Wniosek o udostępnienie informacji publicznej

Na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska wnosi o udostępnienie następujących informacji:

1. Liczba odwołań od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, które wpłynęły do organu odwoławczego w 2023 r. 
   
   
2. Liczba decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonych decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), które organ odwoławczy wydał w 2023 r. 
   
   
3. Liczba decyzji o uchyleniu zaskarżonych decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazaniu spraw do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), które organ odwoławczy wydał w 2023 r. 
   
   
4. Liczba pozostałych decyzji i postanowień w sprawie dostępu do informacji publicznej, które organ odwoławczy wydał w 2023 r. 
   
   
5. Liczba sprzeciwów od decyzji z zakresu dostępu do informacji publicznej wydanych przez organ odwoławczy w 2023 r. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które następnie przekazano do sądu administracyjnego.
   
   
6. Liczba skarg na decyzje z zakresu dostępu do informacji publicznej wydanych przez organ odwoławczy w 2023 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które następnie przekazano do sądu administracyjnego. 
   
   
7. Liczba sprzeciwów i skarg z zakresu dostępu do informacji publicznej, które organ odwoławczy uwzględnił w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w 2023 r.
   
   
8. Liczba postanowień sygnalizacyjnych (art. 20 Ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych), dotyczących istotnych uchybień w zakresie dostępu do informacji publicznej, wydanych w 2023 r.

Prosimy o odpowiedź na adres {{EMAIL}}

Uzasadnienie

Prawo do informacji przysługuje każdemu człowiekowi na gruncie art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC), art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOiP) oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (KRP). Podstawowym trybem służącym do realizacji tego prawa jest zaś tryb wynikający z Ustawy o dostępie do informacji publicznej (UDIP). 

Rola samorządowych kolegiów odwoławczych w kontekście realizacji prawa dostępu do informacji jest dwojaka. Po pierwsze, jako państwowe jednostki budżetowe są one podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 UDIP. Po drugie, kolegia są organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że rozpatrują odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydawanych przez te organy. 

Procedura orzekania przez samorządowe kolegia odwoławcze w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej jest niestandardowa, jako że na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) wpływają przepisy UDIP. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 UDIP odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej rozpatruje się w skróconym terminie 14 dni. Wprowadzenie tej regulacji podyktowane jest jedną z podstawowych zasad rządzących prawem do informacji, tj. zapewnieniem takiej ścieżki dostępu do informacji, która pozwoli na zapoznanie się z informacją w prosty i szybki sposób, zanim ta straci aktualność.

Na procedurę rozpatrywania wspomnianych odwołań najsilniejszy w skutkach wpływ ma jednak orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące dostępu do informacji publicznej. Za sprawą orzecznictwa na przestrzeni lat powstała i utrwaliła się zawężająca interpretacja dopuszczalnych sposobów rozpatrzenia odwołania przez samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie z wykładnią sądową w sprawach z dostępu do informacji publicznej kolegia nie mogą wydawać decyzji reformatoryjnych, co oznacza, że nie mogą uchylić wadliwej decyzji i zobowiązać organu I instancji do udostępnienia informacji. Uwzględniając odwołanie, samorządowe kolegia odwoławcze mogą więc wydać jedynie decyzje kasatoryjne (art. 138 § 2 KPA). 

Konsekwencją powyższej wykładni jest zjawisko nazywane potocznie tzw. ping-pongiem decyzyjnym, które niejednokrotnie prowadzi do przewlekania postępowania aż do momentu, w którym informacja staje się nieużyteczna. Najprościej rzecz ujmując, polega ono na wydawaniu naprzemiennie decyzji przez organ I instancji oraz organ odwoławczy. Nawet jeśli ostatecznie samorządowe kolegium odwoławcze dojdzie do punktu postępowania, w którym wyeliminuje zasadność zastosowania wszystkich przesłanek ograniczających dostęp do informacji, na które w decyzjach odmownych próbował powołać się organ I instancji, to wciąż może jedynie uchylić decyzję tego organu i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten zaś może ponownie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Próby merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez kolegia kończą się zaś uchylaniem ich decyzji przez sądy administracyjne. 

Za sprawą zmian Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (PPSA) z 2017 roku, od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 KPA wnioskodawcy przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jednak jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 KPA. W sprawie z dostępu do informacji publicznej taka ocena wydaje się więc pozorna, skoro te same sądy przyjmują, że uwzględniając odwołanie, samorządowe kolegia odwoławcze mogą wydać wyłącznie decyzję kasatoryjną. Sporadycznie występują takie sprawy, w których sąd odnosi się szerzej do samego przedmiotu wnioskowanej informacji. Warto zaś podkreślić, że w sprawach spoza zakresu dostępu do informacji interpretacja przepisów KPA zmierza raczej w kierunku odwrotnym, czyli że w myśl zasady dwuinstancyjności organy odwoławcze powinny dążyć do wydawania merytorycznych rozstrzygnięć. 

Nie ulega natomiast wątpliwości, że to właśnie samorządowe kolegia odwoławcze posiadają najwięcej informacji źródłowych na temat skali ograniczania dostępu do informacji publicznej w Polsce. Warto podkreślić, że w standardach międzynarodowych dotyczących jawności dużo uwagi poświęca się przyjmowaniu prawnych rozwiązań krajowych pozwalających dokonywać regularnych przeglądów prawa dostępu do informacji, co polega na gromadzeniu i publikowaniu danych i statystyk na temat liczby wniosków wpływających do instytucji publicznych, informacji czego dotyczyły wnioski, jaki był średni czas udzielenia odpowiedzi oraz jakie były powody odmowy udostępnienia informacji. W UDIP ani nie wprowadzono takich gwarancji prawnych ani nie wyznaczono organu, którego zadaniem byłoby przyglądanie się funkcjonowaniu prawa do informacji w praktyce. Co prawda orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane, ale znaczna część spraw, które do nich trafiają, dotyczy bezczynności podmiotów zobowiązanych. W zakresie ograniczania dostępu do informacji publicznej na podstawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, rozstrzygnięcia wydawane są przede wszystkim przez organy odwoławcze. Decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych nie są zaś publikowane w Biuletynach Informacji Publicznej. W związku z tym zapoznanie się z informacjami na ten temat staje się możliwe wyłącznie na wniosek. 

Stowarzyszenie podjęło pierwszą próbę uporządkowania informacji źródłowych na temat realizacji prawa dostępu do informacji w Polsce już w zeszłym roku, zadając pytania jednostkom samorządu terytorialnego, ministerstwom oraz wybranym instytucjom państwowym. Odpowiedzi tych organów stały się istotnym wkładem do ,,Raportu o stanie jawności’’, którego celem jest dostarczanie rzetelnych danych pokazujących kondycję prawa do informacji w Polsce. Informacje zgromadzone od samorządowych kolegiów odwoławczych planujemy uwzględnić w tegorocznej edycji raportu. Informacje te będą niezwykle istotnym źródłem wiedzy dla całego społeczeństwa.

W związku z powyższym zwracamy się do samorządowych kolegiów odwoławczych z wnioskami o udostępnienie informacji obejmującymi pytania o statystyki dotyczące spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej rozpatrywanych w 2023 roku przez kolegia. Pytamy o liczbę zarejestrowanych odwołań od decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego, liczbę decyzji utrzymujących w mocy rozstrzygnięcia tych organów oraz liczbę decyzji kasatoryjnych, a także o liczbę postępowań sądowoadministracyjnych zainicjowanych przez wnioskodawców po decyzjach wydanych przez kolegia oraz o uwzględnienie tych skarg i sprzeciwów w trybie autokontroli. We wniosku znajduje się także pytanie o ewentualne postanowienia sygnalizacyjne wydawane przez kolegia na podstawie art. 20 Ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, które miałyby dotyczyć istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego związanych z realizacją dostępu do informacji publicznej.   

Pragniemy podkreślić, że objętość wniosku podyktowana jest chęcią doprecyzowania pytań tak, żeby były one zrozumiałe i jednoznaczne. Jednocześnie większość pytań wymaga jedynie wskazania liczby, potwierdzenia bądź zaprzeczenia informacji. Także z tego względu do wniosku dołączamy obszerne uzasadnienie. Liczymy, że ułatwi to Państwu odpowiedź na zadane pytania.  

--