowie. Zarówno w roku szkolnym 2018/2019, jak i 2019/2020 wicedyrektor tej szkoły realizował 6 godzin ponadwymiarowych przez 7 godzinach pensum po obniżce uchwalonej przez Radę Miejską. Uwzględniając zaokrąglenia, liczba godzin ponadwymiarowych tego nauczyciela nie powinna przekraczać 4 tygodniowo – str. 176-177 protokołu kontroli.
Analizie poddano prawidłowość ustalenia danych wykazanych przez Pana Burmistrza w sprawozdaniu z osiągania w 2019 r. średnich wynagrodzeń nauczycieli w szkołach prowadzonych przez gminę Wasilków. Stwierdzono następujące uchybienia: a) średnia arytmetyczna liczby etatów nauczycieli kontraktowych za okres styczeń-sierpień 2019 r. została zaniżona o 0,04 etatu (wykazano 31,51, winno być 31,55), zaś za okres wrzesień-grudzień 2019 r. została zawyżona o 0,03 etatu (wykazano 27,03, winno być 27,00); wpłynęło to na zaniżenie sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń o 637,09 zł, a tym samym na zawyżenie dodatniej różnicy pomiędzy wydatkami faktycznie poniesionymi w 2019 r. na wynagrodzenia nauczycieli kontraktowych, a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, b) wykazana kwota wypłaconych z planu finansowego wynagrodzeń w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela w przypadku nauczycieli kontraktowych została zawyżona o 261,10 zł z powodu jednostkowego przypadku doliczenia kwoty dodatku wiejskiego nauczyciela wypłaconego w marcu 2019 r., co również wpłynęło na zawyżenie dodatniej różnicy między wskazanymi wyżej wartościami. Uwzględniająca ustalenia kontroli korekta sprawozdania za 2019 r., zawierająca kwotę dodatniej różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi w 2019 r. na wynagrodzenia nauczycieli kontraktowych, a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń na poziomie 190.702,78 zł (niższej o 898,19 zł od pierwotnie wykazanej), w dniu 18 marca 2020 r. wpłynęła do RIO w Białymstoku Ponadto w zakresie tego zagadnienia stwierdzono, że w praktyce ustalaniem danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli zajmuje się referent ds. oświaty i spraw społecznych w Wydziale Organizacyjnym i Spraw Obywatelskich UM w Wasilkowie (wcześniej zatrudniona na stanowisku pomocy administracyjnej w Wydziale Organizacyjnym i Spraw Obywatelskich), co nie wynikało wprost z przydzielonego jej zakresu czynności z dnia 23 września 2019 r. ani nie wynika z obecnie obowiązującego zakresu czynności z dnia 31 stycznia 2020 r. – str. 179-183 protokołu kontroli.
Prawidłowość udokumentowania i rozliczenia wydatków z tytułu podróży służbowych zbadano pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) oraz regulacjami wewnętrznymi. Zarządzeniem Nr 7/2014 z dnia 9 lipca 2014 r. ówczesny Burmistrz Wasilkowa ustalił zasady rozliczania kosztów związanych z podróżą służbową pracowników UM w Wasilkowie oraz kierowników jednostek organizacyjnych gminy Wasilków. Wynika z niego, że w uzasadnionych przypadkach na wniosek pracownika Burmistrz może wyrazić zgodę na odbycie podróży służbowej samochodem własnym pracownika. Nie stwierdzono, aby w przypadku odbywania przez pracownika podróży służbowej samochodem prywatnym, pracownik sporządzał pisemny wniosek zawierający uzasadnienie wystąpienia o zgodę na odbycie podróży samochodem własnym. Tym samym brak też udokumentowania uzasadnienia zezwolenia na korzystanie w podróży z samochodu własnego. Przedstawione przepisy wewnętrzne sugerują, że odbycie podróży służbowej samochodem ma posiadać charakter wyjątkowy, ograniczony do uzasadnionych przypadków. Zasadne jest zatem – wobec stwierdzonej praktyki – rozważenie potrzeby dalszego utrzymywania w przepisach wewnętrznych wymogu uzasadnienia przez pracownika wyboru takiego środka transportu albo rozpoczęcie należytego dokumentowania uzasadnienia. Analiza kosztów podróży rozliczonych w październiku 2019 r. wykazała, że w rozliczeniu kosztów podróży służbowej Zastępcy Burmistrza w dniach 14-16 października 2019 r. do Krakowa wskazano koszty przejazdu 230 zł (zgodnie z cenami załączonych biletów PKP), ryczałt na dojazdy – 12 zł i diety – 15 zł. Według okazanego kontrolującym programu szkolenia, organizator zapewniał 2 noclegi ze śniadaniami oraz 2 obiady (brak zapewnionej kolacji). Zatem przysługująca pracownikowi dieta winna wynieść 30 zł (tj. 75 zł/pełna dieta za dwie doby podróży i 50% diety za rozpoczęcie trzeciej doby do 8 godzin minus 45 zł za zapewnione wyżywienie) – str. 187-189 protokołu kontroli.
Na używanie samochodu prywatnego w jazdach lokalnych obowiązywało 11 umów zawartych z pracownikami Urzędu Miejskiego, w tym umowa z zawarta z Panem Burmistrzem przez Sekretarza Gminy. Do kontroli wytypowano umowę stanowiącą podstawę wypłaty ryczałtu za jazdy lokalne Panu Burmistrzowi oraz 4 umowy zawarte przez Pana z pracownikami – str. 189-192 protokołu kontroli. Stwierdzono, że we wszystkich umowach zawarto następujący zapis: „Samochód może być używany do jazdy lokalnej w granicach administracyjnych gminy Wasilków i gmin z nią sąsiadujących.” Należy wskazać, iż zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271), na podstawie umowy cywilnoprawnej – zawartej między pracodawcą a pracownikiem o używanie pojazdu do celów służbowych, na warunkach określonych w rozporządzeniu – następuje zwrot kosztów używania przez pracownika w celach służbowych do „jazd lokalnych”. Natomiast w § 1 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie wskazano, że zwrot kosztów używania przez pracownika pojazdu do celów służbowych „poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem pracy pracownika” określają przepisy w sprawie szczegółowych zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Również art. 775 § 1 Kodeksu pracy stanowi, że pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe „poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy” przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Pojęcie tzw. jazdy lokalnej (przeciwstawnej do podróży służbowej) nie jest w sposób pozytywny zdefiniowane przepisami prawa. Natomiast z wyżej przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że nie można za nią uznawać przejazdu „po terenie gmin sąsiadujących”, gdyż przejazd taki jest podróżą służbową. Potwierdzają to limity kilometrów, za które może być wypłacany ryczałt, odnoszące się do liczby mieszkańców gminy – § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. Sprawdzono prawidłowość wypłacenia ryczałtów za jazdy lokalne za październik, listopad i grudzień 2019 r. Stwierdzono, że: a) w oświadczeniu Zastępcy Burmistrza za październik wskazano 4 dni nieobecności z powodu delegacji służbowej, za które pomniejszono ryczałt. Na liście obecności za październik 2019 r. delegacja („D”) wstawiona jest w dniach 7, 9 i 15-16, co potwierdzają także dane ewidencji czasu pracy pracownika. Natomiast zgodnie z danymi rejestru delegacji służbowych za 2019 r. w październiku Zastępcy Burmistrza wystawiono delegacje tylko na dni 9 i 14-16 (podróż do Krakowa). Brak delegacji na dzień 7 października. Ze złożonych wyjaśnień inspektora ds. kadr wynika, że zgodnie z zapisami w „kalendarzu spotkań” prowadzonym przez pracowników sekretariatu Burmistrza, w dniu 7 października 2019 r. Zastępca Burmistrza przebywała na 25 Forum Związków Gmin Wiejskich w Gródku, delegacji nie wystawiono; analiza zapisów w karcie drogowej samochodu służbowego za październik 2019 r. nie wykazała, aby w dniu 7 października 2019 r. użyto go do odbycia podróży służbowej do Gródka; b) w oświadczeniu Skarbnika Gminy za październik 2019 r. wskazano 6 dni nieobecności, za które pomniejszono ryczałt, w tym 2 dni z powodu delegacji. Potwierdzają to dane ewidencji czasu pracy pracownika i lista obecności. Z rejestru delegacji wynika zaś, iż w październiku 2019 r. Skarbnikowi wystawiono delegacje na dni 2-3 października oraz 8 października. Delegacja z dnia 8 października 2019 r. (szkolenie w Białymstoku) nie została rozliczona przez pracownika; brak danych w zakresie godzin podróży. Nie stwierdzono natomiast, aby pracownikowi wystawiono delegację na odbycie podróży służbowej (w celu szkolenia) do Białegostoku w dniach 24-25 października 2019 r. na szkolenie skarbników organizowanym przez RIO w Białymstoku. Stan faktyczny wskazuje na brak konsekwencji w wystawianiu poleceń wyjazdu służbowego, zaś brak danych o czasie podróży uniemożliwia zweryfikowanie zgodności z dokumentacją kwot potrąconych z ryczałtu; c) przedstawione wyżej uwagi potwierdza analiza oświadczenia złożonego przez Sekretarza Gminy za listopad 2019 r., w którym wskazano 2 dni nieobecności z powodu szkolenia, za które ryczałt pomniejszono o 2/22 – potwierdzają to dane ewidencji czasu pracy i lista obecności. Z rejestru delegacji nie wynika natomiast, aby w listopadzie 2019 r. pracownikowi temu wystawiono jakiekolwiek polecenia wyjazdu służbowego.
Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) wykazała, że w dniu 12 września 2019 r. złożony został wniosek sołectwa Sielachowskie-Osowicze o zmianę przeznaczenia środków funduszu sołeckiego (wraz z dokumentacją zebrania wiejskiego). Zgodnie z uchwałą zebrania wiejskiego sołectwo zwróciło się o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu w 2019 r., poprzez: - zamianę zadania inwestycyjnego „Oświetlenie drogi gminnej wraz z dokumentacją Osowicze-Białystok” o szacunkowych kosztach 10.700 zł na zadanie „Sporządzenie projektu ścieżki rowerowej Osowicze-Białystok” o tych samych kosztach, - zmianę zadania „Zakup pomieszczenia gospodarczego przy boisku” o szacunkowych kosztach 3.500 zł na zadanie dotyczące oświetlenia drogi gminnej Osowicze-Sielachowskie. Wniosek sołectwa o zmianę przedsięwzięć nie zawierał uzasadnienia, które stanowi wymagany element wniosku w świetle przepisów art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim. W związku z tym, że zgodnie z art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy wniosek niezawierający uzasadnienia powinien zostać przez Pana Burmistrza odrzucony, zwrócono się o wyjaśnienie w sprawie powodów jego przyjęcia. Wyjaśnił Pan, że przesunięcie środków z oświetlenia na dokumentację ścieżki (…) dotyczyło tego samego odcinka drogi gminnej Osowicze-Sielachowskie. Natomiast przesunięcie w kwocie 3.500 zł dotyczyło wykonania oświetlenia ww. drogi gminnej, co zostało uzasadnione w pierwotnym wniosku. Równocześnie mieszkańcy na zebraniu sołeckim zrezygnowali z zakupu pomieszczenia gospodarczego na wiejskim boisku, uznając to za mniej pilny wydatek. Wyjaśnienie zawiera zatem argumentację mającą wskazywać na brak potrzeby zawarcia we wniosku uzasadnienia, czego jednak nie przewidują przepisy ustawy. W wyniku wprowadzonej tym wnioskiem zmiany sfinansowano za kwotę 10.700 zł „wykonanie dokumentacji technicznej budowy ciągu pieszo-rowerowego w drodze gminnej na odc. Osowicze-Białystok wraz z oświetleniem” – str. 196-199 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli wydatków na promocję gminy stwierdzono opłacenie rachunku wystawionego w dniu 20 listopada 2019 r. przez Klub Sportowy „Wasilków” na podstawie umowy nr 328/19/SR.JS z dnia 8 listopada 2019 r. na kwotę 70.000 zł. Przedmiotem umowy była usługa promocji gminy Wasilków realizowana poprzez uczestnictwo drużyn w rozgrywkach ligowych prowadzonych przez związek sportowy. W ramach wykonywania usługi promocji gminy wykonawca został zobowiązany do wykonywania działań sformułowanych w 12 punktach umowy. Wykonawca zobowiązał się do wykonania przedmiotu umowy w terminie od dnia podpisania umowy (8 listopada 2019 r.) do 15 grudnia 2019 r. W § 3 ust. 1 umowy postanowiono, że wykonawca otrzyma wynagrodzenie w wysokości 70.000 zł „za wykonanie czynności określonych niniejszą umową”, mimo czego rachunek został wystawiony już po 12 dniach od zawarcia umowy i przyjęty do realizacji. Ponadto należy mieć na uwadze, że w czasie obowiązywania umowy z 8 listopada 2019 r. zgodnie z terminarzem rozgrywek prowadzonych przez związek klub miał do rozegrania tylko 3 mecze, z czego jeden w Wasilkowie, zaś ostatni mecz miał być rozegrany w terminie 23-24 listopada 2019 r. Z umowy wynika zaś, że znaczna część obowiązków promocyjnych klubu związana była z rozgrywkami. W związku z zakresem i czasem trwania umowy zwrócono się do Pana Burmistrza o wskazanie, czy wszystkie obowiązki wynikające z umowy zostały wykonane. Według wyjaśnienia (…) zostały wykonane w zakresie szerszym niż wynikający z umowy, aczkolwiek nie przedstawił Pan uzasadnienia tego stwierdzenia na tle umowy, wskazując jedynie, że (…) KS Wasilków promował gminę zarówno w mediach lokalnych i regionalnych, jak i ogólnopolskiej prasie branżowej, a materiały zgromadzone przez klub, są również dostępne na stronach internetowych – str. 208-209 protokołu kontroli.
Kontrolą objęto wydatki poniesione w 2019 r. na eksploatację samochodu służbowego osobowego Skoda Octavia, używanego m.in. przez Pana Burmistrza oraz dane wynikające z miesięcznych kart drogowych prowadzonych dla tego samochodu. Analiza danych z kart drogowych za 2019 r. oraz okazanych faktur zakupu paliwa wykazała, że: a) według karty drogowej za luty łącznie przejechano 334 km (różnica między stanem licznika na początek i koniec miesiąca), natomiast z obliczeń pracownika wynika 234 km (100 km różnicy); ponadto wskazano, iż ilość przebytych km od poprzedniego tankowania wynosi 528,4 km, zaś z różnicy stanów wynika 526 km; średnie spalanie podano na poziomie 10 l, podczas gdy według danych z karty winno wynosić 9,3 l (49,38 l / 528,4 km x 100), zaś przy uwzględnieniu prawidłowej ilości przejechanych kilometrów – 9,4 l; b) w karcie za marzec wskazano, że ilość przebytych km od poprzedniego tankowania wynosi 467 km, zaś z różnicy stanów wynika 517 km; średnie spalanie ustalono na poziomie 9,8 l, winno być 8,9 l przy uwzględnieniu prawidłowej ilości przejechanych kilometrów; c) według karty za kwiecień rozbieżność między podaną liczbą kilometrów od poprzedniego tankowania a różnicą wyliczoną ze stanów licznika wpisanych do karty wynosi 2,6 km (liczby te to odpowiednio 514,6 km i 512 km); ponadto w karcie odnotowano wyjazd samochodem służbowym w dniu 14 kwietnia 2019 r. (niedziela) na trasie Wasilków-Białystok-Wasilków, w godz. 10.00 – 13.00, w celu Notariusz, Przedszkole ul. Polna; cel wyjazdu wskazuje na błędne podanie daty; d) w karcie za maj wskazano średnie spalanie na poziomie 8,3 l, matematycznie winno ono wynosić 7,8 l; podobne rozbieżności w poziomie spalania stwierdzono za czerwiec – wskazano 9,8 l, a według ustaleń kontroli z danych z karty wynika 9,4 l i za lipiec – wykazano 9,5 l, zamiast mającego oparcie w danych z karty poziomu 8,3 l; e) w karcie drogowej za sierpień znajduje się wpis z 21 sierpnia wyjazdu służbowego na trasie Wasilków-Studzianki-Wasilków w celu „spotkanie sołeckie” – stan licznika po przyjeździe 402.681 km, zaś kolejny wpis z dnia 26 sierpnia do PUW w Białymstoku w celu „złożenie wniosków” podaje stan licznika przy wyjeździe 402.703 km, tj. wyższy o 22 km od wykazanego po zakończeniu poprzedniej podróży, co sugeruje brak odnotowania w karcie drogowej wyjazdu pomiędzy 21 a 26 sierpnia 2019 r.; podobna sytuację stwierdzono w karcie za wrzesień, gdzie po wpisie z 25 września 2019 r. dotyczącym wyjazdu służbowego do Białegostoku na „Wschodni kongres gospodarczy” obrazującym stan licznika po powrocie 404.040 km, kolejny wpis z dnia 26 września wskazuje stan licznika przy rozpoczęciu podróży 404.076 km, tj. wyższy o 36 km; f) w karcie drogowej z września odnotowano trzykrotne zatankowanie auta służbowego (w dniach 3, 17 oraz 20 września), przy czym przy ostatnim tankowaniu nie odnotowano w karcie stanu licznika podczas zakupu paliwa (ustalono, iż dysponentem samochodu w dniu 20 września był Pan Burmistrz), zaś jako średnie spalanie podano 9,6 l; należy wskazać, iż brak odnotowania stanu licznika podczas ostatniego z tankowań w rzeczywistości uniemożliwia obliczenie średniego spalania pojazdu za dany okres oraz za okres do kolejnego tankowania w październiku; g) według karty za listopad przejechano 672 km (stan licznika na początek miesiąca 404.858 km, na koniec – 405.530 km; ostatni wpis 2 karcie pochodzi z 2 grudnia 2019 r.), natomiast z obliczeń pracownika Urzędu wynika 627 km (45 km różnicy); ponadto w karcie drogowej wskazano średnie spalanie na poziomie 9,5 l, zaś matematycznie z danych wynika 4,2 l, co sugeruje brak odnotowania tankowania; h) w karcie za grudzień 2019 r. znajduje się wpis z 10 grudnia 2019 r. o wyjeździe służbowym po Wasilkowie obrazujący stan licznika po powrocie 405.625 km, zaś kolejny wpis z dnia 16 grudnia 2019 r. o wyjeździe do Białegostoku podaje stan licznika przy wyjeździe 406.074 km, tj. o 449 km wyższy niż po zakończeniu poprzedniej podróży. Stan po zakończeniu podróży z dnia 16 grudnia wynosił 406.095 km, a przy rozpoczęciu następnej podróży 406.097 km, tj. o 2 km więcej. Z kolei ostatni wpis, z dnia 19 grudnia, podawał stan licznika przy wyjeździe 406.155 km, tj. o 27 km więcej niż podano przy zakończeniu poprzedniej podróży. W trakcie czynności kontrolnych uzupełniono kartę za grudzień o dwa wpisy – z dnia 11 grudnia 2019 r. wyjazd na trasie Wasilków-Warszawa-Wasilków w celu „Konferencja Centra Usług Wspólnych (delegacja nr 178/2019)”, oraz z dnia 18 grudnia 2019 r. wyjazd na trasie Wasilków-Białystok-Wasilków. Ponadto w grudniu 2019 r. według stanów licznika łącznie przejechano 650 km, natomiast z obliczeń pracownika Urzędu wynika 698 km (48 km różnicy). Ustalono ponadto, że w przypadku wyjazdów samochodem służbowym poza teren gminy co do zasady nie były wystawiane polecenia wyjazdów służbowych (poza niektórymi dalszymi podróżami, np. do Warszawy, Lublina, Janowa Podlaskiego; jednakże stwierdzono też przypadki dalszych wyjazdów samochodem służbowym, na które nie wystawiono poleceń wyjazdów służbowych – do Warszawy, Sejn, Bakałarzewa czy Suchowoli). W myśl § 2, § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży określa pracodawca. Wskazania wymaga, że obowiązek formalnego, zgodnego z przepisami rozporządzenia, delegowania pracownika w podróż służbową nie dotyczy tylko podróży skutkujących wypłatą należności osobie delegowanej, lecz stanowi m.in. uzasadnienie nieobecności pracownika w miejscu wykonywania pracy. Osobą zajmującą się sprawami związanymi z eksploatacją samochodów służbowych w praktyce jest pracownik Urzędu Miejskiego zatrudniony na stanowisku konserwatora, co nie wynika wprost z powierzonego mu zakresu czynności. Wszystkie zbadane karty drogowe (poza kartą z marca 2019 r.) zostały opatrzone podpisem tego pracownika – str. 209-214 protokołu kontroli.
Zbadano przeprowadzenie konkursu na udzielenie dotacji na zadania w zakresie kultury fizycznej w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057). Z ustaleń zawartych na str. 217 protokołu kontroli wynika brak dokumentacji poświadczającej, aby ogłoszono wyniki konkursu na podstawie art. 15 ust. 2j ustawy. Ogłoszenie wyników powinno być opublikowane w BIP, w siedzibie jednostki oraz na stronie internetowej.
Kontrolą objęto udzielanie zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1986, ze zm.). Analiza postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na zimowe utrzymanie dróg na terenie gminy Wasilków w sezonie 2019/2020 wykazała, że jako kryteria oceny ofert przyjęto cenę (waga 60%), czas rozpoczęcia usługi (waga 30% – wymagano rozpoczęcia w ciągu 2 godzin, za co przyznawano 0 pkt a za każde 20 minut skrócenia czasu rozpoczęcia usługi przewidziano przyznanie 10 pkt, tj. w efekcie 30 pkt za zaoferowanie rozpoczęcia usługi po 1 godzinie od wezwania telefonicznego lub sms) oraz emisję spalin (waga 10%). Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert na usługę zimowego utrzymana dróg wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest zimowe utrzymanie dróg. W związku z tym zwrócono się o wyjaśnienie, dlaczego określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60%. Z wyjaśnienia podpisanego przez Kierownika Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami. wynika m.in., że Od kilku lat (…) promowane jest w sektorze zamówień publicznych stosowanie kryteriów pozacenowych (…) Urząd Zamówień Publicznych upowszechnia poradniki z katalogami dobrych praktyk dotyczące pozacenowych kryteriów oceny ofert (…) uznano, że najlepszy stosunek jakości do ceny w przypadku tego typu usługi zapewni kryterium czasu (momentu) rozpoczęcia realizacji usługi przez wykonawcę (…). Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku nie neguje dopuszczalności czy zasadności – w określonych przypadkach – formułowania kryteriów pozacenowych. Pragnie jednak zwrócić uwagę, że po pierwsze przepisy Prawa zamówień publicznych nie wymagają bezwzględnie, aby kryteria pozacenowe posiadały co najmniej 40% wagi oceny, a po drugie, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych, tj. oferty która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego lub oferty z najniższą ceną lub kosztem, jeżeli jest to jedyne kryterium oceny. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści, które obiektywnie można uznać za adekwatnie rekompensujące potencjalnie wyższe wydatki świadczy o niewłaściwym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wyższych wydatków, które potencjalnie będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wymagany czas rozpoczęcia wykonania usługi może być określony jako jeden z warunków, które ma spełnić wykonawca. W praktyce kryteria pozacenowe nie miały wpływu na wybór oferty, ponieważ wybrano ofertę najtańszą – str. 230-240 protokołu kontroli.
W postępowaniu na modernizację drogi we wsi Woroszyły jako kryteria oceny ofert przyjęto: cenę – 60% i długość gwarancji – 40% (punktowane okresy od 3 do 5 lat, przy czym 40 pkt w przypadku zaoferowania gwarancji o długości co najmniej 5 lat). Kontrola wykazała, że w dokumentacji postępowania i umowie nie określono jednoznacznie zakresu uprawnień zamawiającego z tytułu gwarancji. Instytucja gwarancji w Kodeksie cywilnym jest regulowana przepisami art. 577-581 odnoszącymi się do gwarancji przy sprzedaży – w stosunku do umów o roboty budowlane przepisy te stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 577 § 1 zd. 1 k.c. udzielenie gwarancji następuje przez złożenie oświadczenia gwarancyjnego, które określa obowiązki gwaranta i uprawnienia kupującego w przypadku, gdy rzecz sprzedana nie ma właściwości określonych w tym oświadczeniu. Z kolei w myśl art. 5771 § 1 i 2 k.c. gwarant formułuje oświadczenie gwarancyjne w sposób jasny i zrozumiały. Oświadczenie gwarancyjne zawiera podstawowe informacje potrzebne do wykonywania uprawnień z gwarancji, w szczególności nazwę i adres gwaranta lub jego przedstawiciela w Rzeczypospolitej Polskiej, czas trwania i terytorialny zasięg ochrony gwarancyjnej, uprawnienia przysługujące w razie stwierdzenia wady, a także stwierdzenie, że gwarancja nie wyłącza, nie ogranicza ani nie zawiesza uprawnień kupującego wynikających z przepisów o rękojmi za wady rzeczy sprzedanej. Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu kwestia aktualnych (obowiązujących od dnia 25 grudnia 2014 r.) uprawnień zamawiającego wynikających wprost z przepisów k.c., regulujących instytucję rękojmi za wady fizyczne i prawne przedmiotu umowy o roboty budowlane – art. 656 § 1 w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 zd. 1 k.c. Zabezpieczają one z mocy prawa roszczenia zamawiającego dotyczące wad wykonanych robót, która to odpowiedzialność w przypadku wad nieruchomości (a zatem i wykonanych na niej robót budowlanych – istotą robót budowlanych jest bowiem przekształcanie nieruchomości) jest ponoszona przez wykonawcę przez okres 5 lat od dnia wydania rzeczy. W konsekwencji zasady oceny ofert w tym postępowaniu w zakresie terminu gwarancji (przy braku należytego określenia jej zakresu) nie zabezpieczały zamawiającemu dodatkowych korzyści poza wynikającymi już z przepisów prawa uprawnieniami z rękojmi. Mogły zaś potencjalnie prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku jakiejkolwiek innej korzyści dla zamawiającego – przewidywały bowiem możliwość zaoferowania różnego okresu od 3 do 5 lat (nieprzekraczającego okresu rękojmi) co spowodowałoby różnice w punktacji mogące skutkować wyborem oferty istotnie droższej. W pozostałym zakresie aktualność zachowują uwagi poczynione odnośnie kryteriów oceny ofert w postępowaniu na zimowe utrzymanie dróg. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Kierownik Wydziału BGGN UM w Wasilkowie przedstawił m.in. genezę przepisów wskazujących na „konieczność” stosowania kryteriów pozacenowych oraz stwierdził, że (…) Ustawa pzp nie wymaga od zamawiającego wskazywania korzyści wybrania kryterium przedmiotowego względem uprawnień wynikających z rękojmi. RIO w Białymstoku nie zgadza się z zacytowanym stwierdzeniem, ponieważ sugeruje ono, że wybór kryteriów pozacenowych i ich ranga – potencjalnie wpływający na cenę zamówienia – może odbywać się niezależnie od ich charakteru i rzeczywistego znaczenia. Twierdzenie takie pozostaje w sprzeczności z cytowaną wyżej ustawową definicją najkorzystniejszej oferty. Ocenie nie powinny podlegać okoliczności, które w praktyce zawierają się w uprawnieniach już przysługujących zamawiającemu z mocy prawa. W szczególności w wymiarze mogącym mieć tak istotny wpływ na cenę oferty, wynikającym z nadania im rangi 40%. W praktyce kryterium gwarancji nie miało wpływu na wybór oferty, ponieważ wybrano ofertę najtańszą, a wszyscy wykonawcy zaproponowali 5-letni okres gwarancji – str. 240-246 protokołu kontroli.
Analiza zamówienia publicznego na obsługę bankową, przeprowadzonego w 2019 r. według zasad obowiązujących w Urzędzie przy udzielaniu zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, wykazała, że ustalenia wartości szacunkowej zamówienia dokonała poprzednia Skarbnik Gminy, jako wynik następujących informacji: WIBOR 1M + marża 3,39% (1,64% + 1,75%); kredyt 4.000.000 zł 30 dni – 11.145,21 zł. Tak ustalona wartość nie odnosiła się zatem ani do wydatków związanych z realizacją tej usługi ani do czasu trwania umowy. Umowa z wybranym w postępowaniu bankiem została zawarta na okres 4 lat, tj. od 11 maja 2019 r. do 10 maja 2023 r. Na wniosek kontrolujących ustalono łączne koszty obsługi bankowej w 2018 r. (z uwzględnieniem wszystkich jednostek objętych obsługą), które wyniosły 12.025 zł. Szacunkowa wartość zamówienia winna zatem wynosić 48.100 zł (12.025 x 4). Kryteria wyboru ofert odnosiły się pierwotnie do ceny (60%) i oceny opłacalności ekonomicznej rachunku (40%). Przy ocenie kryterium ceny (rozpisanej na 6 elementów) miały być brane różnego rodzaju zagadnienia, wśród których nie było jednak kosztów bieżących prowadzenia obsługi bankowej, natomiast kryterium opłacalności ekonomicznej odnosiło się do wysokości oprocentowania środków na rachunkach oraz oprocentowania kredytu w rachunku bieżącym budżetu. Kryteria oceny ofert zostały zmienione w następujący sposób: - zmieniono wagę kryterium opłacalności ekonomicznej rachunku z 40% na 80% oraz treść tego kryterium, które po zmianie odnosiło się wyłącznie do wysokości oprocentowania środków na rachunkach, - zmieniono kryterium ceny na kryterium kosztu kredytów w rachunku bieżącym budżetu z wagą 20%. Z ustaleń kontroli wynika zatem, że wyboru dokonano z pominięciem bieżących kosztów obsługi bankowej, odnosząc się tylko do oprocentowania środków na rachunkach (zagadnienia niemającego związku z ponoszeniem wydatków) i kredytu w rachunku budżetu (z którego być może w ogóle jednostka nie będzie korzystała), co nie ma uzasadnienia w świetle przedmiotu zamówienia oraz wynikających z Prawa zamówień publicznych definicji zamówienia publicznego (art. 2 pkt 13) oraz najkorzystniejszej oferty (art. 2 pkt 5), której elementem przy tego rodzaju usługach co do zasady zawsze jest cena usługi, ponieważ zamówienie publiczne jest umowa odpłatną – str. 40-41 protokołu kontroli.
Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam: 1. Zmodyfikowanie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez: a) usunięcie błędów w zakładowym planie kont w numeracji kont prowadzonych dla poszczególnych jednostek w ramach konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, b) wprowadzenie do zakładowego planu kont wszystkich kont prowadzonych w ramach konta 224 w ewidencji budżetu, c) wprowadzenie do zakładowego planu kont kont pozabilansowych 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych” i 981 „Plan finansowy niewygasających wydatków”, d) usunięcie postanowienia przewidującego, iż dotacje podmiotowe dla instytucji kultury uznaje się za wykorzystane i rozliczone w dacie ich przekazania. 2. Zapewnienie przestrzegania obowiązujących regulacji wewnętrznych odnoszących się do gospodarki kasowej, poprzez: a) potwierdzanie stanu kwitariuszy przychodowych przez wszystkie osoby wskazane przepisami wewnętrznymi, b) respektowanie ustalonej wysokości pogotowia kasowego; ewentualnie formalne dokonanie zmiany jego wysokości, tak aby była ona adekwatna do faktycznych potrzeb jednostki. 3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) prowadzenie kont pozabilansowych 980 i 981, b) zamieszczanie w treści zapisów księgowych numerów identyfikacyjnych dowodów księgowych nadanych przez ich wystawcę, jak tego wymaga art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o rachunkowości, c) zapewnienie ciągłości numeracji nadawanej dowodom księgowym „Pk” w programie księgowym, d) zapewnienie wykazywania dwustronnych sald kont prowadzonych w ramach konta 221 zarówno w bilansie zamknięcia, jak i w bilansie otwarcia, e) usunięcie utrudnień w jednoznacznym ustaleniu sposobu zaewidencjonowania w księgach poszczególnych operacji uwidocznionych na wyciągach bankowych, które obejmowane są zbiorczym dekretem w ewidencji syntetycznej; w tym celu w szczególności rozważenie zamieszczania dekretu przy każdej pozycji wyciągu bankowego, w celu umożliwienia stwierdzenia kwot składających się następnie na zbiorczy dekret, f) uwzględnienie zawartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących sposobu postępowania ze środkami wpływającymi na rachunek podzielonej płatności VAT i ich ewidencjonowania, w celu uniknięcia sytuacji przeznaczania ich na wydatki Urzędu bez uprzedniego odprowadzenia do budżetu i dokonywania następnie operacji i księgowań mających usunąć ewidencyjne skutki takiego zdarzenia, g) przeksięgowywanie wyniku budżetu za dany rok na wynik skumulowany pod datą przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu przez Radę Miejską, h) księgowanie wyciągów bankowych obrazujących operacje na rachunku lokaty na utworzonym w tym celu odrębnym koncie prowadzonym w ramach konta 133, i) zaniechanie stosowania technicznych zapisów ujemnych na koncie 133, j) bieżące uzgadnianie wynikających z ksiąg rachunkowych danych obrazujących aktywa i pasywa ZFŚS oraz przechowywanych środków depozytowych k) dokonywanie wnikliwej analizy rzetelności sald wynikających z ksiąg rachunkowych, w celu uniknięcia sytuacji utrzymywania w ewidencji danych niemających treści ekonomicznej, l) wyeliminowanie przypadków dokonywania zapisów w księgach bez formalnej dekretacji wskazującej sposób zapisu operacji wynikającej z dowodu księgowego, ł) rozpoczęcie ewidencjonowania operacji dokonania zapłaty należności za pomocą terminala płatniczego, uwidocznionych w treści raportów płatności bezgotówkowych, przy zastosowaniu zapisów wskazanych w części opisowej wystąpienia, m) ujmowanie na koncie 221 w ewidencji Urzędu danych dotyczących należności pozostałych do zapłaty (zaległości) podlegających prezentacji w sprawozdaniu Rb-27S w zakresie udziałów w podatkach dochodowych oraz podatków pobieranych na rzecz gminy przez urzędu skarbowe, n) dokonywanie każdego roku aktualizacji należności z tytułu odsetek naliczonych w tym roku od należności głównych objętych w latach poprzednich odpisem aktualizującym, mając na uwadze, że przypisane za dany rok odsetki od tego rodzaju należności podlegają takiej samej ocenie w zakresie podstawy dokonania odpisu aktualizującego co należność główna objęta odpisem (art. 35b ustawy o rachunkowości), o) założenie ewidencji analitycznej gruntów do konta 011, która będzie zawierała poszczególne działki jako odrębne obiekty inwentarzowe oraz wartość ewidencyjną każdej z nich, mając na względzie przepisy wskazane w części opisowej wystąpienia oraz zasady wyceny środków trwałych określone ustawą o rachunkowości, p) zaniechanie wyksięgowywania wartości nieruchomości z konta 011 na podstawie danych o wartości nieruchomości otrzymywanych z ewidencji zasobu nieruchomości, q) uwzględnienie zawartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących porównania danych wynikających z ewidencji księgowej z ewidencją gminnego zasobu nieruchomości, r) ujęcie wartości 2 kompletów ubrań strażackich na koncie 013; przestrzeganie ustalonych zasad obejmowania pozostałych środków trwałych ewidencją na koncie 013, s) dokonywanie zapisu Wn 810 – Ma 224 obrazującego uznanie dotacji przekazanej instytucji kultury za wykorzystaną i rozliczoną po otrzymaniu od instytucji sprawozdania z wykonania planu finansowego i dokonaniu jego weryfikacji, t) prowadzenie ewidencji poszczególnych grup materiałów metodą wynikającą z obowiązujących w Urzędzie Miejskim przepisów wewnętrznych, jak to wynika z art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości; jeżeli wynikające z przepisów wewnętrznych metody nie są adekwatne do faktycznych potrzeb jednostki – przygotowanie Burmistrzowi projektu stosownych zmian przepisów w tym zakresie, u) zaprzestanie ujmowania zapisami ujemnymi wynikającego ze spisu z natury stanu materiałów odpisanych pierwotnie w koszty, v) zapewnienie prawidłowości obiegu (przekazywania do księgowości) dokumentów poświadczających zdarzenia, które powinny skutkować zmianą ewidencyjnego stanu środków trwałych, mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli przypadki nieuwzględnienia w księgach do końca 2017 r. zdarzeń tego rodzaju zaistniałych w 2016 r., w) naliczanie i ewidencjonowanie w księgach na koniec każdego kwartału przypadających gminie odsetek od nieterminowo regulowanych należności. 4. Rozważenie podjęcia działań w celu umorzenia wskazanych w protokole kontroli należności pochodzących sprzed 2000 r., ujętych na koncie 290, które były już objęte bezskutecznym postępowaniem egzekucyjnym. 5. Prawidłowe w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami – tj. na podstawie operatu szacunkowego – ustalenie wartości nieruchomości przekazanych w trwały zarząd GZGK, mając na uwadze, że tak ustalona wartość powinna stanowić podstawę naliczenia w decyzji opłaty rocznej za trwały zarząd. 6. W zakresie sprawozdawczości: a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, b) zaprzestanie wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu danych podlegających wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27ZZ zbiorczym, dotyczących dochodów wynikających ze sprawozdania jednostkowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, c) wykazywanie w wierszu N2. „Pożyczki” sprawozdania Rb-N należności wynikających ze sprzedaży na raty, d) prezentowanie w sprawozdawczości kwoty wolnych środków ustalonej po weryfikacji rzetelności sald konta 224 w ewidencji budżetu podlegających uwzględnieniu przy ich obliczeniu, e) prawidłowe wykazywanie skutków obniżenia górnych stawek podatkowych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP. 7. W zakresie wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów wniesionych przez wykonawców zamówień publicznych: a) przechowywanie wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów na oprocentowanych rachunkach bankowych, jak tego wymagają przepisy art. 46 ust. 4 oraz art. 148 ust. 5 Prawa zamówień publicznych, oraz rozliczanie ich z wykonawcami w sposób określony tą ustawą, b) niezwłoczne dokonanie zwrotu wadium i zabezpieczenia należytego wykonania umowy w łącznej wysokości 22.970 zł podmiotom wskazanym w części opisowej wystąpienia, c) zapewnienie terminowego dokonywania zwrotów wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów; w tym celu zapewnienie należytego funkcjonowania procedury przekazywania do księgowości informacji o konieczności zwrotu tych depozytów. 8. W zakresie rozliczeń z Gminnym Zakładem Gospodarki Komunalnej w Wasilkowie: a) rozważenie przedłożenia Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej zasady ustalania i przekazywania zakładowi budżetowemu z budżetu gminy środków finansowych wynikających z rozliczenia podatku VAT, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia, b) określenie przez Pana Burmistrza szczegółowości rozliczenia udzielanej GZGK dotacji przedmiotowej, stosownie do przepisów § 45 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, c) egzekwowanie od kierownika GZGK przestrzegania obowiązujących w gminie Wasilków wymogów w zakresie składania wniosków o wypłatę dotacji celowych oraz półrocznych informacji z wykorzystania środków z dotacji celowej z budżetu, d) niezwłoczne przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, określającej terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu gminy oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. 9. W zakresie procedury sporządzania planów finansowych: a) zapewnienie należytej weryfikacji zgodności projektów planów finansowych z danymi wynikającymi z projektu budżetu, mając na uwadze stwierdzony przypadek niezgodności projektu planu MOPS w projektem budżetu na 2019 r., b) przekazywanie Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej informacji wynikających z uchwały budżetowej wskazujących wyłącznie na kwoty planowanych dotacji z budżetu oraz ewentualnych wpłat do budżetu. 10. Przeprowadzanie inwentaryzacji metodą potwierdzenia sald w terminach wynikających z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości. 11. Podjęcie zdecydowanych działań w celu zapewnienia zgodności z prawem procedury udostępniania pasa drogowego oraz pobierania opłat za zezwolenie na jego zajęcie a także prowadzenia dokumentacji w sposób umożliwiający zweryfikowanie jej rzetelności. Dla realizacji tego wniosku niezbędne jest zdyscyplinowanie odpowiedzialnych pracowników oraz ewentualnie rozważenie zasadności przeprowadzenia przez Pana zmian organizacyjnych polegających na powierzeniu innemu pracownikowi (pracownikom) obowiązków w przedstawionym wyżej zakresie, ponieważ z ustaleń kontroli wynika brak rozumienia podstawowych zasad i celu ich realizacji. W świetle ustaleń kontroli działania Pana Burmistrza powinny doprowadzić do: a) wyeliminowania przypadków przekazywania pasa drogowego przed wydaniem decyzji administracyjnej zezwalającej na jego zajęcie, b) wyeliminowania przypadków wydawania decyzji zezwalających na zajęcie pasa w okresie wcześniejszym niż data wydania decyzji, c) zapewnienia bezwzględnej zgodności między treścią wniosku o zajęcie pasa drogowego (liczbą dni zajęcia, powierzchnią zajęcia pasa i rodzajem zajmowanych elementów) a postanowieniami decyzji zezwalającej na zajęcie, tak aby możliwe było jednoznaczne zweryfikowanie zgodności z wnioskiem naliczonej w decyzji opłaty, tj. ustalenie na podstawie wniosku i uzyskanego przez zarządcę drogi harmonogramu (zwłaszcza przy etapowym prowadzeniu robót) powierzchni pasa zajmowanej w poszczególnych dniach obowiązywania zezwolenia, d) zapewnienia bezwzględnej zgodności między postanowieniami zawartymi w decyzjach zezwalających na zajęcie pasa drogowego w zakresie opisu czasu i powierzchni zajęcia a postanowieniami tych decyzji określającymi sposób naliczenia opłaty, e) naliczania kar pieniężnych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wynikającego z decyzji administracyjnej, przekroczenia terminu zajęcia wynikającego z decyzji lub wystąpienia innych okoliczności wymienionych w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jako podstawa naliczenia kary, f) ustalania wysokości opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym za okres krótszy niż rok w sposób zgodny z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, tj. proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzeń w niepełnym roku, g) prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalających na zajęcia pasa drogowego zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. 12. Klasyfikowanie dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości w par. 0550. 13. W zakresie dochodów pobieranych na podstawie zarządzenia Nr 336/2014 Burmistrza Wasilkowa z dnia 4 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy Wasilków w celu budowy urządzeń przesyłowych lub infrastruktury technicznej: a) określanie w umowach zgodnego z zarządzeniem terminu wniesienia opłaty; ewentualnie wprowadzenie zmian w zarządzeniu, jeżeli jego postanowienia nie odpowiadają faktycznym potrzebom, b) zapewnienie bezwzględnej zgodności między treścią wniosku o udostępnienie nieruchomości (liczbą dni udostępnienia i udostępnioną powierzchnią) a postanowieniami umowy udostępnienia, tak aby możliwe było jednoznaczne zweryfikowanie zgodności z wnioskiem naliczonej w umowie odpłatności; c) zapewnienie wewnętrznej zgodności w umowach między opisem czasu i powierzchni udostępnienia nieruchomości a naliczoną odpłatnością oraz prawidłowego naliczania odpłatności w świetle postanowień zarządzenia. 14. Waloryzowanie czynszu za najem i dzierżawę nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych, stosownie do zawartych umów i postanowień art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. 15. Jednoznaczne uregulowanie w treści zarządzenia Nr 174/2019 z dnia 19 listopada 2019 r., w jaki sposób (miesięcznie czy rocznie) ma być wnoszona odpłatność za najem i dzierżawę wynikające z umów zawartych na okres 1 roku. 16. Określanie w zawiadomieniu terminu zawarcia umowy sprzedaży w taki sposób, aby nie był on krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. 17. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zmiany uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata, polegającej na objęciu jej regulacją także zasad zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony. 18. Zaniechanie powoływania się na uchwałę Nr XLIX/263/10 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawym… jako podstawy prawnej rozłożenia na raty należności z opłaty za trwały zarząd nieruchomości. 19. Przestrzeganie wynikających ze wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej zasad przeprowadzania i dokumentowania kontroli podatkowych. 20. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń oraz ich wymiaru finansowego. 21. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie formalnoprawnej prawidłowości wydawanych decyzji. 22. Rozważenie zawiadamiania właściwego miejscowo urzędu skarbowego w przypadku uporczywego, nieterminowego składania przez podatnika deklaracji lub informacji podatkowych. 23. Prowadzenie działań windykacyjnych w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym regulacje wewnętrzne. Dostosowanie wewnętrznych przepisów regulujących zasady prowadzenia działań upominawczych i windykacyjnych do przepisów wskazanego w części opisowej rozporządzenia. 24. Wprowadzenie zmian w regulaminie wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego, eliminujących sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi, m.in. w zakresie wymagań kwalifikacyjnych pracowników, wykazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli. 25. Uwzględnienie w zakresie przyznawania dodatków specjalnych dla pracowników uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących w szczególności okresowego charakteru tego składnika wynagrodzenia oraz należytej podstawy jego przyznania. 26. Zaniechanie uwzględniania w podstawie naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, które pracownik otrzymał w rozliczanym roku. 27. Zwrócenie uwagi przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół, aby liczba realizowanych tygodniowo godzin ponadwymiarowych nauczyciela na stanowisku kierowniczym nie przekraczała ½ jego tygodniowego pensum po obniżce uchwalonej przez Radę Miejską. 28. W zakresie ustalania danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli: a) pisemne powierzenie obowiązków w zakresie przygotowywania danych do sprawozdania pracownikowi, który te czynności faktycznie wykonuje, b) wskazanie pracownikowi przygotowującemu dane do sprawozdania na dołożenie większej staranności przy ustalaniu liczby etatów nauczycieli i wydatków faktycznie poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli. 29. W zakresie podróży służbowych: a) rozważenie potrzeby dalszego utrzymywania w przepisach wewnętrznych wymogu uzasadniania przez pracownika wniosku o odbycie podróży samochodem prywatnym. W przypadku utrzymania tej regulacji zapewnienie należytego dokumentowania uzasadnienia, b) prawidłowe ustalanie wysokości diety za podróż służbową; wypłacenie Zastępcy Burmistrza kwoty 15 zł odpowiadającej zaniżeniu diety za podróż do Krakowa, c) wystawianie polecenia wyjazdu służbowego w każdym przypadku odbywania przez pracownika podróży służbowej w rozumieniu przepisów prawa (w tym samochodem służbowym) oraz zobowiązanie pracowników do dokumentowania w jego treści czasu podróży, mając na uwadze m.in. możliwość jednoznacznego zweryfikowania prawidłowości potrącenia kwoty ryczałtu za jazdy lokalne. 30. Usunięcie z treści umów ustalających ryczałt za używanie samochodów prywatnych w jazdach lokalnych regulacji przewidującej, że odbywanie jazdy lokalnej może mieć miejsce po terenie „gmin sąsiadujących z gminą Wasilków”. 31. Odrzucanie wniosków określających przeznaczenie środków funduszu sołeckiego lub jego zmianę, jeżeli nie zawierają w swej treści uzasadnienia. 32. Przyjmowanie i realizowanie dokumentów skutkujących wydatkami gminy Wasilków za wykonanie usługi promocyjnej z zachowaniem postanowień umowy, tj. po jej zakończeniu, w sytuacji gdy według umowy wynagrodzenie ma być wypłacone „za wykonanie czynności określonych umową”. 33. W zakresie prowadzenia kart drogowych samochodów służbowych: a) pisemne powierzenie obowiązków dotyczących prowadzenia i weryfikacji kart drogowych, b) zobowiązanie pracownika zajmującego się prowadzeniem spraw związanych z eksploatacją samochodów służbowych do należytej kontroli danych zamieszczanych w kartach drogowych, w celu zapewnienia rzetelności danych dotyczących rozliczenia paliwa oraz stanu licznika, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, c) zapewnienie, aby pracownicy korzystający z samochodu służbowego (w tym Pan Burmistrz) rzetelnie wypełniali karty drogowe, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli. 34. Dokumentowanie ogłoszenia wyników konkursu stosownie do art. 15 ust. 2j ustawy o działalności pożytku publicznego… 35. W zakresie udzielania zamówień publicznych: a) zwrócenie uwagi przy ustalaniu kryteriów oceny ofert, aby zapewniały one wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób (warunki) wykonywania zamówienia może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca, b) określanie na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego kwestii dotyczących okresu i warunków gwarancji mających stanowić kryterium oceny ofert (zwłaszcza o znaczącej wadze), w taki sposób, aby jednoznacznie zapewniały one dla zamawiającego dodatkowe korzyści względem uprawnień z rękojmi wynikających wprost z przepisów k.c., c) konstruowanie kryteriów oceny ofert przy wyłanianiu wykonawcy obsługi bankowej budżetu z uwzględnieniem kosztów bieżącej obsługi, mając na uwadze ogólne regulacje dotyczące zamówień publicznych i wydatkowania środków publicznych. Szacowanie wartości zamówienia na tego typu usługę w oparciu o koszty bieżącej obsługi i przewidywany okres trwania umowy. 36. Zapewnienie skutecznej realizacji wniosków pokontrolnych, eliminującej stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości. W tym celu m.in. wdrożenie odpowiednich mechanizmów nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez pracowników, którzy są odpowiedzialni za poszczególne zagadnienia.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
|
zal-Miasto_Suwałki2019.docx
|
Białystok, 2019.05.22
RIO.V.6001-1/19
Pan Czesław Renkiewicz Prezydent Suwałk
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Suwałki za 2018 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Suwałkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.
Badając zagadnienia organizacyjne stwierdzono, że dwóm pracownikom Urzędu Miejskiego (pierwszemu Zastępcy Prezydenta oraz Sekretarzowi Miasta) powierzył Pan w 2015 r. obowiązki z zakresu gospodarki finansowej Urzędu, mające polegać na wykonywaniu dyspozycji środkami finansowymi (jak należy domniemywać intencją było upoważnienie do zatwierdzania dowodów księgowych do wypłaty) oraz wykonywaniu kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych (w tym zakresie można zakładać, że intencją mogło być powierzenie obowiązków dotyczących kontroli dowodów pod względem merytorycznym). Należy wskazać, że zgodnie z przepisami art. 54 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) powyższe obowiązki – w ich literalnym brzmieniu podanym w protokole kontroli – zostały zastrzeżone dla głównego księgowego jednostki (Skarbnika) – str. 4-5 protokołu kontroli. W obrębie zagadnień organizacyjnych ustalono również, że trzem pracownikom Urzędu (dwóm Zastępcom Prezydenta oraz Sekretarzowi Miasta) udzielił Pan w 2015 r. jednakowych upoważnień do wykonywania w Pana imieniu czynności związanych z postępowaniami o udzielenie zamówień publicznych: powoływania komisji przetargowej, akceptacji specyfikacji istotnych warunków zamówienia, akceptacji wszelkiej korespondencji związanej z prowadzonym postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, zatwierdzania wyboru wykonawcy lub unieważnienia postępowania w sprawie zamówienia publicznego, zatwierdzania protokołu z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W wyjaśnieniu złożonym w tej kwestii Sekretarz Miasta wskazał, że W regulacjach wewnętrznych urzędu nie określono w sposób szczegółowy zasad wykonywania czynności wynikających z udzielonych upoważnień związanych z postępowaniami o udzielenie zamówień publicznych. Wykonywanie czynności wskazanych w upoważnieniu wynika głównie z merytorycznego nadzoru nad realizacją zadań wydziałów przypisanych danym osobom w regulaminie organizacyjnym, np. sekretarz miasta sprawuje nadzór merytoryczny nad wydziałem zamówień publicznych i wykonuje czynności związane z postępowaniami dot. zamówień publicznych. Dodatkowo pierwszy zastępca wykonuje czynności wynikające z postępowań w sprawach prowadzonych przez wydział inwestycji np. w zakresie wyłaniania wykonawców prac budowlanych, technicznych, inwestycji drogowych czy infrastruktury obiektowej – zgodnie z zakresem merytorycznego powierzenia nadzoru nad zadaniami wydziału inwestycji. Dodatkowo, jak wskazuje praktyka, zamienność wykonywania w/w czynności przez osoby upoważnione wynika z dużej ilości prowadzonych postępowań i czynności, a nieobecności osób upoważnionych do ich prowadzenia wymuszają realizację tych czynności przez inne osoby posiadające upoważnieni a obecne w pracy, celem zagwarantowania dotrzymania terminów i sprawności prowadzenia postępowań – str. 5-6 protokołu kontroli. W ocenie Izby stwierdzony stan faktyczny może istotnie utrudniać ustalenie osób odpowiedzialnych za wykonanie poszczególnych czynności w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych w sytuacji zaniechania wykonania obowiązków przynależnych zamawiającemu na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.).
Badając zagadnienia dotyczące druków ścisłego zarachowania stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą ewidencję druków takich jak czeki oraz dowody KP (kasa przyjmie) prowadził główny specjalista wykonujący też obsługę kasową Urzędu. Prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania przez kasjera prowadzi do sytuacji nieakceptowalnej z punktu widzenia standardów kontroli zarządczej w przypadku druków dokumentujących operacje kasowe – standard C.14. „Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych” w zakresie podziału obowiązków, określony komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – gdyż ta sama osoba pobiera druki, prowadzi ewidencję ich przychodu i wydania oraz dokonuje za ich pomocą operacji – str. 41-42 protokołu kontroli.
W wyniku kontroli prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę – w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911) – stwierdzono, że: a) rozrachunki dotyczące zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy ewidencjonowano na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, zamiast na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 173 protokołu kontroli, b) nieprawidłowo księgowano koszty komornicze potrącone przez organ egzekucyjny, które nie są finansowane za pośrednictwem rachunku bankowego jednostki. Należności wyegzekwowane przekazywane były na rachunek Urzędu w wysokości należności głównej, wraz z odsetkami i kosztami upomnienia, po potrąceniu kosztów komorniczych (na przelewie wskazywano kwotę potrąconej opłaty komorniczej). Wyciąg obrazujący wpływ środków wyegzekwowanych (bez potrąconych kosztów komorniczych) księgowano zgodnie z zawartymi w nim danymi: Wn 130-2-1 „Rachunek bieżący dochody” – Ma 221-2-1 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Na kwotę potrąconych kosztów komorniczych sporządzano zaś dodatkowe polecenie przelewu z rachunku wydatków na rachunek dochodów Urzędu. Powodowało to, że równowartość potrąconych kosztów komorniczych była wykazywana w sprawozdaniach Rb-27S jako dochody i Rb-28S jako wydatki – str. 24 protokołu kontroli. Prawidłowo ewidencja tych operacji powinna przebiegać następująco: wpływ środków od organu egzekucyjnego Wn 130 – Ma 221 w ewidencji Urzędu oraz zmniejszenie należności z tytułu niekasowego rozliczenia opłaty komorniczej Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 221 (na podstawie polecenia księgowania). Brak wpływu i wypływu środków na rachunku dla operacji rozliczenia opłaty komorniczej z organem egzekucyjnym oznacza, że – zgodnie z zasadą kasowego ustalania wyniku budżetu wyrażoną w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 5 rozporządzenia – rozliczenia tego nie należy księgować jako dochodu i wydatku budżetu, ponieważ pozostaje to wbrew rzeczywistemu przebiegowi operacji gospodarczej; nie zmienia tego faktu sporządzenie przez kontrolowaną jednostkę we własnym zakresie dokumentacji mającej imitować odmienny od rzeczywistego przebieg tej operacji (sporządzenie dodatkowego przelewu między własnymi rachunkami), c) na podobnej zasadzie, jak wyżej opisana, tworzono dokumenty i zapisy mające obrazować rzekome dochody i wydatki związane z przysługującym gminie wynagrodzeniem płatnika z tytułu terminowego wpłacania zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych. Wynagrodzenie należne płatnikowi z tytułu terminowej wpłaty podatku, pomniejszające kwotę przelewaną do urzędu skarbowego, ujmowano jako dochód (wykazywany w sprawozdaniu Rb-27S) i wydatek (wykazywany w sprawozdaniu Rb-28S) w następstwie dokonania dodatkowego przelewu z rachunku wydatków na rachunek dochodów Urzędu. Zgodnie z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej przelew do urzędu skarbowego faktycznej kwoty podatku do zapłaty (po potrąceniu wynagrodzenia płatnika) powinien by ujęty zapisem Wn 225 „Rozrachunki z budżetami” – Ma 130, zaś zmniejszenie zobowiązania z tytułu podatku w związku z przypadającym Urzędowi wynagrodzeniem Wn 225 – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”. Brak przelewów od i do podmiotu na kwoty objęte potrąceniami powoduje, że nie ma podstaw do wykazywania dochodów i wydatków budżetu związanych z tymi operacjami i tworzenia dokumentów mających takie operacje imitować – str. 24-25 protokołu kontroli, d) niewłaściwie zaksięgowano wpływ transzy kredytu pomniejszonej o prowizję banku. Zastosowano zapisy: Wn 133-1 „Rachunek podstawowy budżetu” – Ma 134-19 „Kredyt długoterminowy PKO BP” dla wpływu z banku raty pomniejszonej o prowizję oraz taki sam zapis dla kwoty potrąconej prowizji, której równowartość przelano z rachunku wydatków Urzędu na rachunek budżetu zaliczając ją do wydatków budżetu w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, mimo że przyjęty sposób rozliczenia z bankiem nie przewidywał takiej operacji – str. 25-26 protokołu kontroli. Potrącona przez bank prowizja od zaciągnięcia kredytu była operacją niekasową i powinna być zaksięgowana na koncie 962 „Wynik na pozostałych operacjach”, zamiast na koncie 133. Zgodnie z opisem konta 962 zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia służy ono do ewidencji pozostałych operacji niekasowych wpływających na wynik wykonania budżetu, na stronie Wn konta 962 ujmuje się w szczególności koszty finansowe oraz pozostałe koszty operacyjne związane z operacjami budżetowymi. Ewidencja powinna przebiegać następująco: kwota przelanej raty kredytu z wyciągu Wn 133 – Ma 134 oraz kwota potrąconej prowizji Wn 962 – Ma 134. W konsekwencji zastosowanych przez jednostkę księgowań wydatki budżetu 2018 r. zostały zawyżone o środki, które faktycznie nie zostały przelane bankowi, tj. o kwotę 176.488,38 zł. Pozostaje to wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu, wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 5 rozporządzenia, e) zaniżono wydatki budżetu za 2018 r. o kwotę 486,94 zł, ponieważ przy ustalaniu ich wysokości pominięto odsetki od kredytu odnawialnego w rachunku budżetu pobrane przez bank z tego rachunku w dniu 31 grudnia 2018 r. Kwotę tę ujęto jako rzekomą należność budżetu na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, zamiast zaliczyć ją do wydatków na koncie 902 „Wydatki budżetu”; saldo to zlikwidowano w 2019 r. poprzez przelanie na rachunek budżetu środków z rachunku wydatków Urzędu i wykazanie wydatku w tej wysokości w księgach 2019 r., mimo że jego kasowa realizacja nastąpiła w grudniu 2018 r. Przyjęty sposób zaksięgowania tej operacji skutkował też zawyżeniem o tę kwotę danych wykazanych w poz. „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N za IV kwartał 2018 r. – str. 43 protokołu kontroli, f) nieprawidłowo księgowano środki otrzymane na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników, zaliczając je do dochodów budżetu i gromadząc na rachunku ewidencjonowanym w ramach konta rachunku budżetu (133-7 „Dofinansowanie kosztów kształcenia pracowników młodocianych”). Przekazanie środków pracodawcom traktowano w efekcie jako wydatek budżetu. W 2018 r. z tego tytułu otrzymano i wydatkowano środki w łącznej kwocie 339.739,44 zł, która została wykazana w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-28S. Zgodnie z obecnie regulującymi to zagadnienie przepisami art. 122 (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.) dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników następuje ze środków Funduszu Pracy, przekazanych na wyodrębniony rachunek gminy za pośrednictwem Wojewody, a zatem nie ze środków budżetu gminy. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia operacje dotyczące wydzielonych, zgodnie z odrębnymi przepisami, środków pieniężnych na kontach jednostki samorządu terytorialnego ewidencjonuje się na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”. Natomiast do ewidencji rozrachunków dotyczących tych środków wykorzystuje się konto 240. Od stycznia 2019 r. ewidencja tych środków prowadzona jest prawidłowo, tj. nie są one zaliczane do dochodów i wydatków budżetu, a księgowane tylko w ewidencji Urzędu na kontach 139 i 240 – str. 26-27 protokołu kontroli, g) przychody ze sprzedaży praw majątkowych w kwocie 34.038,20 zł, wynikających z tzw. „białych certyfikatów”, nieprawidłowo zaksięgowano na koncie Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia operacja ta powinna być ujęta na koncie 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, które służy do ewidencji przychodów z tytułu zbycia aktywów niezaliczanych do przychodów finansowych. W wyniku czynności kontrolnych w dniu 22 marca 2019 r. (przed sporządzeniem bilansu Urzędu) dokonano przeksięgowania kwoty 34.038,20 zł z konta 720 na konto 760 – str. 27 i 255-256 protokołu kontroli, h) z deklaracji VAT-7 za grudzień 2018 r. wynika, że gmina – jako podatnik VAT – posiadała zobowiązanie w wysokości 41.943,16 zł z tytułu podatku VAT podlegającego wpłacie do urzędu skarbowego, które opłacono 23 stycznia 2019 r. Tymczasem z ewidencji Urzędu Miejskiego na koniec 2018 r. w zakresie rozliczeń związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT wynikają należności w kwocie 66.417,04 zł oraz zobowiązania w kwocie 89.803,99 zł (per saldo zobowiązania na 23.386,94 zł), które wykazano w takich wysokościach w bilansie Urzędu Miejskiego. Stan rozrachunków miasta z urzędem skarbowym nie był więc należycie odzwierciedlony w księgach. Wobec braku jednostek organizacyjnych działających w formie zakładów budżetowych (centralnym rozliczeniem VAT są objęte w efekcie tylko jednostki budżetowe), rozrachunki ujęte w księgach Urzędu na dzień bilansowy nie powinny dotyczyć innego rodzaju rozliczeń z tytułu VAT niż rozrachunki gminy z urzędem skarbowym – str. 51-53 protokołu kontroli, i) po stronie dochodów i wydatków budżetu 2018 r. bezpodstawnie ujęto kwotę w wysokości 61 zł z tytułu kary umownej naliczonej Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej w Suwałkach Sp. z o.o. W związku z niezgodną z umową realizacją usługi odbioru odpadów komunalnych w styczniu 2018 r. wynagrodzenie wykonawcy za ten miesiąc zostało potrącone z należną miastu karą umowną i wypłacone w kwocie mniejszej o 61 zł. Jak ustalono, kwotę 61 zł przelano z rachunku wydatków na rachunek dochodów Urzędu, co należy uznać za nieuzasadnione, ponieważ nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczej. W konsekwencji zarówno dochody, jak i wydatki budżetu w 2018 r. zostały zawyżone o tę kwotę – str. 176 protokołu kontroli, j) kontrolowana jednostka utworzyła konto 012 „Pozostałe środki trwałe zakupione na potrzeby jednostek organizacyjnych”, które zgodnie z jego opisem służy do ewidencji zwiększeń i zmniejszeń wartości początkowej pozostałych środków trwałych, zakupionych na potrzeby jednostek organizacyjnych, które podlegają umorzeniu lub amortyzacji w pełnej wartości w miesiącu wydania do używania. Konto to zostało ujęte w zakładowym planie kont w wykazie kont bilansowych, podczas gdy w praktyce traktowane jest jako konto pozabilansowe; zapisy na nim dokonywane są jednostronnie. W 2018 r. po stronie Wn tego konta ujęto zakup wózka o wartości 6.000 zł, w ramach pomocy rzeczowej udzielonej województwu podlaskiemu w celu przekazania Szpitalowi Wojewódzkiemu w Suwałkach – a zatem nie na potrzeby miejskiej jednostki organizacyjnej. W trakcie kontroli, w dniu 22 marca 2019 r., nadano kontu 012 status konta bilansowego. Naczelnik Wydziału Budżetu i Finansów w złożonym wyjaśnieniu wskazała, że przy aktualizacji przepisów wewnętrznych zostanie zmieniona nazwa oraz opis konta 012, tak aby obejmował on „pozostałe środki trwałe zakupione na potrzeby innych jednostek” – str. 257-259 protokołu kontroli.
Kontrola sprawozdawczości, przeprowadzona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 109, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazała, że: a) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S sporządzonym za 2018 r. przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie zostały wykazane dane dotyczące należności, w tym zaległości dotyczących funduszu i zaliczki alimentacyjnej. Należności te w kwocie 16.045.876,46 zł zostały wykazane w rozdziale 85502 „Świadczenia rodzinne…” par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami” sprawozdania jednostkowego Rb-27S sporządzonego za 2018 r. przez Urząd Miejski. Ich kwota wynikała z salda konta syntetycznego 221-2-7 w księgach Urzędu (do konta tego nie była prowadzona w Urzędzie żadna ewidencja analityczna). Przypisu tych należności w Urzędzie dokonywano na podstawie kwartalnych sprawozdań Rb-27ZZ sporządzanych przez MOPR, w wysokości wynikającej z danych uzupełniających zawartych w części B tego sprawozdania, obrazującej należności w części dotyczącej dochodów miasta. Z § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynika, że wykazywane w części B danych uzupełniających do sprawozdaniu Rb-27ZZ należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S. Nie zmienia to jednak fundamentalnej zasady, że należności, zaległości i nadpłaty w tym zakresie wykazuje w sprawozdaniu jednostkowym ta jednostka, która ewidencjonuje je w księgach (zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221 jednostka ta ma prowadzić ewidencję należności według budżetów, których dotyczą). Sztuczne powielanie tych samych należności w księgach innej jednostki nie ma w ocenie Izby uzasadnienia, bowiem prowadzi do wypaczenia danych ewidencyjnych a nie jest niezbędne do zapewnienia danych sprawozdawczych. Zatem to MOPR powinien wykazać w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S w par. 2360 kwotę dochodów wykonanych miasta z tytułu udziału w realizacji zadań zleconych, a także związanych z tymi dochodami należności i zaległości (kwota dochodów powinna być wówczas rozliczana z budżetem przez MOPR za pośrednictwem konta 222 „Rozliczenie wydatków budżetowych”). Ustalono, że MOPR jest jednostką posiadającą dokumentację dłużników alimentacyjnych, prowadzącą postępowania egzekucyjne z tytułu zwrotu wypłaconych świadczeń oraz przyjmującą na własny rachunek wyegzekwowane kwoty. W takiej sytuacji założenie o istnieniu celu prowadzenia w księgach Urzędu rzetelnej ewidencji należności i dochodów miasta przypadających od dłużników alimentacyjnych jest nierealne. Dokumentacja stanowiąca podstawę sporządzenia tej ewidencji (dowody księgowe) stanowi bowiem dokumentację MOPR. Naczelnik Wydziału Budżetu i Finansów w złożonym do protokołu wyjaśnieniu wskazała, że Należności miasta z tytułu realizacji przez Miasto Suwałki zadania zleconego z zakresu zaliczki i funduszu alimentacyjnego wykazywano w sprawozdaniu RB-27S urzędu miejskiego w § 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami”. Zgodnie z opisem § 2360 oraz opiniami dostępnymi na stronach internetowych § 2360 powinien być wykazywany w sprawozdaniu jednostki samorządu terytorialnego, nie może występować w sprawozdaniach Rb-27S jednostki budżetowej. Takie stanowisko wyrażone zostało min. w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie nr RIO.III.073-1/2018 z 19 marca 2018 r., zgodnie z którym: „§ 2360 nie powinien wystąpić w planie finansowym ani sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S jednostki budżetowej podległej jednostce samorządu terytorialnego. Ponadto z uwagi na postanowienia § 6 ust.2 pkt 1 i § 6 ust 4 instrukcji wątpliwości budzi wykazywanie przez GOPS w sprawozdaniu Rb-27S dochodów wysokości 50% i 5% należnych jednostce samorządu terytorialnego z tytułu realizacji zadań zleconych. Dochody wykonane (należne) powinna wykazywać sama jst”. W związku z dostępnymi opiniami dotyczącymi ujęcia w sprawozdaniu Rb 27S § 2360 wykazywany był w sprawozdaniu jednostkowym urzędu – str. 28-29 protokołu kontroli. Odnosząc się do złożonego wyjaśnienia należy wskazać, że przyjęcie interpretacji, iż par. 2360 nie może wystąpić w sprawozdaniu jednostki budżetowej realizującej zadania powoduje, że niemożliwe staje się sporządzenie sprawozdań jednostkowych Rb-27S zgodnie z danymi prawidłowo prowadzonych ksiąg rachunkowych oraz zachowanie zgodności między danymi sprawozdań jednostkowych Rb-27S i Rb-27ZZ sporządzanymi przez daną jednostkę, w zakresie wymaganym przez § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. RIO w Białymstoku nie znajduje w przepisach prawa dostatecznego uzasadnienia dla zakazu wykazania dochodów w par. 2360 przez jednostkę realizującą zadania skutkujące powstaniem dochodów z zadań zleconych. Za nierealne należy bowiem uznać dodatkowo – przy założeniu stosowania takiego zakazu – istnienie możliwości samodzielnego ustalenia przez organ wykonawczy gminy kwoty podlegającej wykazaniu w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ jako dochody potrącone na rzecz miasta (a w konsekwencji i w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S Urzędu i budżetu), bez udziału danych jednostki realizującej zadania zlecone. Dokonanie podziału przez jednostkę (MOPR) uzyskanych wpływów na dochody należne budżetowi państwa i budżetowi miasta przed przekazaniem ich na rachunek budżetu jest warunkiem niezbędnym dla prawidłowego ustalenia dochodów potrąconych, które mają być wykazywane w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ przez organ wykonawczy. Dane w tym zakresie będą, według interpretacji RIO w Białymstoku, wynikały w takiej sytuacji ze sprawozdania jednostkowego Rb-27S MOPR i, pośrednio, z danych części B sprawozdania Rb-27ZZ, b) w rocznym sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S Urzędu nie została wykazana kwota 24 zł, która wpłynęła z urzędu skarbowego na rachunek VAT w dniu 31 grudnia 2018 r. i została zaksięgowana na koncie 245 „Sumy do wyjaśnienia”. Kwota ta wynikała z nabycia spadku przez miasto. W dniu 7 stycznia 2019 r. została ona przekazana z rachunku VAT na rachunek dochodów Urzędu i ujęta na dochody w styczniu 2019 r. zamiast jako dochód 2018 r., co przeczy zasadom kasowego ustalania wyniku budżetu, a także sporządzania sprawozdania Rb-27S, gdyż środki wpłynęły na rachunek ewidencjonowany w ramach konta 130 (§ 3 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej) – str. 48-49 protokołu kontroli, c) w wierszu „gotówka i depozyty” własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N sporządzonego na koniec IV kwartału 2018 r. nie uwzględniono kwoty 35.073,63 zł, tj. salda Wn konta 222 „Rozrachunki z tytułu dochodów budżetowych”, które dotyczyło nieprzekazanych na rachunek budżetu dochodów budżetowych zrealizowanych w 2018 r. przez OSIR (34.940,28 zł) i przez Szkołę Podstawową Nr 10 (133,35 zł). Wskazane środki zostały wykazane w jednostkowych sprawozdaniach Rb-N OSiR i Szkoły. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych w poz. „gotówka i depozyty” uwzględnia się sumę stanu środków na rachunku budżetu skorygowaną m.in. o środki podlegające przekazaniu w następnym roku budżetowym, a pozostające na dzień sprawozdawczy na rachunkach innych jednostek, zobowiązanych do ich przekazania – str. 31-33 i 43 protokołu kontroli. W zakresie sprawozdawczości finansowej stwierdzono, że w bilansie Urzędu Miejskiego sporządzonym za 2018 r. w pierwotnej wersji należności krótkoterminowe zostały wykazane w kwocie 7.401.318,24 zł, wynikającej z sald kont rozrachunkowych pomniejszonych o odpisy aktualizujące należności. W dniu 28 marca 2019 r. sporządzone zostało polecenie księgowania nr 241, którym odpis aktualizujący należności został pomniejszony o kwotę 15.678.374,25 zł oraz sporządzone zostały korekty bilansu, rachunku zysków i strat oraz zestawienia zmian w funduszu – usunięto odpis zaksięgowany od ujętych bezpodstawnie w księgach Urzędu należności od dłużników alimentacyjnych, o których była już mowa wyżej. W związku z tą korektą zawyżone zostały łączne należności od dłużników alimentacyjnych wykazane w bilansach MOPR i Urzędu, gdyż dokonując korekty odpisu aktualizującego należności nie dokonano jednocześnie usunięcia należności od dłużników alimentacyjnych występujących na koncie 221 w ewidencji Urzędu – str. 28-29, 35-36 i 49-50 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała, że Rada Miejska w Suwałkach uchwałą Nr XXXIX/501/2017 z 20 grudnia 2017 r. upoważniła Pana Prezydenta do udzielania w roku budżetowym pożyczek do łącznej kwoty 800.000 zł. Uchwałą Nr XLVI/576/2018 z dnia 30 maja 2018 r. Rada Miejska dokonała zmian w budżecie na 2018 r. zwiększając kwotę rozchodów z tytułu udzielania pożyczek do 1.400.000 zł oraz upoważniając Pana do udzielania w roku budżetowym pożyczek do łącznej kwoty 1.400.000 zł. Uchwałą Nr II/27/2018 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 19 grudnia 2018 r. zwiększone zostały rozchody z tytułu udzielonych pożyczek do kwoty 1.524.765 zł, natomiast upoważnienie dla Pana Prezydenta do udzielania pożyczek w roku budżetowym pozostało w niezmienionej kwocie 1.400.000 zł. W 2018 r. miasto Suwałki udzieliło trzech pożyczek na łączną kwotę 1.524.765 zł. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym. Natomiast art. 212 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych stanowi, że uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zatem, jeżeli Rada postanowiła zwiększyć wysokość planu rozchodów z tytułu pożyczek udzielonych przez miasto, to powinna również nastąpić stosowna zmiana kwoty upoważnienia do udzielania przez Pana Prezydenta pożyczek określonych tym planem. W złożonym do protokołu kontroli wyjaśnieniu Naczelnik Wydziału Budżetu i Finansów wskazała, że w załączniku do uchwały zwiększone zostały rozchody a w związku z zaistniałym błędem drukarskim § 11 pkt 5 uchwały został wydrukowany bez uwzględnienia zmian dokonanych w planie rozchodów z tytułu pożyczek. Dokumentację dotyczącą udzielonych pożyczek prowadził pracownik, których to zadań nie powierzono mu zakresem czynności. W wyniku czynności kontrolnych w dniu 19 lutego 2019 r. doprecyzowano zakres czynności tego pracownika – str. 68-69 protokołu kontroli.
Badając regulacje dotyczące podstaw gospodarowania nieruchomościami analizie poddano postanowienia uchwały Nr XX/211/2012 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami mienia gminnego Miasta Suwałki. Kontrola wykazała, że w § 6 uchwały zawarte są stwierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym, według których Zarząd Budynków Mieszkalnych gospodaruje nieruchomościami w formie trwałego zarządu. Od 2016 r. ZBM funkcjonuje jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem posiada osobowość prawną. Zgodnie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) trwały zarząd jest zaś formą prawną władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – str. 128 protokołu kontroli. Szczegółowe zasady gospodarowania i zarządzania nieruchomościami przez Zarząd Budynków Mieszkalnych w Suwałkach TBS sp. z o.o. zostały określone w dwóch umowach zawartych w dniu 31 grudnia 2015 r. (odrębnie dla nieruchomości stanowiących własność miasta Suwałki i odrębnie dla nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa). Obie umowy zawierały postanowienia, zgodnie z którymi ZBM TBS sp. z o.o. prowadzi ewidencję księgową zarządzanego mienia zgodnie z ustawą o rachunkowości jako właściwą dla ewidencjonowania środków publicznych (§ 11 ust. 6 obu umów). Należy wskazać, że w rzeczywistości ewidencja księgowa środków trwałych zarządzanych przez spółkę (tj. gruntów, budynków, budowli, urządzeń technicznych) prowadzona jest w księgach rachunkowych Urzędu Miejskiego w Suwałkach – stosownie do ustawy o rachunkowości, a zwłaszcza przepisów art. 3 ust. 1 pkt 15 i ust. 4 ustawy – zatem powyższe postanowienia umowne należy uznać za bezprzedmiotowe – str. 132 protokołu kontroli.
Badając dochody z tytułu dzierżawy gruntów stwierdzono, że kontrolowana jednostka w 2018 r. zaniechała waloryzacji stawki czynszu dzierżawnego wynikającego z umowy zawartej w 1996 r. z „Targowiska Miejskie” Sp. z o.o. (obecnie PGK w Suwałkach Sp. z o.o.). Postanowienia dotyczące corocznej waloryzacji czynszu stosownie do wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS zostały wprowadzone aneksem z dnia 5 sierpnia 2015 r. Na skutek zaniechania waloryzacji czynszu w okresie od stycznia 2018 r. do kwietnia 2019 r. miasto Suwałki nie ustaliło dochodów na łączną kwotę 1.926,40 zł (1.200 zł w 2018 r. i 726,40 zł w 2019 r.). W wyniku przeprowadzonej kontroli jednostka zawiadomiła dzierżawcę o podwyższeniu dotychczasowego czynszu do kwoty 5.181,60 zł brutto od 1 maja 2019 r., tj. z uwzględnieniem wzrostu cen towarów i usług za 2017 i 2018 r. – str. 136-137 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetu miasta badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), jest Pan Prezydent. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń. Badając aspekt terminowości wpłat stwierdzono systematyczne (wielokrotnie) uiszczanie należności podatkowych po terminie, w przypadku niżej wymienionych podatków: a) od nieruchomości od osób prawnych – 3 podatników dokonywało wpłat po terminie płatności wskazanym w art. 6 ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.); przypis podatku uiszczonego po terminie wyniósł 172.404 zł – str. 92 protokołu kontroli; b) od nieruchomości od osób fizycznych – 5 podatników dokonywało wpłat po terminie płatności wskazanym w art. 6 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; przypis podatku uiszczonego po terminie wyniósł 1.271 zł – str. 83 protokołu kontroli; c) od środków transportowych od osób fizycznych – 9 podatników wpłacało podatek po terminie płatności wskazanym w art. 11 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; przypis podatku uiszczonego po terminie wyniósł 36.614 zł – str. 99 protokołu kontroli; d) od środków transportowych od osób prawnych – 4 podatników wpłacało podatek po terminie płatności wskazanym w art. 11 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; przypis podatku uiszczonego po terminie wyniósł 9.376 zł – str. 96 protokołu kontroli; e) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – 1 właściciel nieruchomości uiszczał opłatę średnio 40 dni po terminie określonym uchwałą Nr XIII/155/2015 Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 2015 r. – str. 105 protokołu kontroli. Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie jest naruszeniem przywołanych przepisów prawa podatkowego, a także zachowaniem wypełniającym znamiona czynu zabronionego i podlega karze grzywny na podstawie art. 57 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1958) Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku terminowej zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu. Sprawdzeniu poddano także realizację przez podatników obowiązku terminowego składania deklaracji (korekt) i stwierdzono, że: a) w podatku rolnym od osób prawnych 14 podatników złożyło deklaracje bądź korekty o przypisie 81 zł średnio 62 dni po terminie – str. 79 protokołu kontroli; b) w podatku od środków transportowych od osób prawnych 4 podatników złożyło korekty deklaracji o przypisie 10.825 zł średnio 32 dni po terminie – str. 95 protokołu kontroli; c) w podatku od nieruchomości od osób prawnych 4 podatników złożyło deklaracje o przypisie 2.245.675 zł średnio 40 dni po terminie – str. 88-89 protokołu kontroli; d) w podatku od środków transportowych od osób fizycznych 22 podatników złożyło deklaracje o przypisie 56.526 zł średnio 40 dni po terminie – str. 97-98 protokołu kontroli. Stwierdzone działania stanowią naruszenie przez podatników właściwych przepisów materialnego prawa podatkowego, a także wypełniają przesłanki czynu z art. 56 § 4 k.k.s. – podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu deklaracji podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe. Przeprowadzona kontrola objęła swoim zakresem również prawidłowość wymiaru podatków lokalnych osobom fizycznym. W jej wyniku ustalono pojedynczy przypadek, opisany na str. 82-83 protokołu kontroli, w którym wystąpiły znaczne rozbieżności między powierzchnią użytkową budynków (mieszkalnego oraz związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej) wykazaną przez podatnika w informacji a powierzchnią zabudowy tych budynków wynikającą z ewidencji gruntów i budynków. Podczas kontroli wezwano podatnika do złożenia korekty informacji, skutkującej przypisem podatku od nieruchomości za lata 2014-2019 r. w kwocie 585 zł. Stwierdzona nieprawidłowość dowodzi uchybień w prowadzeniu kompletnych czynności sprawdzających dotyczących składanych informacji, w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami, do czego zobowiązuje art. 272 § 3 Ordynacji podatkowej. Analiza obszaru związanego z windykacją należności podatkowych wykazała stosowanie niepisanej zasady niewszczynania postępowania windykacyjnego do kwoty zaległości 11,60 zł, z uwagi na jej niską wartość. Należy podkreślić, że przepisy powszechnie obwiązującego prawa oraz uregulowania wewnętrzne jednostki nie wskazują pułapu, który byłby zwolniony z objęcia postępowaniem egzekucyjnym lub upominawczym. Mając na względzie dbałość o dochody jednostki, każda kwota należna jednostce samorządu terytorialnego powinna być wyegzekwowana. W udzielonym pisemnie wyjaśnieniu wskazano, iż wprowadzenie zasady ma uzasadnienie m.in. w niewspółmierności kwoty należności w stosunku do kwoty ponoszonych kosztów oraz w braku racjonalności ekonomicznej postępowania w takich przypadkach, z uwagi na fakt konieczności poniesienia kosztów wysłania korespondencji za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, w odniesieniu do zaległości poniżej 11,60 zł. Ponadto podkreślono, iż w przypadku wystawienia przez organ podatkowy upomnienia, podatnik zostaje obciążony wysokimi w odniesieniu do istniejącej zaległości kosztami upomnienia, co budzi frustrację i niezadowolenie, a także brak zaufania do organów podatkowych – str. 107-108 protokołu kontroli. Badanie prawidłowości poboru opłaty skarbowej wykazało pojedynczą nieprawidłowość w postaci pobrania opłaty zawyżonej – pobrano 21 zł, podczas gdy opłata powinna wynieść 17 zł (cz. II pkt 21 załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej – Dz. U. z 2018 r. poz. 1044, ze zm.) – str. 108 protokołu kontroli. Z kolei kontrola prawidłowości prowadzenia postępowania w zakresie udzielenia ulg w zapłacie podatku wykazała niekompletny materiał dowodowy, którego funkcją jest umożliwienie zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako potwierdzającego „ważny interes podatnika” lub „ważny interes publiczny” (art. 187 w zw. z art. 122 Ordynacji podatkowej). Stwierdzono 2 przypadki postępowań, w których zebrany materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie na istnienie przesłanki ważnego interesu podatnika, na którą każdorazowo powoływał się organ podatkowy w decyzjach. Należy zaznaczyć, iż należności publicznoprawne mają charakter przymusowy. Zobowiązania podatkowe określone ustawami mają charakter powszechny a możliwość umorzenia zaległości podatkowych jest odstępstwem od tej zasady i ma charakter wyjątkowy. Warunkiem wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem jest prawidłowe udokumentowanie stanu faktycznego, tj. umożliwiające wyciągnięcie jednoznacznych wniosków w zakresie potwierdzającym rozstrzygnięcie przyjęte w decyzji. Ponadto przez okoliczności definiujące „ważny interes podatnika” należy rozumieć nadzwyczajne względy (przypadki losowe), które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika oraz bliskich mu osób, uniemożliwiające uregulowanie zaległości podatkowych. Uwzględnieniu podlega m.in. utrata możliwości zarobkowania lub utrata losowa majątku (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 963/14), a także sytuacja zdrowotna podatnika kwalifikująca jego rodzinę do świadczeń z pomocy społecznej, mimo iż nie są to sytuacje nagłe i nieprzewidywalne (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I Sa/Wr 1048/16) – str. 111-121 protokołu kontroli. Elementem kontroli było także sprawdzenie prawidłowości stosowania procedur prowadzenia kontroli podatkowych, w wyniku którego stwierdzono, iż imienne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nie zawierały wskazania terminu rozpoczęcia i zakończenia kontroli podatkowej, tj. obligatoryjnego elementu upoważnienia wymienionego w treści art. 283 § 2 pkt 6 Ordynacji podatkowej – str. 125 protokołu kontroli.
W ramach kontroli wydatków budżetowych sprawdzeniem objęto m.in. wydatki z tytułu podróży służbowych. W zakresie krajowych podróży służbowych stwierdzono, że w jednym przypadku w badanej próbie (delegacja nr 402/2018) jako środek lokomocji wskazano „Bez kosztów transportu”. Sformułowanie takie świadczy o nieokreśleniu przez pracodawcę środka transportu właściwego do odbycia podróży krajowej, co sprzeciwia się postanowieniom § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) – str. 168 protokołu kontroli. Z kolei w zakresie zagranicznych podróży służbowych stwierdzono, że na drukach poleceń wyjazdu zagranicznego wskazywano jedynie miejsce docelowe za granicą, z pominięciem miejscowości na terenie kraju, w której rozpoczyna się i kończy podróż zagraniczna (tj. następuje: przekroczenie granicy państwowej w przypadku podróży lądowej, start samolotu w drodze za granicę lub lądowanie w drodze powrotnej w przypadku podroży lotniczej oraz wyjście statku z portu polskiego w drodze za granicę i jego wejście do tego portu w drodze powrotnej w przypadku podróży morskiej). Zgodnie z § 21 przywołanego wyżej rozporządzenia, w przypadku odbywania podróży zagranicznej w połączeniu z przejazdem na obszarze kraju, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2 „Podróż krajowa”. Stosownie zaś do § 6 tego aktu, pracodawca określa miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Na gruncie przywołanych przepisów krajowe odcinki podróży, mimo iż są integralnie złączone z podróżą zagraniczną, podlegają przepisom regulującym podróże krajowe. Z tego wynika, iż należy oddzielnie traktować krajową część podroży zagranicznej, co wiąże się m.in. z obowiązkiem określania miejscowości jej rozpoczęcia i zakończenia, mającej zasadnicze znaczenie dla miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży zagranicznej (miejsca przekroczenia granicy, startu lub lądowania samolotu, wyjścia lub wejścia statku) – str. 172-173 protokołu kontroli. Kontrola wydatków z tytułu podróży służbowych zagranicznych wykazała ponadto, że: a) w jednym przypadku (delegacja nr 381/2018) dokonano zwrotu wydatków związanych z podróżą w wysokości zawyżonej o 0,78 zł. Delegowany pracownik w przedłożonym rozliczeniu wskazał, że wydatki poniesione na zakup paliwa w Polsce wyniosły 912,99 zł, podczas gdy z załączonych faktur wynikała kwota łącznie 912,21 zł. W wyniku kontroli pracownik dokonał zwrotu nadpłaconej delegacji w wysokości 0,78 zł – str. 169 protokołu kontroli, b) z rozliczenia dwóch delegacji wystawionych pracownikom Urzędu Miejskiego w Suwałkach do Tallina (delegacje nr 392/2018 i 393/2018) wynikało, że delegowani korzystali ze środków komunikacji miejskiej w drodze z lotniska do hotelu (w dniu przyjazdu) i z hotelu na lotnisko (w dniu wyjazdu), w związku z czym każdemu uwzględniono ryczałt, o którym mowa w § 17 ust. 3 rozporządzenia, w wysokości 8,20 euro. Zgodnie z przywołanym przepisem na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej pracownikowi przysługuje ryczałt w wysokości 10% diety za każdą rozpoczętą dobę pobytu w podróży zagranicznej. Należy jednakże zauważyć, że sposób rozliczenia kosztów dojazdu z i do portu lotniczego został uregulowany w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Z brzmienia tych przepisów wynika, że pracownikowi przysługuje ryczałt na pokrycie kosztów dojazdu z i do portu lotniczego w wysokości jednej diety w miejscowości docelowej za granicą oraz w każdej innej miejscowości za granicą, w której pracownik korzystał z noclegu. W przypadku gdy pracownik ponosi koszty dojazdu wyłącznie w jedną stronę, przysługuje ryczałt w wysokości 50% diety. W oparciu o przepisy § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia każdemu delegowanemu przysługiwałby ryczałt w wysokości 41 euro (tj. pełnej diety w państwie docelowym), a zatem zwrot kosztów podróży dla każdego delegowanego zwiększyłby się o 32,80 euro (tj. o 146,93 zł). Z wyjaśnienia złożonego w tej sprawie przez pracownika odpowiedzialnego za kontrolę formalno-rachunkową dowodów księgowych wynika, iż zastosowano kwotę ryczałtu w wysokości 10% diety na każdą rozpoczętą dobę pobytu w podróży zagranicznej (zgodnie z § 17 ust. 3 rozporządzenia), gdyż z oświadczenia ustnego delegowanych pracowników wynikało, że koszt biletów mieścił się w granicach wypłaconego 10%-owego ryczałtu – str. 170 protokołu kontroli. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że przepisy § 17 rozporządzenia nie przewidują wyboru wysokości ryczałtu na dojazdy z i do lotniska według poziomu faktycznie poniesionych kosztów, które – jak wynika z wyjaśnienia – nie były w tym przypadku dokumentowane przez delegowanych na piśmie. Z § 17 ust. 4 rozporządzenia wynika jedynie, że ryczałt nie przysługuje w ogóle, jeżeli pracownik nie ponosi kosztów, na pokrycie których przeznaczone są ryczałty.
Sprawdzenie wydatków poniesionych na realizację Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii w Suwałkach na 2018 r., w tym na wynagrodzenia członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Suwałkach, wykazało, że we wrześniu 2018 r. jednemu z członków komisji wypłacono wynagrodzenie w wysokości 105 zł za udział w posiedzeniu plenarnym Komisji, na którym nie był obecny według okazanej dokumentacji. W trakcie kontroli na rachunek Urzędu wpłynął zwrot nienależnie wypłaconej kwoty 105 zł – str. 151 protokołu kontroli.
W zakresie wydatków majątkowych i ich ewidencji (str. 182-183 protokołu kontroli) stwierdzono, że na saldo konta analitycznego 080-65 „Inwestycje rozpoczęte ZBM TBS” w wysokości 252.445,38 zł składają się nakłady inwestycyjne przekazane miastu przez Zarząd Budynków Mieszkalnych w związku z przekształceniem tej jednostki organizacyjnej z zakładu budżetowego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Nakłady te zostały ujęte w księgach Urzędu zbiorczą kwotą, bez analitycznego wyodrębnienia nakładów poniesionych na poszczególne inwestycje, co sprzeciwia się zasadom funkcjonowania konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” określonym obecnie w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, zgodnie z którymi ewidencja szczegółowa prowadzona do tego konta powinna zapewnić co najmniej wyodrębnienie kosztów środków trwałych w budowie według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych. Ponadto z wyjaśnienia złożonego przez Naczelnika Wydziału Geodezji, Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa wynika, że w skład kosztów ujętych na koncie 080-65 wchodzą koszty zadań (w łącznej wysokości 151.594,98 zł), których realizacji zaniechano i w związku z tym powinny zostać – w celu urealnienia salda konta 080 – wyksięgowane na zmniejszenie funduszu jednostki, jako koszty poniesione bez efektu gospodarczego: - modernizacja budynków przy ul. Putry 9 i ul. Młynarskiego 9 (łączne nakłady 5.693 zł), - rewitalizacja budynków przy ul. Kościuszki (łączne nakłady 120.738,80 zł), - przebudowa budynku na lokale socjalne przy ul. Reja 51 (łączne nakłady 25.163,18 zł).
Nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). We wniosku złożonym przez sołectwo Dubowo Pierwsze łączny szacunkowy koszt zgłoszonego przedsięwzięcia sołectwo określiło na kwotę 20.692 zł, podczas gdy wysokość środków funduszu sołeckiego przypadających temu sołectwu wynosiła 20.162,30 zł. Szacowany przez sołectwo koszt planowanego przedsięwzięcia wskazanego we wniosku przekraczał zatem o 529,70 zł wysokość środków funduszu sołeckiego postawionych do dyspozycji sołectwa, ujętych w przekazanej sołectwu informacji o wysokości środków. W związku z tą okolicznością wniosek powinien zostać odrzucony przez Pana Prezydenta. Zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim wniosek sołectwa ma zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. Wniosek niespełniający któregoś z wymienionych warunków podlega odrzuceniu przez organ wykonawczy gminy w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku – art. 5 ust. 5 ustawy o funduszu sołeckim. Realizacja wniosku sołectwa Dubowo Pierwsze polegała na dostawie i montażu urządzeń do siłowni zewnętrznej. Suma wydatków z tytułu zakupu urządzeń wyniosła 21.217,50 zł, z czego do wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego zaliczono kwotę 20.162,30 zł. Wydatki te, ze względu na wadę wniosku uniemożliwiającą jego przyjęcie, nie mogą być uznane za wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego, a tym samym nie powinny zostać wykazane w kol. 10 sprawozdania Rb-28S (w okazanej wersji sprawozdania Rb-28S za 2018 r. wydatki na ten cel zostały ujęte w kol. 10). W konsekwencji wydatki w kwocie 20.162,30 zł nie powinny też zostać uwzględnione we wniosku Pana Prezydenta do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2018 r. W efekcie – w ocenie Izby – miastu Suwałki nie są należne środki dotacji z budżetu państwa z tytułu zwrotu części poniesionych wydatków w kwocie 2.879,78 zł (20.162,30 zł x 14,283% poniesionych wydatków) – str. 185-186 i 189-190 protokołu kontroli. Z uwagi na brak wiedzy, w momencie wydania niniejszego wystąpienia, o treści złożonego przez Pana wniosku do Wojewody o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2018 r., kwestia wystąpienia przez Izbę do Wojewody Podlaskiego z odrębnym pismem dotyczącym przedstawionego stanu faktycznego uzależniona będzie od informacji Pana Prezydenta o sposobie wykonania wniosku pokontrolnego nr 12c).
Kontrola zagadnień związanych ze zwrotem dla rolników podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykazała naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 marca 2016 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1340, ze zm.), ponieważ: a) w dwóch wnioskach wskazanych w protokole kontroli nie wskazano numeru NIP. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy wniosek o zwrot podatku zawierać powinien numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego – str. 267 protokołu kontroli, b) na dwóch wskazanych w protokole kontroli fakturach zakupu oleju napędowego pracownik nie umieścił pieczątki o treści „Przyjęto w dniu … do zwrotu części podatku akcyzowego”, co narusza art. 6 ust. 4 ustawy – str. 267-268 protokołu kontroli.
Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Organem wykonawczym miasta na prawach powiatu jest Prezydent, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Prezydent jako organ wykonawczy miasta wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Prezydencie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Prezydent Miasta jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:
1. Zmodyfikowanie upoważnień udzielonych pierwszemu Zastępcy Prezydenta oraz Sekretarzowi Miasta, poprzez usunięcie zawartych w nich sformułowań wskazujących na powierzenie tym pracownikom obowiązków przynależnych głównemu księgowemu (Skarbnikowi Miasta) na podstawie przepisów art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz określenie przedmiotowych obowiązków, wykonywanych przez tych pracowników, w sposób adekwatny do faktycznie wykonywanych czynności. 2. Jednoznaczne określenie zakresu upoważnienia Pana zastępców oraz Sekretarza Miasta do wykonywania czynności zamawiającego w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych, mając na względzie przede wszystkim możliwość ustalenia osoby odpowiedzialnej w przypadku zaniechania wykonania prawem określonych obowiązków zamawiającego. 3. Powierzenie prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania wykorzystywanych do dokumentowania operacji kasowych innej osobie niż kasjer. 4. Wskazanie Skarbnikowi Miasta na wyeliminowanie nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez: a) ewidencjonowanie na koncie 234 rozrachunków z pracownikami z tytułu ryczałtów samochodowych, b) ustalanie kwot dochodów i wydatków budżetu w prawidłowej wysokości; w tym celu: - ewidencjonowanie operacji związanych z kosztami komorniczymi potrąconymi z wyegzekwowanych przez organ egzekucyjny należności, przyznanym jednostce wynagrodzeniem płatnika podatku dochodowego oraz należnymi jednostce karami umownymi potrąconymi z wynagrodzenia wykonawcy w sposób wskazany w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia; zaniechanie tworzenia dokumentacji mającej służyć zaewidencjonowaniu tych zdarzeń jako dochodów i wydatków, ze względu na brak kasowej realizacji tych operacji przy ich rzeczywistym przebiegu, - ewidencjonowanie operacji gospodarczej polegającej na otrzymaniu przez miasto kredytu w kwocie niższej o potrąconą prowizję banku za jego udzielenie w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, zgodnie z jej rzeczywistym przebiegiem, - ujmowanie na koncie 902 i wykazywanie w sprawozdawczości wszystkich wydatków poniesionych w roku budżetowym, w tym sfinansowanych bezpośrednio z rachunku budżetu, - zaliczanie do dochodów i wykazywanie w sprawozdawczości wszystkich wpływów stanowiących dochody, zrealizowanych na rachunkach ewidencjonowanych w ramach konta 130, c) prawidłowe księgowanie przychodów ze zbycia praw majątkowych, mając na uwadze, że nie podlegają one ujęciu na koncie 720, d) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający rzetelne odzwierciedlenie w księgach i sprawozdawczości (co najmniej na dzień bilansowy) stanu rozrachunków miasta – jako podatnika VAT – z urzędem skarbowym, e) prowadzenie ewidencji na koncie 012 w sposób zgodny z zasadami przyjętymi w zakładowym planie kont, f) wyksięgowanie z konta 221 w ewidencji syntetycznej Urzędu Miejskiego należności od dłużników alimentacyjnych; zaprzestanie ujmowania tych należności w księgach Urzędu, g) założenie odrębnych kont analitycznych dla poszczególnych inwestycji rozpoczętych, których wartość dotychczas ujęta była zbiorczo na koncie 080-65 „Inwestycje rozpoczęte ZBM TBS”, h) wyksięgowanie z konta 080 w ciężar funduszu – po uprzednim podjęciu przez Pana Prezydenta formalnej decyzji w tej sprawie – kosztów poniesionych w latach poprzednich przez ZBM na zadania wymienione w części opisowej wystąpienia, których realizacji miasto zaniechało według złożonych wyjaśnień. 5. W zakresie sprawozdawczości: a) zaprzestanie wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu Miejskiego danych dotyczących realizacji dochodów oraz należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej miastu; zapewnienie wykazywania tych danych w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S MOPR, na podstawie ksiąg rachunkowych MOPR i w uzgodnieniu z danymi części B sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ sporządzanego przez MOPR, b) wykazywanie we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N, w wierszu „depozyty na żądanie”, kwot dochodów budżetowych zrealizowanych przez jednostki budżetowe, które nie zostały przekazane do budżetu do końca roku (saldo Wn konta 222 w ewidencji budżetu); zapewnienie wyeliminowania sytuacji wykazywania tych środków przez jednostki budżetowe. 6. Dołożenie większej staranności przy opracowywaniu zmian w uchwale budżetowej. 7. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały zmieniającej obowiązującą uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami mienia gminnego Miasta Suwałki poprzez usunięcie z niej postanowień wskazujących, że ZBM gospodaruje nieruchomościami w formie trwałego zarządu. 8. Usunięcie z treści umów z ZBM, wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, bezpodstawnych postanowień przewidujących prowadzenie przez spółkę ewidencji księgowej zarządzanego mienia „zgodnie z ustawą o rachunkowości”. 9. Zapewnienie corocznej waloryzacji czynszu dzierżawnego, stosownie do postanowień przywołanej w części opisowej wystąpienia umowy zawartej z PGK sp. z o.o. Obciążenie dzierżawcy kwotą 1.926,40 zł należną miastu w związku z przewidzianą w umowie a niedokonaną w terminie waloryzacją czynszu za okres od stycznia 2018 r. do maja 2019 r. 10. Rozważenie podjęcia działań mających na celu zdyscyplinowanie podatników w zakresie terminowego składania deklaracji podatkowych oraz terminowości wpłat zobowiązań podatkowych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia. 11. Zachowanie prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi, m.in. poprzez realizowanie kompletnych czynności sprawdzających. 12. Zachowanie prawidłowości realizacji dochodów z tytułu opłaty skarbowej, z uwzględnieniem przepisów wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego. 13. Rozważenie przyjęcia w uregulowaniach wewnętrznych jednostki kwoty zaległości podatkowych, w stosunku do których będzie wszczynanie postępowanie windykacyjne. 14. Udzielanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych z uwzględnieniem zasad prowadzenia postępowania podatkowego, w tym obowiązku zebrania kompletnego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do jednoznacznego stwierdzenia istnienia ustawowych przesłanek. 15. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie treści upoważnienia do przeprowadzania kontroli podatkowych. 16. W zakresie podróży służbowych: a) każdorazowe określanie w wystawianych poleceniach wyjazdu służbowego środka transportu właściwego do odbycia podróży, b) w przypadku delegowania w podróż zagraniczną wystawianie delegowanemu pracownikowi odrębnego polecenia wyjazdu służbowego określającego miejscowość rozpoczęcia i zakończenia krajowej podróży związanej z podróżą zagraniczną, c) zobowiązanie pracowników dokonujących kontroli rozliczenia kosztów podróży służbowych do zapewnienia prawidłowości ustalania i wypłacania ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu z i do dworca kolejowego, autobusowego, portu lotniczego lub morskiego, o którym mowa w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia MPiPS z dnia 29 stycznia 2013 r., d) wpłacenie pracownikom wskazanym w protokole kontroli kwot ryczałtów należnych im na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia MPiPS z dnia 29 stycznia 2013 r. 17. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu kwot wynagrodzeń należnych do wypłaty członkom MKRPA. 18. W zakresie funduszu sołeckiego: a) zapewnienie rzetelnej analizy prawidłowości wniosków składanych przez sołectwa, skutkującej odrzucaniem wniosków, w których szacunkowy koszt realizacji planowanych przedsięwzięć przekracza wysokość środków funduszu sołeckiego przypadającą do dyspozycji danego sołectwa, b) dokonanie korekty danych w kol. 10 sprawozdania Rb-28S za 2018 r., mając na uwadze, że wydatki w kwocie 20.162,30 zł nie powinny być uznane za wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego, c) pominięcie kwoty 20.162,30 zł w sumie wydatków wykonanych w 2018 r. w ramach funduszu sołeckiego zawartej we wniosku do Wojewody Podlaskiego o częściowy zwrot wydatków. 19. W zakresie zwrotu dla producentów rolnych podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego: a) przyjmowanie wniosków o zwrot zawierających numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego, b) zamieszczanie na wszystkich fakturach zakupu oleju informacji „przyjęto w dniu... do zwrotu części podatku akcyzowego”.
O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Do wiadomości: Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku Zespół w Suwałkach
|